Muu päätös 5003/2017

Ympäristölupaan liittyvää jätevakuutta koskeva valitus (Kemi)

Antopäivä: 11.10.2017
Taltionumero: 5003
Diaarinumero: 1750/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T5003

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Kemin Eko-Romu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 4.5.2016 nro 16/0209/3

Asian taustaa

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on 3.12.2013 viraston ympäristölupavastuualueella ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla tehdyllä päätöksellä nro 114/2013/1 myöntänyt Kemin Eko-Romu Oy:lle ympäristöluvan jätteiden käsittelylaitoksen toimintaan Kemin kaupungin Ajoksessa.

Luvassa on vakuuden asettamisesta määrätty seuraavasti:

Toiminnanharjoittajan on asetettava Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle vakuus asianmukaisen jätehuollon varmistamiseksi joko omavelkaisena takauksena, jonka edunsaaja on ELY-keskus, takausvakuutuksena tai pankkitalletuksena.

Vakuuden suuruus on esikäsittelyä edellyttävien jätejakeiden osalta 200 €/t ja lajiteltujen ja esikäsiteltyjen hyödynnettäväksi toimittamista odottavien jätteiden osalta 50 €/t. Vakuus on asetettava viipymättä päätöksen lainvoimaiseksi tulemisen jälkeen, kuitenkin siten, että asetettava vakuussumma on vähintään 200 000 euroa.

Takausvakuutuksen on oltava niin sanottu first demand -takuu, jonka yksilöidyn euromäärän takuun antaja on velvollinen suorittamaan edunsaajalle sen ensimmäisestä vaatimuksesta. Pankkitalletuksesta on toimitettava ELY-keskukselle talletustodistus kuittaamattomuussitoumuksella ELY-keskuksen hyväksi. Vakuuden antajan on oltava luotto-, vakuutus- tai muu ammattimainen rahoituslaitos, jolla on kotipaikka Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa. Vakuuden irtisanomisesta ja ehtoihin ja voimassaoloon liittyvistä muutoksista on ilmoitettava todisteellisesti valvontaviranomaiselle. Vakuus on toimitettava kuukauden kuluessa päätöksen voimaantulosta.

Luvan saajan on kolmen kuukauden kuluttua päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta tehtävä ELY-keskukselle kuormakirjanpitoihin ja tarvittaessa alueella tehtäviin mittauksiin perustuva selvitys alueella olevan jätteen todellisesta määrästä ja laadusta. ELY-keskus voi tarkentaa vakuuden määrää tehdyn selvityksen perusteella ja muulloinkin todellisten jätemäärätietojen perusteella siten, että kokonaissumma vastaa edellä mainituilla tonnihinnoilla laskien alueella varastoituna olevan jätteen kokonaismäärää.

Vakuutta voi hakea palautettavaksi aluehallintovirastolta, kun toiminnanharjoittaja on täyttänyt sille säädetyt ja määrätyt velvoitteet.

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on 7.3.2014 viraston ympäristölupavastuualueella ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla tehdyllä päätöksellä nro 17/2014/1 hylännyt Kemin Eko-Romu Oy:n hakemuksen siltä osin kuin se koski määräajan pidentämistä vakuuden asettamisen osalta. Yhtiö oli 27.1.2014 jättänyt aluehallintovirastolle hakemuksen vakuuden asettamiseen ja jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelman päivittämiseen liittyvien määräaikojen pidentämiseksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kemin Eko-Romu Oy:n vaatimuksen katselmuksen toimittamisesta ja yhtiön valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasian osalta seuraavasti:

Jätteen käsittelytoiminnalta vaadittavasta vakuudesta ja vakuuden määrästä sekä sen asettamisesta ja voimassaolosta säädetään ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 a–43 c §:ssä (647/2011).

Ympäristönsuojelulain 43 c §:n 2 momentin mukaan vakuus on asetettava ympäristöluvassa osoitetun toimivaltaisen valvontaviranomaisen eduksi ennen toiminnan aloittamista.

Ympäristönsuojelulain 58 §:ssä säädetään luvan muuttamisen edellytyksistä ja asian käsittelyssä noudatettavasta menettelystä.

Ympäristönsuojelulain 115 §:n 1 momentin mukaan, jos ympäristöluvan määräyksen noudattaminen annetussa määräajassa tuottaa luvanhaltijalle hänestä riippumattomista syistä huomattavia vaikeuksia eikä määräyksen noudattamisen lykkääntymisestä aiheudu ympäristön merkittävän pilaantumisen vaaraa, lupaviranomainen voi hakemuksesta pidentää määräaikaa enintään kolmella vuodella.

Asiassa on kysymys Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 3.12.2013 Kemin Eko-Romu Oy:lle myöntämässä ympäristöluvassa jätteen käsittelytoiminnalta vaaditusta vakuudesta, joka toiminnanharjoittajan on ympäristönsuojelulain 43 c §:n 2 momentin mukaan tullut asettaa valvontaviranomaisena toimivan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen eduksi ennen toiminnan aloittamista. Ympäristölupapäätös on lainvoimainen.

Hallinto-oikeus katsoo, että Kemin Eko-Romu Oy on 24.1.2014 päiväämässään sekä Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle osoittamassaan ja myös Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle toimittamassaan hakemuksessa vaatinut ympäristölupapäätöksessä vaaditun vakuuden määrän uudelleen arvioimista sekä vakuuden asettamisajankohdan myöhentämistä.

Aluehallintovirasto on valituksen kohteena olevalla päätöksellään hylännyt luvan haltijan hakemuksen. Valituksen kohteena olevan päätöksen perusteluista on pääteltävissä, että aluehallintovirasto ei ole hakemuksen perusteella pitänyt ympäristöluvan muuttamista vakuutta koskevan määräyksen osalta mahdollisena.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kyse on sellaisesta jätteen käsittelytoiminnasta, jolta on ympäristönsuojelulain 43 a - 43 c §:ien mukaan vaadittava vakuus. Vakuus on asetettava ennen toiminnan aloittamista. Hallinto-oikeus katsoo kuten aluehallintovirasto, että vakuuden asettamisajankohdan osalta kyse ei ole ympäristönsuojelulain 115 §:ssä tarkoitetusta lupamääräyksessä asetettavasta määräajasta, jota voitaisiin pidentää.

Luvan haltija ei ole valittanut ympäristölupapäätöksestä, joten päätös on asiakirjojen mukaan tullut lainvoimaiseksi runsaat kolme viikkoa ennen hakemuksen vireilletuloa. Luvan haltija on perustellut hakemustaan lähinnä yhtiön taloudellisella tilanteella. Jätteiden käsittelytoimintaa on harjoitettu alueelta 1990-luvun alkupuolelta lähtien, joten kyse on olemassa olevan toiminnan jatkamisesta. Yllä esitetyn perusteella ja koska luvassa vaadittava vakuus on lain mukaan asetettava ennen lupapäätöksen mukaisen toiminnan aloittamista, hallinto-oikeus katsoo, että luvan haltijan hakemus on voitu hylätä.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajayhtiölle myönnetyn lainvoimaisen ympäristöluvan määräysten, kuten tässä tapauksessa vakuuden asettamista koskevan määräyksen, noudattamisen valvonta kuuluu ympäristönsuojelulain mukaisena valvontaviranomaisena toimivan Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivaltaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Sauli Viitasaari ja Petri Forma. Esittelijä Linda Strömman.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kemin Eko-Romu Oy on valituksessaan vaatinut, että ympäristölupapäätöksen vakuutta koskevaa määräystä muutetaan siten, että vakuuden määrää alennetaan ja vakuuden määrää arvioitaessa otetaan huomioon myös hyötykäyttöön menevä kierrätysraaka-aine. Vakuuden määräksi tulee asettaa korkeintaan 30 000 euroa. Vakuuden asettamisen määräaikaa on pidennettävä kolmella vuodella, eli 31.1.2019 asti.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Aluehallintovirasto on ympäristölupapäätöksessään 3.12.2013 velvoittanut yhtiön asettamaan vakuuden määrältään liian suurena. Pohjois-Suomen aluehallintoviraston vakuuden määrää koskevat ratkaisut eivät ole linjassa muiden aluehallintovirastojen vakuutta koskevien ratkaisujen kanssa.

Vakuuden suuruutta määrättäessä ei ole otettu huomioon hyötykäyttöön menevää kierrätysraaka-ainetta. Kierrätetylle teräkselle, kuparilangalle, sähkömoottoreille ynnä muille on olemassa vakiintuneet markkinat ja ostaja noutaa tavarat suoraan toiminnanharjoittajalta. Vakuussumman ei siten tarvitse kattaa näiden jakeiden kuljetus- ja käsittelykustannuksia. Toiminnanharjoittaja realisoi aktiivisesti hallinnassaan olevaa kierrätysraaka-ainetta.

Vakuuden määrä ei perustu todelliseen materiaalin määrään. Toiminnanharjoittajalla on ollut murskain osittaisessa käytössä kaksi vuotta ja se kykenee näin ollen omatoimisesti käsittelemään puutavaran ja kierrätysmateriaalin alueella. Varastoissa oleva materiaalin määrä on pienentynyt ja pienenee jatkuvasti.

Yhtiö on ympäristölupapäätöksessä velvoitettu lukuisiin toimenpiteisiin. Vakuuden asettaminen vaaditun suuruisena ja vaaditussa määräajassa estäisi ympäristölupapäätöksessä asetettujen velvoitteiden täyttämisen.

Kemin Eko-Romu Oy:lle on vahvistettu 11.11.2015 yrityssaneerauslain mukainen saneerausohjelma, jonka kesto on seitsemän vuotta. Saneerausohjelma päättyy vuonna 2022. Saneerausmenettelyn johdosta vakuuden asettaminen ulkopuolisella rahoituksella on mahdotonta.

Vakuutta koskeva lupamääräys tulee lainvoimaiseksi vasta, kun korkein hallinto-oikeus on antanut vakuutta koskevassa asiassa päätöksen. Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen siltä osin kuin päätöksen perusteluissa on viitattu päätöksen lainvoimaisuuteen. Ympäristölupapäätös ei saa samanlaista pysyvyyttä kuin hallintopäätökset yleensä.

Vakuuden asettamisajankohta on sellainen lupapäätöksessä asetettu määräaika, jota voidaan pidentää.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa todetaan muun ohella seuraavaa:

Toiminnanharjoittajan laitosalueella on varastoituna suuret määrät sekalaisia jätteitä, joiden asianmukaista käsittelyä ei voida toteuttaa toiminnanharjoittajan esittämällä määrällä tilanteessa, jossa toimet pitää toteuttaa asetetulla vakuudella.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 c §:n 1 momentin mukaan vakuudeksi hyväksytään takaus, vakuutus tai pantattu talletus. Jätteiden käyttäminen vakuutena ei voi tulla kyseeseen, koska konkurssitilanteessa ei voida olla varmoja, että arvoltaan positiivisia jätteitä olisi realisoitavissa. Edelleen 43 c §:n 2 momentin mukaan vakuus tulee asettaa ympäristöluvassa osoitetun toimivaltaisen valvontaviranomaisen eduksi ennen toiminnan aloittamista.

Kemin ympäristöjaosto on antanut valituksen johdosta vastineen.

Kemin kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on viitannut ympäristöjaoston antamaan vastineeseen.

Kemin Eko-Romu Oy on antanut lausunnon ja vastineiden johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja esityöt

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 a §:n (647/2011) mukaan jätteen käsittelytoiminnan harjoittajan on asetettava vakuus asianmukaisen jätehuollon, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi.

Ympäristönsuojelulain 43 b §:n (647/2011) 1 momentin mukaan vakuuden on oltava riittävä 43 a §:ssä säädettyjen toimien hoitamiseksi ottaen huomioon toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat määräykset.

Ympäristönsuojelulain 43 c §:n (647/2011) 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset 43 a §:ssä säädetystä vakuudesta ja sen asettamisesta.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan vakuus on asetettava ympäristöluvassa osoitetun toimivaltaisen valvontaviranomaisen eduksi ennen toiminnan aloittamista.

Ympäristönsuojelulain 115 §:ssä säädetään erikseen lupamääräykseen liittyvän määräajan pidentämisestä. Sanotun pykälän 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi hakemuksesta pidentää määräaikaa enintään kolmella vuodella, jos ympäristöluvan määräyksen noudattaminen annetussa määräajassa tuottaa luvanhaltijalle hänestä riippumattomista syistä huomattavia vaikeuksia eikä määräyksen noudattamisen lykkääntymisestä aiheudu ympäristön merkittävän pilaantumisen vaaraa. Pykälän 2 momentin mukaan pykälän nojalla ei saa pidentää määräaikaa, jos pidentäminen on vastoin ympäristönsuojelulakia, jätelakia tai niiden nojalla annettua asetusta taikka Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita.

Jätteen käsittelytoiminnalta vaadittavaa vakuutta koskevat ympäristönsuojelulain 43 a–43 c §:n säännökset lisättiin ympäristönsuojelulakiin 1.5.2012 voimaan tulleella lailla (647/2011), mutta jo tätä ennen jätteen käsittely- ja hyödyntämistoiminnan harjoittajan oli tullut asettaa vakuus asianmukaisen jätehuollon varmistamiseksi.

Muutoslain voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan lain voimaan tullessa vireillä olevat ympäristölupahakemukset käsitellään lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti. Jätteen käsittelytoiminnan harjoittajalta vaadittavaan vakuuteen sovelletaan kuitenkin 43 a–43 c §:ää.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999 vp) on ympäristönsuojelulain 115 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälän 1 momentin nojalla lupaviranomainen voisi hakemuksesta myöntää poikkeuksen ympäristöluvan jonkin määräyksen noudattamisesta, jos noudattaminen annetussa määräajassa tuottaisi luvanhakijalle hänestä riippumattomista syistä huomattavia vaikeuksia. Määräajan pidentämisestä ei saisi kuitenkaan aiheutua ympäristön merkittävän pilaantumisen vaaraa. Yksityiskohtaisista perusteluista käy lisäksi ilmi, että säännöksen taustalla on ollut vesilain (264/1961) 10 luvun 26 §:n säännös, jonka nojalla ympäristöministeriö saattoi pidentää luvassa vesien pilaantumisen ehkäisemiseksi määrätyn toimenpiteen suorittamiseksi asetettua määräaikaa. Vesilain 10 luvun 26 §:n mukaan määräajan pidentäminen oli mahdollista, jos toimenpiteen toteuttaminen kävi sanotussa ajassa taloudellisesti kohtuuttoman raskaaksi taikka tarvikkeiden puutteen vuoksi tai muusta tällaisesta syystä tuotti huomattavia vaikeuksia.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Kemin Eko-Romu Oy:lle 3.12.2013 myönnettyä ympäristölupaa ja yhtiön 27.1.2014 aluehallintovirastossa vireille tullutta luvan muuttamista koskevaa hakemusta käsiteltäessä on tullut soveltaa ympäristönsuojelulakiin 1.5.2012 voimaan tulleella lainmuutoksella (647/2011) lisättyjä 43 a–43 c §:n vakuutta koskevia säännöksiä.

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 3.12.2013 antaman päätöksen mukaan Kemin Eko-Romu Oy:n on tullut asettaa vähintään 200 000 euron suuruinen vakuus viipymättä päätöksen lainvoimaiseksi tulemisen jälkeen. Päätös on tullut lainvoimaiseksi 2.1.2014, minkä jälkeen Lapin elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskus on 10.1.2014 lähettänyt Kemin Eko-Romu Oy:lle pyynnön asettaa lupapäätöksen mukainen vakuus.

Ympäristönsuojelulain 115 §:n esityöt ja säännöksen tausta huomioon ottaen lainkohdan tarkoituksena on mahdollistaa määräajan pidentäminen tilanteissa, joissa toiminnallisten lupamääräysten noudattamiseen liittyy luvanhaltijasta riippumattomista syistä teknisiä tai taloudellisia vaikeuksia. Jätteen käsittelytoiminnalta vaadittavaa vakuutta koskeva ympäristönsuojelulain sääntely ja toisaalta edellä mainittu ympäristön- suojelulain 115 §:n tausta ja tarkoitus huomioon ottaen aluehallintoviraston 3.12.2013 antaman päätöksen vakuuden asettamista koskevassa määräyksessä ei ole ollut kysymys sellaisesta määräyksen noudattamista koskevasta määräajasta, jota lupaviranomainen voi ympäristönsuojelulain 115 §:n nojalla pidentää.

Luvanhaltijalla on kuitenkin aina mahdollisuus hakea myönnetyn ympäristöluvan muuttamista. Kemin Eko-Romu Oy on 27.1.2014 aluehallintovirastossa vireille tulleella hakemuksellaan näin ollen voinut pyytää näiden ympäristöluvan vakuutta koskevien määräysten muuttamista. Tällaisella luvan muuttamista koskevalla hakemuksella ei kuitenkaan lähtökohtaisesti ole vaikutusta lainvoimaisen ympäristölupapäätöksen täytäntöönpanoon.

Kemin Eko-Romu Oy on pyytänyt lykkäystä vakuuden asettamiselle 31.1.2019 saakka. Lisäksi yhtiö on vaatinut vakuuden määrään alentamista siten, että vakuuden määrää arvioitaessa otetaan huomioon myös hyötykäyttöön menevä kierrätysraaka-aine. Yhtiö on katsonut, että vakuuden määrä ei perustu todelliseen materiaalin määrään.

Ympäristöluvan mukaan yhtiön on tullut tehdä kolmen kuukauden kuluttua lupapäätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta kuormakirjanpitoihin ja tarvittaessa alueella tehtäviin mittauksiin perustuva selvitys alueella olevan jätteen todellisesta määrästä ja laadusta. Yhtiö ei ole hakenut ympäristöluvan muuttamista tämän selvitysvelvoitteen osalta. Yhtiö ei ole kuitenkaan esittänyt selvitystä sen toiminta-alueella olevan jätteen todellisesta määrästä ja laadusta taikka mahdollisen hyödynnettävän jätteen taloudellisesta arvosta. Yhtiö ei siten ole hakemuksessaan esittänyt sellaisia perusteita, että ympäristöluvan vakuutta koskevia määräyksiä olisi syytä muuttaa.

Lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Kirsi Kostamo. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 11.10.2017