Muu päätös 5310/2017

Ulkomailla järjestettävän perusopetuksen ja lukiokoulutuksen vuoden 2009 ja vuosien 2010–2011 rahoituksen takaisinperintää koskevat valitukset

Antopäivä: 24.10.2017
Taltionumero: 5310
Diaarinumero: 314/2/15 ja 3444/2/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T5310

Asia

Ulkomailla järjestettävän perusopetuksen ja lukiokoulutuksen vuoden 2009 ja vuosien 2010–2011 rahoituksen takaisinperintää koskevat valitukset

Valittaja Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry

Päätökset, joita valitukset koskevat

Opetus- ja kulttuuriministeriö 18.12.2014 ja 17.9.2015 (OKM/2/203/2012)

I Asian taustaa

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry (y-tunnus: 2182856-0) ylläpitää Aurinkorannikon suomalaista koulua.

Yhdistys toimii nykyisin perusopetuslaissa (628/1998) ja lukiolaissa (629/1998) tarkoitettuna koulutuksen järjestäjänä sille myönnettyjen toistaiseksi voimassa olevien lupien perusteella.

Opetusministeriö on 30.12.1998 myöntänyt kannatusyhdistykselle perusopetuslain 7 ja 51 §:n mukaisen luvan perusopetuksen järjestämiseen. Luvan (dnro 31/440/98) perusteella suomenkielistä perusopetusta ja vuoden kestävää esiopetusta (6-vuotiaat) voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille.

Opetusministeriö on 2.12.2009 myöntänyt kannatusyhdistykselle toistaiseksi voimassa olevan lukiolain 3 §:n mukaisen järjestämisluvan. Luvan (dnro 4/530/2009) perusteella lukiokoulutusta voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on myöntänyt Aurinkorannikon suomalaiselle koululle ulkomailla järjestettävän perusopetuslain mukaisen opetuksen ja lukiolain mukaisen lukiokoulutuksen käyttökustannuksiin vuosittain valtionosuutta, jonka suuruus on määräytynyt opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009, jolla on 1.1.2010 alkaen kumottu opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettu laki 635/1998) ja sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti Aurinkorannikon suomalaisen koulun toimittamien oppilas- ja opiskelijamäärätietojen ja laskennallisten yksikköhintojen tulosta. Aurinkorannikon suomalaisen koulun tuotot ovat muodostuneet pääsääntöisesti koulutuksen järjestäjälle maksettavista rahoituslain mukaisista valtionosuuksista sekä oppilaiden ja opiskelijoiden vanhemmilta perittävistä lukukausimaksuista.

II Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 21.2.2012 tehnyt päätöksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n ylläpitämän Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastamisesta. Ministeriön sisäisen tarkastuksen yksikkö on suorittanut ministeriön tarkastussuunnitelmaan perustuvan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009, jäljempänä rahoituslaki) 58 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n talouteen ja toimintaan. Tarkastuskertomus on valmistunut 27.2.2014.

Tarkastus on koskenut vuosia 2009–2011 ja siinä on tarkastettu ministeriölle sekä Opetushallitukselle Aurinkorannikon suomalaisesta koulusta toimitettujen valtionosuustietojen oikeellisuus sekä kannatusyhdistyksen hyvän hallinnon ja yhdistyksen järjestämän esiopetuksen, perusopetuksen ja lukiokoulutuksen toimivuus lainsäädännön, määräysten ja ohjeiden mukaisesti.

Aurinkorannikon suomalainen koulu on antanut vastineet tarkastuskertomusluonnoksista 28.6.2013 ja 6.11.2013.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on varannut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle tilaisuuden antaa kirjallinen selitys takaisinperintää koskevasta päätösluonnoksesta. Kannatusyhdistys on antanut kirjallisen selityksen 5.6.2014 ja kirjallisen lisäselityksen 21.8.2014.

III Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätös 18.12.2014

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 18.12.2014 tekemässään päätöksessä katsonut, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on päätöksen perusteluosassa selostetulla tavalla menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin Suomen kansalaisille ja/tai tilapäisesti ulkomailla asuville, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaan kotikuntaa Suomessa, sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat Opetushallitukselle valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten.

Ministeriö on edelleen päätöksessään katsonut, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on saanut perusteettomasti opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) ja -asetuksen (1766/2009) sekä rahoituslain (635/1998) ja -asetuksen (806/1998) nojalla myönnettyä valtionosuutta järjestäessään esi- ja perusopetusta vuosina 2009–2011 ja lukiokoulutusta vuosina 2010 (1.8.2010 alkaen) –2011 myös oppilaille ja opiskelijoille, jotka eivät ole täyttäneet Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnettyjä järjestämislupien ehtoja.

Päätöksen mukaan Aurinkorannikon suomalaiselle koululle on myönnetty esi- ja perusopetuksen vuosien 2009–2011 sekä vuosien 2010–2011 (1.8.2010 alkaen) lukiokoulutuksen käyttökustannuksiin perusteettomana etuna liikaa valtionosuutta päätöksen liitteenä 2 olevan laskelman mukaan yhteensä 736 593,65 euroa. Rahoituslain 62 §:n (vuoden 2009 osalta rahoituslain (635/2009) 57 §:n ja kuntien valtionosuuslain 19 §:n nojalla) opetus- ja kulttuuriministeriön on määrättävä liikaa saatu valtionosuus palautettavaksi.

Palautettavista määristä peritään rahoituslain 62 §:n perusteella korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Koron osuus on päätöksen mukaan sen liitteenä 3 olevan laskelman mukaisesti yhteensä 28 502,60 euroa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt kohtuullistaa takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on kestänyt tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan vähemmän kuin kolme vuotta. Päätöksenteossa on lisäksi otettu huomioon se, että Aurinkorannikon suomalainen koulu on ryhtynyt toimenpiteisiin tarkastuskertomuksessa havaittujen virheiden ja puutteellisuuksien korjaamiseksi.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on kokonaisharkinnan perusteella päättänyt kohtuullistaa perusteettoman etuuden takaisinperittävää määrää 122 976,85 eurolla. Lisäksi ministeriö on päättänyt olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa. Näin ollen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n nettomääräiseksi suoritusvelvollisuudeksi ministeriölle jää yhteensä 613 616,80 euroa, jota koskeva laskelma on päätöksen liitteenä 4. Määrästä vuoden 2009 esi- ja perusopetuksen osuus on 137 528,47 euroa ja vuosien 2010–2011 esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen osuus on 476 088,33 euroa.

Palautettavan määrän maksaminen alkaa päätöksen mukaan 1.4.2015, ja se tulee maksaa viimeistään 31.12.2017. Tarkemmasta kirjallisesta maksuaikataulusta sovitaan erikseen.

Ministeriö on päätöksessään selostanut soveltamansa säännökset ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Aurinkorannikon koululle myönnetyt järjestämisluvat ja niiden ehdot

Perusopetuksen osalta YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 28 artikla sekä kansallisen perusopetuslain (628/1998) säännöksissä on lähtökohtana, että lapsella ja oppilaalla on oikeus saada sen maan järjestämää opetusta, jonka alueella hän asuu. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies Jussi Pajuoja on vastauksessaan Ulkosuomalaisparlamentille (dnro 4254/4/11) ottanut kantaa tähän asuinmaahan perustuvaan lapsen koulunkäyntioikeuteen ja velvollisuuteen käydä koulua. Sen mukaan lapsen koulunkäyntioikeus ja myös velvollisuus määräytyvät yleensä asuinpaikkamaan lain mukaan. Kotikuntalain 5 §:n mukaan pääsääntönä on, että yli vuoden Suomesta poissa olevilla henkilöillä ei ole kotikuntaa Suomessa. Apulaisoikeusasiamies Pajuoja katsoo, että ulkomailla vakituisesti asuvilla suomalaislapsilla ei ole oikeutta saada Suomen perusopetuslain mukaista opetusta. Niissäkin tapauksissa, joissa suomalainen peruskoulu on perustettu ulkomaille, on päätös perustunut valtioneuvoston harkintaan.

Järjestämisluvan myöntäminen ja valtionosuuden maksaminen ulkomaankoululle on ollut Suomen valtion tarjoama erityinen etu, jolla on haluttu turvata ulkomaankomennuksella olevien työntekijöiden lapsien koulutus ja onnistunut paluu kotimaan peruskouluun. Lainsäädännössä määritellyt ulkomaankoulut on alun perin tarkoitettu toimimaan tukena ulkomaan viennin kasvussa, ja ne on tarkoitettu sellaisten perheiden lapsille, joiden ulkomailla asumisen syy on työperäistä ja projektiluontoista. Nimenomaisena tarkoituksena on ollut helpottaa lasten palaamista kotimaan perusopetuksen piiriin.

Opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämä järjestämislupa on lähtökohta ja perusedellytys sille, että ulkomailla järjestettävään perusopetukseen ja lukiokoulutukseen voidaan myöntää valtionosuutta. Ulkomaankoulujen taloudellisen tukemisen ja valtionosuuden kohdistamiseksi oikein opetus- ja kulttuuriministeriö on asettanut kaikkien ulkomaankouluille myönnettyjen toistaiseksi voimassa olevien järjestämislupien (Tallinnan suomalainen koulu, Moskovan suomalainen peruskoulu, Pietarin suomalainen peruskoulu, Brysselin suomalainen koulu ja Tarton suomalainen koulu) ehdoksi, että opetusta voidaan järjestää tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille. Muutoin kuin tilapäisesti ulkomailla asuvat osallistuvat lähtökohtaisesti asuinmaansa järjestämään opetukseen.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle on 30.12.1998 myönnetty toistaiseksi voimassa oleva opetuksen järjestämislupa. Lupa tuli voimaan 1.1.1999. Luvan perusteella suomenkielistä perusopetusta ja vuoden kestävää esiopetusta (6-vuotiaat) voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille Espanjan Fuengirolan kaupungissa. Opetus- ja kulttuuriministeriö oli myöntänyt kannatusyhdistykselle 11.9.2006 määräaikaisen lukiokoulutuksen 31.7.2010 saakka voimassa olleen järjestämisluvan. Tarkastuskertomuksessa esitetystä poikkeavasti ministeriö ei kohdista palautusvaatimusta määräaikaisen luvan voimassaoloaikana järjestettyyn lukiokoulutukseen. Toistaiseksi voimassa olevan lukiolain 3 §:n mukaisen lukiokoulutuksen järjestämisluvan opetusministeriö myönsi kannatusyhdistykselle 2.12.2009. Lupa tuli voimaan 1.8.2010. Luvan perusteella lukio-opetusta voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille Espanjan Fuengirolan kaupungissa. Opetuskieli on luvan mukaan suomi. Yhdenmukaisesti muiden ulkomaankouluille myönnettyjen järjestämislupaehtojen mukaisesti myös Aurinkorannikon suomalaiselle koululle myönnettyjen toistaiseksi voimassa olevien lupien ehtona on, että opetusta voidaan järjestää vain tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien ehto: "tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille", perustuu jo kumottuun lakiin ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta (379/1981), joka on ensimmäinen ulkomaankouluista annettu säädös. Lain 1 §:n mukaan valtioneuvosto voi asetuksella säädetyin ehdoin antaa rekisteröidylle suomalaiselle yhteisölle, säätiölle tai uskonnolliselle yhdyskunnalle luvan perustaa tilapäisesti ulkomailla asuvia oppivelvollisia Suomen kansalaisia varten asianomaiseen maahan suomalaista peruskoulua vastaavan yksityiskoulun. Tässä laissa ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 3/1981 vp) on linjattu ne periaatteet ja ehdot, joiden puitteissa ulkomailla toimivalle koululle voidaan myöntää opetuksen järjestämislupa. Näitä linjauksia ei ole myöhemmissä opetuslainsäädännön muutoksissa muutettu. Kun laki ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta kumottiin perusopetuslain voimaan tullessa, muutettiin koulutuksen järjestäjän lupa perusopetuslain 7 §:n mukaiseksi ja vaatimus tilapäisestä asumisesta siirrettiin järjestämisluvan ehdoksi.

Hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yleisperustelujen mukaan ulkomaan kouluja koskeva laki tulisi säätää siksi, että ulkomailla tilapäisesti työskentelevien suomalaisperheiden lukumäärä on huomattavasti lisääntynyt, mikä on johtunut ennen muuta kehitysyhteistyön sekä vientikaupan ja projektiviennin palveluksessa toimivien henkilöiden määrän moninkertaistumisesta. Keskeiseksi ongelmaksi perusteluissa nähtiin näiden perheiden kouluikäisten lasten koulunkäynnin järjestäminen tarkoituksenmukaisella tavalla ja nimenomaan siten, että lapset palattuaan Suomeen ilman erillistä tutkintoa voivat jatkaa opiskeluaan peruskoulussa ikäkauttaan vastaavalla vuosiluokalla. Perustelujen mukaan tilapäisesti ulkomailla asuville kouluikäisille suomalaisille lapsille tarkoitettu koulu on omiaan omalta osaltaan edistämään nimenomaan projektivientiä ja kansainvälistä kauppaa yleensä sekä kehitysyhteistyötä.

Lain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ulkomailla asumisen tilapäisyys saattaa toisinaan olla vaikeasti ratkaistavissa. Perustelujen mukaan voidaan kuitenkin katsoa, että lapsen asumista ulkomailla ei voida pitää tilapäisenä asumisena, jos lapsen vanhempien tarkoitus on pysyväisluontoisesti muuttaa ulkomaille ja ottaa siellä työpaikka, jota ei ole pidettävä sillä tavoin määräaikaisena, että se aikanaan edellyttää kotimaahan paluuta. Esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden lapsia varten ei lain tarkoittamaa koulua voida perustaa.

Kotikuntalain tilapäistä asumista koskevat säännökset

Voimassa olevassa kotikuntalaissa (201/1994) säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunnan määräytymisestä. Kotikuntalaissa on aiempaa tarkemmin säädetty tilapäisen poissaolon pituus. Pääsääntö kotikuntalain mukaan on se, että henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Väestörekisteriterminologian mukaan ulkomailla asuminen katsotaan siis tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa. Maistraatin ohjeissa ulkosuomalaisille käytetään edelleen tilapäisyys-sanaa, joka määritellään korkeintaan vuoden mittaiseksi ajanjaksoksi: "Kun Suomen kansalainen muuttaa ulkomaille, voi muutto olla joko tilapäistä tai vakinaista (tilapäinen tarkoittaa korkeintaan vuoden oleskelua, esim. lyhytaikainen työ tai opiskelu tai vastaava syy)."

Kotikuntalain 3 §:n mukaan henkilön kotikunta siis ei muutu, jos hänen asumisensa toisessa kunnassa johtuu pääasiassa enintään yhden vuoden kestävästä työtehtävästä, opiskelusta, sairaudesta tai muusta näihin rinnastettavasta syystä. Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Sen selvittämi[nen], onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Selvittämiseen voidaan ryhtyä vasta sitten, kun henkilö on ilmoittanut oman käsityksensä asumisesta. Säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen (HE 104/1993 vp). Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta. Kyseessä on tapauskohtainen kokonaisarviointi, joka joissain tapauksissa on sallinut myös pidemmän ulkomailla oleskelun.

Maistraattiin tehtävistä ilmoituksista ja menettelystä muutettaessa säädetään tarkemmin kotikuntalain 3 luvussa. Lain 7 §:ssä säädetään, että kun joku muuttaa kotikuntaa tai siellä olevaa asuinpaikkaa, hänen on aikaisintaan kuukautta ennen muuttopäivää ja viimeistään viikon kuluttua muuttopäivästä ilmoitettava siitä maistraatille. Lain 9 §:n mukaan, kun 7 §:ssä tarkoitettu ilmoitus on tullut maistraatille, sen on tehtävä väestötietojärjestelmään ilmoituksen mukainen merkintä kotikunnasta ja siellä olevasta asuinpaikasta tai tilapäisestä asuinpaikasta taikka merkittävä Suomen kansalaiselle väestökirjanpitokunta ulkomaille tapahtuneen vakinaisen muuton perusteella. Merkintää ei kuitenkaan saa tehdä, jos ilmoitus on ilmeisesti tosiasioiden vastainen tai puutteellinen taikka muuten sellainen, ettei sen perusteella voi tehdä luotettavaa merkintää. Hallituksen esityksen mukaan kotikuntamerkintä on toteava hallintotoimi, jolla katsotaan olevan julkinen luotettavuus. Merkintään mahdollisesti liittyvät oikeusvaikutukset ovat toteutettavissa heti merkinnän jälkeen. Tarvittaessa rekisteritoimisto pyytää lisäselvitystä, jos merkintää ei voida toimitettujen tietojen perusteella tehdä. Jos maistraatin tekemä kotikuntaa tai siellä olevaa asuinpaikkaa koskeva merkintä poikkeaa asianomaisen henkilön ilmoittamasta tai jos merkintä on tehty muulta kuin muuttajalta tai hänen perheenjäseneltään saatujen tietojen perusteella, maistraatin on ilmoitettava asianomaiselle merkinnästä ja siitä, kuinka siinä mahdollisesti oleva asia- tai kirjoitusvirhe voidaan korjata (11 §). Kotikuntalain 1 §:n 3 momentin mukaan, jollei muussa laissa toisin säädetä, lain säännöksiä noudatetaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta. Väestökirjaviranomaisten tekemillä kotikuntamerkinnöillä on huomattava tosiasiallinen ohjaava vaikutus muiden hallinnonalojen viranomaisten toimintaan. Tähän vaikuttaa muun muassa väestötietojärjestelmään talletettuihin tietoihin liittyvä julkinen luotettavuus.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun toimenpiteet, joilla se on pyrkinyt varmistamaan vuosina 2009–2011 perusopetuksen oppilaiden ja lukiokoulutuksen opiskelijoiden lupaehtojen täyttymisen

Aurinkorannikon suomalaisen koulun vastineessa 28.6.2013 ilmoitetaan, että vuosina 2009–2011 sekä tällä hetkellä oppilaat ja opiskelijat ovat täyttäneet oppilas- ja opiskelijatietolomakkeet, joissa on kysytty kotikuntaa ja osoitetta Suomessa. Ilmoittautumisen yhteydessä on vaadittu oppilaan tai opiskelijan henkilötunnus.

Tältä osin Aurinkorannikon suomalaiselta koululta on pyydetty selvitystä siitä, onko ilmoitettuja tietoja (mukaan lukien kotikunta) tarkistettu ja ovatko kaikki ilmoittaneet oppilaan tai opiskelijan kotikunnan, jos ei, onko ja miten asiaa koulun toimesta selvitetty. Aurinkorannikon suomalaisen koulun vastauksessa 11.4.2014 todetaan, että koulu on luottanut huoltajien ilmoitukseen oppilaasta annettavien tietojen osalta eikä koulu ole tarkistanut asiaa suoraan viranomaisilta. Vastauksen mukaan vuosien 2009–2011 oppilas- ja opiskelijatietolomakkeissa on kotikunta ilmoitettu muutamaa yksittäistä oppilasta tai opiskelijaa lukuun ottamatta. Vuosittain oppilailta, opiskelijoilta ja huoltajilta on pyydetty puuttuvien tietojen täydentämistä, mutta syystä tai toisesta lomakkeissa on yksittäisiä puuttuvia tietoja.

Koulu on toimittanut selvityksen liitteenä koulun peruskoulun oppilastietolomakkeet ja lukion opiskelijatietolomakkeet, jotka ovat olleet käytössä vuosina 2009–2011. Peruskoulun oppilastietolomakkeessa vuodelta 2009 ei ole kysytty oppilaan kotikuntaa, sen sijaan sitä on kysytty erillisellä lomakkeella, johon on käsin kirjoitettu otsikoksi täydennys oppilastietolomakkeeseen 2009. Tässä lomakkeessa on kerrottu johdantona, että koulu tarvitsee Suomen viranomaisia varten tiedon siitä, mikä on esiopetuksen ja perusopetuksen vuosiluokkien 1–9 oppilaiden 31.8.2009 väestötietojärjestelmään ilmoitettu kotikunta. Lomakkeella on pyydetty ilmoittamaan oppilaan kotikunta Suomessa tai Ahvenanmaalla, tai että oppilaalla ei ole kotikuntaa Manner-Suomessa. Vuosia 2010–2011 koskevissa peruskoulun oppilastietolomakkeissa ja lukion opiskelijatietolomakkeissa on kotikuntaa koskeva kohta, mutta ei lisäselvitystä siitä, miksi tietoa kysytään.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys katsoo vastineessaan 6.11.2013, että koulutuksen järjestäjä ei voi kohtuullisin keinoin varmistaa kotikunnan oikeellisuutta sen osalta, mitä on oppilaan tai opiskelijan osalta väestötietojärjestelmään ilmoitettu. Vastineessa pidetään vaatimusta väestötietojärjestelmäotteen esittämisestä sekä oppilaaksi tai opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä että laskentapäivän tietojen ilmoittamispäivänä kohtuuttomana. Kannatusyhdistyksen mukaan oppilailla on ollut kahta lukuun ottamatta Suomen kansalaisuus, ja koulutuksen järjestäjä on katsonut, että he ovat tilapäisesti ulkomailla. Vastineessa todetaan vielä, että lähes kaikki peruskoulun tai lukion päättäneet nuoret ovat palanneet Suomeen jatko-opintoihin sekä suorittamaan asevelvollisuuttaan.

Opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen ohjeistus ja neuvonta on lähtenyt siitä, että ulkomaankoulujen opetuksen järjestämislupien ehdolla tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia tarkoitetaan henkilöitä, jotka ovat muuttaneet ulkomaille yhtä vuotta lyhyemmäksi aikaa, joten heillä on kotikunta Suomessa. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että otteen tilaaminen väestötietojärjestelmästä on mahdollista. Sen tilaaminen maksaa 7 euroa kappaleelta. Opetuksen järjestäjä olisi voinut edellyttää otteen esittämistä ennen vuosittaista oppilaaksiottamispäätöksen tekemistä. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan mahdollinen palaaminen Suomeen jatko-opiskelun tai varusmiespalveluksen takia ei ole syy pitää asumista ulkomailla tilapäisenä. Varusmiespalvelus on velvollisuus, joka tulee Suomen kansalaisuuden, iän ja sukupuolen mukaan, eikä se ole riippuvainen henkilön asuinpaikasta tai kotikunnasta.

Hyvän hallinnon periaatteiden toteutuminen Aurinkorannikon suomalaisen koulun osalta

Luottamuksensuojasta

Vastineessaan 28.6.2013 koulu ilmoittaa odottavansa opetus- ja kulttuuriministeriöltä tarkempaa tulkintaa opetuksen järjestämisluvassa mainitusta kohdasta "tilapäisesti ulkomailla asuva". Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistyksen kirjeen 3.3.2014 mukaan Opetushallituksen ohjeet oppilaaksiottoon lukuvuonna 2009–2010 eivät sisällä ohjetta siitä, miten tilapäisyys tulkitaan. Tämä sama asia on nostettu esille myös Aurinkorannikon suomalaisen koulun vastineessa tarkastuskertomusluonnokseen 6.11.2013. Siinä todetaan, että "virkamiesten selkeitä neuvoja tai ohjeita tilapäisyyden tulkitsemiseen ei ole tullut myöskään vuoteen. Nykyinen hallitus on pyytänyt kirjallista tulkintaa ja täsmennystä oppilaaksiottoon, mutta ei ole sitä pyynnöstä huolimatta saanut." Kannatusyhdistys ry:n hallitus on myös lisäselityksessään 21.8.2014 todennut, että myös muut ulkomaankoulut ovat tulkinneet järjestämisluvan "tilapäistä oleskelua" samalla tavoin siten, että se ei perustu kotikuntalakiin. Lupa olisi ollut selvä, jos siihen olisi liitetty laki ja pykälä. Selityksen mukaan väestörekisteriot[etta] ei ole mainittu missään ohjeessa ennen kuin 19.2.2013.

Hallintolaissa (434/2003) säädetään hyvän hallinnon perusteista. Lain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Kannatusyhdistys ry:n hallituksen kannanotoissa edellä kuvatuilla tavoilla viitataan epäsuorasti hallintolain 6 §:n mukaiseen luottamuksensuojaperiaatteeseen, jonka mukaan viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa ensinnäkin, että Aurinkorannikon suomalaiselle koululle myönnetyissä opetuksen järjestämisluvassa 30.12.1998 ja lukio-opetuksen järjestämisluvassa 2.12.2009 on selkeästi ilmaistu, että perusopetusta ja lukiokoulutusta voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetushallitus kerää vuosittain oppilaitosten käyttömenojen valtionosuuksien laskentaa [varten] oppilaitoksilta tarpeelliset tiedot ja [on] antanut vuosittain kirjalliset näitä koskevat ohjeet. Opetushallituksen vuoden 2009 perusopetusta koskevien täyttöohjeiden mukaan perusopetusta antavien ulkomaankoulujen oppilasmäärään sisällytetään opetuksessa olevat tilapäisesti ulkomailla asuvat oppivelvollisuusikäiset tai esiopetuksessa olevat Suomen kansalaiset. Tilastokeskus on vuodesta 2010 alkaen kysynyt perusopetuksen oppilastiedot koulutuksen järjestäjien valtionosuuksien ja rahoituksen laskemista ja määräämistä varten.

Opetushallitus kerää edelleen tiedot ulkomaan koulujen lukio-opiskelijoista. Opetushallitus on täydentänyt syksyn 20.9.2010 lukiokoulutuksen tilastointipäivää koskevaa tiedonkeruuohjettaan ulkomaan koulujen osalta niin, että ohjeeseen on lisätty viittaus kotikuntalain 5 §:ään seuraavasti: Rahoituksen perusteena oleviin opiskelijoihin voidaan ilmoittaa ulkomaankoulun järjestämisluvan mukaisesti tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia, joilla väestötietojärjestelmän mukaan on kotikunta Suomessa (201/1994 5 §). Tämä edellä mainittu viittaus kotikuntalain 5 §:ään [on] mainittu kahteen kertaan Opetushallituksen lukiokoulutuksen vuoden 2011 sekä kevään että syksyn tietokeruuohjeessa. On selvää, että vastaavaa tulkintaa noudatetaan esi- ja perusopetuksen osalta.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistyksen mielestä viranomainen on laiminlyönyt tilapäisyysehdon tulkinnan ohjeistamisen ja on siten luonut opetuksen järjestäjälle oikeutetun odotuksen järjestämisluvan tulkinnasta. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan tällaista laiminlyöntiä ei ole tapahtunut. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ei ole oma-aloitteisesti kysynyt eikä pyrkinyt selvittämään järjestämislupien tulkintaa opetus- ja kulttuuriministeriöltä ennen kuin asia on noussut esiin tarkastusasian yhteydessä. Ministeriö on tulkintaa selventävällä ohjauksella puuttunut lainvastaiseen tilaan sen tullessa ilmi. Mitään viitteitä ei ole siitä, että ministeriö olisi aiemmin tulkinnut tilapäisyysehdon sisältäviä järjestämislupia nykyisestä poikkeavalla tavalla. Luottamuksensuojan edellytykset eivät näin ollen täyty.

Tasapuolisen kohtelun vaatimuksen toteutuminen

Kannatusyhdistys ry:n hallituksen kirjallisessa selityksessä 5.6.2014 vaaditaan yhdenvertaisuuslain ja hallintolain nojalla kohtelemaan kaikkia kuutta ulkosuomalaista koulua yhdenvertaisella ja tasapuolisella tavalla. Selityksessä katsotaan, että Aurinkorannikon suomalaista koulua käyvät oppilaat ja opiskelijat joutuvat eriarvoiseen asemaan verrattuna muihin ulkosuomalaisiin kouluihin. Lisäselityksen 21.8.2014 mukaan ohjeiden ylimalkaisuus ja erityisesti tarkastuksen puute on johtanut tähän tilanteeseen, joka vaatii kokonaisselvitystä. Aurinkorannikon koulun osalta päätös tulisi laittaa pöydälle odottamaan asioiden selvittämistä kaikkien koulujen osalta.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti ja viranomaisen toimien on oltava puolueettomia. Vaatimus tasapuolisesta kohtelusta menettelyllisenä velvoitteena merkitsee hallituksen esityksen perusteluiden mukaan sitä, että "hallinnossa asioiville pyritään turvaamaan yhdenvertaiset mahdollisuudet asioidensa hoitamiseen ja oikeuksiensa valvomiseen" (HE 72/2002 vp, s. 54/II). Tasapuolisen kohtelun vaatimuksen keskeinen sisältö on tiivistetty toteamukseen, että viranomaisen on kohdeltava samanlaisia tapauksia samalla tavoin ja erilaisia eri tavoin (Laakso–Suviranta–Tarukannel 2006, s. 317). Tästä lähtökohdasta poikkeaminen on mahdollista vain objektiivisilla perusteilla. Yleensä kaikki tapaukset ovat erilaisia, joitakin niin sanottuja massaratkaisuja lukuun ottamatta. Olennaista yhdenvertaisuudenkin arvioinnissa on säännösten asianmukainen soveltaminen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 21.2.2012 tehnyt päätöksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n ylläpitämän Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastamisesta (2/203/2012). Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 58 §:ssä tarkoitettu tarkastus on tehty Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n talouteen ja toimintaan, ja se on kohdistunut vuosiin 2009–2011. Tarkastuksessa on havaittu, että Aurinkorannikon suomalainen koulu ei ollut tarkistanut oppilaaksi tai opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä, tai pyytänyt muuten toimittamaan otetta väestörekisteristä, jolla voitaisiin varmentaa koulun järjestämislupaehtojen edellytykset sekä Suomen kansalaisuudesta että tilapäisestä asumisesta ulkomailla. Yksittäisen koulun toimintaa koskeva tarkastus ei itsessään anna aihetta epäillä vastaavia väärinkäytöksiä muiden opetuksen tai koulutuksen järjestäjien osalta. Tasapuolisen kohtelun vaatimus ei myöskään tarkoita mahdollisten valvontatoimien kohdistamisen yhtäaikaisuutta. Opetus- ja kulttuuriministeriö kohtelee yhdenmukaisesti kaikkia ulkosuomalaisia kouluja ja ryhtyy toimenpiteisiin, jos väärinkäytöksiä havaitaan.

Hallintolain 8 §:ssä säädetään viranomaisen neuvontavelvollisuudesta. Opetuksen järjestäjä hoitaa julkista tehtävää ja sillä on vastuu olla selvillä voimassa olevan lain sisällöstä, eikä tämä voi välttää vastuutaan vetoamalla viranomaisen neuvontavelvollisuuteen tai siihen, että muut vastaavat toimijat mahdollisesti ovat tulkinneet järjestämislupiaan samalla tavalla. Lähtökohtana on, että asianosainen selvittää yhteistyössä viranomaisen kanssa mahdolliset asiaansa liittyvät epäselvyydet. Viranomainen voi oma-aloitteisestikin neuvoa ja tiedottaa hallintoasian käsittelyyn liittyvistä seikoista, jos tämän katsotaan olevan tarpeen. Asiaa koskeva viestintä on ministeriön käsityksen mukaan ollut hallintolain 9 §:n edellyttämällä tavalla selkeää ja ymmärrettävää. Ministeriön kanta asiassa on ollut yksiselitteinen ja johdonmukainen.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilaaksi/opiskelijaksi oton perusteet

Aurinkorannikon suomalaisen koulun selvityksestä 11.4.2014 ilmenee, että koulu on vuoden 2009 syksyn esi- ja perusopetuksen oppilastietojen keräämisen yhteydessä kysynyt oppilaiden väestötietojärjestelmään ilmoitettua kotikuntaa. Näiden tietojen keräämisellä ei kuitenkaan ollut vaikutusta koulun oppilaaksiottoon, mikä ilmenee tarkastuksen yhteydessä kerätyistä oppilaiden väestötietojärjestelmätiedoista, joiden mukaan esi- ja perusopetuksen oppilaista 31 oppilaan osalta tilapäisyysehto ei täyttynyt syksyn 2009 tilastopäivänä, kun edellisen kevään tilastopäivänä 25 esi- ja perusopetuksen oppilaista oli sellaisia, joiden osalta tilapäisyysehto ei täyttynyt.

Opetushallituksen lukiokoulutuksen syksyn 2010 tietojenkeruuohjeen täydentäminen viittauksella kotikuntalain 5 §:ään ei myöskään aiheuttanut muutosta koulun oppilaaksi- ja opiskelijaksiottokäytäntöihin siten, ettei olisi vain luotettu huoltajien ilmoituksiin, vaan järjestämislupien ehtojen täyttymistä tilapäisyysehdon osalta olisi tarkastettu. Tarkastuksen aikana käytiin läpi Aurinkorannikon suomalaisen koulun Opetushallitukselle ilmoittamien vuosien 2009–2011 esi- ja perusopetuksen oppilaiden ja lukion opiskelijoiden väestötietojärjestelmäotteista oppilaiden ja opiskelijoiden kotikunta. Niistä laaditussa yhteenvedosta (liite 1, joka perustuu sisäisen tarkastuksen oppilasluetteloihin liittyviin havaintoihin "Kopio oppilasluetteloihin liittyvät havainnot 29.10.2013") ilmenee, että huomattava osa Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilaista [oli ollut] erittäin pitkäaikaisesti, osa jopa yli 10 vuotta vailla kotikuntaa Suomessa.

Järjestämislupien mukaisuus ei ole ollut Aurinkorannikon koulun oppilaaksi- tai opiskelijaksioton perusteena. Tämä ilmenee koulun johtosäännöstä ja eräistä kannatusyhdistyksen hallituksen pöytäkirjoista. Aurinkorannikon suomalaisen koulun johtosäännön 26.11.2012 19 §:n mukaan Aurinkorannikon suomalainen koulu on 300-paikkainen. Oppilaaksi/ opiskelijaksi oton perusteena on yksittäisen luokan ryhmäkoko. Ryhmäkoko päätetään kuitenkin kunkin luokkahuoneen fyysisen tilan mukaan. Hallituksen kokouksessa 20.11.2009 on käsitelty muun muassa oppilas- ja opiskelijamaksuja. Pöytäkirjan liitteessä 4 on todettu, että oppilaat, joista saadaan valtionapua, ovat: Suomen kansalaiset, pohjoismaalaiset, oppivelvollisuus- tai ynnä muut, jotka ovat koulussa kirjoilla 20.9. ja/tai 20.1. Hallituksen pöytäkirjassa 15.3.2011 on käsitelty kohdassa 9. johtosäännön päivittämistä oppilaaksi- ja opiskelijaksioton osalta – siinä ei ole mitään mainintaa Suomen kansalaisuudesta tai kotikunnasta Suomessa – perusteena on vain yksittäisen luokan ryhmäkoko.

Aurinkorannikon suomalainen koulu ei ole pyrkinyt selvittämään, mitä tarkoitetaan tilapäisesti ulkomailla asuvilla. Ministeriöön ei tullut Aurinkorannikon suomalaisesta koulusta kirjallista tilapäisesti ulkomailla asuvilla -käsitettä koskevaa tulkintapyyntöä 2000-luvulla ennen kuin asia tuli ajankohtaiseksi Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastuksen myötä vuonna 2013. Opetus- ja kulttuuriministeriön saaman käsityksen mukaan Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilaaksi tai opiskelijaksi ottamisen perusteena ei ole ollut järjestämislupaehtojen mukaisuus.

Perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestäjän velvollisuus noudattaa lupaehtoja

Myöntämällä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistykselle perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestämisluvat ja siihen liittyvän rahoituksen valtio on taannut yhdistyksen järjestämälle perusopetukselle ja lukiokoulutukselle hyvät toimintamahdollisuudet. Aurinkorannikon suomalaista koulua ylläpitävä kannatusyhdistys on yksityinen oikeushenkilö, joka ensisijaisesti on itse vastuussa toiminnastaan. Kannatusyhdistykselle myönnettyjen koulutuksen järjestämislupien perusteella opetusta ja lukiokoulutusta Aurinkorannikon suomalaisessa koulussa voidaan järjestää vain tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Koulun vastineessa katsotaan opetus- ja kulttuuriministeriön laiminlyöneen tarkastusvelvollisuutensa 15 vuoden ajan. Vastineen mukaan Aurinkorannikon suomalaisen koulun hallintoa ja muuta toimintaa ei ole tarkastettu 1990-luvun jälkeen, ja 15 vuoden ajan on hyväksytty valtionosuuden maksuperusteeksi koulun ilmoittama oppilas- ja opiskelijamäärä. Ministeriö toteaa, että koulutuksen järjestäjällä on ensisijainen velvollisuus selvittää koulutuksen järjestämiseen ja oppilaaksi- ja opiskelijaksiottoon liittyvien menettelyjen säännösten mukaisuus. Koulutuksen järjestäjä ei voi odottaa, että kouluun kohdistettaisiin rahoituslain 58 §:n mukainen tarkastus, jos opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä on epätietoisuutta järjestämisluvan ehtojen tulkinnasta. Koulutuksen järjestäjällä valtionosuuden saajana on velvollisuus huolehtia siitä, että valtionosuusrahoituksen perusteeksi annetut tiedot ovat oikeita sekä säännösten ja lupaehtojen mukaisia.

Koulutuksen järjestäjän ilmoittamat suorite- ja kustannustiedot – oppilas- ja opiskelijatiedot sekä kustannustiedot – ovat keskeisin ja tärkein tieto, jonka koulutuksen järjestäjät ovat vuosittain velvollisia ilmoittamaan Opetushallituksen toteuttamaan tietojen keruuseen, koska tiedot ovat säännösten mukaan valtionosuusrahoituksen perusteena. Koulutuksen järjestäjä vastaa tietojen oikeellisuudesta.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun toimivaltaiset tahot ovat luottaneet pelkästään huoltajien ilmoitukseen oppilaiden kotikunnasta eivätkä ole tarkistaneet saamiaan tietoja. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun suhtautuminen oppilaasta annettavien valtionosuuden saamiseen vaikuttavien tietojen oikeellisuuden varmistamiseen on ollut huolimatonta ja johtanut siihen, että vuosien 2009–2011 oppilaista ja opiskelijoista huomattavan osan osalta järjestämislupien edellytys tilapäisestä asumisesta ei täyttynyt eikä kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta täyttynyt. Koulu ei ole tarkistanut tietoja edes sen jälkeen, kun Opetushallituksen valtionosuusjärjestelmän seurantaa koskevan lukiokyselyn ohjeeseen lisättiin vuonna 2010 maininta järjestämisluvan ehdoista ja viittaus kotikuntalain 5 §:ään.

Oppilaiden ja opiskelijoiden järjestämislupaehtojen mukaisuutta koskevien tietojen tarkastamattomuus on johtanut siihen, että huomattava osa Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilaista ja opiskelijoista on asunut pitkäaikaisesti muualla kuin Suomessa. Oppilaiden ja opiskelijoiden tarkastettujen väestötietojärjestelmäotteiden perusteella laaditun yhteenvedon mukaan esi- ja perusopetuksen oppilaista noin 14,8 prosentilla ja lukion opiskelijoista noin 11,3 prosentilla ei ole kolmeen vuoteen tai pitempään aikaan ollut kotikuntaa Suomessa. Näiden pitkäaikaisesti ulkomailla asuneiden oppilaiden ja opiskelijoiden oleskelua ei voida millään muotoa pitää tilapäisenä ulkomailla asumisena. Kaikki nämä oppilaat ja opiskelijat opetuksen järjestäjä on ilmoittanut Opetushallitukselle valtionosuusrahoituksen maksamisen perusteeksi.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastuskertomuksen johdosta annetun vastineen mukaan on kohtuutonta vaatia väestötietorekisteriotteen esittämistä oppilaaksioton yhteydessä sekä oppilaaksi tai opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä että laskentapäivän tietojen ilmoittamispäivänä. Koulun taholta ei vastineessa esitetä mitään vaihtoehtoista tapaa, miten voitaisiin julkisesti luotettavalla tavalla selvittää järjestämislupien ehdot, toisin sanoen, onko oppilaan tai opiskelijan asuminen ulkomailla tilapäistä. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että ainoa keino, jolla voidaan varmistaa oppilaaksi ottamisen yhdenvertaisuus ja ennakoitavuus, on noudattaa kotikuntalain tilapäisen asumisen määritelmää. Tieto on julkisesti luotettava. Kotikuntalain mukaan lain säännöksiä noudatetaan silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta.

Perusteeton etu

Takaisinperinnästä säädetään rahoituslain 62 §:ssä. Sen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi, jos opetuksen järjestäjä on saanut perusteettomasti tämän lain nojalla myönnettyä valtionosuutta tai rahoitusta. Pykälä vastaa sisällöltään kumottua kuntien valtionosuuslain 19 §:ää (1147/2009). Kyseisen lain esitöissä viitataan kuntien ja kuntainliittojen valtionosuuksista ja -avustuksista annetun lain (35/1973) 28 §:ään. Sen mukaan valtionosuus voitiin määrätä palautettavaksi, jos valtionosuuden suorittamisessa on annettu virheellisiä tai erehdyttäviä tietoja tai jos tarkastuksen yhteydessä tai muutoin käy selville, että valtionosuus on suoritettu perusteettomasti taikka jos valtionosuuden suorittamiseen liittyviä ehtoja ei ole noudatettu.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle on myönnetty

- 1.1.1999 voimaan tullut, toistaiseksi voimassa oleva perusopetuslain 7 §:n mukainen opetuksen järjestämislupa, joka koskee suomenkielistä perusopetusta ja vuoden kestävää esiopetusta (6-vuotiaat) tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille ja

- 1.8.2010 voimaan tullut, toistaiseksi voimassa oleva lukiolain 3 §:n mukainen lukiokoulutuksen järjestämislupa, joka koskee lukio-opetusta tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetus- ja kulttuuriministeriön tekemän koulun tarkastuksen yhteydessä tehdyn oppilaiden ja opiskelijoiden väestötietojärjestelmäotteiden tarkastuksessa ilmeni, että koulussa oli merkittävä määrä oppilaita/opiskelijoita, joiden osalta järjestämislupien edellytys tilapäisestä asumisesta ei täyttynyt, ja kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta ei täyttynyt. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti ilmoittamalla Opetushallitukselle valtionosuuden laskentaa varten oppilaat ja opiskelijat, jotka eivät ole Suomen kansalaisia ja/tai joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaista kotikuntaa Suomessa. Täten rahoitusta on myönnetty perusteettomasti ja virheellisin perustein. Näin ollen takaisinperinnälle lainsäädännössä asetetut edellytykset täyttyvät ja perusteettomasti myönnetty valtionosuus voidaan rahoituslain nojalla periä takaisin.

Kohtuullistaminen

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n hallituksen mukaan valtionosuuksien takaisinmaksu aiheuttaisi tilanteen, joka vaarantaisi koulun toiminnan jatkumisen. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on joutunut taloudellisiin vaikeuksiin muun muassa epäonnisen rakennusprojektin vuoksi. Takaisinperintäpäätöksen valmistelua varten opetus- ja kulttuuriministeriö katsoi tarpeelliseksi selvittää Aurinkorannikon suomalaisen koulun taloustilannetta tarkemmin. Ministeriö antoi tätä koskevan toimeksiannon tilintarkastusyhteisö BDO [Audiator] Oy:lle. Pyydetyn talousanalyysin tarkoituksena oli muun muassa selvittää, miten koululla olisi mahdollisuus takaisinperintätilanteessa selviytyä ilman konkurssia. BDO [Audiator] Oy:n antaman arvion mukaan Aurinkorannikon koulun kannatusyhdistys ry:llä olisi, tietyin edellytyksin muun muassa toiminnan tehostamisella ja maksuaikataululla mahdollisuus jatkaa koulun toimintaa. BDO [Audiator] Oy:n arvion mukaan vaikuttaa siltä, että mikäli takaisin peritään koko perusteettoman edun mukainen valtionosuuksien määrä, sen maksaminen veisi yhdistykseltä erittäin pitkän ajan.

Rahoituslain 62 §:n 2 momentissa säädetään kohtuullistamisesta. Sen mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Pykälä vastaa sisällöltään kuntien valtionosuuslain 19 §:ää (1147/1996). Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön mukaan ministeriöllä on suuri harkintavalta kuntien valtionosuuslain 19 §:n mukaisen kohtuullistamisen aiheellisuuden ja mitoituksen arvioinnissa. Kohtuullistamista harkittaessa on otettava muun ohella huomioon, missä määrin valtionosuuden saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena.

Kotikuntalain pääsäännön mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi säilyä yhtä vuotta pitempäänkin, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Kotikunnan ei kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Kotikuntalain hallituksen esityksen mukaan käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilas- ja opiskelijatietolomakkeissa on pyydetty ilmoittamaan kotikunta. Oppilaiden ja opiskelijoiden kotikuntatiedot on koululta saadun tiedon mukaan ilmoitettu muutamaa yksittäistä oppilasta tai opiskelijaa lukuun ottamatta. Koulu on luottanut huoltajien ilmoitukseen oppilaasta annettavien tietojen osalta eikä ole tarkistanut niitä viranomaisilta. Oppilaiden ja opiskelijoiden tarkastettujen väestötietojärjestelmäotteiden perusteella tarkastuksen yhteydessä laaditun yhteenvedon mukaan esi- ja perusopetuksen oppilaista noin 14,8 prosentilla ja lukion opiskelijoista noin 11,3 prosentilla ei ole kolmeen vuoteen tai pitempään aikaan ollut kotikuntaa Suomessa. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että yli kolmen vuoden ulkomailla oleskelleiden oppilaiden ja opiskelijoiden osalta ei voi olla mitään perustetta sille, miksi koulu ei ole viranomaistiedoista tarkistanut, täyttyykö järjestämislupien ehto tilapäisestä oleskelusta. Koulun taholta ei myöskään ole esitetty perustetta sille, että koulu on tulkinnut yli kolme vuotta ulkomailla olleiden oppilaiden ja opiskelijoiden oleskelun edelleen tilapäiseksi.

Tarkastuksen yhteydessä laaditun yhteenvedon mukaan Aurinkorannikon suomalaisessa koulussa on ollut myös oppilaita ja opiskelijoita, joilla ei ollut ollut kotipaikkaa Suomessa kolmeen vuoteen tai lyhyempään aikaan (järjestämislupien edellytys tilapäistä asumisesta ei täyttynyt, oppilaan ja opiskelijan osalta tilastopäivän ja "ensimmäisen ei kotikuntaa Suomessa" välisen päivän erotus oli vähemmän kuin kolme vuotta). Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n olisi tullut myös näidenkin oppilaiden ja opiskelijoiden osalta tarkistaa kotikunta. Sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, vaatii Suomesta muuttaneen henkilön aktiivisuutta, koska selvittämiseen voidaan ryhtyä luonnollisesti vasta sitten, kun henkilö on ilmoittanut oman käsityksensä asumisestaan. Näiden vähemmän kuin kolme vuotta ulkomailla olleiden oppilaiden ja opiskelijoiden joukossa on voinut olla oppilaita/opiskelijoita, joilla on ollut kotikuntalain tarkoittamalla tavalla elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin Espanjaan ja joiden kotikunta oli siten säilynyt Suomessa. Kyseessä on voinut olla esimerkiksi perhe- ja sukulaisuussuhde, asunnon ominaisuuksiin ja asumiseen liittyvät seikat sekä henkilön työsuhteeseen tai toimeentuloon liittyvät seikat. Tämän kiinteämmän yhteyden selvittämiseen ei välttämättä ole kaikkien opiskelijoiden tai heidän huoltajiensa toimesta ryhdytty, [minkä] vuoksi kotikunta ei ole Suomessa säilynyt.

Koska ei ole tarkemmin selvitetty, onko näiden opiskelijoiden joukossa, joilla ei ole kotikuntaa Suomessa, sellaisia oppilaita, joiden huoltajat tai opiskelijat itse eivät ole ymmärtäneet kotikuntatietojen ajantasaisena pitämisen merkitystä, voi heidän kotikuntatilanteensa olla todellisuutta vastaamaton. Opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt tässä tilanteessa ratkaista asian edunsaajan hyväksi ja kohtuullistaa takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden tilastopäivän ja "ensimmäisen ei kotikuntaa Suomessa" välisen päivän erotus oli vähemmän kuin kolme vuotta. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on ryhtynyt toimenpiteisiin tarkastuskertomuksen havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Tämän vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt olla perimättä perusteettomasta etuudesta kertynyttä korkoa.

IV Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n oikaisuvaatimus

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriö

1) kumoaa tai poistaa 18.12.2014 tehdyn päätöksen siltä osin kuin siinä on päätetty periä takaisin esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen valtionapuja vuosilta 2010 ja 2011

2) ottaa päätöksen uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin päätöstä tehtäessä on tapahtunut kuulemisvirheitä tai päätös on tehty puutteellisen selvityksen perusteella

3) toissijaisesti laskee takaisinperittävän summan määrään, jonka takaisinperinnälle on perusteet huomioon ottaen asiassa esitetty selvitys ja oikaisuvaatimus ja/tai

4) kohtuullistaa takaisinperittävää summaa, mikäli takaisinperintää joiltain osin muutoin toteutetaan.

V Opetus- ja kulttuuriministeriön oikaisuvaatimuspäätös 17.9.2015

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 17.9.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n vuosia 2010–2011 koskevan oikaisuvaatimuksen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös 18.12.2014

Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo päätöksessään 18.12.2014 (2/203/2012), että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on saanut perusteettomasti opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) ja asetuksen (1766/2009) sekä kumotun opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998) ja asetuksen (806/1998) nojalla myönnettyä valtionosuutta, järjestäessään esi- ja perusopetusta vuosina 2009–2011 ja lukiokoulutusta vuosina 2010–2011 (1.8.2010 alkaen) myös oppilaille ja opiskelijoille, jotka eivät ole täyttäneet Kannatusyhdistykselle myönnettyjen järjestämislupien ehtoja. Opetus- ja kulttuuriministeriön edellä mainitun päätöksen mukaan Kannatusyhdistykselle on myönnetty esi- ja perusopetuksen vuosien 2009–2011 sekä vuosien 2010–2011 (1.8.2010 alkaen) lukiokoulutuksen käyttökustannuksiin perusteettomana etuna maksettua valtionosuutta yhteensä 736 593,65 euroa. Perusteettomana etuna maksetusta valtionosuudesta peritään vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Koron osuus on ministeriön päätöksen liitteenä olevan laskelman mukaisesti yhteensä 28 502,60 euroa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö päätti kohtuullistaa takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden ja opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on kestänyt tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan vähemmän kuin kolme vuotta. Ministeriön tekemän päätöksen mukaan takaisinperittäväksi kohtuulliseksi perusteettoman edun määräksi jäi yhteensä 613 616,80 euroa. Tästä määrästä vuosien 2010–2011 esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen osuus on 476 088,33 euroa. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö päätti olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa.

2. Järjestämislupien ehdosta "tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille"

a) Lupa opetuksen ja koulutuksen järjestämiseen

Perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestäminen on perusopetuslain (628/1998) ja lukiolain (629/1998) mukaisesti luvanvaraista, kun sitä järjestää rekisteröity yhteisö tai säätiö. Perusopetuslain 7 §:n mukaan valtioneuvosto voi myöntää rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen järjestämiseen. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että opetuksen järjestäminen perustuu erityiseen koulutus- tai sivistystarpeeseen ja että opetuksen järjestäjä ja kunta, jossa opetusta järjestetään, ovat sopineet asiasta. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset opetuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Opetusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Lukiolain 3 §:n mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan lukiokoulutuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että koulutus on tarpeellista ja että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

Luvan myöntäminen on vapaata harkintaa, jota sitovat hallinnon yleiset periaatteet. Lupaviranomainen määrittelee lupaa myöntäessään opetuksen ja koulutuksen järjestämiseen liittyvät tarpeelliset ehdot. Opetus- ja kulttuuriministeriö päättää järjestämislupaa koskevista muutoksista. Lupa voidaan laeissa määritellyin edellytyksin myös peruuttaa.

Opetuksen ja koulutuksen järjestämisessä on kysymys julkisesta tehtävästä, johon sisältyy julkisen vallan käyttämistä. Julkista valtaa opetuksen ja koulutuksen järjestäjät käyttävät muun muassa tehdessään valituskelpoisia oppilaaksiottopäätöksiään, opintososiaalisia etuja myöntäessään, tutkintotodistuksia antaessaan ja kurinpitorangaistuksia määrätessään. Kun yksityinen hoitaa julkista tehtävää, sovelletaan tähän toimintaan yleisen hallinto-oikeudellisen periaatteen mukaisesti hallinto-oikeudellisia säädöksiä, kuten hallintolakia (434/2003), sekä virkavastuuta koskevia säännöksiä. Valtion ja yksityisen järjestämän koulutuksen hallinnosta annetun lain (634/1998) 7 §:ssä säädetään myös erikseen, että laissa tarkoitettuun toimintaan sovelletaan hallintolakia.

Järjestämislupa luo opetuksen ja koulutuksen järjestäjälle myös oikeuden Suomen valtionrahoitukseen, valtionosuuteen. Valtionosuusrahoituksen määräytymisestä säädetään laissa ja asetuksessa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta (1705/2009 ja 1766/2009) sekä opetusministeriön asetuksissa ulkomailla järjestettävän yksityisen perusopetuksen yksikköhinnan määräämisestä sekä ulkomailla järjestettävän yksityisen lukiokoulutuksen yksikköhinnan määräämisestä (1778/2009 ja 1779/2009).

Kannatusyhdistys ylläpitää Aurinkorannikon suomalaista koulua Espanjassa, Fuengirolan kaupungissa. Yhdistyksellä on voimassa oleva perusopetuslain nojalla myönnetty opetuksen järjestämislupa suomenkieliseen perusopetukseen sekä vuoden kestävään esiopetukseen (6-vuotiaat) tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille (dnro 31/440/98, 30.12.1998) sekä lukiolain nojalla myönnetty järjestämislupa lukio-opetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille (dnro 4/530/2009, 2.12.2009).

Oikaisuvaatimuksessa viitataan opetusministeriön päätökseen ulkomaankoulun valtionosuusoikeutta koskevassa asiassa (Nro 62/350/96). Päätöksellä opetusministeriö on myöntänyt ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain (379/1981) 5 §:n nojalla Kannatusyhdistykselle oikeuden saada ylläpitämälleen Aurinkorannikon suomalaiselle koululle valtionosuutta 1.1.1997 alkaen toistaiseksi. Oikaisuvaatimuksen mukaan tämä päätös on voimassa toistaiseksi.

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että koulu on toiminut lukuvuodesta 1991–1992 alkaen. Aluksi se toimi ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain mukaisena peruskoulua vastaavana yksityiskouluna (valtioneuvoston päätös 11.4.1991). Kyseinen laki kumottiin perusopetuslain säätämisen yhteydessä, lain voimaantuloa koskevan 49 §:n 7 kohdassa. Lain siirtymäsäännöksissä ei säädetä ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain mukaisten valtionosuus- tai avustuspäätösten voimassaolon jatkumisesta, joten kyseiset päätökset ovat kumoutuneet perusopetuslain tullessa voimaan 1.1.1999. Perusopetuslain 51 §:n 2 momentin mukaan asianomainen ministeriö päättää tarvittaessa tämän lain voimaan tullessa toimivan yksityisen koulun ylläpitäjälle opetuksen järjestämistä varten myönnetyn luvan muuttamisesta 7 §:n 3 momentin ja lukiolain 4 §:n 2 momentin mukaiseksi luvaksi. Näin on myös menetelty Kannatusyhdistyksen opetuksen järjestämisluvan osalta. Mainitusta kumoutuneesta valtionosuuspäätöksestä ministeriö toteaa lisäksi, että siinä ei ole otettu kantaa tilapäisesti ulkomailla asuville -edellytyksen tulkintaan, eikä sillä voida muutenkaan katsoa olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta.

b) Tilapäisyyden tulkinnasta ja ohjeistuksesta

Oikaisuvaatimuksessa viitataan järjestämisluvan tilapäisyyttä koskevan ehdon osalta kumottuun lakiin ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta (379/1981). Kyseisen lain hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa katsotaan, ettei esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden vanhempien lapsia varten voida perustaa lakiehdotuksessa tarkoitettua koulua. Kannatusyhdistyksen käsityksen mukaan koulu on vuosien saatossa tulkinnut tilapäisyyttä siten kuin lainsäätäjäkin on tilapäisyyden muotoillut ja hahmotellut. Kannatusyhdistyksen tulkinnan mukaan tilapäistä on "Mikäli tarkoitus ei ole ryhtyä siirtolaiseksi Espanjaan, perhe on tilapäisesti maassa koulun lupaehtojen mukaan." Kannatusyhdistyksen käsityksen mukaan mikä ei ole pysyvää muuttoa (siirtolaisuutta), on tilapäistä. Kannatusyhdistyksen mukaan valvontaviranomaiselta ei ole tullut mitään ohjetta tai viestiä, joka olisi antanut aihetta epäillä tämän tulkinnan oikeellisuutta.

Kannatusyhdistys viittaa edellä mainitun tulkintansa tueksi kaikkiin valvontaviranomaisten kouluun kohdistamiin toimenpiteisiin. Näistä Kannatusyhdistys mainitsee ensiksi Opetushallituksen tarkastukset vuosina 1994 ja 1996. Oikaisuvaatimuksen mukaan tarkastuskertomuksissa ei ole muun muassa merkintöjä tilapäistä oleskelua koskevasta vaatimuksesta oppilaaksioton perusteena. Oikaisuvaatimuksessa on siteerattu tarkastuskertomuksen 18.5.1994 oppilaiden rekisteröintiä koskevaa kohtaa, jonka mukaan valtionosuutta myönnetään vain Suomen kansalaisuuden omaavista oppilaista ja erillisen pohjoismaisen sopimuksen perusteella Ruotsin ja Norjan kansalaisuuden omaavista oppilaista ja erikseen oli mainittu, että henkilötunnus on merkittävä kaikista oppilaista. Kannatusyhdistys toteaa vielä, että koulu on tulkinnut tilapäisyyttä nimitykseksi opetuksen kohdejoukolle. Kannatusyhdistyksen käsityksen mukaan "kysymys on ollut Espanjassa pitemmän tai lyhyemmän ajan asuvista perheistä, joiden tarkoitus ei ole muuttua 'siirtolaisiksi'."

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että puheena olevat tarkastukset on tehty ennen kuin Kannatusyhdistykselle on myönnetty nykyisin voimassa oleva perusopetuksen järjestämislupa, jonka ehdoissa vaatimuksena on, että suomenkielistä perusopetusta ja vuoden kestävää esiopetusta voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille. Opetushallituksen tarkastuksen (5/060/94) tarkoitus oli selvittää kyseisenä ajankohtana koulun hallinnossa, taloudenhoidossa ja toiminnassa ilmenneitä puutteita ja epäkohtia. Tarkastuskertomuksen yhteenvedossa todetaan, ettei koulun voida katsoa täyttäneen valtionapukelpoisuuden vaatimuksia. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen 19.11.1996 mukaan syynä tehtyyn tarkastukseen oli aiemmin tammikuussa 1996 tehdyn tarkastuksen yhteydessä todettu yhdistyksen huolestuttava taloudellinen tilanne. Tämän vuoksi marraskuussa 1996 tehdyssä tarkastuksessa tutustuttiin hallintoon suppeasti vain kyseistä vuotta koskevilta osin tarvittavassa laajuudessa.

Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan kyseisiä Opetushallituksen tekemien tarkastusten vuosikymmeniä vanhoja tarkastuskertomuksia ei voida ottaa tulkintaohjeeksi siitä, miten 30.12.1998 myönnetyn järjestämisluvan ehtoja tulisi tulkita. Tarkastusten syynä ovat olleet koulun talouteen ja hallintoon liittyvät ongelmat ja näihin seikkoihin tarkastuskertomuksissa on myös kiinnitetty huomiota.

Oikaisuvaatimuksessa viitataan lisäksi Etelä-Suomen lääninhallituksen koulussa suorittamaan katselmukseen vuonna 1999. Koulun oppilaaksiottomenettelystä katselmuksesta tehdyssä raportissa todetaan, että se ei ole aiheuttanut valituksia. Raportista ei ilmene tarkemmin, mitä asiaan liittyen on katselmuksen yhteydessä keskusteltu ja mihin seikkoihin raportissa esitetyllä viitataan. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan katselmusraporttia ei voida pitää kannanottona järjestämislupien tilapäisyysehdon tulkintaan.

Oikaisuvaatimuksessa on tilapäisyysehdon osalta viitattu myös Opetushallituksen koulutuspäiviin ulkosuomalaisille kouluille vuonna 2003. Kannatusyhdistyksen mukaan tilaisuudessa ministeriön edustajana toiminut lainsäädäntöneuvos Matti Lahtinen olisi todennut tilapäisyysehdon vaativan opetusministeriön tarkempaa selvitystä. Kannatusyhdistyksen tulkinnan mukaan opetusministeriö ei pitänyt tätä oleellisena asiana, koska selvitystä ei koskaan tullut. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että ministeriö ei pysty 12 vuotta mainitun tilaisuuden jälkeen selvittämään, mitä tilaisuudessa on keskusteltu. Ministeriö katsoo, että Kannatusyhdistyksen esittämillä perusteilla ja todisteilla ei voida vetää sellaista johtopäätöstä, että ministeriö olisi pitänyt ehdon selvittämistä epäoleellisena asiana.

Oikaisuvaatimuksen mukaan kysymys on ollut Espanjassa pitemmän tai lyhyemmän ajan asuvista perheistä, joiden ei ole tarkoitus muuttua "siirtolaisiksi". Kannatusyhdistyksen mukaan kriteeriksi on ennen kaikkea ymmärretty Suomen kansalaisuus. Tämä sama asia, ettei järjestämisluvan tilapäistä asumista koskevaa ehtoa sovellettu Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilaaksiotossa, ilmenee myös oikaisuvaatimuksen liitteenä olevasta rehtorina vuosina 2009–2011 toimineen A:n Kannatusyhdistyksen hallituksen puheenjohtajalle B:lle osoitetusta viestistä 18.1.2015: "Kuten kirjoitit viestissäsi minulle ja tietänet nyttemmin muutoinkin hyvin, noudatin rehtorin oppilaaksiotossa aina voimassa olevaa johtosääntöä, jossa edellytettiin ainoastaan Suomen kansalaisuutta." Tässä yhteydessä ministeriö toteaa, ettei opetus- ja kulttuuriministeriön tekemän tarkastuksen tuloksia ole tulkittu tarkoitushakuisesti kuten oikaisuvaatimuksessa esitetään. Tarkastuskertomuksen mukaan koulun johtosäännössä ilmoitetaan oppilaaksi/opiskelijaksi oton perusteeksi yksittäinen luokan ryhmäkoko. Ulkomaan koulujen oppilasmääriä ei erikseen säännellä lainsäädännöllä tai muilla määräyksillä, vaan siitä päättävät opetuksen ja koulutuksen järjestäjät itse, mikä osaltaan korostaa opetuksen ja koulutuksen järjestäjälle myönnetyn järjestämisluvan ehtojen noudattamisen merkitystä. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun suhtautuminen oppilaasta annettavien valtionosuuden saamiseen vaikuttavien tietojen oikeellisuuden varmistamiseen on ollut välinpitämätöntä ja johtanut siihen, että vuosien 2009–2011 oppilaista ja opiskelijoista huomattavan osan osalta järjestämislupien edellytys tilapäisestä ulkomailla asumisesta ei täyttynyt eikä kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta täyttynyt.

Oikaisuvaatimuksesta ei edes ilmene se, millä tavoin koulu olisi tarkistanut tulkintansa mukaisesti, että koulun oppilaat ja opiskelijat eivät ole muuttaneet pysyvästi pois Suomesta, tosin sanoen olisivat muuttaneet siirtolaisuusstatuksella. Kannatusyhdistys ei myöskään ole millään tavoin selvittänyt tilapäistä asumista ulkomailla koskevaa ehtoa koskevan tulkintansa säännösten tai lupaehtojen mukaisuutta. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjän velvollisuus on tehdä järjestämisluvan muutoshakemus, jos tämä katsoo siihen olevan tarvetta, sekä selvittää viranomaisilta opetuksen ja koulutuksen järjestämiseen liittyvien menettelyjen säännösten mukaisuus. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa vielä, että Kannatusyhdistyksen tulkinta järjestämislupien tilapäistä oleskelua koskevasta vaatimuksesta merkitsee, että kyseistä järjestämislupaehtoa ei ole sovellettu lainkaan, vaan se on sivuutettu kokonaan.

c) Oppilaan tilapäisyysehdon täyttymisen toteaminen

Kannatusyhdistys esittää, että valtionapuviranomainen ei ole edellyttänyt, että koulu toimittaisi väestörekisterimerkinnöistä varmistetun kotipaikkatiedon. Kannatusyhdistyksen mukaan ministeriön olisi tullut edellyttää, että koulu toimittaa väestörekisterillä varmistetun kotikuntatiedon, jos ministeriö olisi pitänyt vuosina 2010–2011 tilapäisyyden kriteerinä kotikuntalain (201/1994) mukaisia väestötietomerkintöjä. Kannatusyhdistys katsoo, että takaisinperintä johtuu siitä, että valtionapuviranomainen on laiminlyönyt tehtävänsä pyytää valtionavun kannalta oleellinen tieto, tai vaihtoehtoisesti se ei ole pitänyt väestörekisteritietoa oleellisena tietona.

Kannatusyhdistys useammassa kohtaa oikaisuvaatimustaan toistaa näkemyksensä, ettei ministeriö ole riittävästi tulkinnut tilapäisyysehtoa eikä ole pyytänyt verifioimaan sitä otteella väestötietojärjestelmästä. Oikaisuvaatimuksessa viitataan ministeriön päätöksen sivulle 16 ja todetaan "Täyttöohjeissa ei ole mainittu muuta kuin sana "tilapäisyys" – ei sitä, miten tilapäisyys tulkitaan puhumattakaan, että tilapäisyyttä kehotettaisiin ratkaisemaan ja verifioimaan väestökirjanpidon rekisteriotteella." Saman kohdan toisessa kappaleessa todetaan koulun oma-aloitteisesti aiemmasta käytännöstään poiketen tiedustelleen vuonna 2009 oppilaaksioton yhteydessä lomakkeella kotikuntaa. Kannatusyhdistyksen mukaan koulu on menetellyt johdonmukaisesti ja asianmukaista huolellisuutta noudattaen. Kannatusyhdistyksen käsityksen mukaan täten "ei ole mitään perustetta jälkikäteen vaatia, että koulun olisi vastoin sen aiempaa käsitystä, vakiintunutta laintulkintaa, tarkastushavaintoja ja viranomaisohjausta pitänyt lähteä pyytämään väestörekisteriotetta." Kannatusyhdistys katsoo, että ministeriön "tilapäisyys-käsitteen" tulkinta johtaa taannehtivaan laintulkintaan. Kannatusyhdistyksen mukaan ministeriön nykyinen tulkintakanta ei ole kantautunut kouluille asti ennen vuotta 2013. Oikaisuvaatimuksessa todetaan vielä lisäksi uudelleen seuraavaa: "Mikäli Ministeriö olisi aiemmin ohjeistanut kouluja nyt esitetyllä tilapäisyyden tulkintatavalla, niin kouluille kuin oppilaaksi ilmoittautuneille olisi ollut selvää, että väestökirjanpidollinen kriteeri on määräävä."

Perusopetuksen oppilastiedot keräsi aiemmin vuoteen 2009 saakka Opetushallitus, jonka jälkeen tiedot on vuodesta 2010 alkaen kysynyt Tilastokeskus. Opetushallitus kerää edelleen tiedot ulkomaan koulujen lukio-opiskelijoista. Lisäksi Opetushallitus kysyy ulkomaankouluilta esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen oppilasluettelolomakkeessa tarkemmat tiedot oppilaiden/opiskelijoiden nimistä, syntymäajoista, kansalaisuuksista ja äidinkielistä.

Kuten edellä on todettu, perusopetuslain 7 §:n mukaan valtioneuvosto voi myöntää rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen järjestämiseen ja lukiolain 3 §:n mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää luvan lukiokoulutuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten. Luvan myöntämisen edellytyksenä on koulutustarpeen lisäksi, että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset opetuksen asianmukaiseen järjestämiseen.

Opetuksen ja koulutuksen järjestäjän ammatilliseen kyvykkyyteen kuuluvat paitsi riittävä ja pätevä henkilöstö myös se, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjä noudattaa opetuksen ja koulutuksen järjestämistä koskevaa lainsäädäntöä sekä sille myönnetyn järjestämisluvan ehtoja. Taloudellisten edellytysten arvioinnissa huomiota kiinnitetään puolestaan muun muassa opetuksen ja koulutuksen järjestäjän taloudelliseen asemaan, opetustiloihin sekä kykyyn huolehtia koulutuksen rahoituksesta pidemmällä aikavälillä. Lisäksi opetuksen ja koulutuksen järjestäjän tulee kyetä antamaan oikeat tiedot valtionapuviranomaiselle rahoituksen määräämistä varten sekä hoitamaan koulun taloutta taloushallinnon hyvien periaatteiden mukaisesti.

Kuten edellä on todettu, järjestämisluvan saaneet yksityiset opetuksen ja koulutuksen järjestäjät hoitavat julkista tehtävää antaessaan opetusta perusopetuslain ja lukiolain mukaisesti. Voimassa oleva järjestämislupa on myös perusedellytys sille, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjä voi saada valtion rahoitusta toiminnalleen. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 58 § velvoittaa kunnan, kuntayhtymän ja yksityisen toiminnan järjestäjän toimittamaan valtionapuviranomaiselle laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjän ilmoittamat oikeat järjestämislupaan perustuvat suorite- ja kustannustiedot – oppilas- ja opiskelijatiedot sekä kustannustiedot – ovat keskeisin ja tärkein tieto, jonka opetuksen ja koulutuksen järjestäjät ovat vuosittain velvollisia ilmoittamaan tietojen keruuseen, koska tiedot ovat säännösten mukaan valtionosuusrahoituksen perusteena. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjä vastaa tietojen oikeellisuudesta.

Opetuksen ja koulutuksen järjestämistä koskevan lainsäädännön tunteminen ja sen noudattaminen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestäjälle myönnetyn järjestämisluvan ehtojen noudattaminen on ensisijaisesti julkista valtaa lupansa nojalla käyttävien opetuksen ja koulutuksen järjestäjien vastuulla. Valtionosuuksina maksettava rahoitusjärjestelmä perustuu pääosin luottamukseen siitä, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjän antamat tiedot rahoituksen määräämiseksi ovat oikeita. Opetushallituksella, joka toimii ulkomaankoulujen toimintaa valvovana viranomaisena, ei ole ollut aihetta epäillä, että Kannatusyhdistys ei noudata sille myönnettyjen opetuksen ja koulutuksen järjestämislupien ehtoja eikä tarkista tilapäistä asumista ulkomailla koskevan ehdon toteutumista. Kannatusyhdistys on vastuussa luovuttamiensa tietojen oikeellisuudesta. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa vielä, että koulu ei voi ilman tarkistamista luottaa oppilastietolomakkeessa annettuun ilmoitukseen kotipaikasta. On selvää, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjän tulee tarvittavalla tavalla varmistua tietojen oikeellisuudesta ilman nimenomaista ministeriön tai Opetushallituksen tätä koskevaa ohjeistustakin. Väestötietojärjestelmän kotikuntaa koskevilla merkinnöillä on julkinen luotettavuus. Väestörekisterinpitäjällä ei myöskään ole oikaisuvaatimuksessa esitetyn mukaista oikeutta luottaa henkilön väestörekisteriin ilmoittamien tietojen oikeellisuuteen. Merkintää väestötietojärjestelmään ei kotikuntalain 9 §:n mukaan saa tehdä, jos ilmoitus on ilmeisesti tosiasioiden vastainen tai puutteellinen taikka muuten sellainen, ettei sen perusteella voi tehdä luotettavaa merkintää, vaan tarvittaessa pyydetään lisäselvitystä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen ohjeistus ja neuvonta on lähtenyt siitä, että ulkomaankoulujen järjestämislupien ehdolla tilapäisesti ulkomailla asuvista Suomen kansalaisista tarkoitetaan henkilöitä, jotka ovat muuttaneet ulkomaille yhtä vuotta lyhyemmäksi aikaa, joten heillä on kotikunta Suomessa. Oleskelun tilapäisyys on osoitettavissa tarvittaessa väestötietojärjestelmäotteella.

Kannatusyhdistyksen mielestä viranomainen on laiminlyönyt tilapäisyysehdon tulkinnan ohjeistamisen ja on siten luonut opetuksen ja koulutuksen järjestäjälle oikeutetun odotuksen järjestämisluvan tulkinnasta. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan tällaista laiminlyöntiä ei ole tapahtunut. Opetushallituksella eikä opetus- ja kulttuuriministeriöllä ole ollut aihetta epäillä, että Kannatusyhdistykselle myönnettyjen järjestämislupien ehtoihin liittyisi tulkintaongelmia tai että ehtoja ei osin noudatettaisikaan. Kannatusyhdistys ei ole pyytänyt tulkintaohjetta tai muutakaan selvitystä Kannatusyhdistykselle myönnettyjen järjestämislupien ehdoista. Tämä ilmenee myös siitä, kuinka Kannatusyhdistys on tulkintansa tueksi joutunut vetoamaan muun muassa Opetushallituksen toimesta 1990-luvulla tehtyihin Kannatusyhdistyksen tuolloisiin vakaviin taloudellisiin ja hallinnollisiin vaikeuksiin keskittyneisiin tarkastuksiin. Kannatusyhdistyksellä ei ole esittää mitään näyttöä siitä, että se olisi tiedustellut opetus- ja kulttuuriministeriöltä tai Opetushallitukselta voimassa olevia järjestämislupia koskevaa tulkintaohjetta ennen kuin asia tuli ajankohtaiseksi opetus- ja kulttuuriministeriön tekemän tarkastuksen yhteydessä.

Lisäksi lukiokoulutuksen perustietolomakkeen ohjeessa vuoden 2010 syksystä lähtien asiasta ohjeistetaan seuraavasti: "Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön ulkomaan koululle myöntämän järjestämisluvan mukaisesti ulkomaan koulu voi ilmoittaa rahoituksen perusteena oleviin opiskelijoihin ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia. Ulkomailla asuminen katsotaan tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa (201/1994 5 §)." Tulkinnan on katsottava olevan sama myös esi- ja perusopetuksen järjestämisluvan suhteen. Koska tästä perustietolomakkeen täyttöohjeeseen sisältyvästä tulkintaohjeesta ei ole tullut Opetushallitukselle tai opetus- ja kulttuuriministeriölle yhteydenottoja tai muutenkaan ilmennyt epäselvyyttä, on katsottava, että tulkinta on kyseisenä ajankohtana ja siten myös sitä aiemmin ollut Kannatusyhdistyksen tiedossa ja hyväksymä. Oikaisuvaatimuksessa esitetään tältä osin ilmeisen paikkansapitämättömiä väitteitä, joiden mukaan edellä mainittu olisi ohjeistuksessa todettu vasta syksyllä 2014.

Kun rahoitusjärjestelmä perustuu pääosin luottamukseen siitä, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjän rahoituksen perusteeksi ilmoittamat tiedot ovat oikeita, opetus- ja kulttuuriministeriön toimesta tai toimeksiannosta tehty rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistunut tarkastus on opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 58 §:ssä määritelty keino, jolla jälkikäteen voidaan selvittää opetuksen ja koulutuksen järjestäjän valtionosuusrahoituksen perusteeksi luovuttamien tietojen oikeellisuus.

Tällaisen tarkastuksen opetus- ja kulttuuriministeriön sisäisen tarkastuksen yksikkö suoritti Kannatusyhdistyksen talouteen ja toimintaan. Epäily mahdollisista tulkintavirheistä järjestämisluvan tilapäistä oleskelua koskevan ehdon osalta paljastui vasta ministeriölle luovutetun Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastuskertomuksen yhteydessä. Ministeriöllä ei ollut ennen Kannatusyhdistyksen tarkastukseen ryhtymistä ja sitä koskevan tarkastuskertomuksen valmistumista tietoa siltä, että lupaehtoja ei ole noudatettu. Asiaa koskeneen julkisen keskustelun myötä ilmiön laajuus on tullut ministeriön tietoon. Ministeriö on tulkintaa selventävällä ohjauksella puuttunut lainvastaiseen tilaan sen tultua ilmi. Viitteitä ei myöskään ole siitä, että ministeriö olisi aiemmin tulkinnut tilapäisyysehdon sisältäviä järjestämislupia nykyisestä poikkeavalla tavalla.

d) "Tilapäisesti ulkomailla asuville" -ehdon tulkinnasta

Oikaisuvaatimuksessa esitetään, että tilapäisyys voitaisiin selvittää ainoastaan tutkimalla kunkin oppilaan kokonaistilanne. Kannatusyhdistys viittaa tässä yhteydessä edellä mainitun kumotun lain (379/1981) hallituksen esityksen perusteluihin (HE 3/1981 vp). Kannatusyhdistyksen kanta on, että mikäli oppilaalla tai hänen perheellään on ollut tarkoitus muuttaa siirtolaisiksi Espanjaan, muutto on pysyväistä eikä tilapäisyyden kriteeri täyty. Jos taas on ollut tarkoitus palata Suomeen tai on palattu, oleskelu on tilapäistä. Oikaisuvaatimuksen mukaan kaikki ulkosuomalaiset koulut ovat lähteneet lainsäätäjän tarkoituksen mukaisesta tulkinnasta – mikä ei ole siirtolaisuutta, on tilapäisyyttä. Kannatusyhdistyksen mukaan muiden vastaavien koulujen samanlainen tulkinta tilapäisyydestä tulee ottaa erityisen painavana todisteena huomioon siitä, ettei ohjeistuksia tai tulkintalinjoja ollut.

Oikaisuvaatimuksessa viitataan myös kotikuntalain 5 §:ään ja arvioidaan, että lähes kaikilla, jotka käyvät Aurinkorannikon suomalaista koulua, on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin Espanjaan. Esimerkkinä mainitaan, että kiinteämpi yhteys voi olla myös henkilön identiteettiin liittyvä asia ja esimerkiksi tulevaisuuden suunnitelmat lapsella tai nuorella ja hänen vanhemmillaan. Kannatusyhdistyksen näkemyksen mukaan jo pelkästään se, että perhe haluaa lapsensa ulkomailla suomalaiseen kouluun, on vahva indisio siitä, että oleskelu ulkomailla on tilapäistä. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa ensinnäkin Kannatusyhdistyksen tilapäisyyden tulkinnasta "mikä ei ole siirtolaisuutta, on tilapäisyyttä", että se tekee täysin tyhjäksi järjestämisluvan ehdon "tilapäisesti ulkomailla asuville". Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan järjestämisluvan tilapäisesti ulkomailla asuville -ehdon tulkinta ei voi perustua pelkästään oppilaiden ja vanhempien aikomuksiin tai suunnitelmiin. Niiden todenperäisyyttä on täysin mahdotonta luotettavasti selvittää. Mahdollinen myöhempi palaaminen Suomeen ei myöskään osoita asumisen tilapäisyyttä. Toiseksi ministeriöllä ei ole tarkastukseen perustuvaa tietoa siitä, että muut ulkomaankoulut ovat tulkinneet tilapäisesti ulkomailla asuville -ehtoa kuten Kannatusyhdistys esittää. Ministeriöön ei myöskään ole tullut muista ulkomaankouluista yhteydenottoja koskien tilapäisyysehtoa ennen kuin asia tuli julkiseksi Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n tarkastuksen myötä.

Kannatusyhdistyksen tilapäisyysehdosta esittämä tulkinta perustuu ilmeisen väärään lain soveltamiseen. Lain 379/1981 hallituksen esityksessä oleva maininta siitä, että "ulkomailla asumisen tilapäisyys saattaa toisinaan olla vaikeasti ratkaistavissa" ja siitä, että "esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden lapsia varten ei lain tarkoittamaa koulua voida perustaa", eivät johda Kannatusyhdistyksen esittämään tulkintaan. Ensinnäkin lakia tulkitaan aina ensisijaisesti sen sanamuodon mukaan, ja toiseksi hallituksen esityksen maininta siirtolaisuudesta on esimerkinomainen, kuten perustelutekstissä nimenomaisesti todetaan. Tämän 1.1.1999 kumotun lain perusteluissa mainitun esimerkin Kannatusyhdistys on ottanut perusopetuslain ja lukiolain mukaisesti myönnettyjen järjestämislupien tulkintansa yksinomaiseksi perusteeksi. Kuten edellä on todettu, tämä vanhempien ja lasten subjektiivisiin käsityksiin perustuva kriteeri ei käytännössä olisi käyttökelpoinen tilapäisyyden määrittämisessä. Lisäksi kotikuntalailla, joka on tullut voimaan jo 1.6.1994, on lainsäädännössä annettu tilapäiselle ulkomailla asumiselle lainsäädännöllinen määritelmä.

Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Kotikuntalain mukaan, jollei muussa laissa toisin säädetä, lain säännöksiä noudatetaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta (1 §:n 3 momentti). Lain esitöissä (HE 104/1993 vp) on todettu, että tämän säännöksen johdosta erityislainsäädäntöön ei enää ole tarpeellista ottaa erillisiä kotikunnan määräytymistä koskevia viittaussäännöksiä. Väestökirjaviranomaisten tekemillä kotikuntamerkinnöillä on huomattava tosiasiallinen ohjaava vaikutus muiden hallinnonalojen viranomaisten toimintaan. Tähän vaikuttaa muun muassa väestötietojärjestelmään talletettuihin tietoihin liittyvä julkinen luotettavuus. Kotikuntalakia sovelletaan yleislakina, ellei erikseen ole toisin määrätty. Kannatusyhdistys esittää oikaisuvaatimuksessaan ilmeisen virheellisesti, että kotikuntalaki ei määritä ulkomailla asumisen tilapäisyyttä.

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että oppilaaksi ottamisen yhdenvertaisuus ja ennakoitavuus taataan noudattamalla kotikuntalain tilapäisen asumisen määritelmää. Kotikuntalaki on myös joustava, sillä se ei määritä poikkeuksettomasti kotikunnattomaksi henkilöä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi. Kotikunta voi olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Mitä tulee oikaisuvaatimuksessa esitettyyn näkemykseen siitä, että esimerkiksi tulevaisuuden suunnitelmat voisivat olla kotikuntalain kiinteämmän yhteyden todisteena, ministeriö toteaa, että sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, kuuluu väestötietoviranomaisille. Ministeriö toteaa kuitenkin, että kotikuntalain 5 §:n säännöksen soveltamisala on tarkoitettu suppeaksi. Pelkkä ulkomailla oleskelun määräaikaisuus ei ole säännöksen mukaan riittävä syy, vaan tämän lisäksi edellytetään elinolosuhteisiin liittyvää yhteyttä Suomeen. Kotikuntalain hallituksen esityksen mukaan kyseessä voi olla esimerkiksi perhe- ja sukulaisuussuhde, asunnon ominaisuuksiin ja asumiseen liittyvät seikat sekä henkilön työsuhteeseen tai toimeentuloon liittyvät seikat. Säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen.

Opetus- ja kulttuuriministeriöllä eikä opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä ole edellytyksiä eikä toimivaltaa arvioida asumisen tilapäisyyttä yksittäistapauksittain. Kannatusyhdistykselle myönnetyt järjestämisluvat koskevat opetuksen ja koulutuksen järjestämistä tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille. Ministeriö katsoo, että kotikuntalaki mahdollistaa edellä mainituin perustein asumisen pysyvyyden tai tilapäisyyden selvittämisen kokonaistilanne huomioon ottaen. Tilapäistä asumista ulkomailla koskeva järjestämislupaehdon tulkin[nan] tulee ministeriön käsityksen mukaan perustua kotikuntalain säännöksiin. Oppilaiden ja heidän huoltajiensa tulee huolehtia siitä, että heitä koskevat väestörekisterimerkinnät ovat ajan tasalla ja oikein. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjien tulee luotettavasti otteella väestötietojärjestelmästä varmistua siitä, täyttääkö oppilas oppilaaksioton yhteydessä ja vuosittain järjestämisluvan ehdot.

Oikaisuvaatimuksessa viitataan lisäksi kotikuntalain 2 §:n 2 momentin säännökseen tilanteista, joissa henkilöllä on käytössään useampia asuntoja. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että säännös koskee Suomessa tapahtuvaa muuttoa kunnasta toiseen ja kunnan sisäistä muuttoa sekä muuttoa asumaan ulkomailta Suomeen. Säännös ei sen sijaan koske lain 5 §:n mukaisia maastamuuttotilanteita, joten sillä ei ole merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta.

3. Päätöksen väitetystä puutteellisuudesta

Kannatusyhdistyksen näkemyksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön päätös on puutteellinen, koska Kannatusyhdistyksen mielestä ministeriö ei ole riittävän tarkasti päätöksessään määritellyt niitä oppilaita, joiden osalta valtionosuutta peritään takaisin.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on ensinnäkin päätöksessään esittänyt perusteet valtionosuuden takaisinperinnälle sekä päätöksen liitteessä 1–4 eritellyt takaisinperittävät oppilaat, tosin sanoen oppilaat, joilla ei ollut ollut kotipaikkaa Suomessa kolmeen vuoteen tai pidempään aikaan (järjestämislupien edellytys tilapäisestä asumisesta ei täyttynyt, oppilaan ja opiskelijan osalta tilastopäivän ja ensimmäisen "ei kotikuntaa Suomessa" -välisen päivän erotus oli enemmän kuin kolme vuotta). Kannatusyhdistykselle on annettu yksityiskohtainen laskentapäiväkohtainen tieto (oppilaiden nimet ja syntymäajat) niistä oppilaista, joiden osalta rahoitusta peritään takaisin. Tämä luettelo on myös oikaisuvaatimuksen liitteenä (liite 19).

Kannatusyhdistys esittää vielä, että yhdistykselle olisi tullut varata tilaisuus selvittää, täyttyykö tilapäisyyden kriteeri jokaisen yksittäisen oppilaan osalta. Ministeriö toteaa tältä osin, että järjestämisluvan ehtojen mukaisuuden tarkastaminen kunkin oppilaan osalta on opetuksen ja koulutuksen järjestäjän velvollisuus. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjän tulee oppilaaksi ilmoittautumisen yhteydessä sekä tietojen ilmoittamispäivänä tarkastaa, että oppilas täyttää valtionosuusrahoituksen saamisen ehdot, ei jälkikäteen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön tekemä Aurinkorannikon suomalaiseen kouluun kohdistama tarkastus, johon ministeriön takaisinperintäpäätös perustuu, koski vuosia 2009–2011. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että tarkastuksen ajankohdan mukainen tilanne tilapäistä asumista koskevan ehdon soveltamisen kannalta on ratkaiseva. Merkitystä ei ole sillä, mikä tilanne tämän asian suhteen on mahdollisesti viiden tai kymmenen vuoden kuluttua. Oppilaiden ja opiskelijoiden tämänhetkisillä väestörekisteriotteilla ei ole merkitystä asian ratkaisemisen kannalta.

4. EU:n kansalaisten vapaa liikkuvuus

Oikaisuvaatimuksessa kysytään, onko tilapäisyyden vaatimus vastoin EU-lainsäädännössä turvattua vapaata liikkumista. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että vapaa liikkuvuus tiivistettynä sisältää työntekijöiden ja muiden kuin työntekijöiden oikeuden liikkua ja oleskella toisessa jäsenmaassa. Työntekijöiden vapaa liikkuvuus Euroopan unionissa merkitsee, että kaikki työhön, palkkaukseen ja muihin työllistymisen ehtoihin sekä asunnon saantiin liittyvä, kansalaisuuteen perustuva syrjintä poistetaan ja että työntekijän oikeus elää perheensä kanssa toteutuu. Jokaisella jäsenvaltion kansalaisella on oikeus ryhtyä palkattuun työhön ja toimia siinä toisen jäsenvaltion alueella kyseisen valtion kansalaisten työntekoa koskevan lainsäädännön mukaisesti. Lisäksi kansalaisten vapaa liikkuvuus merkitsee sitä, että kaikilla Euroopan unionin kansalaisilla on oikeus matkustaa toiseen jäsenvaltioon esittämällä voimassa oleva henkilötodistus tai passi. Mitään maahantulo- tai maastapoistumisviisumia ei saa vaatia. Jos EU:n kansalaisella ei ole matkustusasiakirjaa, vastaanottavan jäsenvaltion on annettava asianomaiselle henkilölle mahdollisuus hankkia tai pyytää toimittamaan itselleen vaaditut asiakirjat. Alle kolmen kuukauden oleskelua varten EU:n kansalaisilta edellytetään ainoastaan voimassa olevaa henkilötodistusta tai passia. Vastaanottava jäsenvaltio voi vaatia asianomaista henkilöä tekemään ilmoituksen jäsenvaltion alueella oleskelustaan määräajassa, joka on kohtuullinen ja ketään syrjimätön. Yli kolme kuukautta kestävälle oleskeluoikeudelle on olemassa joitakin edellytyksiä.

Järjestämisluvan myöntäminen ja valtionosuuden maksaminen ulkomaankoululle on ollut Suomen valtion tarjoama erityinen etu, jolla on haluttu turvata tilapäisesti Espanjassa asuvien suomalaisten lapsien koulutus ja onnistunut paluu kotimaan peruskouluun. Myöntämällä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistykselle perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestämisluvat ja siihen liittyvän rahoituksen, valtio on taannut yhdistyksen järjestämälle perusopetukselle ja lukiokoulutukselle hyvät toimintamahdollisuudet. Kyseessä on poikkeuksellinen etu Espanjassa asuville oppilaille ja heidän vanhemmilleen. Suomen valtion rahoituksen ehtoja Kannatusyhdistykselle ei voida millään tavoin pitää EU:n kansalaisten vapaata liikkuvuutta rajoittavana. Lapsen koulunkäyntioikeus ja myös -velvollisuus määräytyvät yleensä asuinpaikkamaan lain mukaan eli tässä tapauksessa Espanjan lainsäädännön mukaan.

5. Takaisinperinnän kohtuullistamisesta ja päätöksen väitetystä kuulemisvirheestä

Kannatusyhdistys katsoo, että takaisinperintä on avustuksen saajan ohjeiden mukainen toiminta huomioiden ja takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn nähden täysin kohtuutonta. Mikäli takaisinperintää joitain osin toteutetaan, kannatusyhdistys esittää, että takaisinperittävää määrää kohtuullistetaan tai se jätetään kokonaan perimättä.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:n mukaan, jos opetuksen järjestäjä on saanut perusteettomasti tämän lain nojalla myönnettyä valtionosuutta tai rahoitusta, opetus- ja kulttuuriministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Näin ollen takaisinperittävän määrän kohtuullistaminen on tarkoitettu vain poikkeustapauksessa sovellettavaksi menettelyksi. Laissa ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä kohtuullistamisen edellytyksistä. Kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon, missä määrin valtionosuuden saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 8.5.2013 (taltionumero 1639) todennut kumotun kuntien valtionosuuslain (1147/1996) vastaavan säännöksen osalta kohtuullistamisesta muun muassa, että ministeriöllä on huomattava harkintavalta kohtuullistamisen aiheellisuuden ja mitoituksen arvioinnissa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että Kannatusyhdistys on ministeriön takaisinperintäpäätöksessä sekä tässä päätöksessä selostetulla tavalla menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten. Opetus- ja kulttuuriministeriö on todennut takaisinperintäpäätöksessään, että Kannatusyhdistys on edellä mainitun menettelyn johdosta saanut perusteettomasti opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain nojalla valtionosuutta. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 § velvoittaa opetus- ja kulttuuriministeriön määräämään liikaa saatu rahoitus palautettavaksi. Vain jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi.

Vaikka Kannatusyhdistys ei noudattanut sille myönnettyjen järjestämislupien ehtoja, opetus- ja kulttuuriministeriö päätti takaisinperintäpäätöksessään kohtuullistaa takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on kestänyt tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan vähemmän kuin kolme vuotta. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö päätti olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa. Kannatusyhdistyksen oikaisuvaatimus koskee vuosia 2010–2011, joiden osalta opetus- ja kulttuuriministeriö on kohtuullistanut takaisinperittävää määrää yhteensä 75 843,47 eurolla. Ministeriö on takaisinperintäpäätöksen valmisteluvaiheessa pyytänyt BDO Audiator Oy:tä tekemään selvityksen Kannatusyhdistyksen taloudellisesta tilanteesta. BDO Audiator Oy:n tekemä selvitys pohjautuu Kannatusyhdistyksen toimittamaan asiakirja-aineistoon (muun muassa tasekirjaan tilikaudelta 1.8.2011–31.7.2012, tasekirjaan tilikaudelta 1.8.2012–31.7.2013 ja pääkirjaan ajoilta 1.8.2012–31.7.2013 ja 1.8.2013–31.5.2014). Toimeksiannon tavoitteena oli arvioida saatujen asiakirjojen perusteella sitä, miten opetus- ja kulttuuriministeriön perusteettoman edun takaisinperintä vaikuttaisi Aurinkorannikon suomalaisen koulun taloustilanteeseen. Koulun taloudellista tilannetta arvioitiin perustuen kirjanpitotapahtumiin, jotka olivat tapahtuneet 31.5.2014 mennessä. Kannatusyhdistykselle on myönnetty opetuksen ja koulutuksen järjestämisluvat. Yksi järjestämisluvan myöntämisen perusedellytyksistä on se, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä on taloudelliset edellytykset opetuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että yksityisen järjestäjän lupa järjestää perusopetusta tai lukiokoulutusta voidaan peruuttaa, jos luvanhaltijan ammatilliset tai taloudelliset edellytykset eivät enää täyty. Myös tästä syystä opetus- ja kulttuuriministeriön täytyy olla tietoinen yksityisen opetuksen ja koulutuksen järjestäjän taloudellisesta tilanteesta.

Kannatusyhdistyksen käsityksen mukaan sillä ei ole mitään mahdollisuuksia rahoittaa takaisinperittävää määrää. Oikaisuvaatimuksessa esitetään, että ministeriön päätös ja takaisinperittävän määrän kohtuullistaminen olisivat perustuneet BDO Audiator Oy:n edellä mainittuun selvitykseen, ja taas toisessa kohtaa todetaan, ettei ministeriö ole kohtuullistamisessa huomioinut BDO Audiator Oy:n arviointia tai ainakaan päätöksessä siihen viittaa, eikä se ole vaikuttanut kohtuullistamismäärään. Kannatusyhdistys esittää, että edellä mainitussa selvityksessä olisi väärintulkintoja tai virhepäätelmiä, [minkä] vuoksi Kannatusyhdistyksen olisi pitänyt saada lausua siitä. Kannatusyhdistys väittää lisäksi, että päätöksessä olisi kuulemisvirhe sen vuoksi, että Kannatusyhdistys on saanut edellä mainitun selvityksen tiedokseen vasta 21.1.2015. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa ensinnäkin, että Kannatusyhdistys on oman toimintansa seurauksena ajautunut taloudellisiin vaikeuksiin jo ennen ministeriön takaisinperintäpäätöksen antamista. Tarkastuskertomuksessa esitetään useassa kohtaa havaintoja Kannatusyhdistyksen huonosta taloudenhoidosta ja velkaantumisesta. Kannatusyhdistyksen puheenjohtaja, hallitus ja rehtori ovat myös useaan otteeseen esittäneet ministeriölle vaatimuksen ryhtyä erinäisiin toimenpiteisiin koulun taloudellisen tilanteen parantamiseksi. Lisäksi on tiedusteltu, voisiko opetus- ja kulttuuriministeriö ottaa koulun väliaikaisesti haltuun ja asettaa koululle virkamiesjohdon. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa vielä, että Kannatusyhdistyksen toimintaa ovat vaikeuttaneet Kannatusyhdistyksen monet keskinäiset riitaisuudet sekä erimielisyydet henkilöstön välillä. Näistä on aiheutunut myös kuluja Kannatusyhdistykselle.

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että ministeriön päätös tai edes kohtuullistaminen eivät ole perustuneet mainittuun selvitykseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö korostaa, että tässä asiassa on kyse siitä, että Kannatusyhdistys on toiminut sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti edellä selostetulla tavalla ja saanut perusteetonta etua. Tästä huolimatta ministeriö on kokonaisharkinnan tuloksena päätynyt kohtuullistamaan takaisinperittävää määrää ministeriön päätöksestä ilmenevällä tavalla. Talousselvityksessä on kyse ministeriön käyttöön tarkoitetusta taustatiedosta. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, ettei päätöksessä ole kuulemisvirhettä eikä ole myöskään aihetta ryhtyä selvittämään Kannatusyhdistyksen esittämiä väitteitä selvityksen väärintulkinnoista tai virhepäätelmistä, koska ministeriön päätös tai edes takaisinperintäpäätöksen kohtuullistaminen eivät perustu mainittuun talousselvitykseen.

Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että päätöksessä on takaisinperittävän valtionosuuden määrää kohtuullistettu jo huomattavasti ja ministeriö on päättänyt olla perimättä kokonaan perusteettomasta etuudesta kertynyttä korkoa. Ministeriö katsoo, että tehtyä kohtuullistamisratkaisua ei voida pitää määrältään tai muutoinkaan lainvastaisena.

6. Maksuaikataulusta

Kannatusyhdistys vaatii, että jos takaisinperittävää määrää ei poisteta kokonaan tai kohtuullisteta oleellisesti, maksuaikataulun on oltava niin pitkä, että Kannatusyhdistys pystyy suoriutumaan siitä vaarantamatta koulun olemassaoloa, ja vähintään kymmenen vuotta. Kannatusyhdistyksen mukaan minkään julkisen edun suojaaminen ei vaadi opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen mukaista kolmen vuoden aikataulua.

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että Kannatusyhdistys on saanut perusteetonta etua siten kuin ministeriön takaisinperintäpäätöksessä ja tässä päätöksessä on todettu. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettu laki edellyttää, että liikaa saatu määrä on määrättävä palautettavaksi, jos opetuksen järjestäjä on saanut perusteettomasti valtionosuutta. Laki ei velvoita antamaan minkäänlaista maksuaikaa takaisinperittävälIe perusteettomalle edulle, vaan lain mukaan perusteeton etu voitaisiin vaatia maksettavaksi takaisin heti sitä koskevan päätöksen tultua lainvoimaiseksi. Yleinen periaate lienee, että takaisinperintä olisi tehtävä viipymättä ja maksuajan määritteleminen aina riippuu tilanteesta. Takaisinperintäajan ja siihen liittyvän maksuajan määrittely kuuluu opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Mitä tulee Kannatusyhdistyksen esittämään maksuaikataulua koskevaan linjaukseen, opetus- ja kulttuuriministeriön ja Valtiontalouden tarkastusviraston virkamiehet ovat käyneet keskusteluja muun muassa oppisopimuskoulutukseen liittyvien takaisinperintöjen yhteydessä. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kokonaisharkinnan perusteella antanut takaisinperittävälle määrälle maksuaikaa, vaikka laki eivätkä muutkaan säännökset siihen velvoita. Opetus- ja kulttuuriministeriö on antamalla takaisinperittävälle määrälle maksuaikaa 31.12.2017 saakka halunnut helpottaa Kannatusyhdistyksen talouden järjestelyjä. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan perusteettoman edun takaisin maksulle myönnettyä maksuaikaa on pidettävä kohtuullisena.

7. Lapsen edun mukaisesta tulkinnasta

Kannatusyhdistyksen mukaan lapsen etu on saada vanhempiensa asuinmaasta riippumatta käydä suomenkielistä koulua ulkomailla asumisen pidemmästä tai lyhyemmästä kestosta riippumatta.

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 60/1991) 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Koulutuksen osalta tätä tarkennetaan sopimuksen 28 artiklassa siten, että sopimusvaltiot tunnustavat jokaisen lapsen oikeuden saada opetusta, ja toteuttaakseen tämän oikeuden asteittain ja yhtäläisesti kaikille ne tekevät pakolliseksi perusasteen koulutuksen, jonka tulee olla maksutta kaikkien saatavilla.

Sopimuksen keskeinen sisältö on siten maksuttoman perusopetuksen tarjoaminen jokaiselle lapselle. Suomen laki turvaa jokaiselle Suomessa vakinaisesti asuvalle maksuttoman perusopetuksen. Ulkomailla pysyvästi asuvan tulee vastavuoroisesti turvautua asuinmaansa tarjoamaan opetukseen. Aurinkorannikon suomalainen koulu ja muut ulkomaankoulut toimivat ulkomailla tilapäisesti asuvia Suomen kansalaisia varten. Ulkomaankoulut ovat tilapäisyysehdolla rajattuja poikkeuksia pääsäännöstä, jonka mukaan opetusta ja koulutusta tarjotaan ja rahoitetaan vain Suomessa. Mainitut periaatteet turvaavat ministeriön näkemyksen mukaan mainitut lapsen oikeudet yleissopimuksen kannalta hyväksyttävällä ja sopimuksen tarkoituksen mukaisella tavalla.

Tältä osin opetus- ja kulttuuriministeriö viittaa takaisinperintäpäätökseensä, jossa on siteerattu eduskunnan apulaisoikeusasiamies Jussi Pajuojan vastausta Ulkosuomalaisparlamentille. Myös apulaisoikeusasiamies Pajuoja katsoo, että lapsen koulunkäyntioikeus ja myös -velvollisuus määräytyvät yleensä asuinpaikkamaan lain mukaan. Kotikuntalain 5 §:n mukaan pääsääntönä on, että yli vuoden Suomesta poissa olevilla henkilöillä ei ole kotikuntaa Suomessa. Apulaisoikeusasiamies Pajuoja katsoo, että ulkomailla vakituisesti asuvilla suomalaislapsilla ei ole oikeutta saada Suomen perusopetuslain mukaista opetusta. Niissäkin tapauksissa, joissa suomalainen peruskoulu on perustettu ulkomaille, on päätös perustunut valtioneuvoston harkintaan.

8. Päätös

Oikaisuvaatimuksessa ei ole esitetty sellaista uutta tietoa tai selvitystä, joka antaisi perusteet arvioida uudelleen opetus- ja kulttuuriministeriön 18.12.2014 tekemää päätöstä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle määrätystä perusteettoman edun takaisinperinnästä. Edellä mainituilla perusteilla opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt hylätä oikaisuvaatimuksen kokonaisuudessaan.

VI Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1 Valitukset

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry (jäljempänä myös kannatusyhdistys tai valittaja)on valituksissaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön 18.12.2014 tekemä takaisinperintäpäätös ja vuosien 2010 ja 2011 rahoituksen osalta myös 17.9.2015 tekemä oikaisuvaatimuspäätös kumotaan tai asia palautetaan opetus- ja kulttuuriministeriölle päätösten muuttamiseksi tai kumoamiseksi. Lisäksi valittaja on vaatinut, että ministeriön 18.12.2014 tekemä takaisinperintäpäätös todetaan rauenneeksi siltä osin kuin siinä on päätetty periä takaisin esi- ja perusopetuksen valtionapuja vuodelta 2009.

Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että takaisinperittävää määrää alennetaan summaan, jonka takaisinperinnälle on perusteet huomioon ottaen asiassa esitetty selvitys. Lisäksi valittaja on vaatinut, että takaisinperittävää summaa kohtuullistetaan, jos takaisinperintä osaksi toteutetaan.

Valittaja on vaatinut, että asioissa toimitetaan suullinen käsittely esitettyjen vaatimusten perusteiden selvittämiseksi valituksessa nimettyjen henkilöiden kuulemiseksi.

Valittaja on myös vaatinut, että takaisinperintää koskevaa päätöstä ei panna täytäntöön ennen kuin asiassa on annettu lainvoimainen ratkaisu.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut kummassakin asiassa korkolain (633/1982) 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen siitä, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun antamisesta.

Valittaja on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Etuuden palauttamisvelvollisuuden raukeaminen vuoden 2009 osalta

Velvollisuus palauttaa etuus on rauennut lain nojalla. Kuntien valtionosuuslain (1147/1996, kumottu) 19 §:n mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen varainhoitovuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu. Laki on yksiselitteinen. Takaisinperintä koskee vuonna 2009 suoritettuja etuuksia. Velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etuus on rauennut viiden vuoden kuluessa päivämäärästä 31.12.2009 eli 31.12.2014.

Vaikka katsottaisiin, että ministeriön 18.12.2014 tekemä päätös olisi ratkaiseva takaisinperinnän kannalta, päätös ei ole tullut tiedoksi ennen vuoden 2014 päättymistä. Tiedoksianto on toimitettu väärin ja hallintolain 60 §:n vastaisesti, sillä sitä ei ole annettu tiedoksi todisteellisesti.

Kirje on postileiman mukaan lähetetty 19.12.2014 Suomesta tavallisena kirjeenä kannatusyhdistyksen Espanjassa sijaitsevaan osoitteeseen, joka on sama kuin koulun osoite. Kirje on saapunut kannatusyhdistykselle vasta vuonna 2015. Kirje ei ole voinut saapua vielä 2014 postista selvitettyjen postinkantopäivien mukaan, vaan vasta ensimmäisenä espanjalaisten pyhien jälkeisenä postinkantopäivänä 2.1. tai 5.1.2015. Koulu ja kanslia ovat olleet kiinni joululoman takia 20.12.2014–6.1.2015. Koulusihteeri on kirjannut kirjeen saapuneeksi 5.1.2015. Näin ollen palautusvelvollisuus on rauennut myös tällä perusteella.

Valittajan toimittamat tiedot

Valittaja on toimittanut viranomaisten edellyttämät tiedot kuntien valtionosuuslain (1147/1996, kumottu) 23 §:n mukaisesti. Valtionapuviranomainen ei ole edellyttänyt, että koulu toimittaisi väestörekisterimerkinnöistä varmistetun kotipaikkatiedon. Jos ministeriö olisi pitänyt jo vuonna 2009 tilapäisyyden kriteerinä kotikuntalain mukaisia väestötietomerkintöjä, valtionapuviranomaisen olisi tullut edellyttää, että koulu toimittaa väestörekisteristä varmistetun kotikuntatiedon. Tätä tietoa ei ole pyydetty vuodelta 2009. Kirjallinen ohje väestörekisteriotteen pyytämisestä on annettu vasta 29.8.2014.

Takaisinperintä johtuu siitä, että valtionapuviranomainen on laiminlyönyt tehtävänsä pyytää valtionavun kannalta oleellinen tieto tai vaihtoehtoisesti se ei ole pitänyt väestörekisteritietoa oleellisena tietona.

Päätöksen puutteellisuus

Ministeriön takaisinperintäpäätös 18.12.2014 on puutteellinen. Päätökseen on liitetty vain ylimalkaiset listat oppilasmääristä, joiden osalta ministeriö on katsonut, etteivät valtionavun kriteerit tilapäisyyden osalta täyty. Tilapäisyyden tai ei-tilapäisyyden kriteerin täyttyminen on voitava ottaa tarkasteltavaksi jokaisen yksittäisen oppilaan kohdalla erikseen tämän todellisen elämäntilanteen mukaan. Valittajalle olisi tullut varata tilaisuus selvittää näitä tosiasioita jälkikäteen.

Kuuleminen

Takaisinperintäpäätöstä tehtäessä on tapahtunut vakava kuulemisvirhe, sillä kannatusyhdistystä ei ole kuultu tilintarkastusyhteisö BDO Audiator Oy:n laatimasta, 12.8.2014 päivätystä raportista. Kannatusyhdistys on saanut raportin vasta 21.1.2015. Kuten takaisinperintäpäätöksen perusteluista käy ilmi, päätös ja takaisinperittävän määrän kohtuullistaminen on ilmeisen olennaisilta osin perustunut kyseiseen raporttiin. Raportissa on olennaisia väärintulkintoja ja virhepäätelmiä. Raportti on vaikuttanut päätöksentekoon ja osaltaan johtanut ministeriön väärään päätökseen, joten siitä olisi tullut ehdottomasti saada lausua jo ennen päätöksentekoa.

Tilapäisyysehdon tausta

Vuonna 1998 koulu sai opetuksen järjestämisluvan (Dnro 31/440/98), joka antoi kannatusyhdistykselle luvan antaa suomenkielistä perusopetusta sekä vuoden kestävää esiopetusta tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille. Opetuksen järjestämisluvassa ei ole mitään viittausta siihen, miten tilapäisyys on tulkittava. Myöskään lupaviranomainen ei ole antanut tarkempia ohjeita sitä, miten tilapäisyyden käsitettä tulkitaan, eikä lainsäädäntö anna johtoa asiassa.

Lainsäätäjä on todennut ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain (379/1981) perusteluissa, että "ulkomailla asumisen tilapäisyys saattaa toisinaan olla vaikeasti ratkaistavissa". Lisäksi perusteluissa todetaan, että "esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden lapsia varten ei lain tarkoittamaa koulua voida perustaa".

Koulun järjestämislupa perustuu kyseisen lain säännöksiin, joita koskevassa hallituksen esityksessäkään ei ole pystytty määrittämään tilapäisyyden kriteereitä. Mikäli lainsäätäjä olisi katsonut, että tilapäisyys ratkeaisi silloista kotikuntalakia vastaavan lain perusteella tai että se olisi yleensä vain vuoden pituinen aika, lainsäätäjä olisi luonnollisesti ottanut sellaiset kriteerit lain perusteluihin.

Lainsäätäjä on lähtenyt juuri samanlaisesta ajattelusta kuin mitä koulukin on vuosien saatossa käyttänyt. Mikäli tarkoitus ei ole ryhtyä siirtolaiseksi Espanjaan, perheen on katsottava olevan tilapäisesti maassa koulun lupaehtojen mukaan. Valvontaviranomaiselta ei ole tullut mitään ohjetta tai viestiä, joka olisi antanut aihetta epäillä tämän tulkinnan oikeellisuutta. Aurinkorannikon suomalaisen koulun lähes kaikki lapset ja nuoret ovat palanneet Suomeen jatkamaan kouluaan, opintojaan tai elämäänsä muutoinkin.

Koulu on siis vuosien saatossa tulkinnut tilapäisyyttä siten kuin lainsäätäjäkin on tilapäisyyden muotoillut ja hahmottanut: Mikä ei ole pysyvää muuttoa eli siirtolaisuutta, on tilapäistä.

Ministeriön vuonna 2006 julkaisemasta "Aapiskukkoa ja Aku Ankkaa – Suomi-koulujen toimintaedellytysten kartoitus" -nimisestä raportista ilmenee, että lain ajatus, henki ja alkuperäinen tulkinta on äärimmäisen kaukana ministeriön tämänhetkisestä virkatodistuksin todistettavasta väestökirjanpidollisesta kotipaikkavaatimuksesta.

Ilman alkuperäisen koulutuksen järjestämisluvan perusteena olevan lain muuttamista ei viranomainen voi hallinnollisilla päätöksillään asettaa väestökirjanpidollista kotipaikkaa Suomessa valtionavun vaatimukseksi, eikä tätä etenkään voida tehdä taannehtivasti jälkikäteen. Lakia ei ole muutettu.

Mikäli ministeriö on ollut tietoinen lain syntyhistoriasta, esitöistä ja edellä mainitusta kartoituksesta, ministeriö on toiminut mala fide ja aiheuttanut vähintään tuottamuksellisesti kustannuksia ja maineenmenetystä valittajalle huolimattomalla tai tahallisen väärällä laintulkinnallaan.

Lakia koskevan hallituksen esityksen, työryhmän mietinnön ja raportin sekä lain valmistelussa mukana olleen hallitusneuvos F:n kertoman perusteella on selvää, mitä lainsäätäjä on tarkoittanut tilapäisyydellä. Tilapäisyys ei ole määriteltävissä eikä sidottavissa mihinkään tiukkoihin kriteereihin, vaan kestää niin kauan kuin lapsi joutuu vanhempiensa myötä olemaan ulkomailla. Tämä lainsäätäjän lapsen edun mukainen tahto on luettavissa niin työryhmän mietinnöstä kuin hallituksen esityksestä.

Hallitusneuvos F:n käsityksen mukaan määritelmä tilapäisesti ulkomailla olevista lapsista oli ensisijaisesti tarpeen kouluja perustettaessa, ei niinkään avustusten myöntämiseksi sen jälkeen, kun lupa oli saatu.

Opetushallituksen tarkastukset

Aiemmat tarkastuskertomukset osoittavat, että koulu on koko toimintansa ajan menetellyt lain tarkoituksen mukaisesti ja myös valvontaviranomaiset ovat olleet sitä mieltä.

Vuonna 1994 Opetushallitus tarkasti Aurinkorannikon suomalaisen koulun valtionosuuden myöntämistä varten. Tarkastuskertomuksessa todetaan, että "Valtionosuutta myönnetään vain Suomen kansalaisuuden omaavista oppilaista ja erillisen pohjoismaisen sopimuksen perusteella Ruotsin ja Norjan kansalaisuuden omaavista oppilaista" (Tarkastuskertomus 5/060/94, 18.5.1994 s. 4, Oppilaan rekisteröinti). Erikseen huomautettiin, että henkilötunnus on merkittävä kaikista oppilaista, mutta tilapäisen oleskelun kestosta tai väestörekisteristä ei sanota mitään.

Uusi tarkastus tehtiin 21.11.1996, jolloin Opetushallitus puolsi valtionosuuden myöntämistä kannatusyhdistykselle 1.1.1997 alkaen toistaiseksi. Oppilaaksi oton perusteet säilyivät ennallaan. Tarkastuskertomuksessa ei ole mitään merkintää tilapäisen oleskelun keston esittämisen vaatimuksesta oppilaaksi otossa.

Kummassakin tarkastuksessa on käyty läpi oppilastietolomakkeet. Tarkastajat eivät ole kiinnittäneet huomiota siihen, ettei oppilastietolomakkeissa kysytä kotikuntaa.

Asiassa annetut ohjeet

Ministeriön vuonna 2009 antamissa ohjeissa on ainoastaan mainittu sana "tilapäisyys", mutta ei sitä, miten tilapäisyyttä tulkitaan. Ohjeissa ei ole mainintaa väestökirjanpidon rekisteriotteesta tai muusta selvityksestä tilapäisyyden verifioimiseksi. Koulu on oma-aloitteisesti aiemmasta käytännöstään poiketen tiedustellut vuonna 2009 oppilaaksioton yhteydessä lomakkeella "Täydennys oppilastietolomakkeeseen" oppilaiden kotikuntaa. Lomakkeessa on kerrottu, että koulu tarvitsee Suomen viranomaisia varten tiedon siitä, mikä on esiopetuksen ja perusopetuksen vuosiluokkien 1–9 oppilaiden 31.8.2009 väestötietojärjestelmään ilmoitettu kotikunta. Koulu on siten menetellyt asianmukaista huolellisuutta noudattaen. Ei ole mitään perustetta jälkikäteen vaatia, että koulun olisi vastoin sen aiempaa käsitystä ja viranomaisohjeistusta pitänyt lähteä pyytämään tämän lisäksi väestörekisteriotteita.

Opetushallitus on 20.9.2010 täydentänyt lukiokoulutuksen tilastointipäivää koskevaa tiedonkeruuohjettaan ulkomaan koulujen osalta niin, että ohjeeseen on lisätty viittaus kotikuntalain 5 §:ään. Ministeriö on siis viitannut väestötietojärjestelmään tilapäisyyden kriteerinä ensimmäisen kerran vuonna 2010 ja tuolloinkin ainoastaan lukio-opetuksen osalta eikä varsinaisena tilapäisyyden arvioimista koskevana ohjeistuksena vaan ohimennen tiedonkeruuohjeessa. Lisäksi vaikka väestötietojärjestelmään viitataankin tilapäisyyden arvioimisen perusteena, ohjeessakaan ei kehoteta koulua tarkistamaan tietoa viranomaislähteistä, vaan koulu on voinut yhtä lailla luottaa ilmoittautuneen omaan ilmoitukseen asiassa. Opetushallitus on vaatinut väestörekisteriotteen esittämistä vasta Opetushallituksen kirjeellä 29.8.2014 eli viisi vuotta myöhemmin.

Ministeriön mukaan koulun olisi tullut pyytää oma-aloitteisesti ohjeistusta epäselvässä tilanteessa. Tilanne ei kuitenkaan ole ollut epäselvä, vaan koulut ovat lähteneet lainsäätäjän tulkinnasta hyvin yhdenmukaisesti eikä ole ollut mitään syytä kyseenalaistaa tätä tulkintaa. Koulu on myös pyytänyt ohjeistusta 2003 asian noustua kerran koulutuspäivillä esiin, mutta sellaista ei saatu. Tämäkin on selvä osoitus siitä, ettei valvontaviranomainen ole pitänyt tätä kysymystä relevanttina aiemmin, ja kouluilla on ollut perusteltu syy olettaa, ettei tilapäisyyden tulkinta ole ongelmallinen.

Vaatimus väestörekisteriotteen käyttämisestä on annettu vasta 10.9.2013 eikä tämä vaatimus ole lainmukainen. Ei ole mitään näyttöä siitä, että tietoa ministeriön nykyisestä tulkinnasta, eli että ainoastaan koululle toimitettu väestörekisteriote riittää valtionavun saamiseen, olisi saatu ennen vuotta 2013.

Koulun soveltama käytäntö

Koulu on ottanut joka vuosi oppilailta vastaan ilmoittautumislomakkeen, jossa ensimmäisenä vuonna oli lähtökoulu ja myöhempinä vuosina kotikunta. Huoltajat ovat allekirjoittaneet lomakkeet. Yhtä lailla kuin väestörekisterinpitäjällä on oikeus luottaa siihen, että henkilön väestörekisteriin ilmoittama tieto on oikein, niin myös koululla viranomaisen edustajana on oikeus luottaa vanhempien ilmoittamien tietojen oikeellisuuteen.

Kaikki ulkosuomalaiset koulut tekivät syksyllä 2013 yhteisen vetoomuksen opetus- ja kulttuuriministerille kertoen, että jokainen ulkosuomalainen koulu oli tulkinnut opetuksen järjestämislupaa samalla tavalla kuin Aurinkorannikon suomalainen koulu. Tämä osoittaa sitä, ettei kellään eikä millään muullakaan koululla ole ollut käsitystä nyt esitetyn kaltaisista tilapäisyyden ja sen todentamisen kriteereistä ja että ohjeistuksia tai tulkintalinjoja ei ole ollut.

Valittaja ei ole pyytänyt tulkintaohjetta, koska se on tulkinnut lakia niin kuin on aina tulkittu eikä ole ollut mitään syytä ajatellakaan muuta tulkintaa. Kaikkien ulkosuomalaisten koulujen identtinen tulkinta on painava todiste siitä, että lakia on tulkittu sen tarkoituksen mukaan.

Tilapäisyysehdon tulkinta ja väestörekisteriotteen käyttäminen

Ministeriön tulkinta johtaa taannehtivaan laintulkintaan. Ministeriö ei voi jättää tilapäisyys-käsitteen tulkintaa ja siitä vaadittavaa selvitystä koulun harteille, mikäli tulkinnalle halutaan antaa sellaiset muodolliset perusteet ja kriteerit kuin mitä nyt jälkikäteen on yllättäen vaadittu. Tarkastuksissa, koulutuksissa tai muissakaan yhteydenpidoissa ei ole annettu painoa tilapäisyyden käsitteelle vaan kansalaisuudelle.

Ministeriö on jälkikäteen pyytänyt väestörekisteriotteet vuoden 2009 valtionosuuteen oikeuttavista oppilaista selvittääkseen heidän kotikuntansa. Tässä menettelyssä on useita heikkouksia.

Merkinnät väestörekisterissä niin Espanjassa kuin Suomessa eivät kerro mitään tilapäisyydestä siinä mielessä kuin lainsäätäjä on ajatellut oikeutta käydä koulua ulkosuomalaisissa kouluissa. Väestörekisterimerkintä ei ilmaise sitä, onko perheen, lapsen tai nuoren ollut tarkoitus muuttaa pysyväisesti vai onko oleskelu tilapäistä.

Koulun tekemä jälkikäteinenkin tarkastelu tukee väitettä siitä, että lapset ovat olleet ulkomailla tilapäisesti ja palanneet suomalaiseen koulupolkuun ja yhteiskuntaan, mikä on ollut lain tarkoitus.

Mikäli tilapäisyyden olisi ajateltu kestävän ainoastaan vuoden, olisiko lakia edes säädettykään. Lapsen koulunkäynti, suomalainen identiteetti tai yhteys Suomeen ja suomen kieleen ei katkea vielä tuossa ajassa.

Niin koululla kuin vanhemmillakaan ei ole ollut mitään käsitystä siitä, että väestörekisteriotetta tultaisiin käyttämään asumisen tilapäisyyden määrittämiseen. Tämän vuoksi väestörekisteriotteen sisältämä tieto voi olla täysin virheellinen ja merkintä on täysin sattumanvarainen.

Valtionapua koskevaa takaisinmaksupäätöstä ei voida tehdä näin ylimalkaisin ja epävarmoin perustein. Ministeriö ei ole aukottomasti ja luotettavasti selvittänyt oppilaiden tilapäisyyttä vuonna 2009. Oppilaan tilapäisyys voidaan selvittää ainoastaan tutkimalla kunkin oppilaan kokonaistilanne siten kuin luvan perusteena olevan lain hallituksen esityksessäkin on mainittu. Jos oppilaalla tai hänen perheellään on ollut tarkoitus muuttaa siirtolaisiksi Espanjaan, muutto on pysyväistä eikä tilapäisyyden kriteeri täyty. Jos taas on ollut tarkoitus palata Suomeen tai on palattu, oleskelu on tilapäistä.

Mikäli ministeriö olisi aiemmin ohjeistanut koulua, niin koululle kuin oppilaaksi ilmoittautuneille olisi ollut selvää, että väestökirjanpidollinen kriteeri on määräävä. Tällöin koko takaisinperintätilannetta ei olisi päässyt syntymään, sillä koululla olisi ollut selkeä ohje, jonka mukaan se menettelee, ja koulu olisi kantanut vastuun siitä, jos menettelystä on poikettu. Nyt ei ole ollut mitään ohjeistusta tai tulkinta-apua, vaan yllättäen lähdetään hyvin formaalista jälkikäteisestä tulkinnasta, joka sisältää erittäin huomattavan virhemahdollisuuden. Ministeriö kantaa vastuun siitä, että tällainen kohtuuton tilanne on päässyt syntymään.

Ministeriö on moittinut koulua huolimattomasta menettelystä, kun koulu ei ole pyytänyt väestörekisteriotetta kotipaikan todentamiseksi. Koulun menettely ei ole ollut huolimatonta tältäkään osin, sillä väestörekisterimerkintä on aivan yhtä luotettava kuin oppilaaksi oton yhteydessä annettu ilmoitus kotipaikasta oppilastietolomakkeeseen. Väestörekisterimerkintä perustuu henkilön omaan ilmoitukseen, joten merkintä on juuri sellainen kuin henkilö on väestörekisterinpitäjälle ilmoittanut. Koulu on myös viranomaisen edustaja tässä mielessä, ja sillä on oikeus ilman tarkistamista luottaa ilmoituksen oikeellisuuteen kuten viranomaisillakin.

Lisäksi harva kansalainen on perillä siitä, että sosiaaliturvan ja väestötietojärjestelmän asumiskäsitteet poikkeavat esimerkiksi verotuksen lähtökohdista. Verolainsäädännössä katsotaan, että jos ulkomaille työskentelemään lähteneelle Suomen kansalaiselle ei jää kotia Suomeen, hän on silti verotuksellisesti Suomessa asuva, jos hänellä on olennaiset siteet Suomeen. Olennaisten siteiden katsotaan säilyvän muuttovuoden ja kolme seuraavaa vuotta.

Kotikuntalain tilapäisyystulkinta vaatii tapauskohtaista tulkintaa. Kotikuntalain kriteerit eivät sovellu oppilaaksi oton tilapäisyysarviointiin. Tähän tilapäisyysarviointiin on sovellettava luvan perusteena olevan lain esitöissä mainittua "ei-siirtolaisuuden" kriteeriä. Toisaalta myös kotikuntalaki on joustava sen mukaan, mikä on perheen, lapsen tai nuoren kokonaistilanne. Lähes kaikilla, jotka käyvät Aurinkorannikon suomalaista koulua, on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin Espanjaan. Tuo kiinteämpi yhteys saattaa olla niin perhesiteisiin liittyvää (esimerkiksi aikuiset lapset, isovanhemmat tai muu suku) kuin materiaalista (asunto, kesäpaikka ja/tai yritys) ja nykyään niin sanotun mobiilityön aikana myös suomalainen työnantaja. Kiinteämpi yhteys voi olla myös henkilön identiteettiin liittyvä asia ja esimerkiksi tulevaisuuden suunnitelmat lapsella tai nuorella ja heidän vanhemmillaan. Jo pelkästään se, että perhe haluaa lapsensa ulkomailla suomalaiseen kouluun, on vahva indisio siitä, että oleskelu ulkomailla on tilapäistä.

Koulun tulee tulkita lakia siten kuin lainsäätäjä on tarkoittanut, sillä muutoin koulu menettelisi lainvastaisesti. Tähän asiaan sovellettavan lain ja sen esitöiden mukaan tilapäisyys on yksittäistapauksissa hankalasti todettavissa. Ministeriön tulkinta on lainvastainen, koska tilapäisyyden arviointi kuuluu tehdä täysin muilla kriteereillä kokonaisarvion pohjalta. Näistä kriteereistä Suomen kansalaisuus on kaikkein tärkein.

Vapaa liikkuvuus

Tilapäisyyden vaatimus saattaa olla vastoin vapaata liikkuvuutta. Koulujen lupaehdot ja niiden perustana oleva laki on laadittu aikana, jolloin ei ollut vielä käsitystä siitä, miten merkitykselliseksi EU:n myötä tulee niin ihmisten, palvelujen kuin tavaroiden vapaa liikkuvuus. Suomenkielinen lapsi tai nuori ei kuitenkaan koskaan ole vapaa liikkumaan, koska äidinkieli rajoittaa liikkumista ja hakeutumista asuinmaan kouluun. Jotta myös vanhemmat voivat liikkua EU:n sisällä, heidän on voitava hyödyntää suomalaista koulua siellä, minne niitä on perustettu.

Perusteeton etu

Perusteettoman edun kriteerit eivät täyty. Avustuksen saaminen ei ole ollut perusteetonta etua, koska valtionapuviranomaiselle ei ole annettu virheellisiä tai erehdyttäviä tietoja eikä etua ole suoritettu perusteettomasti. Valtionosuuden suorittamiseen liittyviä ehtoja on noudatettu. Etu on mennyt Suomen kansalaisten perusopetukseen.

Kohtuullistaminen

Takaisinperintää tulee kohtuullistaa, mikäli takaisinperintäpäätöstä ei kumota. Kohtuullistamisen tulee olla merkittävä, koska kohtuullistamista puoltavia seikkoja on useita.

Avustuksensaaja ei ole menetellyt millään tavoin moitittavasti, vaan on nimenomaisesti pyrkinyt noudattamaan saatuja vähäisiä ohjeita ja aktiivisesti pyrkinyt saamaan lisäohjeita valvontaviranomaiselta. Lisäohjeita ei ole saatu.

Takaisinperinnän seuraukset olisivat täysin kohtuuttomat suhteessa siihen julkisen edun suojaamisen tarpeeseen, jota takaisinperinnällä haetaan. Takaisinperittävä summa on käytetty Suomen kansalaisten esiopetuksen tai oppivelvollisuuskoulutuksen järjestämiseen – henkilökunnan palkkoihin tai opetusmateriaaliin. Kysymys ei ole mistään "haamuopiskelijoista" tai väärinkäytöksestä vaan valtionavusta, joka olisi joka tapauksessa tullut maksettavaksi, jos lapsi olisi saanut perusopetusta Suomessa. Tämän lisäksi olisivat vielä kunnat olleet velvollisia maksamaan sen määrän, joka nyt on tullut lasten perheiltä.

Avustuksen takaisinperintä päätöksen mukaisesti johtaisi Aurinkorannikon suomalaisen koulun toiminnan loppumiseen ja kannatusyhdistyksen konkurssiin. Kannatusyhdistyksellä ei ole mitään mahdollisuuksia rahoittaa takaisinperinnän kohteena olevaa summaa. Lisäksi takaisinperinnästä johtuva toiminnan jatkuvuuden vaarantuminen olisi täysin kohtuutonta koulun noin 300 suomalaisen oppilaan kannalta, joiden opetuksen saanti Fuengirolassa päättyisi takaisinperinnän johdosta. Toiminnan päättymisen johdosta myös kymmenet, elleivät sadat suomalaiset niin koululla kuin muissa tehtävissä menettäisivät työpaikkansa.

Lisäksi kannatusyhdistys on rahoittanut Aurinkorannikon suomalaisen koulun toimintaa merkittävissä määrin omakustanteisesti ja koulun taloutta on hoidettu järkevästi ja huolellisesti. Kannatusyhdistys on tarkastajien kanssa käytyjen keskustelujen ja raporttien perusteella ollut siinä käsityksessä, että asiat on hoidettu oikein ja että rahoituksen ehtoja on tullut pitää täyttyneinä.

Takaisinperittävän määrän maksuaikataulu on laadittava niin pitkäksi, että kannatusyhdistys pystyy suoriutumaan siitä vaarantamatta koulun olemassaoloa. Mikään julkisen edun suojaaminen ei vaadi ehdotettua kireää kolmen vuoden aikataulua, vaan maksuaikataulun on oltava koulun toimintaan ja talouteen nähden vähintään kymmenen vuotta eikä sitä saa vähentää tulevista valtionavuista.

Takaisinperintä on kohtuutonta myös koulutuspoliittisesta näkökulmasta, sillä ulkosuomalaisten koulujen tärkein tehtävä on liikkuvuuden ja kansainvälisyyden mahdollistaminen ja edistäminen siten, että lapsen etu toteutuu parhaiten. Koko tilapäisyys-kriteerin olemassaolo on syytä kyseenalaistaa, koska sillä ei liikkuvuuden lisääntyessä ole samanlaista merkitystä kuin ennen.

Lapsen etu

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklassa kehotetaan viranomaisia ottamaan aina päätöstä tehdessään huomioon lapsen etu. Lapsen etu on saada vanhempiensa asuinmaasta riippumatta käydä suomenkielistä koulua ulkomailla asumisen pidemmästä tai lyhyemmästä kestosta riippumatta. Lapset ovat säännönmukaisesti palanneet Suomeen suorittamaan loppuun peruskouluaan, lukiotaan, asevelvollisuutta ja opiskelemaan. Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarjoama korkeatasoinen opetus on ollut niin suomalaisten lasten kuin myös suomalaisen yhteiskunnan edun mukaista.

Suullinen käsittely

Suullinen käsittely on tarpeen asiassa esitettyjen materiaalisten vaatimusten perusteiden perusteelliseksi käsittelemiseksi. Suullisessa käsittelyssä tullaan antamaan selvitystä valtionavun takaisinperinnän perusteettomuudesta, ristiriitaisuudesta ja siltä varalta, että takaisinperintä katsottaisiin aiheelliseksi, takaisinperinnän kohtuullistamisen perusteista ja kannatusyhdistyksen ja Aurinkorannikon suomalaisen koulun olosuhteista. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on nimennyt suullisessa käsittelyssä näiltä osin todistajina kuultaviksi kannatusyhdistyksen hallituksen puheenjohtajan sekä Aurinkorannikon suomalaisen koulun nykyisen rehtorin, entisen rehtorin ja vuosina 1995–1997 toimineen johtajan. Lisäksi lainsäätäjän tahdosta on nimetty todistajana kuultavaksi hallitusneuvos F.

Oikeudenkäyntikulut

Ministeriön tulee korvata valittajan oikeudenkäyntikulut korkoineen. Olisi kohtuutonta, jos oikeudenkäyntikulut jäisivät valittajan maksettaviksi. Ministeriö on perusteettomasti lähtenyt perimään takaisin valtionosuutta tekemättä ensin huolellista selvitystyötä lain tulkinnasta. Joko ministeriö on ollut huolimaton tai mala fide ja lähtenyt hallintopakkotoimiin valittajaa vastaan ajatuksella, ettei kuitenkaan tule selville, mitä lainsäätäjä on ajatellut siitä, miten lakia tulee tulkinta.

2 Lausunnot

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n valitusten johdosta lausunnot, joissa se on vaatinut valitusten hylkäämistä kokonaan perusteettomina ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Etuuden palauttamisvelvollisuuden raukeaminen vuoden 2009 osalta

Kysymyksessä olevan koulutuksen rahoitus määräytyy laskennallisin perustein ja se maksetaan heti varainhoitovuoden alussa kuukausittain yhtä suurina erinä kunakin kuukautena. Vuonna 2009 voimassa olleen, kumotun rahoituslain (635/1998) mukaan tämä ennakollisesti myönnetty rahoitus tarkistetaan varainhoitovuoden loppuun mennessä niin sanotussa tarkistuspäätöksessä rahoituslain 45 §:n 2 perusteella varainhoitovuoden oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi.

Mainitun rahoituslain 46 §:n 2 momentin mukaisesti varainhoitovuoden joulukuussa tehdyn rahoituksen tarkistuksen edellyttämät todellisen laskentaperusteen mukaiset maksut on maksettu toiminnan järjestäjälle tai saatava on peritty takaisin valtiolle varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä.

Edellä selostetun perusteella ei voida katsoa, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun varainhoitovuoden rahoitus 2009 olisi suoritettu kyseisen vuoden loppuun mennessä, koska maksettu ennakollinen rahoitus on perustunut edelliseen varainhoitovuoden keskimääräiseen oppilas- ja opiskelijamäärään. Aurinkorannikon suomalaisen koulun varainhoitovuoden 2009 laskennallinen, toteutuneeseen keskimääräiseen oppilas- ja opiskelijamäärään perustuva suoritus on maksettu koulutuksen järjestäjälle seuraavan vuoden eli vuoden 2010 helmikuun loppuun mennessä.

Tässä tapauksessa kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitettu viiden vuoden aika lasketaan varainhoitovuotta 2009 seuraavan vuoden eli vuoden 2010 lopusta. Näin ollen palautusvelvollisuuden raukeamisen kannalta ei ole merkitystä sillä, että valittaja on saanut opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätöksen tiedoksi vuoden 2015 tammikuun aikana.

Päätöksen puutteellisuus

Ministeriö on takaisinperintäpäätöksessään esittänyt perusteet valtionosuuden takaisinperinnälle ja päätöksen liitteissä 1–4 eritellyt oppilaat, joiden osalta rahoitusta peritään takaisin, eli oppilaat, joilla ei ollut ollut kotipaikkaa Suomessa kolmeen vuoteen tai pidempään aikaan. Päätöksen liitteistä käy myös ilmi, että kevään 2009 tilastopäivän mukaan valtionosuutta peritään takaisin 18 oppilaan osalta ja syksyn 2009 tilastopäivän mukaan 24 oppilaan osalta. Ministeriö on lisäksi 23.3.2015 antanut valittajalle lausuntoon liitetyt kaksi luetteloa, joissa on eriteltyinä yksityiskohtaiset tiedot kaikista niistä oppilaista, joiden osalta rahoitusta peritään takaisin, ja vuoden 2009 osalta niistä oppilaista, joiden osalta rahoitusta peritään takaisin.

Kuuleminen

Ministeriön takaisinperintäpäätös ei ole perustunut ministeriön BDO Audiator Oy:llä teettämään selvitykseen valittajan taloudellisesta tilanteesta. Päätöstä tehtäessä ei ole tältä osin tapahtunut kuulemisvirhettä.

Tilapäisyysehdon tausta

Valituksessa viitataan järjestämisluvan tilapäisyyttä koskevan ehdon osalta kumottuun lakiin ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta (379/1981).

Valittajalle on myönnetty perusopetuslain nojalla uusi järjestämislupa perusopetukseen sekä vuoden kestävään esiopetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille sekä lukiolain nojalla järjestämislupa lukio-opetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille. Aiemmat ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain mukaiset valtionosuus- ja avustuspäätökset ovat kumoutuneet perusopetuslain tullessa voimaan 1.1.1999. Myös ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annettu laki ja sen nojalla annettu samanniminen asetus ovat kumoutuneet perusopetuslain tullessa voimaan eivätkä siten miltään osin tule sovellettaviksi nyt esillä olevassa asiassa.

Toisin kuin valittaja on esittänyt, ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetussa laissa ei sen voimassa ollessakaan säädetty tilapäisyydestä kotikuntalaista poikkeavasti. Kotikuntalain säännökset tulivat sovellettaviksi tilapäiseen ulkomailla asumiseen 1.6.1994 alkaen.

Valitus perustuu oletettuun näkemykseen lainsäätäjän tahdosta vuonna 1981 ja sivuuttaa kaiken sen jälkeen tapahtuneen. Sillä, mitä ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetussa laissa ja sen lainvalmisteluaineistossa on tarkoitettu tilapäisellä ulkomailla asumisella, ei ole asian ratkaisemiseksi suoranaista merkitystä, sillä tilapäisyyden määritelmä on kotikuntalaissa sittemmin täsmennetty. Valittajan argumentaatio on oikeudellisesti kestämätöntä. Valittajan näkemyksen mukaan tilapäisyydelle ei voida asettaa kriteerejä, koska kumotun lain hallituksen esityksessä todetaan tilapäisyyden olevan toisinaan hankalasti määriteltävissä. Ministeriön näkemyksen mukaan esitöiden lausumalla lienee lakia säädettäessä tarkoitettu sitä, että mikäli henkilö lähtee ulkomaille toistaiseksi voimassa olevaan työsuhteeseen, niin samalla hän muuttaa vakinaisesti ulkomaille. Myöhemmät kotikuntalain ja sen esitöiden linjaukset tukevat tätä näkemystä. Valittajan virheellinen johtopäätös on, ettei tilapäisyydellä itse asiassa olisi tarkoitettu olevan lain tulkinnassa mitään merkitystä. Lain säännöksen tulkinnanvaraisuus ei kuitenkaan tarkoita, ettei se tulisi lainkaan sovellettavaksi.

Valittajan vetoama "Aapiskukkoa ja Aku Ankkaa" kartoitus on laadittu nimenomaisesti Suomi-koulujen toimintaedellytysten kartoittamiseksi. Suomi-kouluilla tarkoitetaan kartoituksen mukaan kerhoja, jotka antavat ulkosuomalaislapsille täydentävää opetusta suomen/ruotsin kielessä. Valittajalla on perusopetuslain mukainen opetuksen järjestämislupa, eikä sen toiminta ole täydentävää kerhotoimintaa vaan perusopetuslain mukaista opetuksen järjestämistä. Kartoituksella ei ole asian ratkaisun kannalta merkitystä.

Hallitusneuvos F:n subjektiivisilla näkemyksillä lähes 40 vuotta sitten tapahtuneesta lainvalmistelusta ei ole merkitystä asian arvioinnissa.

Opetushallituksen tarkastukset

Valituksessa viitatut tarkastukset on tehty ennen kuin valittajalle on myönnetty nykyisin voimassa oleva perusopetuksen järjestämislupa, jonka ehdoissa vaatimuksena on, että suomenkielistä perusopetusta ja vuoden kestävää esiopetusta voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille. Näitä vuosikymmeniä vanhoja tarkastuskertomuksia ei voida ottaa tulkintaohjeeksi siitä, miten 30.12.1998 myönnetyn järjestämisluvan ehtoja tulisi tulkita.

Koulun soveltama käytäntö

Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilas- ja opiskelijamäärä kasvoi merkittävästi tarkastettujen vuosien 2009–2011 aikana. Oppilasmäärän huomattava kasvu ilmentää osaltaan sitä, ettei oppilaaksiotossa noudatettu valittajalle myönnettyä järjestämislupaa. Ulkomaan koulujen oppilasmääriä ei erikseen säännellä lainsäädännöllä tai muilla määräyksillä, vaan siitä päättävät opetuksen järjestäjät itse, mikä osaltaan korostaa opetuksen järjestäjälle myönnetyn järjestämisluvan ehtojen noudattamisen merkitystä.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun suhtautuminen oppilaasta annettavien valtionosuuden saamiseen vaikuttavien tietojen oikeellisuuden varmistamiseen on ollut välinpitämätöntä ja johtanut siihen, että vuosien 2009–2011 oppilaista ja opiskelijoista huomattavan osan osalta järjestämislupien edellytys tilapäisestä ulkomailla asumisesta ei täyttynyt eikä kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta täyttynyt.

Valituksesta ei ilmene, millä tavoin koulu olisi tarkistanut tulkintansa mukaisesti, että koulun oppilaat ja opiskelijat eivät ole muuttaneet pysyvästi pois Suomesta. Kannatusyhdistys ei myöskään ole millään tavoin selvittänyt tilapäistä asumista ulkomailla -ehdon tulkintansa säännösten tai lupaehtojen mukaisuutta.

Koulutuksen järjestäjän velvollisuus on tehdä järjestämisluvan muutoshakemus, jos opetuksen järjestäjä katsoo siihen olevan tarvetta, sekä selvittää viranomaisilta opetuksen järjestämiseen liittyvien menettelyjen säännösten mukaisuus. Valittajan tulkinta perusopetuksen järjestämisluvan tilapäistä oleskelua koskevasta vaatimuksesta merkitsee, että kyseistä järjestämislupaehtoa ei ole sovellettu lainkaan, vaan se on sivuutettu kokonaan.

Aurinkorannikon suomalainen koulu on vuoden 2009 syksyn esi- ja perusopetuksen oppilastietojen keräämisen yhteydessä kysynyt oppilaiden väestötietojärjestelmään ilmoitettua kotikuntaa. Näiden tietojen keräämisellä ei kuitenkaan ollut vaikutusta koulun oppilaaksiottoon, mikä ilmenee tarkastuksen yhteydessä kerätyistä oppilaiden väestötietojärjestelmätiedoista, joiden mukaan esi- ja perusopetuksen oppilaista 31 oppilaan osalta tilapäisyysehto ei täyttynyt syksyn 2009 tilastopäivänä, kun edellisen kevään tilastopäivänä 25 esi- ja perusopetuksen oppilaista oli sellaisia, joiden osalta tilapäisyysehto ei täyttynyt.

Opetuksen ja koulutuksen järjestäjän ilmoittamat oikeat järjestämislupaan perustuvat suorite- ja kustannustiedot – oppilas- ja opiskelijatiedot sekä kustannustiedot – ovat keskeisin ja tärkein tieto, jonka koulutuksen järjestäjät ovat vuosittain velvollisia ilmoittamaan Opetushallituksen toteuttamaan tietojen keruuseen, koska tiedot ovat säännösten mukaan valtionosuusrahoituksen perusteena. Opetuksen järjestäjä vastaa tietojen oikeellisuudesta.

Opetuksen järjestämistä koskevan lainsäädännön tunteminen ja sen noudattaminen sekä opetuksen järjestäjälle myönnetyn järjestämisluvan ehtojen noudattaminen on ensisijaisesti julkista valtaa lupansa nojalla käyttävien koulutuksen järjestäjien vastuulla. Valtionosuuksina maksettava rahoitusjärjestelmä perustuu pääosin luottamukseen siitä, että opetuksen järjestäjän antamat tiedot rahoituksen määräämiseksi ovat oikeita. Opetushallituksella, joka toimii ulkomaankoulujen toimintaa valvovana viranomaisena, ei ole ollut aihetta epäillä, että valittaja ei noudata sille myönnetyn opetuksen ja koulutuksen järjestämislupien ehtoja eikä tarkista "tilapäistä asumista ulkomailla" -ehdon toteutumista.

Asiassa annetut ohjeet

Valittaja on vastuussa luovuttamiensa tietojen oikeellisuudesta. Viranomainen ei ole laiminlyönyt tilapäisyysehdon tulkinnan ohjeistamista eikä ole luonut opetuksen järjestäjälle oikeutettua odotusta järjestämisluvan tulkinnasta. Opetushallituksella tai opetus- ja kulttuuriministeriöllä ei ole ollut aihetta epäillä, että valittajalle myönnetyn opetuksen järjestämislupaehtoihin liittyisi tulkintaongelmia tai että ehtoja ei osin noudatettaisikaan.

Valittaja ei ole pyytänyt tulkintaohjetta tai muutakaan selvitystä valittajalle 30.12.1998 myönnetyn opetuksen järjestämisluvan ehdoista ennen kuin asia tuli ajankohtaiseksi ministeriön tekemän tarkastuksen yhteydessä. Kun rahoitusjärjestelmä perustuu pääosin luottamukseen siitä, että opetuksen järjestäjän rahoituksen perusteeksi ilmoittamat tiedot ovat oikeita, rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistunut tarkastus on rahoituslaissa määritelty keino, jolla jälkikäteen voidaan selvittää opetuksen järjestäjän valtionosuusrahoituksen perusteeksi luovuttamien tietojen oikeellisuus.

Epäily mahdollisista tulkintavirheistä järjestämisluvan tilapäistä oleskelua koskevan ehdon osalta paljastui vasta ministeriölle luovutetun Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastuskertomuksen yhteydessä. Ministeriöllä ei ollut ennen tarkastukseen ryhtymistä ja sitä koskevan tarkastuskertomuksen valmistumista tietoa siitä, että lupaehtoja ei ole noudatettu. Ministeriö on tulkintaa selventävällä ohjauksella puuttunut lainvastaiseen tilaan sen tultua ilmi. Viitteitä ei myöskään ole siitä, että ministeriö olisi aiemmin tulkinnut tilapäisyysehdon sisältäviä järjestämislupia nykyisestä poikkeavalla tavalla.

Ministeriöllä ei ole tarkastukseen perustuvaa tietoa siitä, että muut ulkomaankoulut ovat tulkinneet tilapäistä asumista ulkomailla -ehtoa kuten valittaja esittää. Ministeriöön ei myöskään ole tullut muista ulkomaankouluista yhteydenottoja koskien tilapäistä asumista ulkomailla -ehtoa ennen kuin asia tuli julkiseksi valittajan tarkastuksen myötä.

Tilapäisyysehdon tulkinta ja väestörekisteriotteen käyttäminen

Järjestämisluvan ehtojen mukaisuuden tarkastaminen kunkin oppilaan osalta on opetuksen järjestäjän velvollisuus, ja se tulee tehdä oppilaaksi ilmoittautumisen yhteydessä sekä tietojen ilmoittamispäivänä, ei jälkikäteen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön tekemä Aurinkorannikon suomalaiseen kouluun kohdistama tarkastus, johon ministeriön takaisinperintäpäätös perustuu, koski vuosia 2009–2011. Tarkastuksen ajankohdan mukainen tilanne on ratkaiseva tilapäistä asumista koskevan ehdon soveltamisen kannalta.

Oppilaaksi ottamisen yhdenvertaisuus ja ennakoitavuus taataan noudattamalla kotikuntalain tilapäisen asumisen määritelmää. Kotikuntalaki on myös joustava, sillä se ei määritä poikkeuksettomasti kotikunnattomaksi henkilöä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, kuuluu väestötietoviranomaisille. Kotikuntalain 5 §:n säännöksen soveltamisala on tarkoitettu suppeaksi. Pelkkä ulkomailla oleskelun määräaikaisuus ei ole säännöksen mukaan riittävä syy, vaan tämän lisäksi edellytetään elinolosuhteisiin liittyvää yhteyttä Suomeen. Ministeriöllä tai opetuksen järjestäjällä ei ole edellytyksiä eikä toimivaltaa arvioida asumisen tilapäisyyttä yksittäistapauksittain.

Valittajalle myönnetyt järjestämisluvat koskevat koulutuksen ja opetuksen järjestämistä tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille. Kotikuntalaki mahdollistaa edellä mainituin perustein asumisen pysyvyyden tai tilapäisyyden selvittämisen kokonaistilanne huomioon ottaen. Tilapäistä asumista ulkomailla koskevan järjestämislupaehdon tulkinnan tulee ministeriön käsityksen mukaan perustua kotikuntalain säännöksiin. Oppilaiden ja heidän huoltajiensa tulee huolehtia siitä, että heitä koskevat väestörekisterimerkinnät ovat ajan tasalla ja oikein. Koulutuksen järjestäjien tulee luotettavasti otteella väestötietojärjestelmästä varmistua siitä, täyttääkö oppilas oppilaaksioton yhteydessä ja vuosittain järjestämisluvan ehdot.

Järjestämisluvan tilapäisesti ulkomailla asuville -ehdon tulkinta ei voi perustua pelkästään oppilaiden ja vanhempien aikomuksiin tai suunnitelmiin. Niiden todenperäisyyttä on täysin mahdotonta luotettavasti selvittää.

Vapaa liikkuvuus

Järjestämisluvan myöntäminen ja valtionosuuden maksaminen ulkomaankoululle on ollut Suomen valtion tarjoama erityinen etu, jolla on haluttu turvata tilapäisesti Espanjassa asuvien suomalaisten lapsien koulutus ja onnistunut paluu kotimaan peruskouluun. Myöntämällä valittajalle perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestämisluvat ja siihen liittyvän rahoituksen valtio on taannut valittajan järjestämälle perusopetukselle ja lukiokoulutukselle hyvät toimintamahdollisuudet. Kyseessä on poikkeuksellinen etu Espanjassa asuville oppilaille ja heidän vanhemmilleen. Suomen valtion rahoituksen ehtoja valittajalle ei voida millään tavoin pitää EU:n kansalaisten vapaata liikkuvuutta rajoittavana. Lapsen koulunkäyntioikeus ja myös velvollisuus määräytyvät yleensä asuinpaikkamaan lain mukaan eli tässä tapauksessa Espanjan lainsäädännön mukaan.

Perusteeton etu

Valittaja on menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin Suomen kansalaisille ja/tai tilapäisesti ulkomailla asuville, joilla ei ole kotikuntalain mukaista kotikuntaa Suomessa, sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat Opetushallitukselle valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten. Valittaja on tämän menettelyn johdosta saanut perusteettomasti rahoituslain nojalla valtionosuutta. Rahoituslaki velvoittaa ministeriön määräämään liikaa saadun valtionosuuden palautettavaksi.

Kohtuullistaminen

Vaikka valittaja ei noudattanut sille myönnettyjen järjestämislupien ehtoja, ministeriö päätti takaisinperintäpäätöksessään kohtuullistaa takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on kestänyt tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan vähemmän kuin kolme vuotta. Lisäksi ministeriö päätti olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa.

Valittaja on oman toimintansa seurauksena ajautunut taloudellisiin vaikeuksiin jo ennen ministeriön takaisinperintäpäätöksen antamista.

Laissa ei velvoiteta antamaan maksuaikaa takaisinperittävälle perusteettomalle edulle, vaan lain mukaan perusteeton etu voitaisiin vaatia maksettavaksi takaisin heti sitä koskevan päätöksen tultua lainvoimaiseksi. Takaisinperintäajan ja siihen liittyvän maksuajan määrittely kuuluu asianomaiselle viranomaiselle. Valittajalle myönnettyä maksuaikaa on pidettävä kohtuullisena.

Lapsen etu

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen keskeinen sisältö on maksuttoman perusopetuksen järjestäminen jokaiselle lapselle. Suomen laki turvaa jokaiselle Suomessa vakinaisesti asuvalle maksuttoman perusopetuksen. Ulkomailla pysyvästi asuvan tulee vastavuoroisesti turvautua asuinmaansa tarjoamaan opetukseen. Aurinkorannikon suomalainen koulu ja muut ulkomaankoulut toimivat ulkomailla tilapäisesti asuvia Suomen kansalaisia varten. Ulkomaankoulut ovat tilapäisyysehdolla rajattuja poikkeuksia pääsäännöstä, jonka mukaan opetusta ja koulutusta tarjotaan ja rahoitetaan vain Suomessa. Mainitut periaatteet turvaavat lapsen oikeudet yleissopimuksen kannalta hyväksyttävällä ja sopimuksen tarkoituksen mukaisella tavalla.

Suullinen käsittely

Ministeriön takaisinperintäpäätös perustuu ministeriön sisäisen tarkastuksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n talouteen ja toimintaan kohdistuneeseen tarkastukseen ja siitä laadittuun tarkastuskertomukseen. Ennen ministeriön laatiman tarkastuskertomuksen valmistumista valittajalla on ollut mahdollisuus kaksi kertaa antaa kirjallinen palaute tarkastuskertomusluonnoksesta. Lisäksi ministeriö on kuullut valittajaa perusteettoman edun takaisinperintää koskevasta päätösluonnoksesta. Valittaja on antanut kirjallisen selityksen 5.6.2014 ja lisäselityksen 21.8.2014. Tämän lisäksi valittajan pyynnöstä järjestettiin Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n ja opetus- ja kulttuuriministeriön virkamiesten välinen asiaa koskeva tapaaminen 15.8.2014 opetus- ja kulttuuriministeriössä.

Valittajalla on ollut mahdollisuus esittää takaisinperintäpäätöksen valmistelun eri vaiheissa kaikki se aineisto, jonka se on katsonut tarpeelliseksi. Asia on ratkaistavissa kirjallisen asiakirja-aineiston perusteella ja henkilötodistelu on tarpeeton. Suullisen käsittelyn toimittaminen on ilmeisen tarpeetonta.

Oikeudenkäyntikulut

Valittajan esittämä oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton. Ministeriö ei ole toiminut asiassa virheellisesti vaan laissa asetettujen velvoitteidensa mukaisesti. Päätös on tehty tarvittavan aineiston perusteella ja tapahtumahetkellä voimassa olleen lainsäädännön nojalla.

3 Vastaselitykset ja lisäselvitykset

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on antanut vastaselitykset sekä toimittanut hallitusneuvos F:n kirjallisen lausunnon ja muuta lisäselvitystä, jotka on toimitettu tiedoksi opetus- ja kulttuuriministeriölle.

VII Merkintä Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan eri päätöksellä ratkaissut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n valituksen asiassa diaarinumero 3077/2/14. Mainitun asian asiakirjat ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä nyt kysymyksessä olevia asioita ratkaistaessa.

VIII Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asiat. Valitukset hylätään. Palautettavan valtionosuuden uudeksi eräpäiväksi asetetaan 31.12.2020.

3. Lausuminen opetus- ja kulttuuriministeriön 18.12.2014 tekemän päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

4. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

IX Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1 Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista muun ohella osoittaakseen takaisinperinnän perusteettomuuden ja toisaalta selvittääkseen kannatusyhdistyksen ja koulun olosuhteita sekä lainsäätäjän tahtoa.

Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen asiassa olisi hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa mainitulla tavalla ilmeisen tarpeeton.

2 Pääasiaratkaisu

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

2.1.1 Hallintolainkäyttölaki

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (586/1996) mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

2.1.2 Hallintolaki

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

2.1.3 Perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestäminen

Perusopetuslain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi myöntää rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan mainitussa laissa tarkoitetun opetuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset opetuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Opetusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

Lukiolain 3 §:n 1 momentin (629/1998) mukaan asianomainen ministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan lukiokoulutuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten.

2.1.4 Perusopetuksen ja lukiokoulutuksen rahoitus

2.1.4.1 Vuoden 1998 rahoituslaki ja asetus

Vuoden 1998 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998) 1 §:n 1 momentin (1389/2001) mukaan mainitussa laissa säädetään kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään muun ohella perusopetuslaissa ja lukiolaissa.

Lain 5 §:n mukaan rahoitus opetus- ja kulttuuritoimen käyttökustannuksiin määräytyy laskennallisten perusteiden mukaisesti. Pykälän 1 kohdan mukaan rahoitus määräytyy muun ohella perusopetuksessa ja lukiossa oppilas- tai opiskelijamäärien sekä oppilasta tai opiskelijaa kohden määrättyjen yksikköhintojen perusteella.

Lain 44 §:n (1071/2005) 1 momentin mukaan varainhoitovuoden rahoitus lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden keskimääräisen oppilas- ja opiskelijamäärän mukaan.(---) Lisäksi voidaan ottaa huomioon sellaiset arvioidut oppilas- ja opiskelijamäärien muutokset, jotka aiheutuvat laista, asetuksesta, lakiin tai asetukseen perustuvasta valtion viranomaisen määräyksestä tai päätöksestä taikka valtion talousarviosta. Yksikköhintoja laskettaessa sovelletaan kuitenkin varainhoitovuotta edeltävän vuoden syksyn oppilas- ja opiskelijamääriä. Toiminnan käynnistyessä rahoitus lasketaan arvioidun oppilas- ja opiskelijamäärän mukaan.

Lain 45 §:n 1 momentin (1137/2003) mukaan valtionapuviranomainen myöntää 6, 13, 14 ja 15 §:ssä tarkoitetun valtionosuuden sekä 7 ja 11 §:ssä tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle tai muulle 1 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle ja 13 a §:ssä tarkoitetun rahoituksen kunnalle siten kuin kuntien valtionosuuslain 16 §:n 2 momentissa säädetään. Pykälän 2 momentin (1071/2005) mukaan valtionapuviranomainen tarkistaa (---) 1 momentin mukaan myönnetyn rahoituksen varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä.

Lain 54 §:n (492/2009) 1 momentin mukaan kunnan ja kuntayhtymän on toimitettava valtionapuviranomaiselle mainitussa laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot siten kuin asianomainen ministeriö määrää. Yksityisen 1 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle vastaavat tiedot. Pykälän 2 momentin mukaan valtionapuviranomainen päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista.

Lain 56 §:n 1 momentin päätökseen, joka on annettu mainitun lain nojalla tai kuntien valtionosuuslain sellaisen säännöksen nojalla, johon mainitussa laissa viitataan, saa vaatia oikaisua ja hakea muutostasiten kuin kuntien valtionosuuslain 21 ja 22 §:ssä säädetään oikaisumenettelystä ja muutoksenhausta. Päätökseen ei kuitenkaan saa vaatia oikaisua ja hakea muutosta siltä osin kuin se koskee 44 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettuja oppilas- ja opiskelijamääriä. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa mainituissa lainkohdissa säädetään kunnasta, koskee soveltuvin osin kuntayhtymää ja mainitussa laissa säädettyä rahoitusta saavaa yksityistä 1 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjää.

Vuoden 1998 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun asetuksen (806/1998) 14 §:n 2 momentin mukaan muun ohella ulkomailla järjestettävässä opetuksessa käyttökustannusten rahoitus myönnetään ja tarkistetaan mainittua toimenpidettä edeltävän tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän oppilasmäärien painotetun keskiarvon perusteella.

2.1.4.2Vuoden 2009 rahoituslaki ja asetus

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 1 §:n (1705/2009) mukaan mainitussa laissa säädetään kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään muun ohella lukiolaissa.

Rahoituslain 2 §:n 2 momentin 9 kohdan mukaan mainitussa laissa säädetään rahoituksesta ulkomailla järjestettävään perusopetuslain mukaiseen rahoitukseen.

Rahoituslain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan yksityisellä koulutuksen tai muun toiminnan järjestäjällä tarkoitetaan rekisteröityä yhteisöä, säätiötä ja valtion liikelaitosta.

Rahoituslain 5 §:n mukaan rahoitus käyttökustannuksiin määräytyy laskennallisten perusteiden mukaisesti. Pykälän 1 kohdan (1705/2009) mukaan rahoitus määräytyy lukiossa opiskelijamäärien sekä opiskelijaa kohden määrättyjen yksikköhintojen perusteella ja 3 kohdan (1705/2009) mukaan ulkomailla järjestettävässä perusopetuksessa oppilasmäärän ja oppilasta kohden määrätyn yksikköhinnan perusteella.

Rahoituslain 18 §:n (1705/2009 ja 1511/2011) mukaan ulkomailla järjestettävää opetusta varten opetuksen järjestäjälle myönnetään rahoituksena euromäärä, joka saadaan, kun oppilasmäärällä kerrotaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 54 §:n mukainen perusopetuksen perushinta tai mainittu perushinta korotettuna tai alennettuna siten kuin valtioneuvoston ja opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella säädetään.

Rahoituslain 48 §:n 1 momentin (1705/2009) mukaan lukiossa ja ammatillisessa koulutuksessa varainhoitovuoden rahoitus lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden keskimääräisen opiskelijamäärän mukaan. Pykälän 3 momentin (1705/2009) mukaan mainitun lain mukaan rahoitettavan perusopetuksen rahoitus varainhoitovuodelle lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän oppilasmäärän mukaan.

Rahoituslain 50 §:n (1705/2009 ja 1511/2011) 1 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää muun ohella 18 §:ssä tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle tai muulle 1 ja 2 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle. Pykälän 2 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö tarkistaa 1 momentin mukaan myönnetyn rahoituksen varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä. Mainitussa laissa tarkoitetun perusopetuksen rahoitus tarkistetaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän ja varainhoitovuoden syyskuun 20 päivän keskimääräisen oppilasmäärän mukaiseksi.

Rahoituslain 58 §:n 1 momentin mukaan kunnan, kuntayhtymän ja yksityisen toiminnan järjestäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle mainitussa laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot. Pykälän 2 momentin (1511/2011) mukaan valtionapuviranomainen päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi suoritettavasta rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista.

Rahoituslain 60 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädettyä valtionosuutta tai rahoitusta saava yksityisen koulutuksen järjestäjä, joka on tyytymätön mainitun lain nojalla annettuun päätökseen, saa vaatia oikaisua kirjallisesti valtionapuviranomaiselta kolmen kuukauden kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1766/2009) 19 §:n 1 momentin (1766/2009) mukaan lukion rahoitus myönnetään ja tarkistetaan mainittua toimenpidettä edeltävän tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän opiskelijamäärien painotetun keskiarvon perusteella.

Asetuksen 25 §:n (1766/2009) 1 momentin mukaan koulutuksen tai toiminnan järjestäjän tulee ilmoittaa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 58 §:n 1 momentissa tarkoitetut rahoituksen määräämiseksi tarvittavat kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot opetusministeriölle Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla siten kuin 2–4 momentissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muun ohella lukiokoulutuksen kustannuksia ja tuloja koskevat tiedot tulee ilmoittaa vuosittain Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla kustannustiedonkeruuseen viimeistään seuraavan vuoden huhtikuun loppuun mennessä, ellei opetusministeriö toisin päätä. Pykälän 3 momentin mukaan toiminnan laajuutta koskevat tiedot tulee ilmoittaa Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla 10 päivän kuluessa tilastointipäivästä, jollei opetusministeriö toisin päätä. Pykälän 4 momentin mukaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 11–13 §:n 1 ja 2 momentissa, 14–16 ja 18 §:ssä säädetyn perusopetuksen rahoituksen määräämiseksi tarkoitetut oppilasmäärätiedot ja mainitun lain 13 §:n 3 momentissa tarkoitetut suoritettuja oppiaineita koskevat tiedot sekä 19 §:ssä säädettyä toimintaa koskevat tiedot opetuksen järjestäjän tulee vuosittain ilmoittaa opetusministeriölle Tilastokeskuksen lomakkeilla tilastointipäivän tilanteen mukaisesti.

2.1.5 Perusteettoman edun palautus

Vuoden 1998 rahoituslain 57 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun rahoitukseen sovelletaan lisäksi muun muassa kuntien valtionosuuslain 19 §:n säännöksiä perusteettoman edun palauttamisesta.

Vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n 1 momentin mukaan, jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta, valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu.

Lain 19 §:n 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Valtionapuviranomainen tai muu asianomainen ministeriö voi pykälän 3 momentin mukaan päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavien valtionosuuksien yhteydessä.

Lain 20 §:n mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.

Vuoden 2009 rahoituslain 62 §:n 1 momentin mukaan, jos lain 1 tai 2 §:ssä tarkoitettu opetuksen tai muun toiminnan järjestäjä on saanut perusteettomasti mainitun lain nojalla myönnettyä valtionosuutta tai rahoitusta, opetus- ja kulttuuriministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus maksettu.

Pykälän 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Pykälän 3 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavan vuoden valtionosuuden yhteydessä.

Lain 63 §:n mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen varainhoitovuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.

2.1.6 Kotikuntalaki

Kotikuntalain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunnan määräytymisestä.

Pykälän 2 momentin mukaan mainitun lain mukaan määräytynyt kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunta merkitään väestötietojärjestelmään. Väestötietojärjestelmään merkitään myös henkilön ilmoittama tilapäinen asuinpaikka.

Pykälän 3 momentin mukaan, jollei muussa laissa toisin säädetä, mainitun lain säännöksiä noudatetaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

2.2 Asiassa saatu selvitys

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry ylläpitää Aurinkorannikon suomalaista koulua. Yhdistyksellä on voimassa oleva perusopetuslain nojalla vuonna 1998 myönnetty opetuksen järjestämislupa suomenkieliseen perusopetukseen sekä vuoden kestävään esiopetukseen (6-vuotiaat) tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille sekä lukiolain nojalla vuonna 2009 myönnetty järjestämislupa lukio-opetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetushallituksen 20.1.2009 päivätyssä perusopetuksen tietojen antamista koskevassa ohjeessa on ulkomaankoulujen osalta ohjeistettu seuraavasti: "Perusopetusta antavien ulkomaankoulujen oppilasmäärään sisällytetään perusopetuksessa olevat tilapäisesti ulkomailla asuvat, oppivelvollisuusikäiset tai esiopetuksessa olevat Suomen kansalaiset."

Opetushallituksen 20.9.2010 päivätyssä lukiokoulutuksen tietojen antamista koskevassa ohjeessa on rahoituksen perusteena olevien opiskelijamäärien osalta ohjeistettu seuraavasti: "Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön ulkomaan koululle myöntämän järjestämisluvan mukaisesti ulkomaan koulu voi ilmoittaa rahoituksen perusteena oleviin opiskelijoihin ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia. Ulkomailla asuminen katsotaan tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa (201/1994 5 §)."

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 21.2.2012 päättänyt suorittaa vuoden 2009 rahoituslain 58 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n talouteen ja toimintaan. Tarkastus on kohdistunut vuosiin 2009–2011. Tarkastuskertomus on valmistunut 27.2.2014.

Tarkastuskertomuksen mukaan tarkastuksen aikana ja saaduista asiakirjoista ei tullut esille, millä tavalla koulussa varmistetaan oppilas- ja opiskelijaluetteloiden osalta (20.1. ja 20.9.) se, että järjestämislupien edellytykset oppilaiden ja opiskelijoiden Suomen kansalaisuudesta ja tilapäisesti ulkomailla asumisesta varmistetaan kotikuntalain (201/1994) ja väestötietojärjestelmän perusteella. Tarkastuskertomuksesta käy ilmi, että tarkastuksen yhteydessä tarkastettiin väestötietojärjestelmän mukaiset tiedot kaikista Aurinkorannikon suomalaisen koulun Opetushallitukselle vuosina 2009–2011 ilmoittamista esi- ja perusopetuksen oppilaista ja lukiokoulutuksen opiskelijoista. Tarkastuskertomuksessa on edelleen todettu, että koulun tulee perusopetuksen oppilaaksi ja opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä pyytää ote väestörekisteristä sekä tietojen ilmoittamispäivinä (20.1. ja 20.9.) varmistaa, etteivät oppilaiden ja opiskelijoiden tiedot ole olennaisesti muuttuneet Suomen kansalaisuuden tai tilapäisesti ulkomailla asumisen osalta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 18.12.2014 tekemässään päätöksessä katsonut, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin Suomen kansalaisille ja/tai tilapäisesti ulkomailla asuville, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaan kotikuntaa Suomessa, sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat Opetushallitukselle valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten. Päätöksen mukaan Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle on myönnetty esi- ja perusopetuksen vuosien 2009–2011 sekä vuosien 2010–2011 (1.8.2010 alkaen) lukiokoulutuksen käyttökustannuksiin perusteettomana etuna liikaa valtionosuutta yhteensä 736 593,65 euroa.

Ministeriö on kohtuullistanut takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on kestänyt tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan vähemmän kuin kolme vuotta. Ministeriö on myös päättänyt olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n nettomääräiseksi suoritusvelvollisuudeksi ministeriölle on päätöksen mukaan jäänyt yhteensä 613 616,80 euroa.

Takaisinperintäpäätöksen liitteenä olevasta oppilaiden ja opiskelijoiden tarkastettujen väestötietojärjestelmäotteiden perusteella laaditusta yhteenvedosta käy ilmi, että yli kolme vuotta ilman kotikuntaa Suomessa olleita on esi- ja perusopetuksen oppilaista on ollut noin 14,8 prosenttia ja lukiokoulutuksen opiskelijoista noin 11,3 prosenttia.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on edellä mainitun päätöksen muutoksenhakuohjeiden mukaisesti valittanut vuoden 2009 rahoituksen takaisinperinnän osalta korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja tehnyt vuosien 2010–2011 rahoituksen takaisinperinnän osalta oikaisuvaatimuksen opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 17.9.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n vuosien 2010–2011 osalta tekemän oikaisuvaatimuksen. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on valittanut tästä päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

2.3 Oikeudellinen arviointi

2.3.1 Kuuleminen

Valittaja on katsonut, että opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätöstä 18.12.2014 tehtäessä on tapahtunut kuulemisvirhe, sillä valittajaa ei ollut kuultu ministeriön hankkimasta tilintarkastusyhteisö BDO Audiator Oy:n 12.8.2014 päivätystä raportista, jonka valittaja oli saanut vasta 21.1.2015.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ministeriö on takaisinperintäpäätöksen valmisteluvaiheessa pyytänyt BDO Audiator Oy:tä tekemään selvityksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n taloudellisesta tilanteesta yhdistyksen toimittaman asiakirja-aineiston pohjalta sen arvioimiseksi, miten perusteettoman edun takaisinperintä vaikuttaisi Aurinkorannikon suomalaisen koulun taloustilanteeseen.

Asiakirjoista ilmenee, että ministeriö on varannut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle ja Aurinkorannikon suomalaiselle koululle tilaisuuden antaa tarkastuskertomusluonnosten johdosta

vastine ja että Aurinkorannikon suomalainen koulu on antanut vastineet 28.6.2013 ja 6.11.2013. Saadun selvityksen mukaan ministeriö on lisäksi varannut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle tilaisuuden antaa kirjallinen selitys ennen perusteettoman edun takaisinperintää koskevan asian ratkaisemista. Kuulemiskirjeen liitteenä on ollut harkittavana ollutta takaisinperintää koskeva päätösluonnos. Kannatusyhdistys on antanut kirjallisen selityksen 5.6.2014 ja kirjallisen lisäselityksen 21.8.2014.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole katsottava tapahtuneen kuulemisvirhettä sillä valittajan esittämällä perusteella, että sille ei ollut ennen takaisinperintäpäätöksen tekemistä erikseen varattu tilaisuutta tulla kuulluksi BDO Audiator Oy:n 12.8.2014 päivätystä raportista. Valittajalla on lisäksi ollut tilaisuus lausua mainitusta raportista oikaisuvaatimuksensa ja valituksensa yhteydessä.

2.3.2 Palautusvelvollisuus vuoden 2009 osalta

Valtionapuviranomainen myöntää kysymyksessä olevan rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta koulutuksen järjestäjälle. Rahoitus määräytyy laskennallisin perustein, ja se maksetaan heti varainhoitovuoden alusta kuukausittain yhtä suurina erinä kunakin kuukautena. Tämä ennakollisesti myönnetty rahoitus tarkistetaan varainhoitovuoden loppuun mennessä vuoden 1998 rahoituslain 45 §:n 2 momentin (1071/2005) nojalla varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi laskentapäivinä toteutuneiden oppilas- ja opiskelijamäärän perusteella. Tässä niin sanotussa tarkistuspäätöksessä rahoitus tarkistetaan koulutuksen järjestäjän toteutuneen oppilas- ja opiskelijamäärän ja siten todellisen vuoden 1998 rahoituslain 5 §:ssä tarkoitetun laskentaperusteen mukaiseksi.

Vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:n mukaan velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu. Vuoden 1998 rahoituslain mukaisesti varainhoitovuoden 2009 ennakollisen rahoituksen saman vuoden joulukuussa tapahtuvan tarkistuksen edellyttämät todellisen laskentaperusteen mukaiset suoritukset on maksettu valtionosuuden saajille varainhoitovuotta 2009 seuranneen vuoden 2010 helmikuun loppuun mennessä. Vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:n mukainen viiden vuoden aika perusteettoman edun palauttamiselle on siten alkanut vuoden 2010 lopusta. Velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etuus ei siten ole rauennut varainhoitovuoden 2009 osalta.

2.3.3 Takaisinperinnän edellytysten täyttyminen ja takaisinperinnän kohtuullistaminen

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisessa takaisinperintäpäätöksessään 18.12.2014 katsonut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n menetelleen sille myönnettyjen esi- ja perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestämislupien vastaisesti. Tällä perusteella ministeriö on päättänyt periä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:ltä takaisin vuosien 2009–2011 valtionosuuksia yhteensä 613 616,80 euroa päätöksestä tarkemmin ilmenevin erittelyin. Ministeriö on kohtuullistanut takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei ole peritty takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on Opetushallituksen tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan kestänyt vähemmän kuin kolme vuotta, ja lisäksi perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa ei ole määrätty perittäväksi takaisin. Opetus- ja kulttuuriministeriö on oikaisuvaatimuspäätöksellään 17.9.2015 hylännyt Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n vuosien 2010–2011 osalta tekemän oikaisuvaatimuksen.

Asiassa on näin ollen valittajan valitusten johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriön valtionosuuden takaisinperintäpäätöstä tai oikaisuvaatimuspäätöstä pidettävä valittajan esittämillä perusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastaisina.

Päätösten lainmukaisuus edellyttää, että takaisinperinnän perusteet käyvät ilmi päätöksen perusteluissa. Opetuksen järjestäjän on toisaalta huolehdittava, että opetus on järjestetty sitä koskevien lupaehtojen mukaisesti ja että valtionosuuksien maksamisen edellytysten toteutuminen on selkeästi todennettavissa.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen takaisinperintäpäätös perustuu siihen, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin Suomen kansalaisille tai sellaisille Suomen kansalaisille, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaisesti kotikuntaa Suomessa, sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat Opetushallitukselle valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten.

Opetus- ja kulttuuriministeriön sisäisen tarkastuksen yksikön tekemän Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n ylläpitämään Aurinkorannikon suomalaiseen kouluun kohdistuneen tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että usean koulun oppilaaksi tai opiskelijaksi hyväksytyn kohdalla ulkomailla asumista ei voitu pitää tilapäisenä. Tarkastuksen yhteydessä kaikista valtionosuusrahoituksen perusteeksi vuosina 2009–2011 ilmoitetuista oppilaista ja opiskelijoista pyydettiin väestötietojärjestelmästä otteet, joista ilmeni, että 181 oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut Suomessa ja kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta ei täyttynyt. Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisen takaisinperintäpäätöksen 18.12.2014 liitteestä käy muun ohella ilmi, että väestötietojärjestelmän tietojen mukaan 41:n vuosien 2009–2011 valtionosuuden perusteena olleen oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut ollut Suomessa yli kymmeneen vuoteen ja 30 oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut ollut Suomessa yli seitsemään mutta alle kymmeneen vuoteen. Samasta liitteestä käy myös ilmi, että yli kolme vuotta ilman kotikuntaa Suomessa olleita on vuosien 2009–2011 esi- ja perusopetuksen oppilaista ollut noin 14,8 prosenttia ja lukiokoulutuksen opiskelijoista noin 11,3 prosenttia.

Asiakirjoista käy ilmi, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetyt perus- ja lukio-opetuksen järjestämisluvat koskevat ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille annettavaa opetusta. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:llä on opetuksen järjestäjänä ollut velvollisuus noudattaa sille myönnettyjen perus- ja lukio-opetuksen järjestämislupien ehtoja. Lisäksi vuoden 1998 rahoituslain 54 §:n (492/2009) 1 momentin ja vuoden 2009 rahoituslain 58 §:n 1 momentin nojalla sillä on ollut vastuu antamiensa rahoituksen määräämiseksi tarpeellisten tietojen, kuten lupaehtojen mukaiseen opetukseen oikeuttavien oppilaiden ja opiskelijoiden lukumäärän, oikeellisuudesta.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että valittaja ei ole toiminnassaan riittävällä tavalla huolehtinut sen selvittämisestä, että kaikki sen oppilaaksi tai opiskelijaksi hyväksymät ja vuosien 2009–2011 valtionosuusrahoituksen perusteeksi ilmoittamat henkilöt olisivat järjestämislupien ehdon mukaisesti olleet tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia.

Kotikuntalain 3 §:n 1 kohdan ja 5 §:n 1 momentin mukaisesti yli yhden vuoden ulkomailla oleskelu johtaa pääsääntöisesti siihen, ettei henkilöllä katsota olevan kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Kotikuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp) lain 5 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Hallituksen esityksessä on katsottu, että käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien ehto, jonka mukaan opetusta voidaan järjestää vain tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille, perustuu asiassa annetun selvityksen mukaan sittemmin kumottuun ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annettuun lakiin (379/1981). Tämän lain esitöistä (HE 3/1981 vp) käy ilmi, että ulkomaille perustettavia kouluja ei ollut tarkoitettu sellaisten perheiden lapsille, joiden vanhempien tarkoitus on ollut muuttaa ulkomaille pysyväisluonteisesti, vaan ulkomailla asumiselta on edellytetty tilapäisyyttä.

Vaikka itse järjestämislupiin tai järjestämislupien perusteena oleviin perusopetuslakiin ja lukiolakiin ei sisälly määritelmää siitä, mitä tilapäisellä ulkomailla asumisella tarkoitetaan, opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole toiminut lainvastaisesti tulkitessaan järjestämislupien ehtoa tilapäisestä ulkomailla asumisesta kotikuntalain tarkoituksen mukaisesti ja perustaessaan tilapäisen ulkomailla asumisen arvioinnin kunkin oppilaan tai opiskelijan väestötietojärjestelmän mukaiseen kotikuntatietoon.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on nyt esillä olevassa asiassa kohdistanut valtionosuuden takaisinperinnän ainoastaan sellaisista oppilaista tai opiskelijoista vuosina 2009–2011 maksettuun rahoitukseen, joilla ei oppilaiden ja opiskelijoiden tietojen ilmoittamispäivinä (20.1. ja 20.9.) väestötietojärjestelmän tietojen mukaan ole yli kolmeen vuoteen ollut kotikuntaa Suomessa. Opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut lähteä siitä, että ainakaan tällaisten oppilaiden ja opiskelijoiden osalta asumisen tilapäisyyttä koskeva edellytys ei ole täyttynyt. Valittaja ei myöskään ole esittänyt selvitystä, jonka perusteella koulun oppilaita tai opiskelijoita, joilla ei yli kolmeen vuoteen ollut ollut väestötietojärjestelmän mukaista kotikuntaa Suomessa, voitaisiin poikkeuksellisesti pitää vain tilapäisesti ulkomailla asuvina. Näin ollen opetus- ja kulttuuriministeriön päätöstä määrätä tällaisista oppilaista ja opiskelijoista maksettu valtionosuus palautettavaksi perusteettomana etuna ei ole pidettävä hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastaisena.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisia päätöksiä ei ole pidettävä lainvastaisina myöskään sillä valittajan esittämällä perusteella, että ministeriö olisi takaisinperintää koskevassa päätöksenteossaan menetellyt hyvän hallinnon periaatteiden ja erityisesti luottamuksensuojan tai yhdenvertaisuuden vastaisesti. Kun otetaan huomioon valittajan velvollisuus toimia järjestämisluvan ehtojen mukaisesti ja tarkastuksessa esiin tulleet vakavat puutteet järjestämisluvan ehtojen noudattamisessa erityisesti oppilaiden ulkomailla asumisen tilapäisyyden ja jopa Suomen kansalaisuuden selvittämättä jättämisen osalta, asiaa ei ole arvioitava toisin myöskään sen vuoksi, että opetus- ja kulttuuriministeriö ei ollut antanut nimenomaista ohjetta järjestämislupien ulkomailla asumisen tilapäisyysehdon tulkinnasta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on ennen takaisinperintäpäätöksen tekemistä selvittänyt Aurinkorannikon suomalaisen koulun taloustilannetta tarkemmin pyytämällä BDO Audiator Oy:tä arvioimaan, miten takaisinperintä vaikuttaa koulun taloudelliseen tilanteeseen ja toimintaedellytyksiin. BDO Audiator Oy:n arvion mukaan koulun toiminnan jatkaminen on mahdollista, mutta koko perusteettoman edun mukaisen valtionosuuksien määrän maksaminen takaisin veisi kannatusyhdistykseltä erittäin pitkän ajan. Opetus- ja kulttuuriministeriö on edellä ilmenevin tavoin rajoittanut takaisinperinnän niiden oppilaiden ja opiskelijoiden perusteella maksettuihin valtionosuuksiin, joilla ei väestötietojärjestelmän mukaan ole ollut kotikuntaa Suomessa viimeiseen kolmeen vuoteen. Tämän lisäksi ministeriö on päättänyt olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ministeriöllä on huomattava harkintavalta vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 19 §:n 2 momentin ja vuoden 2009 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:n 2 momentin mukaisen kohtuullistamisen aiheellisuuden ja mitoituksen arvioinnissa.

Kun otetaan huomioon, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on toiminnassaan usean vuoden ajan laiminlyönyt varmistaa, että sen valtionosuuden perusteeksi ilmoittamat oppilaat ja opiskelijat täyttävät opetuksen järjestämislupien ehdot ja ovat siten oikeutettuja valtionosuusrahoitukseen, tehtyä takaisinperintäpäätöstä ei kohtuullistamisratkaisunkaan osalta voida pitää määrältään tai muutoin lainvastaisena Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle aiheutuviin taloudellisiin seurauksiin liittyvien, sinänsä vakavien seikkojen johdosta eikä muillakaan valituksessa esitetyillä perusteilla. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään hallintolain 6 §:ssä tarkoitetun suhteellisuusperiaatteen kannalta.

2.3.4 Lopputulos

Opetus- ja kulttuuriministeriön valtionosuuden takaisinperinnästä 18.12.2014 tekemä päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut 17.9.2015 tekemällään päätöksellä hylätä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n oikaisuvaatimuksen valtionosuuden takaisinperinnästä vuosilta 2010–2011. Valitukset on näin ollen hylättävä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen mukaan takaisinperittävä määrä on maksettava viimeistään 31.12.2017. Päätöksen mukaan tarkemmasta kirjallisesta maksuaikataulusta sovitaan erikseen. Muutoksenhakuun kuluneen ajan takia palautettavalle määrälle asetetaan uudeksi eräpäiväksi 31.12.2020.

3 Vaatimus täytäntöönpanon kieltämisestä

Asioiden tultua tällä päätöksellä ratkaistuiksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

4 Oikeudenkäyntikulut

Asioiden näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

X Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Niilo Jääskisen äänestyslausunto:

Olen samaa mieltä enemmistön kanssa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun kohdista 1 (suullinen käsittely) ja 3 (täytäntöönpanokielto) sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen kohdasta 4 (oikeudenkäyntikulut). Pääasian (kohta 2) osalta kumoan opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen takaisinperittävän määrän osalta ja alennan sen 250 000 euroksi.

Kuulemisen (jakso 2.3.1) ja palautusvelvollisuuden raukeamisen vuoden 2009 osalta (jakso 2.3.2) olen samaa mieltä kuin enemmistö. Takaisinperinnän edellytysten täyttymisen ja takaisinperinnän kohtuullistamisen (jakso 2.3.3) osalta lausun seuraavasti:

Oikeudellisen arvion lähtökohdat

Asiakirjoista käy ilmi, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetyt perus- ja lukio-opetuksen järjestämisluvat koskevat ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille annettavaa opetusta. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:llä on opetuksen järjestäjänä ollut velvollisuus noudattaa sille myönnettyjen perus- ja lukio-opetuksen järjestämislupien ehtoja. Lisäksi vuoden 1998 rahoituslain 54 §:n (492/2009) 1 momentin ja vuoden 2009 rahoituslain 58 §:n 1 momentin nojalla sillä on ollut vastuu antamiensa rahoituksen määräämiseksi tarpeellisten tietojen, kuten lupaehtojen mukaiseen opetukseen oikeuttavien oppilaiden ja opiskelijoiden lukumäärän, oikeellisuudesta.

Valtion ja yksityisen järjestämän koulutuksen hallinnosta annetun lain (634/1998) 7 §:n mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun rekisteröidyn yhteisön tai säätiön järjestämään koulutukseen sovelletaan hallintomenettelylakia (598/1982), nyttemmin hallintolain 71 §:n 2 momentin viittaussäännös huomioon ottaen hallintolakia. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:ä on pidettävä hallintolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuna julkisia hallintotehtäviä hoitavana yksityisenä sen hoitaessa perusopetuslaissa ja lukiolaissa sekä vuosien 1998 ja 2009 rahoituslaeissa tarkoitettuja opetuksen järjestäjän hallintotehtäviä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen takaisinperintäpäätös perustuu siihen, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on "menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin Suomen kansalaisille ja/tai tilapäisesti ulkomailla asuville, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaan kotikuntaa Suomessa, sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat Opetushallitukselle valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten."

Asiassa on riidatonta, että itse järjestämislupiin tai järjestämislupien perusteena oleviin perusopetuslakiin ja lukiolakiin ei sisälly määritelmää siitä, mitä tilapäisellä ulkomailla asumisella tarkoitetaan. Opetusministeriön valituksenalaisessa päätöksessä muilla kuin tilapäisesti ulkomailla asuvilla oppilailla viitataan niihin, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaan kotikuntaa Suomessa. Tällaista täsmennystä ei ole asetettu ehdoksi lainsäädännössä eikä järjestämisluvissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan valtionapuviranomainen ei voi vedota avustuksensaajaa vastaan sellaiseen ehtoon, joka ei ilmene tukipäätöksessä (KHO 2016:136), jollaisena nyt puheena olevassa tapauksessa sovellettava valtionosuusjärjestelmä huomioon ottaen on pidettävä järjestämislupapäätöksiä. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätösten lainmukaisuus riippuu tältä osin siitä, että niissä tulkitaan oikein asumisen tilapäisyyttä koskevaa järjestämisluvan ehtoa. Sama koskee opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksissä tarkoitettua velvoitetta tarkistaa oppilaan asumisen tilapäisyys vaatimalla selvitystä kotikunnasta Suomessa esittämällä väestörekisteriote oppilaasta.

Asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon tulkinta

Kotikuntaa koskeva sääntely

Kotikuntalain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunnan määräytymisestä.

Pykälän 2 momentin mukaan mainitun lain mukaan määräytynyt kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunta merkitään väestötietojärjestelmään. Väestötietojärjestelmään merkitään myös henkilön ilmoittama tilapäinen asuinpaikka.

Pykälän 3 momentin mukaan, jollei muussa laissa toisin säädetä, mainitun lain säännöksiä noudatetaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta.

Lain 3 §:n 1 kohdan mukaan henkilön kotikunta ei muutu, jos hänen asumisensa toisessa kunnassa johtuu pääasiassa enintään yhden vuoden kestävästä työtehtävästä, opiskelusta, sairaudesta tai muusta näihin rinnastettavasta syystä.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Kotikuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp) lain 5 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Hallituksen esityksessä on katsottu, että käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (ks. esimerkiksi 26.5.1999 taltionumero 1275) väestötietojärjestelmään tehty merkintä ei oikeudellisesti sido muita viranomaisia, joiden tulee asianomaisia säännöksiä soveltaen väestötietojärjestelmään tehdystä merkinnästä riippumatta niille esitetyn selvityksen perusteella itsenäisesti ratkaista muun muassa kysymys henkilön asuinpaikasta.

Tilapäisyyttä koskevan ehdon tausta

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien ehto: "tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille", perustuu jo kumottuun lakiin ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta (379/1981), joka on ensimmäinen ulkomaankouluista annettu säädös. Lain 1 §:n mukaan valtioneuvosto voi asetuksella säädetyin ehdoin antaa rekisteröidylle suomalaiselle yhteisölle, säätiölle tai uskonnolliselle yhdyskunnalle luvan perustaa tilapäisesti ulkomailla asuvia oppivelvollisia Suomen kansalaisia varten asianomaiseen maahan suomalaista peruskoulua vastaavan yksityiskoulun. Tässä laissa ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 3/1981 vp) on linjattu ne periaatteet ja ehdot, joiden puitteissa ulkomailla toimivalle koululle voidaan myöntää opetuksen järjestämislupa. Näitä linjauksia ei ole myöhemmissä opetuslainsäädännön muutoksissa muutettu. Kun laki ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta kumottiin perusopetuslain voimaan tullessa, muutettiin koulutuksen järjestäjän lupa perusopetuslain 7 §:n mukaiseksi ja vaatimus tilapäisestä asumisesta siirrettiin järjestämisluvan ehdoksi.

Hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yleisperustelujen mukaan ulkomaan kouluja koskeva laki tuli säätää siksi, että ulkomailla tilapäisesti työskentelevien suomalaisperheiden lukumäärä oli huomattavasti lisääntynyt, mikä on johtunut ennen muuta kehitysyhteistyön sekä vientikaupan ja projektiviennin palveluksessa toimivien henkilöiden määrän moninkertaistumisesta. Keskeiseksi ongelmaksi perusteluissa nähtiin näiden perheiden kouluikäisten lasten koulunkäynnin järjestäminen tarkoituksenmukaisella tavalla ja nimenomaan siten, että lapset palattuaan Suomeen ilman erillistä tutkintoa voivat jatkaa opiskeluaan peruskoulussa ikäkauttaan vastaavalla vuosiluokalla. Perustelujen mukaan tilapäisesti ulkomailla asuville kouluikäisille suomalaisille lapsille tarkoitettu koulu on omiaan omalta osaltaan edistämään nimenomaan projektivientiä ja kansainvälistä kauppaa yleensä sekä kehitysyhteistyötä.

Lain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ulkomailla asumisen tilapäisyys saattaa toisinaan olla vaikeasti ratkaistavissa. Perustelujen mukaan voidaan kuitenkin katsoa, että lapsen asumista ulkomailla ei voida pitää tilapäisenä asumisena, jos lapsen vanhempien tarkoitus on pysyväisluontoisesti muuttaa ulkomaille ja ottaa siellä työpaikka, jota ei ole pidettävä sillä tavoin määräaikaisena, että se aikanaan edellyttää kotimaahan paluuta. Esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden lapsia varten ei lain tarkoittamaa koulua voida perustaa.

Oikeudellinen arviointi

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisessa oikaisupäätöksessä todetaan, että opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen ohjeistus ja neuvonta on lähtenyt siitä, että ulkomaankoulujen järjestämislupien ehdolla tilapäisesti ulkomailla asuvista Suomen kansalaisista tarkoitetaan henkilöitä, jotka ovat muuttaneet ulkomaille yhtä vuotta lyhyemmäksi aikaa, joten heillä on kotikunta Suomessa. Oleskelun tilapäisyys on osoitettavissa tarvittaessa väestötietojärjestelmäotteella. Päätöksessä todetaan edelleen, että opetus- ja kulttuuriministeriöllä eikä opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä ole edellytyksiä eikä toimivaltaa arvioida asumisen tilapäisyyttä yksittäistapauksittain. Kannatusyhdistykselle myönnetyt järjestämisluvat koskevat opetuksen ja koulutuksen järjestämistä tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille. Ministeriö katsoo, että kotikuntalaki mahdollistaa edellä mainituin perustein asumisen pysyvyyden tai tilapäisyyden selvittämisen kokonaistilanne huomioon ottaen. Tilapäistä asumista ulkomailla koskeva järjestämislupaehdon tulkinnan tulee ministeriön käsityksen mukaan perustua kotikuntalain säännöksiin. Oppilaiden ja heidän huoltajiensa tulee huolehtia siitä, että heitä koskevat väestörekisterimerkinnät ovat ajan tasalla ja oikein. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjien tulee luotettavasti otteella väestötietojärjestelmästä varmistua siitä, täyttääkö oppilas oppilaaksi oton yhteydessä ja vuosittain järjestämisluvan ehdot. Katson, että valituksenalainen päätös on tältä osin oikeudellisesti virheellinen ja siten hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien asumisen tilapäisyyttä koskeva ehto perustuu ennen kotikuntalakia annettuun lainsäädäntöön, eikä sen sisällön voida katsoa muuttuneen kotikuntalain säätämisen yhteydessä. Hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yleisperusteluissa lausuttu huomioon otteen on ilmeistä, että kotikuntalain 5 §:n 1 momentissa pääsäännöksi asetettua yhden vuoden sääntöä ei voida soveltaa asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon tulkinnassa. Perusteluissa esimerkinomaisesti mainittujen kehitysyhteistyön sekä vientikaupan ja projektiviennin palveluksessa toimivien henkilöiden ulkomaankomennukset ovat vain poikkeuksellisesti alle yhden vuoden pituisia, eikä tällainen korkeintaan kahden lukukauden pituinen poissaolo Suomesta aiheuta vaaraa siitä, että lapsi palattuaan Suomeen ei ilman erillistä tutkintoa voisi jatkaa opiskeluaan peruskoulussa ikäkauttaan vastaavalla vuosiluokalla.

Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Kotikuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp) lain 5 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Hallituksen esityksessä on katsottu, että käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Hallituksen esitysten 3/1981 vp ja 104/1993 vp perusteluissa mainitut tehtävät voivat kestää pidempää kuin kolme vuotta, joka viimeksi mainitussa hallituksen esityksessä on mainittu käytännössä soveltuvaksi asumisen tilapäisyyden rajaksi. Esimerkiksi toimikaudet kansainvälisissä järjestöissä voivat olla viiden tai kuuden vuoden pituisia, samoin määräaikaiset työsuhteet kansainvälisissä järjestöissä, ulkomaisissa yliopistoissa tai monikansallisissa yrityksissä. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että Suomen ulkomaan edustuksen normaali ulkomaankomennuksen pituus on kolmesta neljään vuotta (http://www.kopijyva.fi/ejulkaisut/ulkoasiainministerio/UM_diplomaattiura_2013/).

Edellä olevan perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö tulkitsee valituksenalaisissa päätöksissään virheellisesti järjestämisluvan ehtoa oppilaan ulkomailla asumisen tilapäisyydestä, sikäli kuin tilapäisyyden kriteerinä on sovellettu oppilaan tai opiskelijan väestörekisterikotikunnan olemassaoloa Suomessa ja/tai yhden vuoden tai kolmen vuoden asumista Suomen ulkopuolella. Ehdon oikea tulkinta on selvittää oppilaan ulkomailla asumisen perustana olevan seikan tilapäisyyttä tai määräaikaisuutta, ja arvioida sen perusteella, onko kysymys siirtolaisuudesta eli pysyväksi tarkoitetusta maastamuutosta vai tilapäisestä asumisesta, jonka päätyttyä perheen tai oppilaan aikomuksena on palata Suomeen. Se, että oppilas on väestötietojärjestelmässä merkitty poissaolevaan väestöön kuuluvaksi, ei tarkoita sitä, että hän ei voisi olla järjestämisluvassa tarkoitetulla tavalla tilapäisesti ulkomailla asuva.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on katsonut, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n olisi tullut arvioida oppilaan asumisen tilapäisyyttä sen perusteella, onko oppilaalla kotikunta Suomessa vai ei, ja vaatia tätä varten selvitys väestörekisteriotteella. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry ei ole kotikuntalain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettu valtion tai kunnan viranomainen, jonka tulisi perustaa arvionsa henkilön asuinpaikasta tai tilapäisestä asuinpaikasta kotikuntalain säännöksiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kuitenkin valtionavustusviranomaisena velvollinen arvioimaan järjestämisluvan ehtojen noudattamista ja tässä ominaisuudessaan soveltamaan kotikuntalain 5 §:n säännöksiä arvioidessaan järjestämisluvan asianomaisen ehdon noudattamista.

Tähän nähden myös Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n on katsottava julkista hallintotehtävää hoitavana yksityisenä olevan velvollinen soveltamaan kotikuntalain 5 §:n mukaisia perusteita arvioidessaan oppilaaksi hakeutuvien ulkomailla asumisen tilapäisyyttä ottaen kuitenkin huomioon ulkomaan koulujen valtionavustusjärjestelmän perustana olevat hallituksen esityksestä HE 3/1981 vp ilmenevät päämäärät. Nämä päämäärät estävät hallituksen esityksessä HE 104/1993 vp mainitun kolmen vuoden säännön soveltamisen mekaanisesti asumisen tilapäisyyden arvioinnissa ehdottomana ylärajana tai sellaisten Suomeen kohdistuvien siteiden edellyttämisen, joita HE 3/1981 vp:n yleisperusteluissa tarkoitetuissa tilanteissa olevilla perheillä ei yleensä ole kuten esimerkiksi toinen asunto Suomessa. Muiden viranomaisten kuin väestörekisteriviranomaisten arvioidessa henkilön asuinpaikkaa niiden on otettava huomioon kulloinkin sovellettavana olevan sääntelyn tavoitteet eli tässä tapauksessa Suomen ulkopuolella tilapäisesti asuvien lasten kulttuurisen identiteetin säilyminen.

Kuten edellä on todettu, korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan väestörekisteriin tehdyt merkinnät eivät sido muita viranomaisia, vaan niiden tulee asianomaisia säännöksiä soveltaen väestötietojärjestelmään tehdystä merkinnästä riippumatta niille esitetyn selvityksen perusteella itsenäisesti ratkaista muun muassa kysymys henkilön asuinpaikasta. Tämän on katsottava koskevan myös Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:tä, jolla on julkista hallintotehtävää hoitavana yksityisenä hallintolain 31 § huomioon ottaen sekä oikeus että velvollisuus arvioida itsenäisesti järjestämisluvan asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon täyttymistä ja hankkia sitä varten tarvittavaa selvitystä oppilaan huoltajalta. Tämä selvitys voi olla suullista tai kirjallista, eikä sitä voida opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetulla tavalla rajata tai sitoa väestötietojärjestelmän kotikuntaa koskeviin tietoihin. Valtionapuviranomainen ei sinänsä ole sidottu koulutuksen järjestäjän tältä osin tekemiin ratkaisuihin, vaan se voi arvioida selvityksen riittävyyttä tai asumisen tilapäisyyden kriteerejä eri tavalla kuin koulutuksen järjestäjä, jolloin asian ratkaisee viime kädessä toimivaltainen hallintotuomioistuin.

Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätöksestä 18.12.2014 ilmenee, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun vastineessa 28.6.2013 oli ilmoitettu, että vuosina 2009–2011 sekä tällä hetkellä oppilaat ja opiskelijat olivat täyttäneet oppilas- ja opiskelijatietolomakkeet, joissa oli kysytty kotikuntaa ja osoitetta Suomessa. Ilmoittautumisen yhteydessä oli vaadittu oppilaan tai opiskelijan henkilötunnus. Tältä osin Aurinkorannikon suomalaiselta koululta oli pyydetty selvitystä siitä, oliko ilmoitettuja tietoja (mukaan lukien kotikunta) tarkistettu ja olivatko kaikki ilmoittaneet oppilaan tai opiskelijan kotikunnan, jos ei, oliko ja miten asiaa koulun toimesta selvitetty. Aurinkorannikon suomalaisen koulun vastauksessa 11.4.2014 oli todettu, että koulu oli luottanut huoltajien ilmoitukseen oppilaasta annettavien tietojen osalta eikä koulu ollut tarkistanut asiaa suoraan viranomaisilta. Vastauksen mukaan vuosien 2009–2011 oppilas- ja opiskelijatietolomakkeissa oli kotikunta ilmoitettu muutamaa yksittäistä oppilasta tai opiskelijaa lukuun ottamatta. Vuosittain oppilailta, opiskelijoilta ja huoltajilta oli pyydetty puuttuvien tietojen täydentämistä, mutta syystä tai toisesta lomakkeissa oli yksittäisiä puuttuvia tietoja.

Kuten edellä on todettu, kotikuntamerkinnän puuttuminen väestötietojärjestelmästä ei sinänsä osoita, että asuminen ulkomailla ei voisi olla tilapäistä järjestämisluvassa tarkoitetulla tavalla. Edellä kerrottu huomioon ottaen ei myöskään voida katsoa, että mainitun ehdon täyttymisen selvittäminen olisi itsessään laiminlyöty. Koulutuksen järjestäjällä on yhtä lailla kuin valtioapuviranomaiselle tai väestörekisterin pitäjällä oikeus luottaa asianosaisen antamiin tietoihin ja selvityksiin. Toisaalta sillä on velvollisuus vaatia lisäselvityksiä, jos sen on syytä epäillä esimerkiksi pitkään jatkuneen asumisen vuoksi, että oppilaan asuminen ulkomailla ei ole tilapäistä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön sisäisen tarkastuksen yksikön tekemän Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n ylläpitämään Aurinkorannikon suomalaiseen kouluun kohdistuneen tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että usean koulun oppilaaksi tai opiskelijaksi hyväksytyn kohdalla ulkomailla asumista ei voitu pitää tilapäisenä. Tarkastuksen yhteydessä kaikista valtionosuusrahoituksen perusteeksi vuosina 2009–2011 ilmoitetuista oppilaista ja opiskelijoista pyydettiin väestötietojärjestelmästä otteet, joista ilmeni, että 181 oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut Suomessa ja kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta ei täyttynyt. Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisen takaisinperintäpäätöksen 18.12.2014 liitteestä käy muun ohella ilmi, että väestötietojärjestelmän tietojen mukaan 41:n vuosien 2009–2011 valtionosuuden perusteena olleen oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut ollut Suomessa yli kymmeneen vuoteen ja 30 oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut ollut Suomessa yli seitsemään mutta alle kymmeneen vuoteen.

Edellä olevan perusteella voidaan arvioida, että merkittävä osa oppilaista ei ole täyttänyt Suomen kansalaisuutta tai asumisen tilapäisyyttä koskevia järjestämisluvan ehtoja ja että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n olisi tullut tämä havaita oppilaaksi ottamisen yhteydessä. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen perusteluissa olevista oikeudellisista virheistä huolimatta päätös on lainmukainen siltä osin, kuin siinä katsotaan yhdistyksen saaneen vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n 1 momentissa ja vuoden 2009 rahoituslain 62 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perusteetonta etua, joka on palautettava.

Kun otetaan huomion yhtäältä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n toiminnassa todettujen puutteiden ja virheiden määrä ja toisaalta ministeriön päätöstä rasittavat seikat, asiassa ei voida tarkoin laskea sitä valtionosuuksien määrää, joka esitetyillä perusteilla olisi voitua periä takaisin. Näin ollen takaisinperittäväksi hyväksyttävä määrä on arvioitava. Ottaen huomioon asiakirjoista saadun selvityksen kokonaisuutena katson, että takaisinperittävä määrä tulee alentaa 250 000 euroksi.

 
Julkaistu 24.10.2017