Muu päätös 6309/2017

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Helen Oy (1.1.2015 saakka Helsingin Energia)

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 6.7.2016 nro 16/0142/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupavastuualueella 4.9.2014 tehdyllä päätöksellään nro 160/2014/1 tarkastanut Helsingin Energian Salmisaaren voimalaitosten toiminnan muutosta sekä Länsi-Suomen ympäristölupaviraston 22.1.2007 myöntämässä ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n mukaisessa ympäristöluvassa nro 3/2007/2 velvoitetun ympäristönsuojelulain (86/2000) 55 §:n mukaisen lupamääräysten tarkistamista koskevan ympäristölupahakemuksen. Aluehallintovirasto on myöntänyt ympäristöluvan pelletin käytölle kattilan K1 polttoaineena, uudelle 100 m³:n kevytöljysäiliölle ja muille hakemuksessa esitetyille toiminnan muutoksille. Toimintaa on harjoitettava lupamääräysten ja ympäristölupahakemuksessa esitetyn mukaisesti. Päätös sisältää lupamääräykset 1–45. Päätös on korvannut 22.1.2007 myönnetyn ympäristöluvan. Päätös on voimassa toistaiseksi.

Lupamääräykset 23–26 kuuluvat seuraavasti:

23. Vahinko- ja onnettomuustilanteisiin sekä päästöjen puhdistinlaitteiden ja prosessilaitteiden vika- ja häiriötilanteisiin, jotka voivat lisätä päästöjen määrää tai muuttaa niiden laatua haitallisemmaksi tai lisätä laitoksesta aiheutuvaa melua, on varauduttava ennakolta asianmukaisella teknisellä valmiudella, toimintasuunnitelmilla ja koulutuksella. Kemikaali- ja öljyvuotojen varalta laitosalueella sekä Tammasaaren polttoainesatamassa on oltava riittävästi imeytysmateriaalia ja muut vuotojen keräämiseksi ja leviämisen estämiseksi tarvittavat asianmukaiset välineet aina saatavilla.

Häiriötilanteissa ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa on aiheutunut tai uhkaa aiheutua määrältään tai laadultaan tavanomaisesta poikkeavia päästöjä, on ryhdyttävä välittömästi asianmukaisiin toimen-piteisiin tällaisten päästöjen ja niiden leviämisen estämiseksi ja päästöistä aiheutuvien vahinkojen torjumiseksi sekä tapahtuman toistumisen estämiseksi. Vuotoina ympäristöön päässeet kemikaalit, polttonesteet ja muuta aineet on kerättävä välittömästi talteen. Laitteet tulee saattaa normaaliin toimintakuntoon niin pian, kuin se teknisesti on mahdollista.

24. Kattiloiden K1 ja K7 rikkidioksidi- tai hiukkaspäästöjen vähentämiseen tarkoitettujen laitteiden ollessa rikkoutumisen tai toimintahäiriön vuoksi poissa toiminnasta tai toimiessa vajaatehoisesti eivätkä laitokset ole voineet palata normaaliin toimintaan 24 tunnin kuluessa, on luvan saajan rajoitettava kattiloiden K1 ja K7 rikkidioksidi- tai hiukkaspäästöjä käyttämällä vähäpäästöistä polttoainetta tai rajoittamalla kattiloiden toimintaa. Tällöin kattilan K1 rikkidioksidipäästö saa olla enintään 650 kg/h ja hiukkaspäästö enintään 32 kg/h sekä kattilan K7 rikkidioksidipäästö enintään 238 kg/h ja hiukkaspäästö enintään 12 kg/h.

Vastaavat päästörajat 1.7.2020 alkaen ovat kattilan K1 osalta rikkidioksidille 158 kg/h, hiukkasille 17 kg/h ja typpioksidille 158 kg/h sekä kattilan K7 osalta rikkidioksidille 231 kg/h, hiukkasille 6 kg/h ja typenoksideille 130 kg/h.

25. Kattila K1 ja kattila K7 saavat molemmat erikseen toimia enintään 120 tuntia yhden kalenterivuoden aikana niin, että rikinpoistolaitos on poissa toiminnasta ja enintään 120 tuntia siten, että sähkösuodatin on poissa toiminnasta. Kattiloiden ylös- ja alasajotilanteita ei oteta huomioon määräyksen noudattamisen tarkastelussa.

26. Puhdistinlaitehäiriötä ja puhdistinlaitteen rikkoontumista koskevan ilmoituksen johdosta voi Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus määrätä lupamääräyksien 24 ja 25 aikamääristä toisin, jos energian saanti on välttämätöntä turvata tai jos rikkoutunut energiantuotantoyksikkö korvattaisiin rajoitetuksi ajaksi sellaisella energiantuotantoyksiköllä, jonka päästöt olisivat suuremmat kuin rikkoutuneen yksikön päästöt häiriötilanteessa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Helen Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä muutoin hyläten muuttanut muun ohella lupamääräyksen 24 kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

Vastaavat päästörajat 1.7.2020 alkaen ovat kattilan K1 osalta rikkidioksidille 260 kg/h, hiukkasille 17 kg/h ja typpioksideille 158 kg/h sekä kattilan K7 osalta rikkidioksidille 231 kg/h ja hiukkasille 6 kg/h (poistettu tekstiä).

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Kattilat K1 ja K7

Kattila K1 on vuonna 1984 käyttöön otettu pääpolttoaineena hiilipölyä käyttävä peruskuormaa tuottava höyryvoimalaitos, jonka polttoaineteho on 506 megawattia. Kattila K7 on vuonna 1986 käyttöön otettu pääpolttoaineena hiilipölyä käyttävä huippu- ja varakattila, jonka polttoaineteho on 185 megawattia. Käynnistyksissä ja tukipoltossa kattiloissa käytetään polttoaineena raskasta polttoöljyä. Kattilassa K1 poltetaan pellettiä kivihiilen seassa 5–10 %:n polttoaineosuudella.

Molempien kattiloiden savukaasut poistetaan Salmisaari B -voimalaitoksen 153 metriä korkean savupiipun kautta. Kattilan K7 savukaasut poistetaan kuitenkin Salmisaari A -voimalaitoksen 116 metriä korkean savupiipun kautta silloin, kun savukaasuja ei voida johtaa rikinpoistolaitokseen, kuten kattilan ylös- ja alasajotilanteessa, rikinpoistolaitoksen häiriöntilanteessa ja tilanteessa, jolloin kattila K1 ei ole käytössä.

Toiminnan sijoituspaikka ja arvioidut vaikutukset

Helsingin Energian Salmisaaren voimalaitosalue rajoittuu eteläpuolelta Porkkalankatuun, itäpuolelta Salmisaarenkatuun sekä länsipuolelta Tallberginkatuun ja Salmisaarenrantaan. Pohjoispuolelta voimalaitosalue rajoittuu Energiakatuun ja Salmisaaren liikuntakeskukseen. Voimalaitosalueen pohjoispuolella ja Länsiväylän eteläpuolella on poistetun maanpäällisen kivihiilivaraston alueelle vuonna 2010 valmistunut toimistotiloja ja liikuntakeskus. Ruoholahti on liikenteellisesti vilkkaassa solmukohdassa sijaitseva tiiviisti rakennettu kaupunkimainen alue, jossa on asuin- ja toimistorakennuksia. Salmisaaren voimalaitosta lähinnä olevat asuintalot sijaitsevat noin 50 metrin etäisyydellä voimalaitosalueesta etelään Porkkalankadun eteläpuolella. B-voimalaitosrakennuksesta kaakkoon noin 200 metrin etäisyydellä sijaitsee hotelli. Lähin sairaala on Marian sairaala, noin 800 metrin etäisyydellä B-voimalaitoksesta. Lähin terveyskeskus on noin 1 000 metrin etäisyydellä A-voimalaitoksesta itään oleva Lauttasaaren terveyskeskus. Lähin virkistysalue on Hietarannan uimaranta, joka sijaitsee noin 800–1 000 metrin etäisyydellä voimalaitoksesta pohjoiseen. Lähimmät päiväkodit sijaitsevat noin 500 metriä B-voimalaitoksesta kaakkoon Ruoholahdessa ja noin 800 metrin etäisyydellä A-voimalaitoksesta itään Lauttasaaressa. Lähin koulu on A-voimalaitoksesta kaakkoon noin 150 metrin etäisyydellä oleva Salmisaaren ala-aste.

Salmisaaren voimalaitosten ilmaan johdettavat päästöt koostuvat pääasiassa kattiloiden savukaasujen sisältämästä rikkidioksidista, typenoksideista, hiukkasista ja hiilidioksidista. Lisäksi päästöjä ilmaan aiheutuu polttoöljyn varastoinnista ja käsittelystä. Voimalaitosten rikinpoistolaitoksen käytettävyyttä on parannettu erilaisten toimenpiteiden avulla, joten rikkidioksidi- ja hiukkaspäästöjä lisäävät häiriötilanteet ovat vähentyneet.

Kivihiilikattiloiden savukaasut puhdistetaan omissa sähkösuodattimissaan. Kattilan K1 savukaasut puhdistetaan kahdeksankenttäisellä sähkösuodattimella, joka on otettu käyttöön vuonna 1984. Kattilan K7 savukaasut puhdistetaan kolmikenttäisellä sähkösuodattimella, joka on otettu käyttöön vuonna 1986. Sähkösuodattimet toimivat hiukkasten esierottimina ennen savukaasujen johtamista puolikuivaan menetelmään perustuvaan rikinpoistolaitokseen. Rikinpoistolaitoksen häiriötilanteissa ja kattiloiden ylös- ja alasajotilanteissa kattiloiden savukaasut johdetaan sähkösuodattimien jälkeen suoraan savupiippuihin. Kivihiilikattiloiden K1 ja K7 savukaasut johdetaan sähkösuodattimista edelleen puolikuivaan menetelmään perustuvaan rikinpoistolaitokseen, jossa kattiloiden savukaasut sekoittuvat. Salmisaaren B-voimalaitoksen yhteydessä oleva rikinpoistolaitos on otettu käyttöön vuonna 1987. Rikinpoistolaitos koostuu kahdesta yksiköstä, joista molemmissa on reaktori ja letkusuodatin. Letkusuodattimesta savukaasut johdetaan Salmisaaren B-voimalaitoksen savupiippuun. Hakemuksessa on todettu, että typenoksideja poistetaan savukaasuista polttoteknisin menetelmin, ns. yläilmamenetelmällä, jolloin osa palamisilmasta syötetään kattilaan yläilmakanavien kautta. Edelleen on todettu, että kattilan K1 typenoksidipäästöjä tullaan jatkossa rajoittamaan ns. SCR-menetelmällä.

Hakemuksessa on todettu, että Salmisaaren voimalaitosten päästöjen vaikutusta ilmanlaatuun on seurattu osana HSY:n suorittamaa pääkaupunkiseudun ilmanlaadun tarkkailua yhteistarkkailuna pääkaupunkiseudun muiden energiayritysten kanssa vuodesta 1989 lähtien. Ilmanlaadun tarkkailun sekä muiden selvitysten tulokset osoittavat, että pääkaupunkiseudun energiantuotantolaitosten päästöillä kokonaisuutena on hyvin pieni vaikutus pääkaupunkiseudun ilmanlaatuun. Puhdistinlaitteiden, lähinnä rikinpoistolaitoksen, häiriötilanteissa rikkidioksidin ja hiukkasten pitoisuudet savukaasussa kohoavat. Hakemuksen mukaan toiminnanharjoittaja on viime vuosina onnistunut merkittävästi parantamaan Salmisaaren rikinpoistolaitoksen käytettävyyttä, ja häiriöitä on esiintynyt vähän. Ilmatieteen laitoksen selvityksessä Hanasaari B -voimalaitoksen rikinpoistolaitoksen ohitustilanteen rikkidioksidi- ja hiukkaspäästöjen leviämisselvitys (Ilmatieteen laitos–ilmanlaadun tutkimus, 18.6.2002) on tarkasteltu voimalaitoksen rikkidioksidin ja hiukkasten maksimipäästöjen aiheuttamia vaikutuksia lähiympäristön ilmanlaatuun leviämismallilaskelmilla. Korkeimmillaan rikkidioksidipitoisuudet ovat noin 35 % ja hiukkaspitoisuudet alle 5 % ohjearvoista. Tulosten voidaan katsoa olevan sovellettavissa myös Salmisaaren voimalaitokseen. Näin ollen voidaan katsoa, ettei Salmisaaren voimalaitosten savukaasupäästöillä ole juuri vaikutusta paikalliseen ilmanlaatuun.

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena muun muassa, että menetellään muutoin toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate) ja että noudatetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita eri toimien yhdistelmiä, kuten työmenetelmiä sekä raaka-aine- ja polttoainevalintoja (ympäristön kannalta parhaan käytännön periaate).

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista sekä toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon muun muassa toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

Polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (96/2013, SUPO-asetus) 16 §:n 1 momentin (vastaava säännös 20.11.2014 voimaan tulleen asetuksen 936/2014 14 §:ssä) mukaan energiantuotantoyksikön päästöraja-arvoja katsotaan jatkuvissa mittauksissa noudatetun, jos: 1) yksikään raja-arvoon verrattava päästöjen kuukausittainen keskiarvo ei ylitä liitteiden 1 ja 2 päästöraja-arvoja; 2) yksikään raja-arvoon verrattava päästöjen vuorokausikeskiarvo ei ylitä 110 prosenttia liitteiden 1 ja 2 päästöraja-arvoista; ja 3) 95 prosenttia kaikista vuoden aikana raja-arvoon verrattavista päästöjen tuntikeskiarvoista ei ylitä 200 prosenttia liitteiden 1 ja 2 päästöraja-arvoista.

SUPO-asetuksen 18 §:n 1 momentin (asetuksen 936/2014 16 §:n 1 momentti ja uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 99 §:n 2 momentti) mukaan ympäristöluvassa on määrättävä, että polttolaitoksen toiminnanharjoittajan on käytettävä vähän päästöjä aiheuttavia polttoaineita energiantuotantoyksikön savukaasujen puhdistinlaitteen rikkoutumisen tai sen toiminnan häiriön aikana. Jos vähän päästöjä aiheuttavien polttoaineiden käyttö ei ole mahdollista, ympäristöluvassa on määrättävä toiminnanharjoittaja rajoittamaan energiantuotantoyksikön toimintaa taikka keskeyttämään se määräajaksi tai toistaiseksi, jos energiantuotantoyksikkö ei voi palata normaaliin toimintaan 24 tunnissa. Luvassa on myös määrättävä, että energiantuotantoyksikkö saa toimia ilman savukaasujen puhdistinlaitteita enintään 120 tuntia minkä tahansa 12 kuukauden jakson aikana.

Lupamääräyksen 24 muuttaminen ja valituksen osittainen hylkääminen

Aluehallintovirasto on tiukentanut 1.7.2020 alkaen kattiloiden K1 ja K7 rikkidioksidi-, hiukkas- ja typenoksidipäästöjen vähentämiseen tarkoitettujen laitteiden rikkoutumis- tai toimintahäiriötilanteille asetettuja korkeimpia sallittuja tuntipäästörajoja. Tiukennuksia on perusteltu tiukkenevilla tavanomaisen toiminnan päästöraja-arvoilla. Toiminnanharjoittaja ei ole pitänyt tarpeellisena kiristää häiriöpäästötilanteiden päästörajoja, koska häiriötilanteita koskeva lainsäädäntö ei ole muuttunut. Toiminnanharjoittaja on pitänyt häiriöpäästöille asetettuja raja-arvoja normaalitoiminnalle asetettuja päästörajoja tiukempina ja erityisesti rikkidioksidin osalta teknisesti mahdottomana toteuttaa.

Asiassa on hallinto-oikeudessa siten arvioitavana, onko ollut perusteita kiristää häiriötilanteiden varalle asetettuja päästöraja-arvoja aiemmasta ja ovatko asetetut päästöraja-arvot liian tiukat.

Lupamääräyksen 24 mukaiset kattiloille K1 ja K7 aina 30.6.2020 saakka voimassa olevat häiriötilanteiden päästörajat perustuvat kattilan käyttöön täydellä teholla ja savukaasun hiukkaspitoisuuteen 50 mg/m³(n) sekä oletukseen, että polttoaineena käytetyn kivihiilen rikkipitoisuus on 0,5 painoprosenttia. Yhtiö on vaatinut, että samat häiriötilanteiden päästörajat ovat voimassa myös 1.7.2020 alkaen. Laitoksella tosiasiallisesti käytetyn kivihiilen rikkipitoisuus on vuosina 2006–2012 vaihdellut välillä 0,29–0,40 painoprosenttia (venäläinen hiili) ja 0,51–0,60 painoprosenttia (puolalainen hiili). Kattilat K1 ja K7 sisältyvät ympäristön-suojelulain (527/2014) 101 §:n mukaiseen kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan. Ottaen huomioon käytettävissä olevan kivihiilen rikkipitoisuus, ei 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä voida lähtökohtaisesti pitää enää SUPO-asetuksen 18 §:n tarkoittamana vähäpäästöisenä polttoaineena, mikä on tullut ottaa huomioon arvioitaessa häiriötilanteiden päästörajoja 1.7.2020 jälkeiselle ajalle.

Yhtiö on esittänyt muun ohessa, että rikkidioksidin raja-arvon saavuttaminen rikinpoistolaitoksen häiriötilanteissa kattilassa K1 sallisi poltettavan enintään 0,1 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä ilman, että kattilan tehoa rajoitetaan. Yhtiön mukaan näin vähärikkistä kivihiiltä ei ole saatavilla. Puupellettejä polttamalla rikkidioksidipäästöjä voidaan häiriötilanteessa vähentää enintään 10 %, jolloin ei myöskään alitettaisi asetettua päästörajaa. Käytännössä häiriötilanteita koskeva kg/h-raja voidaan saavuttaa ainoastaan laskemalla tarvittaessa kattilan tehoa. Rikkidioksidipäästörajan alittaminen vaatisi tehon alentamisen noin 25 %:iin täydestä tehosta, mikäli poltossa käytetään kivihiiltä, jonka rikkipitoisuus on 0,5 painoprosenttia. Typenoksidipäästörajan alittaminen vaatisi tehon rajoittamisen 10–20 % ja hiukkaspäästörajan alittaminen tehon rajoittamisen noin 10 % täydestä tehosta. Toiminnanharjoittajan mukaan kattilalla K1 noin 40 %:n kattilatehoa voidaan pitää minimitehona. Sähkötehon osalta kuitenkin käytännössä toimiminen alle noin 60 % täydestä tehosta (alle 85 MW) on vaikeaa. Näin ollen toiminnan jatkaminen ja tehon laskeminen häiriötilanteessa noin 25 %:iin täydestä tehosta rikkidioksidiraja-arvon alittamiseksi ei ole teknisesti mahdollista.

Kattilalla K7 häiriötilanteen rikkidioksidiraja-arvo voidaan saavuttaa ilman tehon alentamista kivihiilellä, jonka rikkipitoisuus on enimmillään noin 0,4 painoprosenttia. Hiukkaspäästön raja-arvo voidaan saavuttaa alentamalla tehoa alle puoleen täydestä tehosta riippuen sähkösuodattimen toiminnasta.

Normaalitoiminnalle on asetettu raja-arvo savukaasupitoisuutena. Raja-arvoa katsotaan jatkuvatoimisissa mittauksissa noudatetun, jos 95 % kaikista vuoden aikana raja-arvoon verrattavista päästöjen tuntikeskiarvoista ei ylitä 200 % asetetusta raja-arvosta. Häiriötilanteita koskeva raja-arvo on asetettu massavirtana tuntia kohti. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että normaalitoiminnassa yksikään raja-arvoon verrattava päästöjen vuorokausikeskiarvo ei saa ylittää 110 prosenttia raja-arvosta eikä yksikään raja-arvoon verrattava kuukausikeskiarvo saa ylittää raja-arvoa, ei normaalitilanteen pitoisuuspäästörajaa voi suoraan verrata häiriöpäästölle massavirtana asetettuun päästörajaan.

Kun yhtiö on valituksessaan esittänyt, että häiriötilanteissa SUPO-asetuksen 18 §:n mukaisten vähän päästöjä aiheuttavien polttoaineiden käyttö ei ole mahdollista, on toiminnanharjoittajan rajoitettava energian-tuotantoyksikön toimintaa tai keskeytettävä se määräajaksi tai toistaiseksi, ellei energiantuotantoyksikkö voi palata normaaliin toimintaan säädetyssä ajassa. Toiminnanharjoittaja on esittänyt, että rikkidioksidille asetetun raja-arvon saavuttaminen edellyttäisi kattilatehon laskemisen noin 25 %:iin, mikä ei edellä esitetyn mukaisesti ole teknisesti mahdollista. Tällöin kattila jouduttaisiin ajamaan alas. Yhtiö on vedonnut tarpeeseen turvata kaukolämmön tuotanto kaikissa olosuhteissa. Yhtiö on myös todennut kattilan K1 minimitehon olevan noin 40 % kattilatehosta. Häiriötilanteiden hiukkas- ja typenoksidipäästöjen raja-arvoihin on kattilalla K1 arvioitu päästävän käytettävissä olevilla polttoaineilla laskemalla tarvittaessa kattilatehoa korkeintaan noin 20 % täydestä tehosta.

Kattilalla K7 rikkidioksidin häiriöpäästöraja-arvo on saavutettavissa kattilatehoa alentamatta käyttämällä kivihiiltä, jota kattiloilla on saadun selvityksen mukaan tavanomaisesti käytössä. Hiukkaspäästölle asetettu raja-arvo voidaan saavuttaa alentamalla kattilatehoa noin puoleen. Yhtiön mukaan kattilan K1 sähkösuodattimen erotustehokkuutta parannetaan modernisoimalla sähkösuodatinta vuonna 2015.

Häiriöpäästöjen vaikutukset ilman laatuun eivät saadun selvityksen mukaan ole merkittävät.

SUPO-asetus edellyttää puhdistinlaitteiden rikkoutumis- ja toiminnan häiriötilanteissa päästöjen vähentämistoimia. Asetuksessa ei ole tarkemmin määritelty, millä tavalla päästöjen vähentämistoimet on määriteltävä. Häiriötilanteiden päästöjen rajoittamisen ilmaisutavasta asettamalla päästöraja tuntiarvoina ei sinänsä ole erimielisyyttä. Lisäksi ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin perusteella asiassa on arvioitava häiriötilanteiden päästöjen merkitys muun muassa ilmanlaadulle sekä tekniset ja tuotannolliset seikat kokonaisuudessaan. Hallinto-oikeus on edellä oleva, erityisesti yhtiön valituksessa esitetyt näkökohdat rikkidioksidipäästölle asetetun raja-arvon saavuttamisen vaikutuksesta kattilatehon laskemiseen sekä vähäisen merkityksen ympäristön pilaantumiseen huomioon ottaen muuttanut häiriötilanteiden rikkidioksidipäästöille lupamääräyksessä 24 asetettua raja-arvoa ratkaisusta ilmenevällä tavalla. Kun otetaan huomioon SUPO-asetuksen 18 §:n 1 momentti ja yhtiön esittämät seikat hiukkas- ja typenoksidipäästöjen raja-arvoihin pääsemisestä suhteellisen vähäisellä kattilatehon laskemisella, ei aluehallintoviraston päätöstä voida ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 ja 3 momentti huomioon ottaen pitää kattilan K1 hiukkas- ja typenoksidipäästöille asetettujen raja-arvojen osalta lainvastaisena eikä sitä tämän vuoksi ole syytä mainituilta osin muuttaa. Myöskään kattilan K7 osalta rikkidioksidin ja hiukkasten raja-arvoa ei ole mainitut säännökset ja kattilan toiminnallisuudesta esitetyt seikat huomioon ottaen syytä muuttaa. Kattilalle K7 häiriötilanteiden typenoksideille asetettu raja-arvo on poistettu, koska kattilalla ei ole puhdistinlaitetta savukaasujen typenoksideille.

Toiminnanharjoittaja on vaatinut, että kattilan K1 typenoksideille asetetaan häiriötilanteita koskeva raja-arvo, koska kattilalla on 1.1.2016 alkaen otettu käyttöön katalyyttinen typenoksidien vähentämismenetelmä. Hallinto-oikeus on toiminnanharjoittajan vaatimuksesta muuttanut lupamääräystä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Arto Hietaniemi, Pirjo-Liisa Saloranta, joka on myös esitellyt asian, ja Sauli Viitasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helen Oy on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että korkein hallinto-oikeus poistaa hallinto-oikeuden muuttamasta lupamääräyksestä 24 toisen kappaleen. Kattiloiden K1 ja K7 puhdistinlaitteiden häiriötilanteita koskevat uudet 1.7.2020 alkaen voimaan tulevat päästörajat on poistettava lupamääräyksestä, koska niiden kiristämiselle ei ole perusteita.

Toissijaisesti yhtiö on vaatinut lupamääräyksen 24 muuttamista siten, että kattilan K1 osalta 1.7.2020 voimaantuleva rikkidioksidin päästöraja-arvo on mahdollista saavuttaa noin 70 % teholla. Kattiloiden K1 ja K7 hiukkaspäästörajojen, kattilan K1 typenoksidirajan ja kattilan K7 rikkidioksidirajan tulee säilyä ennallaan 1.7.2020 jälkeen. Näin muutettuna lupamääräyksen 24 toinen kappale kuuluisi seuraavasti:

"Vastaavat päästörajat 1.7.2020 alkaen ovat kattilan K1 osalta rikkidioksidille 450 kg/h, hiukkasille 32 kg/h ja typpioksidille 325 kg/h sekä kattilan K7 osalta rikkidioksidille 238 kg/h ja hiukkasille 12 kg/h."

Yhtiö on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Häiriötilanteita koskevat määräykset ovat laitoksen toiminnan kannalta merkityksellisiä. Salmisaaren voimalaitoksen tuotannolla katetaan huomattava osa Helsingin kaukolämmön tarpeesta, ja kaukolämmön saanti on turvattava kaikissa olosuhteissa, myös erilaisten häiriötilanteiden aikana. Epätarkoituksenmukaiset määräykset voivat joissain tapauksissa johtaa tarpeettomaan laitoksen alasajoon, lisääntyviin päästöihin sekä kaukolämmön saannin vaarantumiseen. Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 24 osin parempaan suuntaan, mutta lupamääräys on edelleen laitoksen käytännön toiminnan kannalta ongelmallinen.

Salmisaaren voimalaitoksen kattiloiden K1 ja K7 savukaasut puhdistetaan omissa sähkösuodattimissa sekä sen jälkeen kattiloille yhteisessä rikinpoistolaitoksessa ennen johtamista ulkoilmaan Salmisaari B -voimalaitoksen piipun kautta. Kattilan K7 savukaasuja ei voida liian pienen savukaasumäärän takia johtaa yhteiseen rikinpoistolaitokseen silloin, kun kattila K1 ei ole käytössä. Tällöin kattilan K7 savukaasut johdetaan ulkoilmaan Salmisaari A -voimalaitoksen piipun kautta. Rikinpoistolaitos letkusuodattimineen erottaa savukaasuista rikkidioksidipäästöjen lisäksi myös hiukkaspäästöjä. Rikinpoistolaitos on otettu käyttöön vuonna 1987.

Tyypillisin puhdistinlaitteiden häiriötilanne laitoksella on häiriö tai vikaantuminen rikinpoistolaitoksessa, jonka seurauksena kattilan K1 ja/tai kattilan K7 savukaasut joudutaan johtamaan puhdistamatta rikinpoistolaitoksen ohi ulkoilmaan. Häiriön kesto on tyypillisesti yhdestä tunnista muutamaan vuorokauteen. Kattiloiden yhteisen rikinpoistolaitoksen toimintaa on kehitetty viime vuosien aikana, minkä johdosta laitoksen käytettävyys on parantunut.

Kattilan K1 osalta rikinpoistolaitoksen suurin sallittu epäkäytettävyysaika ylittyi vuosina 2014–2015. Kattilan K7 osalta epäkäytettävyysaika ylittyi vuosina 2010 ja 2012 sekä 2014–2015. Vuosina 2014–2015 ylitykset aiheutuivat laitoksen uuden automaation käyttöönotosta, koeajoista ja virityksistä. Kattilan K7 osalta ylitykset ovat tyypillisesti liittyneet siihen, että kattila on lämmöntarpeen turvaamiseksi jouduttu ottamaan käyttöön lämmityskauden alussa jo ennen kuin kattila K1 on huoltotöistä johtuen ollut mahdollista ottaa käyttöön.

Rikinpoistolaitoksen ollessa pois käytöstä kattiloiden savukaasujen rikkidioksidipitoisuus kohoaa. Pitoisuus riippuu lähes lineaarisesti kulloinkin poltossa olevan polttoaineen sisältämän rikin määrästä. Rikinpoistolaitos erottaa savukaasusta myös hiukkasia, joten rikinpoistolaitoksen häiriötilanteessa myös kattiloiden hiukkaspäästöt kohoavat.

Hiukkaspäästöjä vähennetään sähkösuodattimilla, jollainen on sekä kattilassa K1 että kattilassa K7. Myös sähkösuodattimen käytössä voi ilmetä osittaisia tai täydellisiä häiriötilanteita. Tilanne, jolloin koko sähkösuodatin on poissa käytöstä, on hyvin harvinainen, eikä sellaista ole tapahtunut viime vuosina. Satunnaisesti esiintyy häiriötilanteita, joissa sähkösuodattimen erotuskentistä yksi on poissa käytöstä. Savukaasut johdetaan kuitenkin sähkösuodattimen jälkeen rikinpoistolaitokseen, jossa myös tapahtuu hiukkasten erottumista. Niinpä yhden sähkösuodattimen erotuskentän rikkoutuminen ei vaikuta lopulliseen hiukkaspäästöön, mikäli rikinpoistolaitos on käytössä. Jos rikinpoistossa on samanaikaisesti häiriö, kohoavat savukaasujen hiukkaspitoisuudet merkittävästi enemmän.

Kattilassa K1 on ollut vuoden 2016 alusta käytössä typenoksidipäästöjä vähentävä katalyytti (SCR). Tämän järjestelmän toimintahäiriöt eivät ole yleisiä. Häiriöt ovat luonteeltaan sellaisia, että tyypillisesti häiriötilanteessa kattilan toiminta estyy kokonaan. Järjestelmässä saattaa kuitenkin esiintyä lievempiä toimintahäiriöitä, jolloin järjestelmä toimii vajaatehoisesti, eikä erotuskyky vastaa optimia. Olennaista katalyytin toiminnalle on riittävän korkea savukaasun lämpötila. Savukaasun lämpötila vastaa katalyytin toimintalämpötilaa kattilan tehon ollessa vähintään 60 % kattilan täydestä tehosta.

Salmisaaren voimalaitoksen kattiloilla K1 ja K7 tuotetaan kaukolämpöä Helsingin kaukolämpöverkkoon. Kattilalla K1 tuotetaan lisäksi sähköä valtakunnan verkkoon. Helsingin kaukolämmön saannin turvaamiseksi tuotannon jatkaminen puhdistinlaitteiden häiriötilanteessa on yleensä välttämätöntä, erityisesti kylminä vuodenaikoina.

Käytännössä häiriötilanteita koskevan lupamääräyksen sallimista keinoista toiminnan rajoittaminen laskemalla tarvittaessa kattilan tehoa siten, että lupapäätöksen häiriötilanteita koskevat kg/h-raja-arvot alitetaan, on ainoa vaihtoehto toiminnan jatkamiseksi ja kaukolämmön saannin turvaamiseksi. Mahdollisuudet toiminnan rajoittamiseen määräytyvät toisaalta kyseisen hetken energiantarpeen mukaan, ja toisaalta poltossa olevien polttoaineiden ominaisuuksien mukaan. Kaukolämmön tarpeeseen kulloisenakin hetkenä vaikuttaa koko Helsingin kaukolämpöverkon tilanne, eli esimerkiksi mahdollisuudet korvata puuttuvaa tuotantoa jollain toisella laitoksella.

Polttoaineen vaihtaminen vähäpäästöisempään, eli vähemmän rikkiä sisältävään kivihiileen, on käytännössä hankalaa, ellei mahdotonta. Laitoksella käytetään jo nyt vähärikkistä kivihiiltä, eikä vielä vähärikkisempää hiiltä välttämättä ole saatavilla. Tyypillisesti Euroopassa pidetään vähärikkisenä kivihiilenä alle 1 painoprosenttia rikkiä sisältävää hiiltä. Vaikka laitoksen kivihiilivarastossa sattuisi olemaan vähärikkisempää hiiltä, niin polttoaineen vaihtaminen nopeasti toiseen on ongelmallista, koska niin sanottuun päiväsiiloon mahtuu noin kahden vuorokauden aikana käytettävä hiili. Vaikka siis päiväsiiloon alettaisiin syöttää välittömästi häiriötilanteen alettua vähärikkistä hiiltä, tulee se polttoon huonoimmassa tapauksessa vasta tämän ajan kuluttua.

Kattilassa K1 poltetaan puupellettiä 5–10 %:n polttoaineosuudella. Pelletti sisältää vähemmän rikkiä kuin kivihiili, joten korvatessa kivihiiltä pelletillä rikkidioksidipäästöt vähenevät. Hiukkas- tai typenoksidipäästöihin pelletillä ei ole vaikutusta. Teknisesti osuutta ei voi edes tilapäisesti nostaa eli pelletin syötön lisäämisellä ei juuri voi vaikuttaa päästöjen vähentämiseen.

Polttolaitosten savukaasujen puhdistuslaitteiden häiriötilanteista määrätään ympäristönsuojelulaissa sekä valtioneuvoston asetuksessa polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien päästöjen rajoittamisesta (niin sanottu SUPO-asetus, VNA 936/2014). Asian kannalta keskeinen on savukaasujen puhdistinlaitteen rikkoutumista ja häiriöitä koskeva 16 §, jonka mukaan, jos vähän päästöjä aiheuttavien polttoaineiden käyttö ole mahdollista, toiminnanharjoittajan on rajoitettava energiantuotantoyksikön toimintaa taikka keskeytettävä se määräajaksi tai toistaiseksi, jos energiantuotantoyksikkö ei voi palata normaaliin toimintaan 24 tunnissa. Saman pykälän mukaan energiantuotantoyksikkö saa toimia ilman savukaasujen puhdistinlaitteita enintään 120 tuntia minkä tahansa 12 kuukauden jakson aikana.

Puhdistinlaitteiden häiriötilanteista on määrätty myös ns. LCP-asetuksessa (VNA 1075/2002), jonka SUPO-asetus on kumonnut. SUPO-asetuksen määräys on muuttunut LCP-asetuksen vastaavaan määräykseen (14 §) nähden puhdistinlaitteiden häiriötilanteiden tarkastelujakson osalta, mikä aiemmin oli kalenterivuosi ja nyt liukuva 12 kk:n jakso. 120 tunnin epäkäytettävyysajan on katsottu olevan puhdistinlaitekohtainen.

Toiminnan rajoittamisen tasoa puhdistuslaitteiden häiriötilanteen jatkuessa yli 24 tuntia ei ole säännelty LCP-asetuksessa, SUPO-asetuksessa tai niiden taustalla olevissa LCP- tai teollisuuspäästödirektiiveissä. Siten harkinnan tulee perustua ympäristönsuojelulakiin ja erityisesti sen luvan myöntämisen edellytyksiä koskevaan 49 §:ään ja lupamääräyksiä koskevaan 52 §:ään.

Hallinto-oikeus on asettanut 1.7.2020 voimaan tulevan kattilan K1 rikkidioksidin päästöraja-arvon (260 kg/h) siten, että kun kattilassa poltetaan noin 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä, raja-arvo on saavutettavissa kattilan minimiteholla (noin 40 % täydestä tehosta). Käytännössä tämä tarkoittaa kattilan toiminnan kannalta, että raja-arvoa ei ole mahdollista alittaa, vaan kattila on häiriötilanteessa ajettava alas, kun poltossa olevan kivihiilen rikkipitoisuus on yli 0,5 painoprosenttia. Kattilan käynnistys ja pysäytys lisäävät laitoksen päästöjä. Laitokselle tuotujen kivihiilierien rikkipitoisuus on eräkohtaisesti ollut välillä 0,20–0,84 painoprosenttia. Keskimääräinen hiilen rikkipitoisuus on ollut noin 0,45 painoprosenttia.

Kattilalla ei voi minimiteholla tuottaa sähköä, sillä sähköntuotanto edellyttää kattilan toimimista noin 60 % kattilan täydestä tehosta, jotta höyryn määrä on riittävä. Siirtyminen sähkön ja lämmön yhteistuotannosta lämmön erillistuotantoon heikentää laitoksen kokonaishyötysuhdetta ja energiatehokkuutta. Ympäristön kokonaisedun kannalta sähkön ja lämmön yhteistuotanto on aina järkevää. Lisäksi minimiteholla kattilan typenoksidipäästöjä vähentävää katalyyttiä ei voi ottaa käyttöön, jolloin kattilan typenoksidipäästöt kohoavat.

Yhteenvetona voi todeta, että kattilan K1 rikkidioksidirajan asettaminen vastaamaan kattilan minimitehoa rajoittaa kattilan käyttöä kohtuuttomasti sekä pahimmillaan lisää muita päästöjä. Ympäristön kokonaisuuden kannalta päästörajan kiristäminen 1.7.2020 voi johtaa huonompaan lopputulokseen kuin rajan säilyttäminen ennallaan.

Kattilan K1 osalta 1.7.2020 voimaan tulevan hiukkasten päästöraja-arvon (17 kg/h) alittaminen edellyttää, että kattilan tehoa rajoitetaan 10–15 %. Typenoksidien päästöraja-arvon (158 kg/h) alittaminen edellyttää, että kattilan tehoa rajoitetaan noin 20 %. Tehon rajoittamisen tarvetta on hankala arvioida yksiselitteisesti, koska typenoksidipäästön suuruuteen vaikuttaa polttoaineen ominaisuuksien lisäksi myös polttoaineen palamisen hyvyyteen liittyvät seikat.

Kattilan K7 osalta 1.7.2020 voimaantuleva häiriötilanteen rikkidioksidiraja-arvo (231 kg/h) edellyttää noin 10 %:n tehon alentamisen, mikäli poltetaan noin 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä. Häiriötilanteen hiukkaspäästörajan (6 kg/h) alittaminen edellyttää tehon alentamisen alle puoleen täydestä tehosta. Kattila K7 on kaukolämmön huipputuotanto- ja varakattila ja sen tehon alentamisen takia on todennäköisesti otettava käyttöön Helen Oy:n huippulämpökeskuksia korvaamaan tehovajausta. Helsingin kantakaupungin kaukolämmön saannin turvaamiseksi käynnistettäisiin todennäköisemmin öljykäyttöinen Munkkisaaren huippulämpökeskus. Kattilan K7 hiukkaspäästörajan kiristäminen on kohtuutonta, kun otetaan huomioon, että kattilan käyttöaika rajataan 1.7.2020 alkaen ja päästörajan kiristämisestä saatava ympäristöhyöty on hyvin vähäinen.

Verrattaessa laitoksen normaalitoiminnan tuntikeskiarvoina annettuja päästöraja-arvoja hallinto-oikeuden asettamiin häiriötilanteita koskeviin päästöraja-arvoihin voidaan havaita, että puhdistinlaitteiden häiriötilanteissa kattiloilta edellytetään 1.7.2020 alkaen huomattavasti alhaisempia päästötasoja, kuin mitä kattiloille sallitaan normaalissa tilanteessa. Eli puhdistinlaitteiden vikaantuessa ja erotuskyvyn heiketessä niiltä vaaditaan parempaa suorituskykyä kuin normaalitilanteessa. Tämä ei ole tarkoituksenmukaista. Puhdistinlaitteiden häiriötilanteiden sallittu määrä ja kesto vuositasolla on säännelty tarkasti lainsäädännössä. Laitoksen häiriötilanteita koskevan hyväksyttävän päästötason määrittelyssä tulisi käyttää lähtökohtana vähintäänkin laitoksen normaalia toimintaa koskevaa lievintä päästötasovaatimusta.

Hallinto-oikeuden väite siitä, ettei normaalitoiminnan ja häiriötilanteen aikaisia päästörajoja voi verrata toisiinsa, ei ole ymmärrettävä.

Rikinpoistolaitoksen häiriötilanteiden merkitystä ympäristölle on arvioitu leviämislaskelmin Ilmatieteen laitoksen selvityksessä. Selvityksessä on tarkasteltu Hanasaari B -voimalaitoksen rikkidioksidin ja hiukkasten maksimipäästöjen aiheuttamia vaikutuksia lähiympäristön ilmanlaatuun, ja sen tulosten voidaan katsoa olevan sovellettavissa myös Salmisaaren voimalaitokseen. Leviämislaskelmien perusteella rikinpoistolaitoksen häiriötilanne voi lisätä rikkidioksidin pitoisuuksia ilmassa enintään noin 35 %:lla terveydellisillä perusteilla annetusta ohjearvosta ja hiukkaspitoisuuksia ilmassa huonoimmassa tapauksessa noin 2–5 % terveydellisillä perusteilla annetuista ohjearvoista.

Lyhytkestoiset puhdistinlaitteiden häiriötilanteet, joiden vuosittainen kokonaiskesto on rajattu ympäristölupamääräyksissä, eivät vaikuta paikalliseen ilmanlaatuun tai aiheuta terveyshaittoja. Näin ollen laitoksen toiminnan rajoittaminen häiriötilanteissa Helen Oy:n esittämälle tasolle on riittävä ehkäisemään ympäristölle tai terveydelle aiheutuvia haittoja varovaisuus- ja huolellisuusperiaate huomioiden.

Hallinto-oikeus on todennut, ettei 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä voida lähtökohtaisesti enää pitää vähäpäästöisenä polttoaineena, koska laitoksella on viime vuosina käytetty myös alle 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä, ja että tämä on tullut ottaa huomioon arvioitaessa häiriötilanteiden päästörajoja 1.7.2020 jälkeiselle ajalle. Hallinto-oikeuden perustelu raja-arvojen kiristämiselle 1.7.2020 jälkeen on riittämätön.

Asiaa täytyy tarkastella laajempana kokonaisuutena kuin ainoastaan kivihiilen rikkipitoisuuden kautta. Kivihiilen rikkipitoisuudella ei ole esimerkiksi suoraa yhteyttä savukaasun hiukkas- tai typenoksidipitoisuuksiin. Typenoksidi- tai hiukkaspäästöjen raja-arvojen kiristämiselle hallinto-oikeus ei ole esittänyt perusteluita.

Hallinto-oikeus on asettanut raja-arvot tasolle, jonka se on katsonut laitoksella voitavan kohtuudella saavuttaa. Erityisesti kattilan K1 rikkidioksidipäästöjä koskeva raja-arvo sekä kattilan K7 hiukkaspäästöjä koskeva raja-arvo rajoittavat laitoksen toimintaa niin merkittävästi, ettei sitä voi pitää kohtuullisena, ottaen huomioon mahdolliset negatiiviset vaikutukset ympäristön kokonaisuudelle sekä vähäiset ympäristöhyödyt.

Puhdistinlaitteiden häiriötilanteita koskeva lainsäädäntö ei ole muuttunut siten, että päästöraja-arvoja olisi sen johdosta tarpeen kiristää 1.7.2020 alkaen.

Kattilan K1 rikkidioksidipäästöjen sekä kattilan K7 hiukkaspäästöjen osalta 1.7.2020 voimaan tulevat häiriötilanteiden raja-arvot rajoittavat laitoksen toimintaa kohtuuttomasti sekä niiden noudattaminen johtaa pahimmillaan ympäristön kokonaisuuden kannalta huonompaan tilanteeseen. Selkeät ja käytännössä noudatettavissa olevat lupamääräykset helpottavat ympäristöluvan jälkivalvontaa, mikä on sekä toiminnanharjoittajan että valvovan viranomaisen etu.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus tulee hylätä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi, että kun savukaasun puhdistinlaitteet toimivat häiriöttömästi, häiriötilanteiden aikaisilla päästöillä ei ole niin suurta merkitystä kuin valituksessa annetaan ymmärtää.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa valituksen johdosta.

Helsingin kaupungin ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt seuraavaa:

Lupamääräyksen 24 päästövähennyslaitteiden häiriötilanteiden raja-arvotaso liittyy lupamääräyksessä 25 asetettuun toiminnan jatkamisen 120 tunnin enimmäisrajaan kalenterivuodessa rikinpoistolaitoksen tai sähkösuodattimien ollessa pois toiminnasta. Tuntirajaan lukeutuviksi lasketaan vain ne tunnit, joiden aikana lupamääräyksessä 24 asetetut raja-arvot ylittyvät. Voimalaitos voi siis teoreettisesti toimia häiriötilanteessa jatkuvasti, jos lupamääräyksen 24 raja-arvotasot eivät ylity.

Vuonna 2015 Salmisaaren kattilan K1 rikkidioksidipäästöistä 45 % ja hiukkaspäästöistä 61 % aiheutui häiriötilanteiden aikana ja 120 tunnin enimmäisraja ylitettiin kattiloilla K1 ja K7 myös nykyisillä raja-arvotasoilla. Häiriötilanteiden aikana vuonna 2015 aiheutuneiden päästöjen määrää voidaan pitää poikkeuksellisen korkeana kylmälle säälle osuneiden automaatiouudistuksen ongelmien vuoksi. Tästä huolimatta voidaan edelleen todeta, että häiriötilanteiden aikaisten päästöjen osuus kokonaispäästöistä voi tietyissä olosuhteissa olla suuri.

Keinot raja-arvojen täyttämiseksi esimerkiksi häiriötilanteen sattuessa erityisen kylmällä säällä ovat rajalliset, kuten Helen Oy on perusteluissaan esittänyt. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kuitenkin tarvittaessa päättää toisin määräyksen mukaisista aikamääristä. Tällöin voidaan tapauskohtaisesti arvioida se, onko toiminnan keskeyttäminen ja korvaaminen muulla tuotannolla mahdollista ja johtaako se ympäristön kannalta parempaan lopputulokseen.

Tarvetta hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole.

Helsingin kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan vastineessa viitannut ympäristölautakunnan vastineeseen.

Helen Oy on ilmoittanut, ettei se anna vastaselitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Helen Oy:n valitus enemmälti hyläten lupamääräyksen 24 toista kappaletta muutetaan. Muutettuna lupamääräys 24 kuuluu seuraavasti (muutos kursiivilla):

"24. Kattiloiden K1 ja K7 rikkidioksidi- tai hiukkaspäästöjen vähentämiseen tarkoitettujen laitteiden ollessa rikkoutumisen tai toimintahäiriön vuoksi poissa toiminnasta tai toimiessa vajaatehoisesti eivätkä laitokset ole voineet palata normaaliin toimintaan 24 tunnin kuluessa, on luvan saajan rajoitettava kattiloiden K1 ja K7 rikkidioksidi- tai hiukkaspäästöjä käyttämällä vähäpäästöistä polttoainetta tai rajoittamalla kattiloiden toimintaa. Tällöin kattilan K1 rikkidioksidipäästö saa olla enintään 650 kg/h ja hiukkaspäästö enintään 32 kg/h sekä kattilan K7 rikkidioksidipäästö enintään 238 kg/h ja hiukkaspäästö enintään 12 kg/h. Kattilan K1 typpioksidien päästö saa olla enintään 325 kg/h.

Vastaavat päästörajat 1.7.2020 alkaen ovat kattilan K1 osalta rikkidioksidille 390 kg/h, hiukkasille 17 kg/h ja typpioksideille 158 kg/h sekä kattilan K7 osalta rikkidioksidille 231 kg/h ja hiukkasille 6 kg/h."

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta.

Perustelut

Yhtiö on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että Salmisaaren voimalaitoksen kattiloille K1 ja K7 lupamääräyksessä 24 asetetut 1.7.2020 alkaen noudatettavat, aiempaa tiukemmat puhdistinlaitteiden häiriötilanteita koskevat rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen raja-arvot poistetaan. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut kattilan K1 osalta, että hiukkas- ja typenoksidipäästöjen raja-arvoja ei kiristetä 1.7.2020 alkaen ja rikkidioksidipäästöjen raja-arvoksi 1.7.2020 alkaen asetetaan 450 kg/h, joka mahdollistaa kattilan käyttämisen 70 % teholla. Kattilan K7 osalta yhtiö on toissijaisesti vaatinut, että hiukkaspäästöjen raja-arvoksi 1.7.2020 alkaen asetetaan 12 kg/h ja rikkidioksidin päästöraja-arvoa ei kiristetä 1.7.2020 alkaen.

Asiassa sovellettavan ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa. Määräystä asetettaessa on otettava huomioon, mitä ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentissa säädetään.

Suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (SUPO-asetus, 936/2014) 16 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on rajoitettava energiantuotantoyksikön toimintaa taikka keskeytettävä se määräajaksi tai toistaiseksi, jos energiantuotantoyksikkö ei voi palata normaaliin toimintaan 24 tunnissa eikä ympäristönsuojelulain 99 §:n 2 momentissa tarkoitettujen vähän päästöjä aiheuttavien polttoaineiden käyttö ole mahdollista.

Kattiloiden K1 ja K7 rikkidioksidin poistolaitteiston toiminnassa on ollut runsaasti häiriötilanteita. Häiriötilanteiden osuus on ollut vuositasolla Salmisaaren kokonaispäästöistä rikkidioksidin osalta 1–39 % ja hiukkaspäästöjen osalta 4–27 %. Vuosittainen vaihtelu on ollut huomattavaa. Häiriötilanteiden osuus kokonaispäästöistä on tiettyinä vuosina ollut varsin merkittävä.

Kattiloille K1 ja K7 lupamääräyksen 24 ensimmäisessä kappaleessa asetettu häiriötilanteita koskeva 30.6.2020 asti noudatettava rikkidioksidin päästöraja perustuu kattilan käyttämiseen täydellä teholla siten, että polttoaineena on enintään 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävä kivihiili. Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, laitoksella normaalisti käytössä olevaa, keskimäärin alle 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä ei voida pitää mainitussa asetuksen kohdassa tarkoitettuna vähäpäästöisenä polttoaineena. Yhtiö on valituksessaan esittänyt, ettei sen ole puhdistinlaitteiden häiriötilanteessa mahdollista siirtyä käyttämään vähärikkisempää polttoainetta. Näin ollen SUPO-asetuksen 16 §:stä johtuu, että puhdistinlaitteiden häiriötilanteen jatkuessa yli 24 tuntia on laitoksen toimintaa rajoitettava. Tämän vuoksi on ollut perusteltua asettaa laitokselle 1.7.2020 alkaen noudatettava puhdistinlaitteiden häiriötilanteita koskeva rikkidioksidin päästöraja, jonka noudattaminen on mahdollista kattilan tehoa laskemalla.

Hallinto-oikeus on asettanut kattilan K1 häiriötilanteiden rikkidioksidipäästörajaksi 1.7.2020 alkaen 260 kg/h. Tämä päästötaso on rikinpoistolaitoksen häiriötilanteessa mahdollista saavuttaa kattilan minimiteholla (40 %), kun kattilassa poltetaan noin 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä. Yhtiö on valituksessaan esittänyt, että sähkön ja lämmön yhteistuotanto ei ole mahdollista, jos kattilan teho on alle 60 %. Lisäksi kattilassa K1 käytössä olevan typenpoistomenetelmän toimivuus voi heikentyä, kun teho on alle 60 %.

Häiriötilanteiden rikkidioksidipäästörajan asettaminen vastaamaan kattilan minimitehoa ei mahdollista kattilan käyttämistä sen käyttötarkoitusta vastaavalla tavalla häiriötilanteessa. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus yhtiön vaatimuksen osittain hyväksyen muuttaa kattilalle K1 asetettua häiriötilanteita koskevaa 1.7.2020 alkaen noudatettavaa rikkidioksidin raja-arvoa lupamääräyksessä 24 siten, että se on saavutettavissa 60 %:n teholla.

Päästöraja-arvon nostaminen yhtiön esittämälle tasolle ei ole perusteltua, kun otetaan huomioon yhtäältä se, että rikkidioksidin poistolaitoksen häiriötilanteita on ollut paljon, häiriötilanteiden päästöjen osuus kokonaispäästöistä on ajoittain ollut suuri, laitos sijaitsee tiiviisti rakennetussa kaupunkiympäristössä ja pitkään jatkuvan rikinpoistolaitoksen häiriötilanteen aiheuttama rikkidioksidipäästöjen kasvu voi yhdessä muiden päästölähteiden kanssa heikentää ympäröivän alueen ilmanlaatua, ja toisaalta se, että lupamääräyksen 26 mukaan lupamääräysten 24 ja 25 aikamääristä voidaan ELY-keskuksen määräyksellä tietyin edellytyksin poiketa.

Yhtiö on esittänyt, että kattilan K1 hiukkasille ja typenoksideille asetettujen, 1.7.2020 alkaen noudatettavien häiriötilanteiden päästöraja-arvojen noudattaminen edellyttää kattilan tehon laskua noin 10–20 %. Tällaista tehon rajoittamista ei voida pitää kohtuuttomana. Kun lisäksi otetaan huomioon yhtäältä häiriötilanteiden suuri määrä laitoksella ja toisaalta lupamääräyksen 26 mukainen poikkeamismahdollisuus, ei näiden päästörajojen muuttamiseen valituksessa esitetyllä tavalla ole perusteita.

Yhtiön mukaan kattilalle K7 asetetun häiriötilanteita koskevan 1.7.2020 alkaen noudatettavan rikkidioksidin päästöraja-arvon saavuttaminen edellyttää kattilan tehon laskemista noin 10 %:lla. Vastaavan hiukkaspäästörajan saavuttaminen edellyttää tehon laskemista alle puoleen. Kattila K7 ei ole sähkön ja lämmön yhteistuotantokattila eikä kattilassa ole käytössä typenpoistomenetelmää, jonka toimivuus riippuisi savukaasun lämpötilasta. Näin ollen asetettuja päästöraja-arvoja ei voida pitää kohtuuttomina, kun otetaan huomioon myös asiassa esitetty selvitys häiriötilanteiden yleisyydestä, laitoksen sijainti ja se, että häiriöpäästöjen osuus kokonaispäästöistä on ajoittain ollut suuri. Kattilan K7 rikkidioksidi- ja hiukkaspäästörajojen muuttaminen valituksessa esitetyllä tavalla ei ole perusteltua. Toiminnan päästöjen rajoittamisen tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan, jolloin häiriötilanteiden päästöjen osuus ei tule olla huomattava laitoksen vuosipäästöihin nähden.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Malve. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.