Muu päätös 915/2015

Asia Ranta-asemakaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat

1) Kirkkonummen kunnanhallitus

2) A-yhtiö ja B

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 11.10.2013 nro 13/0739/5

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen kunnanvaltuusto on 21.5.2012 (§ 45) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Rysshamnenin ranta-asemakaavan muutoksen piirustuksen 3095 mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Kirkkonummen ympäristöyhdistys ry:n, C:n ja D:n sekä E:n valituksista kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa, siltä osin kuin nyt on kysymys, lausunut seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi, ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan on asemakaavaa laadittaessa maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin laissa säädetään. Asemakaavan sisältövaatimuksista säännellään 54 §:n 2 ja 3 momenteissa.

Ranta-asemakaava-alue ja alueen kaavallinen tilanne

Kaavaselostuksen mukaan suunnittelualue sijaitsee Kirkkonummen kunnan Porkkalan kylässä Porkkalanniemellä etelä-pohjoissuunnassa kulkevan Porkkalantien molemmin puolin. Alue käsittää kiinteistöt Rysshamnen 1:108, 1:118, 2:16 (Porkkalantie), 2:1 ja 2:136. Kaava-alue rajautuu lounaassa ja koillisessa kahteen kiinteistöön, joilla on loma-asutusta, idässä ja lännessä vesialueisiin ja muilta osin luonnonmetsiin ja vesialueisiin. Kaava-alueen keski- ja eteläosassa (kiinteistö 1:118) on Stormossenin luonnonsuojelualuetta. Kaava-alueen pinta-ala on noin 94 hehtaaria.

Uudenmaan maakuntakaavassa suunnittelualueen läpi on osoitettu koillis–lounaissuuntainen ulkoilureitti. Muilta osin alueelle ei kohdistu maakunnallisia käyttötarpeita. Ympäristöministeriön 22.6.2010 vahvistamassa 1. vaihemaakuntakaavassa alueelle ei ole osoitettu toimintoja.

Kirkkonummen kunnan oikeusvaikutteisessa saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa, joka on tullut lainvoimaiseksi 17.2.1998, suunnittelualue on osoitettu pääosin maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on ulkoilun ohjaustarvetta ja/tai ympäristöarvoja (MU). Kaavamääräyksen mukaan alueella sallitaan maa- ja metsätalouden harjoittaminen ja tätä palveleva rakentaminen. Kaavamääräyksen mukaan alueen rakennusoikeus on sijoitettu saman maanomistajan A-, RA-, RM-alueille tai se tulee käyttää M-alueella.

Osayleiskaavassa on suunnittelualueen länsiosaan osoitettu kaksi ensi³sijaisesti loma-asumiseen varattua aluetta (RA), jotka eivät ulotu rantaan saakka. Alueen länsiosan ranta-alue on yleiskaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on ulkoilun ohjaustarvetta ja/tai ympäristöarvoja (MU). Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavan rakennusoikeuslaskelmassa kiinteistölle Rysshamn 1:108 on kantatilaperiaatteen perusteella osoitettu 8 rakennuspaikkaa.

Suunnittelualueen etelä- ja keskiosaan on osayleiskaavassa osoitettu suojelualue (SL). Kaavaselostuksen mukaan voimassa oleva yleiskaava perustuu suunnittelualueen osalta vuonna 1987 vahvistettuun rantakaavaan, jossa on kantatilalaskelmasta poikkeavia rakennuspaikkoja ja rakennusoikeuksia.

Voimassa olevan rantakaavan sisältö

Voimassa olevassa 3.3.1987 vahvistetussa rantakaavassa kaava-alueen länsiosaan on osoitettu kaksi loma-asuntojen korttelialuetta (RA) ja itäosaan Porkkalantien ja Rysshamnenintien risteyksen eteläpuolelle erillispientalojen korttelialue (AO-1), jolle saa rakentaa yhden asunnon käsittävän kerrosalaltaan 300 k-m²:n suuruisen omakotitalon. Loma-asuntokorttelien (RA) edustalla ranta-alueet on osoitettu puistoiksi (VP) ja uimaranta-alueiksi (VV). Kaavan mukaan VP- ja VV-alueita koskee myös merkintä yk; kaava-alueen omaa tarvetta palveleva yhteiskäyttöalue.

Kaavamääräyksen mukaan puistoalueella (VP) maastonmuokkauksella, puiden kaatamisella tai istuttamisella ei saa oleellisesti muuttaa alueen nykyistä maisemallista luonnetta. Kasvillisuus on hoidettava ja säilytettävä mahdollisimman luonnonmukaisena. Uimaranta-aluetta (VV) koskee puistoaluetta (VP) koskevan määräyksen lisäksi määräys, jonka mukaan alueelle saa rakentaa yhden maisemaan soveltuvan laiturin ja saunan sekä uimarantatoimintoihin liittyviä vähäisiä katoksia ym. rakennelmia. Ranta-alueille on osoitettu kolmen ohjeellisen saunan (rs) rakennusalat. Kaava-alueen itäosaan Lillkanskogsundetin rannalle on osoitettu venevalkaman alue (LV).

Kaavaselostuksen mukaan rantakaavan mukainen rakennusoikeus on 1 860 k-m², josta 240 k-m² on varattu yhteensä kolmelle rantasaunalle ja 90 k-m² kolmelle venevalkama-alueelle rakennettavalle vajalle. Muilta osin rakennusoikeus on tarkoitettu loma-asunnoille sekä huolto- ja yhteistilarakennuksille.

Kaavaselostuksen mukaan suunnittelualue on ollut aiemmin Kemira Oyj:n edustus- sekä henkilökunnan lomanvietto- ja virkistyskäytössä. Alueella on kaksi vapaa-ajankäytössä ollutta taloryhmää rannalla, kallioalueiden välissä sijaitsevissa notkelmissa. Vuonna 1989 valmistuneiden yhteensä 13 rakennuksen yhteenlaskettu kerrosala on 909 k-m².

Kaavamuutoksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö

Kaavamuutoksen tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan yksityisomistukseen siirtyneen alueen rantakaavan ajantasaistaminen mahdollistamaan alueen nykyistä tarvetta vastaava loma-asuminen. Kaavan laatimiseen on ryhdytty kiinteistön 1:108 maanomistajan aloitteesta. Alueen kokonaisrakennusoikeus on tarkoitus jakaa loma-asumisen kannalta tarkoituksenmukaisiksi tonteiksi ja säilyttää osa rantaa sekä alueen keskiosa maa- ja metsätalouskäytössä sekä suojelualueina. Voimassa olevan kaavan mahdollistama yksi erillispientalotontti on tarkoitus säilyttää alueella.

Ranta-asemakaavassa on osoitettu yhteensä 7 lomarakennuspaikkaa ja yksi erillispientalon rakennuspaikka sekä näiden tarvitsemat venevalkamat ja katu- tai ajoyhteydet. Kaavan kokonaisrakennusoikeus on kaavaselostuksen mukaan 3 580 k-m², johon sisältyy voimassa olevasta rantakaavasta poiketen myös suunnittelualueen itäosassa sijaitseva nuorisoseuran talo Rigårdsnäs, jolle on osoitettu rakennusoikeutta 500 k-m².

Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueella on muunnettua rantaviivaa 0,87 kilometriä ja kaavan kokonaismitoitus on 9,2 rakennuspaikkaa/ muunnettu rantaviivakilometri. Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavaan liittyvän rakennusoikeuslaskelman mukaan kiinteistöllä Rysshamn 1:108 on 8 rakennuspaikkaa. Rakennusoikeuden mitoitusperusteena on käytetty emätilan maapinta-alaa.

Kaavaselostuksen mukaan kaavan mitoitus ja rakennusoikeuden määrä perustuu Kirkkonummen voimassa olevaan rakennusjärjestykseen, joka sallii yhdelle erillispientalon rakennuspaikalle 400 k-m² rakennusoikeuden lisäksi sivuasuntoa varten 85 k-m² sekä 100 k-m² talousrakennuksia ja 30 k-m² saunarakennusta varten. Loma-asunnon rakennuspaikalle on osoitettu rakennusoikeutta 200 k-m² sekä lisäksi rakennusoikeutta yhteensä 70 k-m² talous- ja 30 k-m² saunarakennuksia varten.

Ranta-asemakaavassa osoitetut loma-asuntojen ja erillispientalojen korttelialueet (RA ja AO) sijaitsevat kaava-alueen länsirannalla kahtena erillisenä korttelialueena ja ne ulottuvat rantaan saakka. Korttelialueiden väliin jää Rysshamnenin niemi ja lahti, jonka pohjois- ja etelärannalle on sijoitettu lähivenepaikat (lvl). Korttelialueet on sijoitettu osaksi voimassa olevan rantakaavan loma-asuntojen korttelialueille. Kortteli 1 ja sen rakennuspaikat tontit 3 ja 4 sekä osa tontista 2 sijoittuvat pohjoisosastaan alueelle, joka ei aiemmin ole rantakaavassa ollut rakennuskorttelina. Korttelin 2 erillispientalojen korttelialue (AO) sijoittuu vähäiseltä osin aiemmalle loma-asuntojen korttelialueelle ja aluetta on laajennettu sen eteläpuolelle.

Loma-asuntojen (RA) korttelialueille 1 ja 2 on osoitettu rakennusoikeutta seitsemälle rakennuspaikalle yhteensä 2 100 k-m². Loma-asuntojen rakennusalat on osoitettu tonttien itäosiin. Jokaiselle loma-asunnon rakennuspaikalle on osoitettu rakennusalan ulkopuolelle rantasaunan rakennusalat 30 k-m².

Ranta-asemakaavassa korttelin 2 erillispientalojen korttelialueelle (AO) on osoitettu asuntokerrosalaa 400 k-m², talousrakennusten kerrosalaa 100 k-m² ja saunan kerrosalaa 30 k-m².

Kortteleita 1 ja 2 koskevissa kaavan yleismääräyksissä on muun ohella todettu, että rakennusalan ulkopuolelle jäävän tontin osan puustoa on hoidettava niin, että sen ominaispiirteet säilyvät. Suoritettavat toimenpiteet eivät saa vaarantaa maisemakuvaa eikä luonnon monimuotoisuutta. Kasvillisuus on säilytettävä mahdollisimman luonnontilaisena niin, että vain rantapuuston vähäinen harventaminen on tarvittaessa sallittua.

Huvi- ja viihdepalvelujen korttelialueella (PV) sijaitsee suojeltava rakennus (sr) Rigårdsnäs. Korttelialueelle on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 500 k-m².

Kortteleiden 1 ja 2 välinen alue sekä kaava-alueen pohjoisosa on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY). Alueella on luonnonmukaisena säilytettävä alueen osa (s-1). Kortteleiden 1 ja 2 sekä MY-alueille on osoitettu maisemallisesti arvokkaita alueita (ma). Lähivenepaikkaa (lvl) on sallittua käyttää veneilyyn ja rantautumiseen. Alueella ei sallita veneiden säilyttämistä lukuun ottamatta erikseen mainittujen kortteleiden asukkaiden veneitä. Rysshamnenin rannalle osoitetuille lähivenepaikoille (lvl) on sallittu molemmille kahden erillisen 30 k-m²:n suuruisen venevajan rakentaminen ja Lillkanskogsundetin rannalle yhden 30 k-m²:n suuruisen venevajan rakentaminen.

Koko kaava-aluetta koskevien yleismääräysten mukaan erityistä huomiota tulee kiinnittää rakennusten korkeusasemaan, muotoon, ulkomateriaaleihin ja väritykseen, joiden tulee sopeutua maisemaan.

Selvitykset

Suunnittelualueen luontoarvoista on laadittu Kirkkonummen Rysshamnin suunnittelualueen luontoarvojen perusselvitys 2008 (Suomen Luontotieto Oy 52/2008, Jyrki Oja ja Satu Oja). Selvityksessä suunnittelualue on jaettu kasvillisuuden, pinnanmuotojen ja maankäyttötapojen perusteella yhteensä 11 lohkoon. Yhteenvedossa on todettu muun ohella, että suunnittelualueella ei esiinny luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisia suojeltavia luontotyyppejä. Mahdollinen vaateliaampi tai uhanalainen pesimälajisto selvitettiin kahden käyntikerran kartoituslaskentamenetelmällä.

Alueen maisema-arvoista on laadittu Rysshamnin ranta-asemakaava-alueen maisemaselvitys (Anna Böhling, Eriksson Arkkitehdit, 1.12.2009). Selvityksen mukaan alueen neljä korkeinta avokallioiden lakea nousee 26–28 metriin. Näistä kolme nousee suoraan merestä ja yksi sijaitsee metsäisessä sisämaassa. Ranta-alueen korkeiden ja jyrkkien kallioselänteiden väliin jäävät loivemmat rantaosuudet, joihin olemassa oleva rakentaminen on sijoitettu. Alue on maisemakuvaltaan melko yhtenäinen. Suurimmat maisemakuvalliset erot syntyvät etäisyydestä rantaviivaan ja laajempiin merialueisiin. Näkymä kauemmas ulapalle ja ulapalta on vain yksittäisistä kohdista, pääosin rantanäkymät ovat melko lyhyitä kohti läheistä vastarantaa. Tärkeimmät maisemakuvalliset arvot liittyvät ranta-alueisiin, erityisesti alueen länsirannalle Rysshamnenin niemen ympäristöön.

Suunnittelualueen länsirannan pohjoinen osa on erittäin herkkää muutoksille korkean ja pitkälle näkyvän "vuorimaisen" olemuksensa vuoksi. Jyrkkien rinteiden vuoksi on oltava varovainen puuston poistamisessa, alue on maisemakuvallisen herkkyytensä ohella luultavasti herkkä myös eroosiolle. Ranta-alueen eteläisessä osassa aluetta dominoivat Rysshamnin niemi ja paikoin avautuvat upeat näkymät pitkälle horisonttiin. Rysshamnin niemen ulapan puoleiset rannat ovat upeita avokallioita, joista löytyy sekä silokallioita että rikkonaisempia, suuntautuneita osuuksia. Muuten alue on pääosin jyrkkärinteistä kitukasvuista männikköä. Maisemakuvallisesti alue on erittäin herkkää. Muutokset näkyvät varsinkin Rysshamnin niemen alueella kauas ulapalle asti. Selvityksen yhteenvedon mukaan uutta rakentamista tulisi ohjata pienilmastollisesti lounais–etelä–kaakkoisrinteisiin välttäen maastonmuodoltaan liian jyrkkiä rinteitä, kosteita painanteita, rantaviivaa ja lakialueita (avokalliot).

Suunnittelualueen Porkkalantien itäpuolinen ranta-alue on alavaa ja rehevää, laajan rantaruovikon leimaamaa rantametsää.

Oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

(- - -)

Yleiskaavan ohjausvaikutus ja ranta-asemakaavan sisältövaatimukset

Kaava-alueella on voimassa kunnanvaltuuston 27.4.1995 hyväksymä ja Uudenmaan ympäristökeskuksen 3.10.1996 vahvistama oikeusvaikutteinen Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaava. Voimassa olevan rantakaavan (3.3.1987) loma-asuntojen korttelialueet on yleiskaavassa osoitettu loma-asumisen alueeksi (RA).

Osayleiskaavan kaavaselostukseen kirjattujen tavoitteiden mukaan "osayleiskaavalla tulee varmistaa riittävät ulkoilun ja veneilyn palvelut erityisesti huomioon ottaen Kirkkonummen asukkaat. Ongelmaksi on muodostumassa yritysten ja yhteisöjen laajat maanhankinnat lähinnä henkilökunnan lomailua ja edustustiloja varten. Tasapainoisuuden vuoksi osa yritystoiminnan laajoista aluevarauksista tulisi käytettävissä olevin keinoin saada yleiseen virkistyskäyttöön".

Osayleiskaavassa suunnittelualue, mukaan lukien myös länsiosan ranta-alueet, on pääosin osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on ulkoilun ohjaustarvetta ja/tai ympäristöarvoja (MU) eikä loma-asumisen alueita (RA) ole ulotettu rantaan saakka. Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavan tavoitteet huomioon ottaen rantakaavan maankäyttöratkaisuilla ei ole osayleiskaavaa laadittaessa ollut pelkästään toteavaa merkitystä.

Hallinto-oikeus toteaa, että ranta-asemakaavaa laadittaessa ja muutettaessa voidaan yleiskaavassa esitettyjä maankäyttöratkaisuja jossain määrin tarkentaa ja täsmentää. Ranta-asemakaavan muutoksella loma-asumisen korttelialuetta 1 (RA) on kuitenkin laajennettu pohjoiseen päin osayleiskaavan MU-alueelle kahden rakennuspaikan verran. Edellä mainittu uusien rakennuspaikkojen korttelialue, jolle on osoitettu myös rantaa varaavat saunojen rakennusalat, on ulotettu rantaan saakka. Vastaavasti korttelissa 2 uusi erillispientalojen korttelialue (AO) ja sen rakennuspaikka rantaa varaavine saunan rakennusaloineen on laajennettu pääosin yleiskaavan MU-alueelle. Edellä mainituilla alueilla on myös maisemallisia arvoja.

Koska ranta-asemakaavan maankäyttöratkaisut poikkeavat edellä kerrotulla tavalla voimassa olevasta osayleiskaavasta, osayleiskaava ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa. Kaavamuutos ei täytä myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 1 kohdan vaatimusta siitä, että suunniteltu rakentaminen sopeutuu rantamaisemaan eikä 3 kohdan vaatimusta siitä, että ranta-alueille jää kaavamuutoksen jälkeenkin riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Tämän vuoksi kunnanvaltuuston päätös on lainvastaisena kumottava.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Kirkkonummen kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset.

Kunnanhallitus on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että osayleiskaavan yleisiin tavoitteisiin viittaaminen Rysshamnenin ranta-asemakaavan yhteydessä on ongelmallista, koska alueella voimassa olevassa osayleiskaavassa RA-alueiden ulkopuolelle jäävät alueet on osoitettu MU-merkinnällä, jolla on mahdollistettu maa- ja metsätalouden harjoittaminen ja tätä palveleva rakentaminen. MU-aluevarauksia ei voi rinnastaa suoraan yleisiin virkistyskäytössä oleviin alueisiin, joita koskee osayleiskaavassa omat merkintänsä ja määräyksensä (VR- VR/EP- ja VR-1-merkinnät).

Ranta-asemakaavaa koskevassa viranomaisneuvottelussa 30.9.2009 Uudenmaan ELY-keskus on korostanut alueella voimassa olevan osayleiskaavan ohjausvaikutusta. Ranta-asemakaavaa on ohjattu sen eri suunnitteluvaiheissa kohti sellaista ratkaisua, joka täyttää osayleiskaavan osoittaman maankäyttöratkaisun. ELY-keskus on lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota Porkkalantien osoittamiseen katualueena sekä Porkkalantielle osoitettuihin liittymiin, mutta ei siihen, että osayleiskaavan maankäyttöratkaisua ei olisi otettu riittävästi huomioon.

Rysshamnenin ranta-asemakaava-alueelle osoitetut osayleiskaavan RA-alueet sijaitsevat niin lähellä rantaa, että niitä on pidettävä omarantaisina. Rysshamnenin ranta-asemakaavassa vastaavat korttelit ulottuvat merenrantaan (Utterviken ja Sandöfjärden) ja niillä olevat rantasaunojen rakennusalat sijaitsevat lyhimmillään 10 metrin ja pisimmillään 40 metrin etäisyydellä rantaviivasta. Varsinaiset loma-asuntojen ja erillispientalojen rakentamisen mahdollistamat rakennusalat sijaitsevat lyhimmillään 35 metrin etäisyydellä rantaviivasta niillä alueilla, joissa on olemassa olevaa rakennuskantaa, sekä 60 metrin etäisyydellä rantaviivasta siellä, missä kyseessä ovat uudet rakennuspaikat. Osayleiskaavassa RA-alueiden etäisyys rantaviivasta on lyhimmillään noin 20 metriä ja suurimmillaan noin 30 metriä. Tällaisella etäisyydellä sijaitsevan loma-asutuksen on esimerkiksi Kyrkogårdsön ranta-asemakaavaa koskevissa hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä katsottu varaavan ranta-alueen pääosin loma-asutuksen tarpeisiin. Tähän nähden ei ole perusteita katsoa, että osayleiskaavassa vieläkin lähemmäs rantaviivaa osoitettu loma-asumisen mahdollistava kaavamerkintä voisi asiallisesti ottaen tarkoittaa sitä, että kyseiselle kohdalle velvoitettaisiin jättämään yksityiskohtaisemmassa kaavassa vapaata rantaa.

Loma-asumisen korttelialueita 1 ja 2 on osoitettu paikkoihin, joille on osoitettu myös maisemaselvityksessä maisemallisesti arkoja alueita. Maisemaselvityksen johtopäätöksen mukaiset arvokkaat kallioiden lakialueet (avokalliot) on osoitettu ranta-asemakaavassa merkinnällä "ma" (maisemallisesti arvokas alue), eivätkä kyseiset rakennusalat ulotu näille rajauksille. Maisemaselvityksessä annetut suositukset on otettu riittävällä tavalla huomioon sekä kaavakartan merkinnöissä ja rakennusalojen sijainnin määräämisessä että kaavamääräyksissä ranta-asemakaavatonttien puuston- ja maastonkäsittelyä ohjaamalla. Ranta-asemakaavan ranta-alueille jää myös riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Hallinto-oikeuden päätös johtaa siihen, että kaavoitusprosesseista tulee pitkiä ja raskaita, kun vähäisetkään ranta-asemakaavan muutokset eivät ole mahdollisia ilman voimassa olevan yleiskaavan muuttamista.

2) A-yhtiö ja B ranta-asemakaavan laatimisesta huolehtineina maanomistajina ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset.

Valittajat ovat valituksensa perusteluissa uudistaneet aiemmin lausumansa sekä esittäneet muun ohella, että hallinto-oikeus näyttää ratkaisussaan sivuuttaneen sen, että alueella on lainvoimainen ja toteutettavissa oleva ranta-asemakaava, joka jää voimaan, jos päätös kaavamuutoksen kumoamisesta saa lainvoiman. Osayleiskaavan tavoitteiden toteutumista tai maisemaan ja vapaan rantaviivan määrään liittyvää valituksenalaisen kaavamuutoksen mukanaan tuomaa muutosta onkin arvioitava suhteessa alueen nykyiseen jo lähes 30 vuotta vanhaan asemakaavaratkaisuun.

Rysshamnenin alueen osalta yleiskaavaa on pidettävä lähinnä jo aiemmin alueelle vahvistuneen asemakaavan olemassa olevat merkinnät toteavana ratkaisuna. Osayleiskaavan selostuksessa on nimetty ne kohteet, jotka tällä kaavalla on ollut tarkoitus määritellä yleisessä käytössä oleviksi virkistysalueiksi. Osayleiskaavan selostuksesta ei siten voi hallinto-oikeuden ajattelemin tavoin päätellä, että tällä kaavalla olisi ollut tarkoitus muuttaa Rysshamnenin alueelle jo ranta-asemakaavalla vahvistettua maankäyttötapaa ainakaan siten, että tämä alue olisi haluttu nimenomaisesti ottaa yleiseen virkistyskäyttöön.

Kaavamuutokseen otetun kaavamääräyksen mukaan rakennusalan ulkopuolelle jäävä RA- tai AO-korttelialue on säilytettävä käytännössä luonnonmukaisena. AO-korttelin rakennusala sijoittuu melkein kokonaan vanhan kaavan ja siten myös osayleiskaavan RA-alueiden sisälle. Muutoksen mukaisella AO-korttelin rakennusalalla sijaitsee lisäksi jo nyt voimassa olevan ranta-asemakaavan mukaisesti rakennettu olemassa oleva lomarakennus. Tämän korttelin rantavyöhyke on lisäksi niin jyrkkää, että sille ei voi sijoittaa edes teoriassa yleistä virkistyskäyttöä palvelevaa rantapolkua. Rakennusalat eivät ulotu maisemallisesti arvokkaiksi asemakaavassa määritellyille ma-alueille, vaikka nämä alueet joiltain osin sijaitsevatkin rakennuskorttelin sisällä.

Hallinto-oikeuden yleiskaavan vastaisena pitämän pohjoisen RA-korttelin laajennuksen pohjoisimmat kaksi loma-asunnon rakennuspaikkaa on pyritty sovittamaan mahdollisimman hyvin muun rakentamisalueen yhteyteen siten, että nykyisten suunnitteluperiaatteiden mukaisesti yhtenäistä rakentamisesta vapaata aluetta jää mahdollisimman paljon. Kun rakennuspaikkojen määrä noudattaa osayleiskaavan mitoitusta, maanomistajalla on oikeus saada rakennuspaikat sijoitetuksi jonnekin omalla kiinteistöllään.

Suhteessa yleiskaavan RA-alueiden kokoon muutos on pinta-alaltaan hyvin vähäinen. Näiden rakennusalojen ja rannan väliin jäävän maaston suhteen tilanne on hyvin samanlainen kuin AO-korttelissa eli tällä kohtaa ranta on vielä jyrkempikin kuin eteläisimmällä alueella.

Rysshamnenin osalta voimassa olevan ranta-asemakaavan mukaisesti kaava-alueen sisäisiksi yhteiskäyttöalueiksi yk-alamerkinnällä osoitetut uimaranta (VV), puisto (VP) ja venevalkama-alueet (LV) on jossain määrin harhaanjohtavasti osayleiskaavassa varattu MU-alueiksi. Tällaiset vain kyseistä ranta-asemakaava-aluetta palvelevat yhteiskäyttöalueet estävät rakennuskorttelien edustalla olevan rannan käytön yleisiin virkistyskäyttötarpeisiin varsinkin, kun otetaan huomioon se, että voimassa oleva asemakaava mahdollistaa kolmen erillisen rantasaunan rakentamisen näille alueille. Lisäksi Rysshamnenin lahden kahdelle venevalkama-alueelle voitaisiin rakentaa kummallekin venevaja. Verrattaessa alueella nyt voimassa olevan kaavan mukaista tilannetta valituksenalaisen kaavamuutoksen tarkoittamaan rakentamiseen voidaankin todeta, että kaikkien korttelien rakennusalat sijoittuvat varsin etäälle rantaviivasta. Alueen nykyisen ranta-asemakaavan mukaisesti rakennuskorttelien ja rantaviivan välinen alue on edellä esitetyin tavoin täysin suljettu yleiseltä virkistyskäytöltä.

Viimeaikaisessa oikeuskäytännössä lähelle rantaviivaa ulottuvaa rakennuskorttelia on tosiasiassa pidetty omarantaisena rakennuspaikkana, vaikka kaavassa sen ja rannan väliin olisi osoitettu kapea vyöhyke rakentamatonta aluetta. Kun vielä otetaan myös pihapiirin nauttima kotirauhan suoja, kapeille rakentamisen ja rannan väliin sijoittuville kaistaleille ei muutoinkaan voida ohjata yleistä virkistyskäyttöä.

Arvioitaessa sitä, millä tavoin Rysshamnenin ranta-asemakaavamuutos toteuttaa osayleiskaavan tavoitteita, on korostettava sitä, että puheena olevalla alueella on voimassa edelleen suuryrityksen edustus- ja henkilöstön virkistystarpeita palveleva tiivistä ja tehokasta mökkirakentamista tarkoittava asemakaava. Kaavamuutoksella taas alue on osoitettu aivan vastaavanlaiseen käyttöön kuin muut osayleiskaavan alueella sijaitsevat tavanomaista rantarakentamista sisältävät yksityisten omistamat kiinteistöt. Mitoituksessa on noudatettu voimassa olevan osayleiskaavan mukaisia perusteita ja tämän kaavatyön yhteydessä tehtyä emätilalaskelmaa. Rakennuskorttelit on sijoitettu kahteen yhtenäiseen alueeseen, jolloin nykyisten suunnitteluperiaatteiden mukaisesti vapaata yhtenäistä rantaviivaa jää kaava-alueelle mahdollisimman paljon. Kaikki muutkin ympäröiville yksityisten maille osayleiskaavassa osoitetut muut RA-varaukset on ulotettu rantaan asti.

Ranta-asemakaavan rakentamattomat alueet eli pääosin yleiseen virkistyskäyttöön soveltuva yhtenäinen osa kaava-aluetta on noin 71 hehtaarin suuruinen eli seitsemän kertaa suurempi kuin rakentamiseen osoitetut alueet. Nykyisin alueella voimassa olevassa rantakaavassa rakennustoimintaan varattuja korttelialueita on yhteensä hieman enemmän kuin kaavamuutoksessa eli 10,5 hehtaaria. Muutos ei siten johda uusien maa- tai edes ranta-alueiden sulkeutumiseen yleiseltä virkistyskäytöltä. Myös näkemys siitä, että kaavamuutos olisi alueella voimassa olevan osayleiskaavan tavoitteiden vastainen, on perusteeton. Sen sijaan alueen toteuttaminen voimassa olevan ranta-asemakaavan mukaisesti tehokkaana lomakyläratkaisuna tarkoittaisi liikenteen merkittävää lisääntymistä Rysshamnenin- ja Porkkalanteillä. Myös rantakaavassa yhteiskäyttöön osoitetuilla uimaranta-alueilla olisi suuri määrä jatkuvasti vaihtuvaa käyttäjäkuntaa parhaimpana lomakautena. Häiriöt alueen naapureiden kannalta olisivat moninkertaiset verrattuna valituksenalaisen kaavamuutoksen vaikutuksiin.

Maisema-arvojen huomioon ottamista on arvioitava vertaamalla kaavamuutosta nykyisen asemakaavan mukaiseen rinnealueille sijoittuvaan tehokkaaseen mökkirakentamiseen (18 kpl enintään 40 m2:n mökkejä sekä kaksi suurempaa yhteisrakennusta). Nykyisen kaavan maisemalliset vaikutukset erityisesti merialueen suuntaan olisivat merkittävyydeltään aivan toista luokkaa kuin valituksenalaisen muutoksen vastaavat vaikutukset. Ranta-asemakaavan muutoksessa rakentaminen on sovitettu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön valitsemalla rakennuspaikat maastokatselmuksen perusteella, merkitsemällä maisemaselvityksen mukaiset arat lakialueet ma-rajauksin ja sijoittamalla rakennusalat näiden ulkopuolelle. Rantaan on jätetty rakennusalan rajasta enemmän etäisyyttä kuin kunnan rakennusjärjestys edellyttää.

Rakennuspaikoilla rakennusalan ulkopuolelle jääviä alueita koskevat tiukat määräykset, joiden mukaan puustoa on hoidettava siten, että alueen ominaispiirteet säilyvät, suoritettavat toimenpiteet eivät saa vaarantaa virkistyskäyttöä, maisemakuvaa eivätkä luonnon monimuotoisuutta ja rantavyöhyke on säilytettävä mahdollisimman luonnontilaisena ja vain vähäinen puuston harventaminen on sallittua. Rakennusten osalta on niin ikään edellytetty, että erityistä huomiota kiinnitetään rakennusten korkeusasemaan, muotoon, ulkomateriaaleihin ja väritykseen, joiden tulee myös sopeutua maisemaan. Saunojen likimääräiset rakennusalat taas on kaava-alueen pohjoisosassa osoitettu maastokatselmuksen perusteella rinteessä olevalle tasanteelle noin 8–13 metriä kallion lakea alemmas, ei korkeimmille huipuille.

AO-rakennuspaikan rakennusala on osoitettu jo voimassa olevassa rantakaavassakin rakennuspaikaksi merkitylle kohdalle, jossa on jo olemassa oleva rakennus. Uusi asuinrakennus on tarkoitus toteuttaa samaan pihapiiriin.

Vertaamalla nykyisin voimassa olevassa rantakaavassa rakentamiseen varattujen tai yleiseltä virkistyskäytöltä suljettujen rantaviivojen pituuksia (679 metriä) suhteessa valituksenalaiseen kaavamuutoksen rakentamisalueisiin (571 metriä) voidaankin todeta, että kaavamuutoksen hyväksyminen johtaisi rakentamiselta vapaan yhtenäisen rantaviivan lisääntymiseen Rysshamnenin ranta-asemakaava-alueella. Näkemys siitä, että muutosalueelle ei ole jätetty riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta on siten perusteeton.

Kirkkonummen ympäristöyhdistys ry on antanut selityksen.

E on antanut selityksen.

C ja D ovat antaneet selityksen.

Kirkkonummen kunnanhallitus on vastaselityksessään uudistanut aiemmin lausumansa.

A-yhtiö ja B ovat vastaselityksessään uudistaneet aiemmin lausumansa sekä muun ohella vaatineet, että korkein hallinto-oikeus toimittaa katselmuksen maisemavaikutusten riittäväksi selvittämiseksi.

A-yhtiö ja B ovat toimittaneet lisäkirjoituksen, johon on liitetty havainnekuvia ja ilmakuva. Lisäkirjoituksessa on lisäksi muun ohella viitattu hallinto-oikeuden toisessa asiassa antamaan ratkaisuun, jossa on samantyyppisessä tilanteessa todettu, että "Osayleiskaavassa osoitetut RA-alueet sijaitsevat niin lähellä rantaa, että ne varaavat kysymyksessä olevan ranta-alueen pois yleisestä virkistyskäytöstä. Näin ollen ranta-asemakaavan muutos ei ole osayleiskaavan vastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että rakennuspaikat olisi osayleiskaavan vastaisesti ulotettu rantaviivaan saakka."

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätöksen myös Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä 28.3.2014 nro 14/0205/5 tehtyihin valituksiin (dnrot 1367 ja 1392/1/14), jotka koskevat ranta-asemakaavan muutosta Kirkkonummen Ängeslandetin saaressa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. A-yhtiön ja B:n vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi A-yhtiö ja B ovat pyytäneet katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys ja asian ratkaisuperuste, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2.

Voimassa olevan rantakaavan pääasiallinen sisältö ja kaavan perusteella toteutunut maankäyttö

Muutettava ranta-asemakaavana voimassa oleva Rysshamnin rantakaava on vahvistettu 3.3.1987. Rantakaavassa kaava-alueen länsirannalle on osoitettu kaksi yhteisrantaista RA-korttelialuetta, itärannalle yksi rantaan rajoittumaton AO-korttelialue sekä länsirannan tuntumaan yksi telttailu- ja retkeilyalue merkinnällä RT. Ranta-alueet on varattu yhteiskäyttöalueina toteutettaviksi uimaranta- (VV), puisto- (VP), venevalkama- (LV) ja vesialueeksi (W-1/s). Lisäksi kaava-alueelle on osoitettu erilaisia maa- ja metsätalousalueita, osin myös rannoille. Uimaranta-alueille on osoitettu kolme saunan rakennusalaa ja lisäksi yhteiskäyttöalueille on osoitettu kolme paikoitusaluetta (LPA).

Rantakaavan kaavaselostuksessa ratkaisua on RA-alueiden osalta perusteltu seuraavasti: "Yhteisrantaisten loma-asuntojen korttelialue (RA). Kortteli 1 on rajattu riittävän kauas Rysshamnin lahdesta niin, ettei rakentaminen tuota häiriöitä sen maisemallisille arvoille. Rakentaminen on tarkoitus rajoittaa 3–4 majoitusrakennukseen sekä yhteen huolto- ja yhteistilojen rakennukseen (ah). Kortteli nro 2 on muodostettu siten, että sille voi rakentaa kokonaiskerrosalan puitteissa n. 15 loma-asuntoa sekä huolto- ja yhteistilojen rakennuksen (ah)."

Kaavamuutoksen selostuksen mukaan rantakaavan mukainen rakennusoikeus on 1 860 k-m², josta 240 k-m² on varattu yhteensä kolmelle rantasaunalle ja 90 k-m² kolmelle venevalkama-alueelle rakennettavalle vajalle. Muilta osin rakennusoikeus on tarkoitettu loma-asunnoille sekä huolto- ja yhteistilarakennuksille. Kaavaselostuksen mukaan suunnittelualue on ollut aiemmin Kemira Oyj:n edustus- sekä henkilökunnan lomanvietto- ja virkistyskäytössä. Alueella on kaksi vapaa-ajankäytössä ollutta taloryhmää rannalla, kallioalueiden välissä sijaitsevissa notkelmissa. Vuon³na 1989 valmistuneiden yhteensä 13 rakennuksen yhteenlaskettu kerrosala on 909 k-m².

Kaavamuutoksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö

Kaavamuutoksen tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan yksityis³omistukseen siirtyneen alueen rantakaavan ajantasaistaminen mahdol³listamaan alueen nykyistä tarvetta vastaava loma-asuminen. Kaavan laatimiseen on ryhdytty kiinteistön RN:o 1:108 maanomistajan aloitteesta. Alueen kokonaisrakennusoikeus on tarkoitus jakaa loma-asumisen kannalta tarkoituksenmukaisiksi tonteiksi ja säilyttää osa rantaa sekä alueen keskiosa maa- ja metsätalouskäytössä sekä suojelualueina. Voimassa olevan kaavan mahdollistama yksi erillispientalotontti on tarkoitus säilyttää alueella.

Ranta-asemakaavan muutoksessa alueelle on osoitettu yhteensä seitsemän lomarakennuspaikkaa ja yksi erillispientalon rakennuspaikka sekä näiden käyttöön tarkoitetut venevalkamat ja katu- tai ajoyhteydet. Kaavan kokonaisrakennusoikeus on kaavaselostuksen mukaan 3 580 k-m², johon sisältyy voimassa olevasta rantakaavasta poiketen myös suunnittelualueen itäosassa sijaitseva nuorisoseuran talo Rigårdsnäs, jolle on osoitettu rakennusoikeutta 500 k-m².

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaava

Rantakaavan vahvistamisen jälkeen alueelle on tullut voimaan Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden yleiskaava, joka on vahvistettu 3.10.1996 ja saanut lainvoiman 17.2.1998.

Saaristo- ja rannikkoalueiden yleiskaavan kaavaselostuksesta ja selostukseen liittyvästä rakennusoikeuslaskelmasta (kaavaselostuksen liite IV) ilmenee, että rakennusoikeuden mitoitusperusteena on käytetty kantatilan, oikeastaan emätilan, maapinta-alaa. Mitoituksen lähtökohta on laskelman johdannon mukaan niin sanotun perusrakennusoikeuden osoittaminen kullekin tilalle. Rakennusoikeuslaskelmien todetaan olevan ohjeellisia ja niistä voidaan poiketa tapauskohtaisen harkinnan perusteella.

Rakennusoikeuslaskelman mukaan tilan Rysshamnen rakennuspaikkojen määrä on yleiskaavan perustana olevan mitoituksen mukaan laskien kahdeksan rakennuspaikkaa. Kohdassa "Huomautuksia" viitataan alueella yleiskaavaa laadittaessa voimassa olleeseen rantakaavaan.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Voimassa olevaa oikeusvaikutteista yleiskaavaa on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin ja 42 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla ohjeena ranta-asemakaavaa muutettaessa, vaikka alueella on voimassa ennen yleiskaavaa laadittu rantakaava. Arvioitaessa sitä, missä määrin yleiskaavassa osoitetusta maankäyttöratkaisusta voidaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa poiketa, merkitystä voidaan yleiskaavan yksityiskohtaisuuden lisäksi antaa myös sille, millä tarkkuudella alueen rakentamiskelpoisuus ja rakennusoikeuden jakautuminen on yleiskaavaa laadittaessa selvitetty.

Kun osayleiskaavassa ei ole oikeusvaikutteisesti osoitettu kysymyksessä olevalle alueelle tiettyä rakennusoikeutta, ranta-asemakaava ei ole lainvastainen sillä hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyllä perusteella, että ranta-asemakaavan mitoitus poikkeaa yleiskaavasta eli oikeastaan yleiskaavaan liittyvästä yleisestä kiinteistöjen pinta-alaperusteisesta laskentakaavasta. Kun osayleiskaavaa laadittaessa ei ole tehty rantojen rakentamiskelpoisuuden ja muiden olosuhteiden selvittämiseen perustuvaa rakennusoikeuslaskelmaa, osayleiskaavassa ei ylipäätään voida katsoa selvitetyn esimerkiksi rantarakennusoikeuden tasapuolista jakaantumista maanomistajien kesken. Osaltaan rakennuslain (370/1958) 123 d §:ään perustunut perusrakennusoikeuskin poistettiin muutettaessa mainittua säännöstä 1.1.1997 lukien (1097/1996).

Kun sekä muutettavan rantakaavan että ohjeena olevan osayleiskaavan lähtökohtana on ollut yhteisrantaisuus ja sen mahdollistama tavanomaista omarantaista rakentamista korkeampi mitoitus, kaavamuutos poikkeaa voimassa olevasta osayleiskaavasta sekä yleiskaavaa laajempien rakentamiseen osoitettujen alueiden osalta myös siltä osin kuin tarkoituksena on muuttaa yhteisrantaiset lomakylämäiset korttelialueet tavanomaisiksi omarantaisiksi lomarakennusten korttelialueiksi. Muutettavan rantakaavan, sen jälkeen vahvistetun osayleiskaavan tai nyt kysymyksessä olevan ranta-asemakaavan muutoksen asiakirjoihin ei myöskään sisälly sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi mahdollista arvioida muun ohella sitä, voidaanko muille maanomistajille osoittaa vastaavalla tehokkuudella omarantaisia rakennuspaikkoja heidän alueitaan koskevia kaavoja laadittaessa tai muutettaessa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.