Muu päätös 5649/2017

Polttonesteiden jakeluaseman ympäristölupaa koskeva asia, Porvoo

Antopäivä: 3.11.2017
Taltionumero: 5649
Diaarinumero: 106/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T5649

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Osuuskauppa Varuboden - Osla Handelslag

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 8.12.2016 nro 16/0630/3

Asian aikaisempi käsittely

Porvoon rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 25.2.2014 § 31 hylännyt Osuuskauppa Varuboden - Osla Handelslagin ympäristölupahakemuksen, joka on koskenut Porvoon kaupungissa kiinteistöllä 638-22-427-3 sijaitsevan jakeluasematoiminnan muuttamista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 8.12.2016 nro 16/0630/3 hylännyt Osuuskauppa Varuboden - Osla Handelslagin valituksen rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavia oikeusohjeita ja lain esityöt

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset sekä luvan myöntämisen edellytykset. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa 1) terveyshaittaa, 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, 3) ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä tarkoitettua kiellettyä seurausta, 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin osalta hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi 84/1999 vp) on todettu muun muassa, että sijoituspaikan hyväksyttävyyteen vaikuttaisi mahdollinen toimintaan liittyvä onnettomuusriski. Esimerkiksi polttonesteiden jakeluasemaan voi liittyä erityinen riski, jos se sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin oleellisesti huonontua, 2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää taikka 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaisi loukata yleistä tai yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on muun muassa mainittu, että ympäristönsuojelulain 8 §:ssä oleva pohjaveden pilaamiskieltosäännös vastaisi entistä vesilain 1 luvun 22 §:ää. Pohjaveden pilaamiskiellon vastaiselta toiminnalta ei edellytettäisi konkreettisen pilaantumisen aiheutumista.

(---)

Toiminnan laatu ja sijainti

Porvoon kaupungin ympäristönsuojelulautakunta on 27.8.1996 § 62 myöntänyt Oy Esso Ab:lle ympäristölupamenettelylain mukaisen toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan, joka on sisältänyt terveydensuojelulaissa tarkoitetun sijoitusluvan polttonesteiden jakeluasematoiminnalle. Osuuskauppa Varuboden - Osla Handelslag on ostanut kyseisen jakeluasematoiminnan ja yhtiö on vuonna 2008 velvoitettu hakemaan toiminnalle ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Ympäristölupahakemus, josta puheena olevassa asiassa on kyse, on tullut vireille 14.7.2011.

Kyseessä olevan jakeluaseman käyttämä tontti on vuonna 1995 vahvistetussa asemakaavassa merkitty yhdistettyjen huoltoasemarakennusten ja liikerakennusten korttelialueeksi (LH/KL). Korttelialueelle saa sijoittaa huoltoaseman sekä liikerakennuksen. Asemakaavassa ei ole huomioitu tontin sijaintia pohjavesialueella. Jakeluasema sijaitsee vedenhankinnan kannalta tärkeällä Porvoon I luokan pohjavesialueella (nro 0161251 A). Sijoituspaikka on pohjaveden varsinaisella muodostumisalueella. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan etäisyys jakeluasemasta lähimpään vedenottamoon, joka on Linnamäen varavedenottamo, on noin 1,2 kilometriä. Vedenottamo sijaitsee jakeluasemasta pohjoiskoilliseen.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 30.11.2012 päivätyn lausunnon mukaan pohjaveden virtaussuunta on jakeluaseman alueelta pohjavesialueen ydinharjuun päin ja vedenottamosta saatujen käyttökokemusten perusteella edelleen Linnamäen vedenottamon suuntaan silloin, kun ottamo on tehokkaassa käytössä. Kun vedenottamo ei ole käytössä ja pohjaveden pinta on lähellä luonnontilaista tasoa, jakeluasemalta peräisin olevat pohjavedet virtaavat itään ja edelleen etelään poispäin vedenottamosta. Lausunnon mukaan jakeluasema sijaitsee pohjavesialueella ruhjelaakson länsireunalla, jonne on kertynyt paksulti hyvin vettä johtavia maakerroksia. Vedenottamo saa vetensä ruhjelaaksoon kerrostuneesta harjusta.

Hakemusasiakirjojen mukaan kiinteistöllä sijaitsevan myymälän ja pesuhallirakennuksen toiminta jatkuisi entisellään. Vanha jakeluasemakatos, mittarikenttä ja täyttöpaikka sekä erillinen vanha D-asema purettaisiin laitteineen ja säiliöineen. Aseman tekninen toteutus on tarkoitus tehdä jakeluasema-asetuksen 444/2010 ja jakeluasemastandardin SFS 3352 mukaan. Palavien nesteiden varasto muodostuisi kolmesta maanalaisesta säiliöstä putkistoineen. Varastossa olisi yhteensä 100 m­ palavia nesteitä. Jakeluasema on tarkoitus rakentaa siten, että se on kokonaan säiliöaltaan sisällä. Mittareiden imuputkistot ja mittareiden asennuskaivot olisivat kokonaan kahden HPDE-kalvon sekä bentoniittimaton päällä. Polttoaineputkistot olisivat kaksoisvaippaputkia ja niitä valvottaisiin 24 tuntia vuorokaudessa. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella jakeluaseman rakenteiden perustamissyvyydet ulottuisivat noin 4–4,4 metrin syvyydelle maanpinnasta.

FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n 15.10.2013 päivätyn selvityksen mukaan jakeluaseman alueella esiintyy maanpinnasta alkaen pääosin 2–3 metrin paksuinen hiekkaa ja soraa oleva maakerros, jonka alla on noin 2–3 metrin paksuinen kerros, joka koostuu pääosin savesta, siltistä, savisesta siltistä ja silttisestä hiekasta. Tämän maa-aineskerroksen alla on kairauksissa todettu olevan hiekkaa. Hiekkakerros alkaa maanpinnasta lukien noin 3–5 metrin syvyydestä ja jatkuu aina kalliopinnan päällä olevaan 1–1,5 metrin paksuiseen moreenikerrokseen asti. Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan kalliopinta on noin 14–20 metrin syvyydellä maanpinnasta.

Jakeluaseman alueella tehdyn pilaantuneisuuden perusselvityksen yhteydessä alueelle asennettiin kaksi orsivesiputkea (HP 1 ja HP 2) sekä kaksi pohjavesiputkea (HP 3 ja HP 4). Orsivedenpinnan korkeus 17.5.2011 on putkessa HP 1 ollut +15,04 ja putkessa HP 2 +13,46. Pohjavedenpinnan korkeus 20.6.2011 on putkessa HP 3 ollut +0,144 ja putkessa HP 4 +0,131. Jakeluaseman maanpinta on tasolla +16–17 metriä merenpinnan yläpuolella, joten orsivesikerros on noin 2–3,5 metrin syvyydellä maanpinnasta. Varsinaisen pohjavesipinnan taso on noin 16–17 metrin syvyydellä maanpinnasta. Alueelta otettujen maanäytteiden rakeisuuskäyrien perusteella on arvioitu, että alueen hiekan vedenläpäisevyys on 10-6 m/s ja savi-silttikerroksen 10-10 m/s.

Orsivesiputkista 17.5.2011 otettujen vesinäytteiden perusteella molemmissa putkissa todettiin kohonneita öljyhiilivetypitoisuuksia. Pitoisuudet olivat korkeampia putkessa HP 2 keskiraskaiden öljyhiilivetyjen pitoisuuden ollessa 0,95 mg/l ja raskaiden öljyhiilivetyjen pitoisuuden ollessa 4,1 mg/l. Havaintoputkessa HP 1 vastaavat pitoisuudet olivat 0,79 mg/l ja 0,13 mg/l. Pohjavedestä 20.6.2011 otetuissa vesinäytteissä todettiin havaintoputkessa HP 3 kohonnut MTBE:n pitoisuus 0,029 mg/l.

Luvan myöntämisen edellytykset

Hakemuksessa on kysymys toiminnassa olevasta polttonesteiden jakeluasemasta, jolla ei ole aikaisempaa ympäristölupaa. Ympäristönsuojelulain kannalta kysymys on kokonaan uudesta luvasta, ja ympäristölupaharkinnassa hanketta arvioidaan uuden polttonesteiden jakeluaseman sijoittamisena kyseiselle alueelle. Siten toiminnan ympäristövaikutukset arvioidaan ympäristönsuojelulain vaatimusten mukaisesti.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ratkaistaan tapauskohtaisen lupaharkinnan perusteella. Toiminnan sijoituspaikkaa valittaessa on toiminnan luonteen ja pilaantumisen todennäköisyyden lisäksi otettava huomioon myös onnettomuusriski.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 kohta, on ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettu pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus aina ympäristöluvan myöntämisen ehdoton este. Pohjaveden pilaamiskielto koskee kaikkea maaperässä olevaa, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa suojattua pohjavettä, eikä ainoastaan vedenottamoiden alueiden pohjavettä.

Pohjaveden pilaamiskielto sisältää vaaran aiheuttamisen kiellon, eikä toiminnan tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Ympäristönsuojelulain säännökset ja lain perustelut huomioon ottaen polttonesteiden jakeluaseman sijoittaminen tärkeälle pohjavesialueelle ei edellä lausuttuun nähden ole mahdollista ilman poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois.

Huoltoasemien teknistä rakennetta koskevan jakeluasemastandardin SFS 3352 vaatimustason tai sitä vastaavan tasoisten vaatimusten mukainen suojaratkaisu ei nykyisen geotekniikan alan tietämys huomioon ottaen automaattisesti poista pohjaveden pilaantumisen vaaraa pohjavesialueella. Standardissa esitetyn tekniikan noudattaminen ei myöskään sellaisenaan takaa, että jakeluasema voidaan sijoittaa pohjavesialueelle. Teknisten ratkaisujen lisäksi riskinarvioinnissa on otettava huomioon myös alueen sijainti ja hydrogeologiset olosuhteet. Jakeluasema sijoittuu keskelle pohjaveden muodostumisaluetta, jossa alueen maaperä on vettä hyvin läpäisevää hiekkaa ja pohjaveden virtaussuunta on kohti vedenottamoa silloin, kun vedenotto on käynnissä. Alueella esiintyy maaperätutkimusten perusteella orsivesikerros, johon suunnitellut maanalaiset rakenteet sijoittuisivat. Orsivesikerros on muodostunut savi-silttikerroksen yläpuolelle noin 2–3,5 metrin syvyydelle maanpinnasta. Alueelta otettujen pohjavesinäytteiden perusteella savi-silttikerros ei ole täysin vettä pidättävä, koska sen alapuolisesta pohjavedestä on havaittu kohonneita MTBE-pitoisuuksia.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiakirjojen perusteella ei ole voitu riittävän luotettavasti päätellä, ovatko jakeluaseman suojaustoimenpiteet, vaikka ne yleisesti vähentävätkin pilaantumisriskiä, riittävän tehokkaita estämään jakeluasematoiminnan haitallisia vaikutuksia edellä tarkoitetulle tärkeälle pohjavesiesiintymälle. Pilaantumisriski on mahdollisissa onnettomuus- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa vielä suurempi. Poikkeuksellisista tilanteista, joissa polttoainepäästöjä voi kulkeutua jakeluasema-alueen ulkopuolelle, aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei ole riittävästi arvioitu kyseessä olevan sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteissa. Pilaantumisriskiä lisää tässä tapauksessa jakeluaseman sijainti pohjavesialueella ruhjelaakson länsireunalla ja alueen hyvin vettä johtava maaperä.

Pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa ehkäistä riittävän tehokkaasti asiassa esillä olleilla suojaustoimenpiteillä. Näin ollen ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset ovat puuttuneet. Haettua ympäristölupaa ei siten ole voitu ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentti huomioon ottaen myöntää.

(---)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Juha Väisänen ja Reeta-Kaisa Eriksson, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Osuuskauppa Varuboden - Osla Handelslag on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristölupa myönnetään soveltuvin lupamääräyksin. Muutoksenhakija on vaatinut toissijaisesti, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Porvoon rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi Osuuskauppa Varuboden - Osla Handelslag on esittänyt seuraavaa:

Lautakunnan ja hallinto-oikeuden päätöksissä mainituilla perusteilla lupahakemusta ei ole voitu hylätä. Jos ympäristölupaa ei voida myöntää korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä, asia tulee palauttaa lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Polttonesteiden jakeluasematoiminnan sijoittaminen pohjavesialueelle on mahdollista, jos voidaan tapauskohtaisen arvion perusteella osoittaa, että pohjaveden pilaantumisen vaara on suljettu pois siten, että luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät. Kohteen olosuhteissa pohjaveden pilaantumisriski on mahdollista sulkea riittävästi pois esitetyillä suojausratkaisuilla.

Jakeluaseman suojausrakenteet tullaan kokonaan uusimaan eikä merkittävää pilaantumista ole aiheutunut nykyisilläkään suojaratkaisuilla. Maaperän 2–3 metrinen savi-, siltti ja silttinen hiekkakerros vähentää pohjaveden pilaantumisriskiä. Luvan myöntämiselle kohteeseen on painavia syitä, koska asema sijaitsee liikenteellisesti keskeisellä paikalla, jossa huoltoasemapalveluille on tyypillisesti kysyntää.

Pohjaveden suojaukset toteutetaan Vaasan hallinto-oikeudelle tehdyn ilmoituksen mukaisesti jakeluasemastandardin SFS 3352 6. painoksen mukaan sekä kauppa- ja teollisuusministeriön jakeluasemapäätöstä (415/1998) noudattaen. Kaikki jakeluasematoiminnot sijoitetaan maaperään rakennettavan, HDPE-kalvosta ja bentoniittimatosta koostuvan altaan päälle. Polttonestesäiliöt ovat standardin SFS-EN 12285-1 mukaisia kaksoisvaippasäiliöitä, jotka on varustettu automaattisella sekä pinnanmittaus- että välitilanvalvontavuodon ilmaisujärjestelmällä. Polttonestevarasto muodostuu kolmesta maanalaisesta terässäiliöstä, joissa on yhteensä 100 m3 palavia nesteitä. Säiliöiden koot ovat 35 m3 + 15 m3 (jaettu säiliö yhteensä 50 m3), 30 m3 ja 20 m3. Säiliöt asennetaan betonilaatan päälle. Jakeluaseman alueella pintakerroksena toimii tiivis betonilaatta, joka estää polttoaineen imeytymisen maaperään. Säiliöiden täyttöpaikan ja mittarikentän alueella maanpinta nostetaan siten, että pihan kallistuksin sadevedet voidaan johtaa sadevesikaivoihin. Täyttöpaikan ja jakelualueen vedet ohjataan sadevesikaivojen, hiekanerotuskaivojen, öljynerottimen ja näytteenottokaivon kautta jätevesijärjestelmään. Kaikki viemäröinnit toteutetaan kaksivaippaisena. Onnettomuustilanteessa pilaantuneen veden kulku voidaan katkaista. Jakelukatoksen ja jakelualueen ulkopuoliset hulevedet johdetaan alueen sadevesijärjestelmään.

Rakenteiden valvontaa varten mittarikentän, täyttöpaikan ja säiliön kalvon kohdalle asennetaan huokosilmaputkistot, kaivot ja huokosilma-anturit. Säiliöiden HDPE-altaaseen asennetaan salaojaputkisto ja säiliömonttuun myös pumppukaivo/hiilivetyjen tarkkailukaivo, josta tilannetta voi seurata myös manuaalisesti. Huokosilma-anturit kytketään jatkuvaan ympärivuorokautiseen valvontaan. Samoin imuputkien, täyttöputkien, ilmaputkien välitilan, säiliöiden välitilan- ja öljynerottimen valvonta ja pinnanmittausjärjestelmät kytketään jatkuvan valvonnan piiriin. Bensiinihöyryjen keräysjärjestelmä asennetaan sekä polttoainesäiliöihin että mittareihin. Siten bensiinihöyryt kerätään säiliöiden täytön yhteydessä ja asiakastankkausten yhteydessä. Jakeluaseman rakentaminen, laitteiden asennus, putkitukset, kalvotukset ja koeponnistukset toteutetaan valvotusti ja dokumentoidaan. Toiminnan tarkkailua varten laaditaan tarkkailuohjelma näytteiden ottoineen.

Valitukseen liitetty selvitys purettujen jakeluasemien maaperän pilaantuneisuuden arvioinnista osoittaa, että kauppa- ja teollisuusministeriön jakeluasemapäätöksen mukaisesti rakennetuilla asemilla ei ollut aiheutunut maaperän pilaantumista. Nyt suunnitellut rakenteet ovat olennaisesti kehittyneempiä ja riskittömämpiä, joten voidaan todeta, että rakenteet estävät tehokkaasti pilaantumista.

Jakeluasemastandardin SFS 3352 rakennemallin 7 mukaan rakennettavien jakeluasemien riskeistä laaditun arvion johtopäätös on, että jakeluaseman alueella tapahtuvan säiliöauton onnettomuuden tai polttonestesäiliön täytön yhteydessä tapahtuvien vahinkojen seurauksena aiheutuvat päästöt suojaamattomaan maaperään ovat hyvin epätodennäköisiä. Hyvin pienen todennäköisyyden, päästön havaittavuuden ja torjuntamahdollisuuksien takia pohjaveden pilaantumisen riski todettiin merkityksettömäksi. Standardiehdotuksen mukaisella jakeluasemalla suojatulla alueella tapahtuvista polttoneste- tai öljyvuodoista ei voi kulkeutua haitta-aineita pohjaveteen niin, että niillä olisi haitallinen vaikutus pohjaveden laatuun. Suojausjärjestelmässä on useita tasoja ja koko järjestelmän vikaantumisen todennäköisyys on hyvin pieni. Valvontajärjestelmät ilmaisevat nopeasti vaaratilanteet, jolloin ehkäisevät toimenpiteet ovat mahdollisia.

Valitukseen on liitetty HDPE-kalvon pitkäaikaiskestävyyttä koskeva selvitys, jonka mukaan kalvon merkittävin vanhenemisprosessi on hapettuminen. Peitetty HDPE-kalvo kestää hapettumatta lähes 500 vuotta. HDPE-kalvon materiaalin kestävyys on jakeluaseman pohjavedensuojausrakenteilta vaaditun käyttöiän kannalta selvästi riittävä eikä käyttökohteelle tavanomainen kemiallinen kuormitus heikennä kalvon kestävyyttä. Valmistuksen aikaisella systemaattisella laadunvalvonnalla karsitaan raaka-aineen ja valmistuksen laatupoikkeamat. Kalvon toimintaa ja pitkäaikaiskestävyyttä heikentävät mahdolliset työnaikaiset virheet tai käytön aikana kalvoon kohdistuvat mekaaniset kuormitukset. Tiivistyskalvon tehokkuutta voidaan lisätä käyttämällä yhdistelmärakennetta, jolloin kalvon yksittäisen vauriokohdan vaikutus suojauksen tehokkuuteen ei ole yhtä merkittävä. Tutkimusten mukaan yhdistelmärakenne on tuhansia kertoja tehokkaampi kuin kalvo yksinään. Jakeluasemastandardin (SFS 3352, 2014) mukaan yhdistelmärakennetta käytetäänkin herkille alueille rakennettavissa toissijaisissa suojausrakenteissa.

Lisäksi valitukseen on liitetty selvitys koskien haihtuvien yhdisteiden kulkeutumista suojarakenteen läpi. Selvityksen mukaan kokonaisuutena arvioiden polttonesteiden VOC-yhdisteiden kulkeutuminen diffuusion vaikutuksesta toissijaisen suojarakenteen läpi ei osoittautunut merkitykselliseksi pohjaveden laatua vaarantavaksi tekijäksi. Selvityksessä oletettiin, että pohjaveden pinta on välittömästi toissijaisen suojarakenteen alla, mikä liioittelee todellista vaikutusta.

Hakija on esittänyt tehokkaat suojaratkaisut, jotka estävät maaperään mahdollisesti pääsevien polttonesteiden kulkeutumisen pohjaveteen. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon alueen olosuhteita eikä arvioinut tapauskohtaisesti luvan myöntämisen edellytyksiä. Selvitykset osoittavat, että merkitystä ei ole sillä, että jakeluaseman maanalaiset rakenteet sijoittuisivat orsivesikerroksen kohdalle. Sen sijaan orsivesikerroksen alapuolella oleva noin 2–3 metrin paksuinen savi-, siltti- ja silttinen hiekkakerros sekä pohjaveden virtaussuunnat vähentävät pohjaveden pilaantumisriskiä. Kohteen olosuhteissa on poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois.

Hallinto-oikeus on perustellut, että onnettomuustilanteiden aiheuttamaa riskiä ei ole riittävästi arvioitu sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteissa. Ympäristölupahakemukseen on kuitenkin liitetty jakeluasemastandardin rakennemallin 7 mukaisia pohjavesialueelle sijoittuvia jakeluasemia koskeva riskinarviointi, joka soveltuu myös ABC Deli Näsin jakeluaseman riskien arviointiin. Muutoksenhakija on valmis laatimaan onnettomuustilanteita koskevan täydentävän riskinarvion, jossa on lisäksi otettu huomioon kohteen sijoituspaikka ja sen ympäristön olosuhteet. Asia olisi myös tullut palauttaa rakennus- ja ympäristölautakunnalle lisäselvityksen hankkimista varten. Hallintolaki edellyttää, että viranomainen selvittää asian.

Lupa-asian käsittelyssä ei olisi tullut arvioida toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta. Toiminnalle on voimassa oleva ympäristölupamenettelylain mukainen lupa. Lupaa on haettu toiminnan muuttamiseen tavalla, joka nostaisi ympäristönsuojelun tasoa.

Porvoon rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut vastineen, jonka mukaan valitus tulee hylätä. Luvan myöntämisen edellytykset ovat puuttuneet. Hakemusasiakirjojen perusteella on voitu päätellä, että suojaustoimet eivät ole riittävän tehokkaita estämään toiminnan haitallisia vaikutuksia tärkeälle pohjavesiesiintymälle. Suojaustoimien riittämättömyys koskee aseman normaalitoimintaa, joten lupapäätöksen tekeminen ei olisi edellyttänyt poikkeuksellisten tilanteiden aiheuttamien riskien tarkempaa selvittämistä.

Kysymys on uuden luvan hakemisesta, jolloin on tullut arvioida myös sijoituspaikan soveltuvuus. Muutoksenhakija on itse vuonna 2008 esittänyt hakevansa uutta lupaa vuonna 2011.

Porvoon terveydensuojelulautakunta on antanut lausunnon.

Porvoon Vesi on antanut vastineen.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon.

Osuuskauppa Varoboden - Osla Handelslag on antanut vastaselityksen, jossa viitataan ympäristöministeriön 22.2.2017 ELY-keskuksille osoittamaan kirjeeseen, jonka tarkoituksena on, että pohjavesialueille sijoittuvien jakeluasemien lupaharkinnassa huomioitaisiin tapauskohtaisesti sijaintipaikan olosuhteet ja riskienhallinta.

Lausunnoissa ei ole otettu huomioon sitä, että muutoksenhakija on ilmoittanut noudattavansa vuonna 2014 voimaan tullutta jakeluasemastandardin 6. painosta. Pohjavesialueille kehitettyä erityisrakennemallia on edelleen kehitetty joissain uusimmissa kohteissa, joissa lupa toiminnalle on myönnetty. Uusina suojauselementteinä on esitetty toista bentoniittikerrosta alimmaksi suojarakenteeksi kaivannossa sekä jakelu- ja täyttöalueen ympäröimistä reunakorokkeilla, jotta päästöt voidaan onnettomuustilanteissakin johtaa öljynerottimin ja sulkuventtiilein varustettuihin viemärikaivoihin. Hakija toteaa, että se hyväksyy tällaisen lisäyksen myös tässä asiassa ja sitoutuu ne toteuttamaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 4 §:n 1 momentin mukaan vesilain, jätelain, eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920), jätehuoltolain (673/1978), terveydenhoitolain (469/1965) 2 §:ssä mainitun lain nojalla annettua lupaa tai siihen rinnastettavaa päätöstä, joka on voimassa ympäristönsuojelulain voimaan tullessa, on noudatettava, jollei tässä laissa toisin säädetä. Luvan saaneeseen toimintaan rinnastetaan myös toiminta, johon ei ole ollut tarpeen hakea lupaa sen vuoksi, että se on sijoitettu asema- tai rakennuskaavan mukaisesti.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupaa on haettava koko toimintaan, jos toiminnan muuttamiseen tarvitaan ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin nojalla lupa tai aiemmin myönnetyssä luvassa on määrätty luvan tarkistamisesta määräajassa.

Edellä selostetut säännökset huomioon ottaen nyt kysymyksessä oleva ympäristölupahakemus on tullut käsitellä samassa laajuudessa kuin kokonaan uutta toimintaa koskeva hakemus. Lupaharkinnan on tullut sisältää myös sijoituspaikan soveltuvuuden arviointi.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 35 §:n mukaan ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Lupaviranomainen ja muutoksenhakutuomioistuin voivat pyytää hakijalta lisäselvitystä ja hankkia oma-aloitteisestikin selvitystä luvan edellytysten ja sisällön kannalta merkityksellisistä seikoista. Luvan hakijalla on kuitenkin aina tästä riippumatta ensisijainen vastuu osoittaa luvan edellytysten olemassaolo.

Asiassa esillä olleen selvityksen perusteella toimintaan voi liittyä pohjaveden pilaantumisen vaara. Kun hakemusaineistossa ei ole esitetty sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteet huomioon ottavaa selvitystä pohjaveden pilaantumisen vaaran riittävän tehokkaasta ehkäisemisestä, lupa on tullut jättää myöntämättä ja Vaasan hallinto-oikeuden on tullut hylätä valitus palauttamatta asiaa lautakunnalle. Hallinto-oikeuden tai rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökset eivät estä Osuuskauppa Varuboden - Osla Handelslagia laittamasta vireille uutta lupahakemusta täydennetyillä selvityksillä.

Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja päätöksessä sovelletut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetty selvitys, joka ei anna aihetta arvioida pohjaveden pilaantumisen vaaraa toisin kuin hallinto-oikeus, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

 
Julkaistu 3.11.2017