Muu päätös 6310/2017

Ympäristölupaa koskeva valitus, (Hanasaari B -voimalaitos, Helsinki)

Antopäivä: 8.12.2017
Taltionumero: 6310
Diaarinumero: 2714/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T6310

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Helen Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 6.7.2016 nro 16/0145/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupavastuualueella 9.6.2015 tehdyllä päätöksellään nro 138/2015/1 tarkastanut Helen Oy:n Hanasaari B -voimalaitoksen toiminnan muutosta ja Länsi-Suomen ympäristölupaviraston 28.6.2006 myöntämässä ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n mukaisessa ympäristöluvassa nro 16/2006/2 velvoitetun ympäristönsuojelulain (86/2000) 55 §:n mukaisen lupamääräysten tarkistamista koskevan ympäristölupahakemuksen sekä edellä mainitun ympäristölupapäätöksen määräyksen 18 mukaisen selvityksen raskaan polttoöljyn varaston ja putkitunnelin poistoilman purkupaikan käytöstä ja niiden käytöstä aiheutuvasta haitasta. Aluehallintovirasto on myöntänyt ympäristöluvan pelletin käytölle kattilan K1 (oikeastaan kattiloiden K3 ja K4) polttoaineena ja laitosalueella sijaitsevista 7 500 m3:n vetoisista polttoöljyn säiliöistä toisen muuttamiseen kevyen polttoöljyn varastosäiliöksi. Toimintaa on harjoitettava lupamääräysten ja ympäristölupahakemuksessa esitetyn mukaisesti. Päätös sisältää lupamääräykset 1–38. Päätös on korvannut 28.6.2006 myönnetyn ympäristöluvan. Päätös on voimassa toistaiseksi.

Lupamääräykset 16–19 kuuluvat seuraavasti:

16. Vahinko- ja onnettomuustilanteisiin sekä päästöjen puhdistinlaitteiden ja prosessilaitteiden vika- ja häiriötilanteisiin, jotka voivat lisätä päästöjen määrää tai muuttaa niiden laatua haitallisemmaksi tai lisätä laitoksesta aiheutuvaa melua, on varauduttava ennakolta asianmukaisella teknisellä valmiudella, toimintasuunnitelmilla ja koulutuksella. Kemikaali- ja öljyvuotojen varalta laitosalueella on oltava riittävästi imeytysmateriaalia ja muut vuotojen keräämiseksi ja leviämisen estämiseksi tarvittavat asianmukaiset välineet aina saatavilla.
Häiriötilanteissa ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa on aiheutunut tai uhkaa aiheutua määrältään tai laadultaan tavanomaisesta poikkeavia päästöjä, on ryhdyttävä välittömästi asianmukaisiin toimenpiteisiin tällaisten päästöjen ja niiden leviämisen estämiseksi ja päästöistä aiheutuvien vahinkojen torjumiseksi sekä tapahtuman toistumisen estämiseksi. Vuotoina ympäristöön päässeet kemikaalit, polttonesteet ja muut aineet on kerättävä välittömästi talteen. Laitteet tulee saattaa normaaliin toimintakuntoon niin pian kuin se teknisesti on mahdollista.

17. Rikkidioksidin tai hiukkasten poistoon tarkoitettujen laitteiden ollessa rikkoutumisen tai toimintahäiriön vuoksi poissa toiminnasta tai toimiessa vajaatehoisesti eikä laitos ole voinut palata normaaliin toimintaan 24 tunnin kuluessa, on luvan saajan rajoitettava rikkidioksidi- tai hiukkaspäästöjä käyttämällä vähäpäästöistä polttoainetta tai rajoittamalla laitoksen toimintaa. Tällöin kattilan K3 tai kattilan K4 kattilakohtainen rikkidioksidipäästö saa olla enintään 466 kg/h ja hiukkaspäästö enintään 50 kg/h.

Vastaavat päästörajat 1.7.2020 alkaen ovat kattiloille K3 ja K4 rikkidioksidille 231 kg/h, hiukkasille 25 kg/h ja typpioksidille 231 kg/h.

18. Kattila K3 ja kattila K4 saavat molemmat erikseen toimia 120 tuntia 12 kuukauden jakson aikana siten, että rikinpoistolaitos on poissa toiminnasta ja enintään 120 tuntia siten, että sähkösuodatin on poissa toiminnasta sekä enintään 120 tuntia siten, että typenoksidien päästönvähentämiseen tarkoitettu laitteisto (SNCR) on poissa toiminnasta. Tarkastelujakso on 31.12.2015 saakka kiinteä kalenterivuosi ja 1.1.2016 alkaen mikä tahansa 12 kuukauden jakso. Kattiloiden käynnistys- ja pysäytysjaksoja ei oteta huomioon määräyksen noudattamisen tarkastelussa. (YSL 43 §, VNA 1017/2002 14 §, VNA 936/2014 16 §)

19. Puhdistinlaitehäiriötä ja puhdistinlaitteen rikkoontumista koskevan ilmoituksen johdosta voi Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus määrätä lupamääräyksien 17 ja 18 aikamääristä toisin, jos energian saanti on välttämätöntä turvata tai jos rikkoutunut energiantuotantoyksikkö korvattaisiin rajoitetuksi ajaksi sellaisella energiantuotantoyksiköllä, jonka päästöt olisivat suuremmat kuin rikkoutuneen yksikön päästöt häiriötilanteessa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Helen Oy:n valituksen enemmälti hyläten muuttanut lupamääräyksen 17 toista kappaletta. Muutettuna lupamääräyksen 17 toinen kappale kuuluu seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"Vastaavat päästörajat 1.7.2020 alkaen ovat kattiloilla K3 ja K4 rikkidioksidille 231 kg/h, hiukkasille 50 kg/h ja typpidioksidille 231 kg/h."

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena muun muassa, että menetellään muutoin toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate) ja että noudatetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita eri toimien yhdistelmiä, kuten työmenetelmiä sekä raaka-aine- ja polttoainevalintoja (ympäristön kannalta parhaan käytännön periaate).

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa päästöistä, päästöraja- arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista sekä toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon muun muassa toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

Polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun asetuksen (936/2014, SUPO-asetus) 16 §:n 1 momentti koskee pykälän otsikon mukaan savukaasujen puhdistinlaitteen rikkoutumista tai sen toiminnan häiriötä. Pykälän 1 momentin mukaan, jos ympäristönsuojelulain 99 §:n 2 momentissa tarkoitettujen vähän päästöjä aiheuttavien polttoaineiden käyttö ei ole mahdollista, toiminnanharjoittajan on rajoitettava energiantuotantoyksikön toimintaa taikka keskeytettävä se määräajaksi tai toistaiseksi, jos energiantuotantoyksikkö ei voi palata normaaliin toimintaan 24 tunnissa. Energiantuotantoyksikkö saa toimia ilman savukaasujen puhdistinlaitteita enintään 120 tuntia minkä tahansa 12 kuukauden jakson aikana.

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 99 §:n 2 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on käytettävä energiantuotantoyksikön savukaasujen puhdistinlaitteen toiminnan häiriön tai rikkoutumisen aikana vähän päästöjä aiheuttavia polttoaineita tai rajoitettava laitoksen toimintaa. Pykälän 6 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä muun muassa 2 momentissa tarkoitetusta laitoksen toiminnan rajoittamisesta. SUPO-asetuksen 16 §:n 1 momentti ja ympäristönsuojelulain 99 §:n 2 momentti vastaavat lähtökohtaisesti aikaisemmin voimassa olleen asetuksen 96/2013 18 §:n 1 momenttia.

Asiassa saatu selvitys

Hanasaaressa sijaitseva voimalaitosalue rajoittuu lounais-, etelä- ja itäpuolelta vesialueeseen ja länsipuolella Sörnäisten rantatiehen. Voimalaitosalueen pohjoispuolella sijaitsevat toimintansa lopettaneiden Suvilahden voimalaitoksen ja kaasutehtaan rakennukset ja näiden takana kulkeva Itäväylä. Lähimmät asuinalueet sijaitsevat voimalaitosalueesta länteen Sörnäisten rantatien länsipuolella (Sörnäisten ja Lintulahden asuinalueet), voimalaitoksesta lounaaseen Hanasaaren eteläkärkeä vastapäätä (Merihaan asuinalue) sekä voimalaitoksen koillisosassa Itäväylän eteläpuolella vuonna 2012 valmistunut asuinalue Kalasatamassa. Lähimmät asuinrakennukset sijaitsevat noin 250 metrin etäisyydellä voimalaitosrakennuksista. Lähimmät hotellit sijaitsevat voimalaitoksesta noin 300 metriä pohjoiseen ja luoteeseen. Virkistysalueina toimivat Tervasaari, Korkeasaari ja Mustikkamaa sijaitsevat lähimmillään noin 600–1 000 metrin etäisyydellä voimalaitoksesta. Voimalaitoksen vieressä pohjoispuolella sijaitsevat toimintansa lopettaneiden Suvilahden voimalaitoksen ja kaasutehtaan rakennukset, jotka nykyisin ovat kulttuuri- ja taidekäytössä. Lähimmät päiväkodit sijaitsevat 800–1 000 metrin etäisyydellä voimalaitoksesta lounaaseen. Lähimmät koulut sijaitsevat noin 1 000 metrin etäisyydellä voimalaitoksesta. Lähin terveyskeskus on noin 1 000 metrin etäisyydellä oleva Kallion terveyskeskus ja lähin sairaala on Diakonissalaitoksen sairaala Kalliossa noin 1 600 metrin etäisyydellä.

Päästöjen vaikutusta ilmanlaatuun seurataan osana HSY:n suorittamaa pääkaupunkiseudun ilmanlaadun tarkkailua yhteistarkkailuna. Hakemuksen mukaan ilmanlaadun tarkkailun sekä muiden selvitysten tulokset osoittavat, että pääkaupunkiseudun energiantuotantolaitosten päästöillä kokonaisuutena on hyvin pieni vaikutus pääkaupunkiseudun ilmanlaatuun. Energiantuotannon päästöt purkautuvat korkeista piipuista, joten ne leviävät laajalle alueelle eivätkä yleensä aiheuta korkeita pitoisuuksia.

Kattila K3 on vuonna 1974 käyttöön otettu pääpolttoaineena hiilipölyä käyttävä peruskuormaa tuottava höyrykattila, jonka polttoaineteho on 363 megawattia. Kattila K4 on vuonna 1977 käyttöön otettu pääpolttoaineena hiilipölyä käyttävä peruskuormaa tuottava höyrykattila, jonka polttoaineteho on myös 363 megawattia. Apu- ja varapolttoaineena kattiloissa käytetään raskasta polttoöljyä. Kattiloissa voidaan polttaa puupellettejä enintään 40 %:n osuudella vuositason polttoainetehosta.

Molempien kattiloiden savukaasut poistetaan omissa hormeissaan yhteisen 150 metriä korkean savupiipun kautta. Kattiloiden savukaasut johdetaan ensin omiin kaksikenttäisiin sähkösuodattimiin, jotka toimivat hiukkasten esierottimina ennen savukaasujen johtamista puolikuivaan menetelmään perustuvaan rikinpoistolaitokseen. Rikinpoistolaitoksessa kattiloiden savukaasut johdetaan omiin reaktoreihin. Reaktoreiden jälkeen savukaasut johdetaan edelleen omiin letkusuodattimiin, jossa hiukkaserotus tapahtuu tekstiilisuodattimissa. Typenoksidipäästöjen rajoittamiseen otetaan molemmilla kattiloilla käyttöön vuosina 2015–2016 selektiivinen ei-katalyyttinen vähentämismenetelmä (SNCR).

Tyypillisin puhdistinlaitteiden häiriötilanne laitoksella on häiriö tai vikaantuminen rikinpoistolaitoksessa, jonka seurauksena kattiloiden savukaasut johdetaan sähkösuodattimen jälkeen rikinpoistolaitoksen ohi ulkoilmaan. Rikinpoistolaitos letkusuodattimineen toimii myös hiukkaserottimena, jonka seurauksena rikinpoistolaitoksen ohitustilanteessa myös savukaasujen hiukkaspitoisuudet nousevat huomattavasti. Sähkösuodatinten käytössä voi ilmetä osittaisia tai täydellisiä häiriötilanteita. Tilanne, jolloin koko sähkösuodatin on poissa käytöstä on hyvin harvinainen. Yhden sähkösuodattimen erotuskentän rikkoutuminen ei vaikuta lopulliseen hiukkaspäästöön, mikäli rikinpoistolaitos on käytössä.

Lupamääräyksen 17 mukainen kattiloille K3 ja K4 aina 30.6.2020 saakka voimassa oleva häiriötilanteiden rikkidioksidipäästöraja perustuu kattilan käyttöön täydellä teholla ja savukaasun rikkidioksidipitoisuuteen 1 020 mg/m3(n), mikä vastaa rikkipitoisuudeltaan 0,50 painoprosenttia rikkiä sisältävän kivihiilen käyttöä polttoaineena. Hiukkasten päästöraja perustuu tilanteeseen, jossa kattilaa käytetään 75 %:n teholla ja savukaasujen hiukkaspitoisuus on 100 mg/m3(n).

Aluehallintovirasto on tiukentanut 1.7.2020 alkaen kattiloiden K3 ja K4 rikkidioksidi- ja hiukkaspäästöjen vähentämiseen tarkoitettujen laitteiden rikkoutumis- tai toimintahäiriötilanteille asetettuja korkeimpia sallittuja tuntipäästörajoja. Ratkaisua on perusteltu tiukkenevilla tavanomaisen toiminnan päästöraja-arvoilla. Yhtiö ei ole pitänyt tarpeellisena kiristää häiriöpäästötilanteiden päästörajoja, koska häiriötilanteita koskeva lainsäädäntö ei ole muuttunut. Yhtiö on katsonut, että häiriötilanteen raja-arvot eivät ole käytännössä teknisesti saavutettavissa toimintaa rajoittamalla tai siirtymällä vähemmän päästöjä aiheuttavan polttoaineen käyttöön, vaan raja-arvot johtavat erityisesti hiukkaspäästöjen osalta laitoksen alasajoon. Raja-arvojen noudattaminen johtaisi kalliisiin investointeihin ilman ympäristöhyötyjä, eivätkä lyhytkestoiset häiriötilanteet vaikuta paikallisen ilman laatuun.

Yhtiö on esittänyt, että 1.7.2020 voimaan astuvan tiukentuvan rikkidioksidin raja-arvon saavuttaminen rikinpoistolaitoksen häiriötilanteissa sallisi kattiloissa K3 ja K4 poltettavan enintään 0,25 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä ilman, että kattilan tehoa rajoitetaan. Koska kyseistä kivihiililaatua ei ole yhtiön mukaan markkinoilla saatavilla ainakaan jatkuvasti, olisi toiminnan jatkamiseksi ja kaukolämmön saannin turvaamiseksi tehoa rajoitettava häiriötilanteessa noin puoleen täydestä tehosta, mikäli kattiloissa poltettaisiin rikkipitoisuudeltaan 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä. Puupellettejä polttamalla rikkidioksidipäästöjä voidaan häiriötilanteessa vähentää enintään 10 %, jolloin ei myöskään alitettaisi asetettua päästörajaa. Käytännössä häiriötilanteita koskeva kg/h-raja voidaan saavuttaa ainoastaan laskemalla tarvittaessa kattilan tehoa. Kattiloilla K3 ja K4 40 %:n kattilatehoa pidetään minimitehona kattilan toiminnan kannalta ja käytännössä toimiminen alle 60 %:n teholla on vaikeaa.

Kattiloilla K3 ja K4 on valitusasiakirjan mukaan viime vuosina käytetty lähinnä venäläistä kivihiiltä, jonka rikkipitoisuus on vaihdellut välillä 0,29–0,40 painoprosenttia ja puolalaista kivihiiltä, jonka rikkipitoisuus on vaihdellut välillä 0,51–0,69 painoprosenttia. Lisäksi kattiloilla käytetään polttoaineena puupellettejä.

Yhtiön mukaan tilanne, jolloin sähkösuodatin on poissa käytöstä on hyvin harvinainen. Yhden sähkösuodattimen erotuskentän rikkoutuminen ei tyypillisesti vaikuta lopulliseen hiukkaspäästöön, mikäli rikinpoistolaitos on toiminnassa. Rikinpoistolaitoksen häiriötilanteissa kuitenkin savukaasujen hiukkaspitoisuudet kohoavat huomattavasti. Valituksessa esitetyn mukaan kattilan käydessä täydellä teholla ja rikinpoistolaitoksen ollessa poissa käytöstä, savukaasujen hiukkaspitoisuus on tyypillisesti 150 mg/m3(n) ja hiukkaspäästö 75 kg/h. Aluehallintoviraston päätöksen mukaan kattiloille 1.7.2020 alkaen voimaan tulevaa häiriöpäästöjen hiukkaspäästörajaa 25 kg/h vastaisi savukaasujen hiukkaspitoisuutena noin 50 mg/m3(n), kun normaalitilanteen hiukkaspäästöraja on tuolloin päätöksen mukaan 20 mg/m3(n).

Häiriötilanteessa hiukkaspäästöjä voidaan rajoittaa alentamalla kattilan tehoa. 1.7.2020 voimaantulevaa hiukkaspäästörajaa ei kuitenkaan käytännössä pystytä saavuttamaan tehoa alentamalla, vaan kattila jouduttaisiin ajamaan alas kattilan minimitehon alittuessa. Päästörajan saavuttaminen edellyttäisi yhtiön mukaan noin 2 miljoonan euron investointia esierottimina toimiviin sähkösuodattimiin. Häiriötilanteiden aikaiset hiukkaspäästöt olivat kattiloilla K3 ja K4 yhteensä alle 2 tonnia vuonna 2014. Normaalitoiminnan tiukentuvat päästörajat saavutetaan yhtiön valituksen mukaan olemassa olevilla laitteilla rikinpoistolaitoksen ja sähkösuodatinten toimintaa tehostamalla.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on hallinto-oikeudessa ensinnäkin yhtiön valituksesta arvioitavana, onko ollut perusteita kiristää häiriötilanteiden varalle asetettuja päästöraja-arvoja aiemmasta.

Hallinto-oikeus toteaa, että kattilat K3 ja K4 sisältyvät ympäristönsuojelulain (527/2014) 101 §:n mukaiseen kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan. Ottaen huomioon kattiloilla K3 ja K4 käytettävissä olevista polttoaineista saatu selvitys, ei aiemmin häiriötilanteiden tuntikohtaisen päästön laskentaperusteena käytettyä 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä voida lähtökohtaisesti pitää enää ympäristönsuojelulain 99 §:n 2 momentin ja SUPO-asetuksen 16 §:n tarkoittamana vähäpäästöisenä polttoaineena. Tämä on tullut ottaa huomioon arvioitaessa etenkin häiriötilanteiden rikkidioksidipäästölle 1.7.2020 jälkeen asetettavia raja-arvoja, vaikka häiriötilanteita koskeva lainsäädäntö ei sinänsä ole muuttunut. Yhtiön valituksesta käy ilmi, että rikinpoistolaitoksen häiriötilanteet lisäävät merkittävästi myös hiukkaspäästöjä. Häiriötilanteiden hiukkaspäästöjen raja-arvoja määrättäessä on tullut tarkastella muun ohessa teknisiä mahdollisuuksia vähentää hiukkaspäästöjä aiemmasta. Häiriöpäästöjen rajoittamista on siten voitu kokonaisuutena ottaen tarkastella aiemmista laskentaperusteista poiketen.

Hallinto-oikeus toteaa vielä, että normaalin toiminnan tiukkenevat päästörajat eivät sinänsä yksin ole olleet peruste tiukentaa häiriöpäästöjen raja-arvoja.

Hallinto-oikeudessa on valituksen johdosta arvioitavana myös, ovatko lupamääräyksessä 17 asetetut 1.7.2020 voimaan astuvat häiriötilanteiden päästöraja-arvot rikkidioksidi- ja etenkin hiukkaspäästöjen osalta liian tiukat.

Lupamääräyksen 16 mukaan häiriötilanteissa, joissa on aiheutunut tai uhkaa aiheutua määrältään tai laadultaan tavanomaisesta poikkeavia päästöjä, on ryhdyttävä välittömästi asianmukaisiin toimenpiteisiin tällaisten päästöjen ja niiden leviämisen estämiseksi. Ympäristönsuojelulain 99 §:n 2 momentti ja SUPO-asetuksen 16 § edellyttävät puhdistinlaitteiden rikkoutumis- ja toiminnan häiriötilanteissa siirtymistä vähäpäästöisiin polttoaineisiin tai energiantuotantoyksikön toiminnan rajoittamista. Koska yhtiön mukaan rikkipitoisuudeltaan 0,25 painoprosenttia sisältävää kivihiiltä, jolla päästäisiin alle häiriötilanteiden rikkidioksidille asetetun raja-arvon täydellä teholla, ei ole ainakaan jatkuvasti saatavissa, tulee kattiloiden toimintaa rajoittaa päästöjen vähentämiseksi häiriötilanteissa. Tarvittava tehon alentaminen riippuu käytettävissä olevan polttoaineen rikkipitoisuudesta. Kivihiilen rikkipitoisuuden ollessa noin 0,5 painoprosenttia tehoa olisi rajoitettava noin puoleen. Kattiloissa on saadun selvityksen mukaan tavanomaisesti käytössä myös vähemmän kuin 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä. Käytettävissä on myös vähän rikkiä sisältäviä puupellettejä, joiden osuus polttoainetehosta voi ympäristölupapäätöksen mukaan kasvaa asteittain ja olla vuoden 2020 jälkeen jopa 40 %. Häiriöpäästöjen rikkidioksidipäästöraja-arvon saavuttaminen ei saadun selvityksen mukaan ole teknisesti eikä tuotannollisesti mahdoton toteuttaa. Esitetyn savukaasujen leviämismallin mukaan rikkidioksidin häiriöpäästöillä ei ole merkittävää vaikutusta alueen ilman laatuun. Ottaen kuitenkin huomioon muutoin edellä esitetty sekä asiassa ilmenneet tekniset ja tuotannolliset näkökohdat kokonaisuutena, asetettuja rikkidioksidin tuntipäästörajoja ei ole pidettävä kohtuuttomina. Hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen 1.7.2020 alkaen häiriötilanteiden rikkidioksidipäästöille asetetun raja-arvon korottamisesta.

Aina 30.6.2020 asti voimassa oleva hiukkaspäästöjen häiriötilanteiden päästöraja perustuu kattilan käyttöön 75 %:n teholla ja savukaasujen hiukkaspitoisuuteen 100 mg/m3(n). Valituksen mukaan hiukkaspäästöjen määrään häiriötilanteissa vaikuttavat keskeisesti rikinpoistolaitoksen häiriötilanteet. Esierottimina toimivien sähkösuodatinten häiriöt on sinänsä todettu harvinaisiksi. Normaalitoiminnan tiukentuvat päästörajat saavutetaan yhtiön mukaan sähkösuodatinten toimintaa tehostamalla. Toiminnan tehostamisen vaikutuksia hiukkaspäästöön häiriötilanteessa ei ole arvioitu. Luotettavaa selvitystä kattilatehon alentamisen vaikutuksista hiukkaspäästötasoihin ei ole myöskään esitetty. Näin ollen asiassa ei ole ollut aluehallintovirastossa mahdollista arvioida teknisiä mahdollisuuksia asettaa raja-arvoa siten, että se perustuisi alle 75 %:n kattilatehoon. Häiriötilanteiden hiukkaspäästölle 1.7.2020 alkaen asetettua hiukkaspäästörajaa ei ole käytännössä saavutettavissa ajamatta kattilaa alas. Asetettu hiukkaspäästöraja edellyttäisi toisaalta sähkösuodatinten uusimisen, joka on investointina arvioitava kohtuuttomaksi saavutettaviin hyötyihin nähden. Hallinto-oikeus toteaa, että Uudenmaan ELY-keskus ei ole esittänyt vaatimuksia hiukkaspäästörajasta eikä yhtiön sitä koskevasta vaatimuksesta. Ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 ja 3 momentit sekä SUPO-asetuksen 18 §:n 1 momentin ja edellä olevan sekä häiriötilanteiden arvioitu vähäinen vaikutus ilman laatuun, hallinto-oikeus on hyväksynyt yhtiön valituksen ja muuttanut hiukkaspäästöjen raja-arvoa häiriötilanteissa ratkaisusta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Arto Hietaniemi, Pirjo-Liisa Saloranta, joka on myös esitellyt asian, ja Sauli Viitasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helen Oy on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että lupamääräyksen 17 toisesta kappaleesta poistetaan rikkidioksidille ja hiukkasille asetetut 1.7.2020 alkaen noudatettavat päästörajat. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että lupamääräyksen 17 toisessa kappaleessa rikkidioksidin päästörajaksi asetetaan 320 kg/h. Tämä raja-arvo on mahdollista saavuttaa noin 70 %:n teholla poltettaessa laitoksella tyypillisesti käytettävää, noin 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä.

Yhtiö on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Helen Oy:n Hanasaari B -voimalaitoksella tuotetaan sähköä ja kaukolämpöä. Vuositasolla Hanasaaren voimalaitoksen tuotanto kattaa noin 20–30 % Helsingin kaukolämmön tarpeesta. Sähkö ja lämpö tuotetaan pääosin noin 90 %:n hyötysuhteella sähkön ja lämmön yhteistuotannolla kattiloissa K3 ja K4, jotka on otettu käyttöön vuosina 1974 ja 1977. Kummankin kattilan polttoaineteho on 363 MW, sähköteho 118 MW ja kaukolämpöteho 200 MW. Kattiloiden pääpolttoaineena on kivihiili. Vuoden 2016 alusta lähtien kattiloissa on poltettu puupellettiä noin 5 %:n polttoaineosuudella. Helsingin kaupunginvaltuusto on päättänyt voimalaitoksen toiminnan lopettamisesta 31.12.2024 mennessä.

Häiriötilanteita koskevat määräykset ovat laitoksen toiminnan kannalta merkityksellisiä. Hanasaari B -voimalaitoksen tuotannolla katetaan huomattava osa Helsingin kaukolämmön tarpeesta, ja kaukolämmön saanti on turvattava kaikissa olosuhteissa, myös erilaisten häiriötilanteiden aikana. Epätarkoituksenmukaiset määräykset voivat joissain tapauksissa johtaa tarpeettomaan laitoksen alasajoon, lisääntyviin päästöihin sekä kaukolämmön saannin vaarantumiseen. Hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 17 osin selvästi parempaan suuntaan, mutta lupamääräys on edelleen laitoksen käytännön toiminnan kannalta ongelmallinen.

Hanasaari B -voimalaitoksen kattiloiden K3 ja K4 savukaasut puhdistetaan omissa sähkösuodattimissa sekä sen jälkeen rikinpoistolaitoksessa ennen johtamista ulkoilmaan. Rikinpoistolaitos letkusuodattimineen erottaa savukaasuista rikkidioksidipäästöjen lisäksi myös hiukkaspäästöjä. Rikinpoistolaitos on otettu käyttöön vuonna 1986.

Tyypillisin puhdistinlaitteiden häiriötilanne laitoksella on häiriö tai vikaantuminen rikinpoistolaitoksessa, jonka seurauksena kattilan K3 ja/tai kattilan K4 savukaasut joudutaan johtamaan puhdistamatta rikinpoistolaitoksen ohi ulkoilmaan. Häiriön kesto on tyypillisesti yhdestä tunnista muutamaan vuorokauteen.

Rikinpoistolaitoksen käytettävyyttä on viime vuosina parannettu useiden toimenpiteiden avulla, joten rikkidioksidi- ja hiukkaspäästöjä lisäävien häiriötilanteiden määrä on vähentynyt. Vuodesta 2010 alkaen rikinpoistolaitos on jouduttu ohittamaan kattilakohtaisesti enimmillään noin 100 tunnin ajan vuosittain. Rikkidioksidin tai hiukkasten kg/h-päästöraja-arvo on ylittynyt enimmillään noin 50 ohitustunnin aikana. Rikinpoistolaitoksen suurin sallittu vuosittainen epäkäytettävyysaika, 120 tuntia, ei ole ylittynyt kummankaan kattilan osalta.

Rikinpoistolaitoksen ollessa pois käytöstä kattiloiden savukaasujen rikkidioksidipitoisuus kohoaa. Pitoisuus riippuu lähes lineaarisesti kulloinkin poltossa olevan polttoaineen sisältämän rikin määrästä. Rikinpoistolaitos erottaa savukaasusta myös hiukkasia, joten rikinpoistolaitoksen häiriötilanteessa myös kattiloiden hiukkaspäästöt kohoavat.

Hiukkaspäästöjä vähennetään sähkösuodattimilla, jollainen on sekä kattilassa K3 että kattilassa K4. Myös sähkösuodattimen käytössä voi ilmetä osittaisia tai täydellisiä häiriötilanteita. Tilanne, jolloin koko sähkösuodatin on poissa käytöstä, on hyvin harvinainen, eikä sellaista ole tapahtunut viime vuosina. Satunnaisesti esiintyy häiriötilanteita, joissa sähkösuodattimen erotuskentistä yksi on poissa käytöstä. Savukaasut johdetaan kuitenkin sähkösuodattimen jälkeen rikinpoistolaitokseen, jossa myös tapahtuu hiukkasten erottumista. Niinpä yhden sähkösuodattimen erotuskentän rikkoutuminen ei vaikuta lopulliseen hiukkaspäästöön, mikäli rikinpoistolaitos on käytössä. Jos rikinpoistossa on samanaikaisesti häiriö, kohoavat savukaasujen hiukkaspitoisuudet merkittävästi enemmän.

Kattilassa K4 on ollut vuoden 2016 alusta käytössä typenoksidipäästöjä vähentävä ei-katalyyttinen menetelmä (SNCR). Saman menetelmän käyttöönottoa kattilalla K3 tutkitaan. Menetelmässä kattilaan ruiskutetaan ureaa, joka pelkistää savukaasun typenoksideja. Mekaanisten vikojen lisäksi laitteiston erotuskyky voi heiketä kattilaolosuhteiden muuttuessa. Olennaista menetelmän toiminnalle on oikea savukaasun lämpötila (noin 850 °C–1 000 °C) jossa reaktio tapahtuu. Nopeat kattilan kuorman vaihtelut voivat näin ollen heikentää erotuskykyä.

Ympäristölupamääräysten mukaisesti puhdistinlaitteiden häiriötilanteessa pyritään ensisijaisesti palaamaan takaisin normaaliin toimintaan, mutta mikäli se ei 24 tunnin sisällä ole teknisesti tai muista syistä mahdollista, toiminta keskeytetään, sitä rajoitetaan tai siirrytään käyttämään vähäpäästöistä polttoainetta.

Käytännössä häiriötilanteita koskevan lupamääräyksen sallimista keinoista toiminnan rajoittaminen laskemalla tarvittaessa kattilan tehoa siten, että lupapäätöksen häiriötilanteita koskevat kg/h-raja-arvot alitetaan, on ainoa vaihtoehto toiminnan jatkamiseksi ja kaukolämmön saannin turvaamiseksi.

Mahdollisuudet toiminnan rajoittamiseen määräytyvät toisaalta kyseisen hetken energiantarpeen mukaan, ja toisaalta poltossa olevien polttoaineiden ominaisuuksien mukaan. Kaukolämmön tarpeeseen kulloisenakin hetkenä vaikuttaa koko Helsingin kaukolämpöverkon tilanne, eli esimerkiksi mahdollisuudet korvata puuttuvaa tuotantoa jollain toisella laitoksella.

Polttoaineen vaihtaminen vähäpäästöisempään eli vähemmän rikkiä sisältävään kivihiileen, on käytännössä hankalaa ellei mahdotonta. Laitoksella käytetään jo nyt vähärikkistä kivihiiltä, eikä vielä vähärikkisempää hiiltä välttämättä ole saatavilla. Tyypillisesti Euroopassa pidetään vähärikkisenä kivihiilenä alle 1 painoprosenttia rikkiä sisältävää hiiltä. Vaikka laitoksen kivihiilivarastossa sattuisi olemaan vähärikkisempää hiiltä, polttoaineen vaihtaminen nopeasti toiseen on ongelmallista, koska niin sanottuun päiväsiiloon mahtuu noin kahden vuorokauden aikana käytettävä hiili. Vaikka päiväsiiloon alettaisiin syöttää välittömästi häiriötilanteen alettua vähärikkistä hiiltä, tulee se polttoon huonoimmassa tapauksessa vasta tämän ajan kuluttua.

Kattiloissa poltetaan puupellettiä 5–10 %:n polttoaineosuudella. Pelletti sisältää vähemmän rikkiä kuin kivihiili, joten korvatessa kivihiiltä pelletillä rikkidioksidipäästöt vähenevät. Hiukkas- tai typenoksidipäästöihin pelletillä ei ole vaikutusta. Teknisesti osuutta ei voi edes tilapäisestikään nostaa merkittävästi, eli pelletin syötön lisäämisellä ei juuri voi vaikuttaa päästöjen vähentämiseen.

Toiminnan rajoittamisen tasosta puhdistuslaitteiden häiriötilanteen jatkuessa yli 24 tuntia ei ole säännelty LCP-asetuksessa, valtioneuvoston asetuksessa polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien päästöjen rajoittamisesta (niin sanottu SUPO-asetus, VNA 936/2014) tai niiden taustalla olevissa LCP- tai teollisuuspäästödirektiiveissä. Niinpä harkinnan tulee perustua ympäristönsuojelulakiin ja erityisesti sen luvan myöntämisen edellytyksiä koskevaan 49 §:ään ja lupamääräyksiä koskevaan 52 §:ään.

Kuten edellä on todettu, kattiloiden rikkidioksidipäästöt riippuvat lähes lineaarisesti käytetyn polttoaineen rikkipitoisuudesta. Näin ollen rikkidioksidipäästöihin voidaan vaikuttaa rajoittamalla polttoaineen syöttöä kattilaan.

Hallinto-oikeus on asettanut 1.7.2020 voimaan tulevan kattiloiden K3 ja K4 rikkidioksidin päästöraja-arvon (231 kg/h) siten, että kun kattilassa poltetaan noin 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä, raja-arvo on saavutettavissa kattilan tehon ollessa noin 50 %. Käytännössä tämä tarkoittaa kattilan K3 tai K4 toiminnan kannalta, että raja-arvoa ei ole mahdollista alittaa, kun poltossa olevan kivihiilen rikkipitoisuus on yli 0,5 painoprosenttia, vaan kattila on häiriötilanteessa ajettava alas, kun kattilan minimiteho alittuu. Kattilan käynnistys ja pysäytys lisäävät laitoksen päästöjä. 1.1.2014–30.6.2016 välisenä aikana laitokselle tuotujen kivihiilierien rikkipitoisuus on eräkohtaisesti ollut välillä 0,29–0,65 painoprosenttia. Keskimääräinen hiilen rikkipitoisuus on ollut noin 0,44 painoprosenttia.

Hallinto-oikeuden asettamasta raja-arvosta seuraa myös, että kattilalla ei voi minimiteholla tuottaa sähköä, sillä sähköntuotanto edellyttää kattilan toimimista noin 60 % kattilan täydestä tehosta. Siirtyminen sähkön ja lämmön yhteistuotannosta lämmön erillistuotantoon heikentää laitoksen kokonaishyötysuhdetta ja energiatehokkuutta. Ympäristön kokonaisedun kannalta sähkön ja lämmön yhteistuotanto on aina järkevää.

Tehon laskeminen saattaa lisäksi laskea savukaasujen lämpötilaa siten, että typenoksidipäästöjä vähentävän menetelmän erotuskyky heikkenee.

Rikkidioksidirajan asettaminen vastaamaan lähelle kattilan minimitehoa rajoittaa kattilan käyttöä kohtuuttomasti sekä pahimmillaan lisää muita päästöjä. Ympäristön kokonaisuuden kannalta päästörajan kiristäminen 1.7.2020 voi johtaa huonompaan lopputulokseen kuin rajan säilyttäminen ennallaan.

Rikinpoistolaitoksen häiriötilanteiden merkitystä ympäristölle on arvioitu leviämislaskelmin. Ilmatieteen laitoksen selvityksen mukaan rikinpoistolaitoksen häiriötilanne ei lisää olennaisesti terveysperusteisten ohjearvojen ylittymisen vaaraa eikä näin ollen aiheuta vaaraa terveydelle.

Laitoksella voidaan tällä hetkellä korvata kivihiiltä pelleteillä enimmillään 10 %, eikä teknisesti osuutta ole mahdollista juuri nostaa edes tilapäisesti. Helsingin kaupunginvaltuusto on tehnyt päätöksen laitoksen toiminnan lopettamisesta 31.12.2024 mennessä. Näin ollen rikkidioksidin päästörajan kiristämistä 1.7.2020 alkaen ei voi perustella sillä, että laitoksella tullaan polttamaan vähärikkistä puupellettiä kasvavissa määrin.

Laki määrää häiriötilanteissa toimimisesta siten, että toiminnanharjoittajan vaihtoehtoisena keinona on joko vähäpäästöisen polttoaineen käyttö tai toiminnan rajoittaminen. Olennaista asiassa on se päästötaso, jota vähäpäästöisen polttoaineen käytöllä tai toiminnan rajoittamisella tavoitellaan, jolloin lähtökohtana täytyisi olla riittävä ympäristönsuojelun taso laitoksen tekniset ominaisuudet huomioiden. Hallinto-oikeus on ratkaisussaan todennut, etteivät häiriöpäästöjen vaikutukset ilman laatuun ole merkittäviä. Aluehallintovirasto on häiriötilanteita koskevan ympäristölupamääräyksen perusteluissa todennut, ettei vähäpäästöistä polttoainetta ole tarpeen yksilöidä lupamääräyksessä, eikä kivihiilen rikkipitoisuuden vaihtelu ole ollut perusteena lupamääräyksen antamiselle. Hallinto-oikeuden perustelu raja-arvojen kiristämiselle 1.7.2020 jälkeen on riittämätön.

Puhdistinlaitteiden häiriötilanteita koskeva lainsäädäntö ei ole muuttunut siten, että päästöraja-arvoja olisi sen johdosta tarpeen kiristää 1.7.2020 alkaen. Lyhytkestoiset puhdistinlaitteiden häiriötilanteet, joiden vuosittainen kokonaiskesto on rajattu ympäristölupamääräyksissä, eivät vaikuta paikalliseen ilmanlaatuun tai aiheuta terveyshaittoja. Näin ollen laitoksen toiminnan rajoittaminen häiriötilanteissa yhtiön esittämälle tasolle on riittävä ehkäisemään ympäristölle tai terveydelle aiheutuvia haittoja varovaisuus- ja huolellisuusperiaate sekä laitoksen vähäinen jäljellä oleva käyttöaika huomioon ottaen. Kattiloiden rikkidioksidipäästöjä koskevan päästörajan kiristäminen rajoittaa laitoksen toimintaa niin merkittävästi, ettei sitä voi pitää kohtuullisena, ottaen huomioon rajoituksesta seuraavat vähäiset ympäristöhyödyt sekä laitoksen jäljellä oleva käyttöaika.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus tulee hylätä. Aluehallintovirasto on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt, että kun savukaasun puhdistinlaitteet toimivat häiriöttömästi, häiriötilanteiden aikaisilla päästöillä ei ole niin suurta merkitystä kuin valituksessa annetaan ymmärtää.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ilmoittanut, ettei se anna valituksen johdosta lausuntoa.

Helsingin kaupungin ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt seuraavaa:

Lupamääräyksen 17 päästövähennyslaitteiden häiriötilanteiden raja-arvotaso liittyy lupamääräyksessä 18 asetettuun toiminnan jatkamisen 120 tunnin enimmäisrajaan 12 kuukauden jakson aikana rikinpoistolaitoksen, sähkösuodattimen tai typenoksidien vähentämiseen tarkoitetun laitteiston ollessa pois toiminnasta. Tuntirajaan lukeutuviksi lasketaan vain ne tunnit, joiden aikana lupamääräyksessä 17 asetetut raja-arvot ylittyvät. Voimalaitos voi siis teoreettisesti toimia häiriötilanteessa jatkuvasti, jos lupamääräyksen 17 raja-arvotasot eivät ylity.

Vuonna 2015 Hanasaaren kattilan K3 rikkidioksidipäästöistä 0 % ja hiukkaspäästöistä 0 % ja kattilan K4 rikkidioksidipäästöistä 1,7 % ja hiukkaspäästöistä 5,8 % aiheutui häiriötilanteiden aikana. Rikinpoistolaitoksen 120 tunnin enimmäisrajaan laskettavat tunnit olivat 1 tunti (K3) ja 25 tuntia (K4) nykyisillä raja-arvotasoilla. Helen Oy:n toisen hiilivoimalan, Salmisaaren voimalaitoksen, vuoden 2015 häiriötilanteiden aikaisten poikkeuksellisen korkeiden päästöjen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että häiriötilanteiden aikaisten päästöjen osuus kokonaispäästöistä voi tietyissä olosuhteissa olla suuri.

Hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluissa käytetty mahdollisuus rikkipäästöjen vähentämiseen kasvattamalla puupellettien osuus jopa 40 prosenttiin Hanasaari B -voimalaitoksen polttoaineesta vuoden 2020 jälkeen ei vaikuta enää mahdolliselta, sillä Helsingin kaupunginvaltuusto on tehnyt päätöksen voimalaitoksen toiminnan lopettamisesta 31.12.2024 mennessä.

Keinot raja-arvojen täyttämiseksi esimerkiksi häiriötilanteen sattuessa erityisen kylmällä säällä ovat rajalliset, kuten yhtiö on perusteluissaan esittänyt. ELY-keskus voi kuitenkin tarvittaessa päättää toisin määräyksen mukaisista aikamääristä. Tällöin voidaan tapauskohtaisesti arvioida se, onko toiminnan keskeyttäminen ja korvaaminen muulla tuotannolla mahdollista ja johtaako se ympäristön kannalta parempaan lopputulokseen.

Tarvetta hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiselle ei ole.

Helsingin kaupunginhallitukselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.

Helen Oy on ilmoittanut, ettei se anna vastaselitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Helen Oy:n valitus enemmälti hyläten lupamääräyksen 17 toinen kappale muutetaan kuulumaan seuraavasti (muutos kursiivilla):

"Vastaavat päästörajat 1.7.2020 alkaen ovat kattiloilla K3 ja K4 rikkidioksidille 280 kg/h, hiukkasille 50 kg/h ja typpidioksidille 231 kg/h."

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta.

Perustelut

Yhtiö on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että Hanasaari B -voimalaitoksen kattiloille K3 ja K4 lupamääräyksessä 17 asetettuja puhdistinlaitteiden häiriötilanteita koskevia rikkidioksidi- ja hiukkaspäästöjen raja-arvoja ei kiristetä 1.7.2020 alkaen. Koska hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jo muuttanut 1.7.2020 alkaen noudatettavaa hiukkaspäästöjen raja-arvoa siten, että se on sama kuin 30.6.2020 asti noudatettava raja-arvo, koskee yhtiön vaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa vain rikkidioksidin raja-arvoa. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että rikkidioksidipäästöjen raja-arvoksi asetetaan 320 kg/h, joka mahdollistaisi laitoksen ajamisen 70 prosentin teholla häiriötilanteessa.

Asiassa sovellettavan ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa. Määräystä asetettaessa on otettava huomioon, mitä ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentissa säädetään.

Suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (SUPO-asetus, 936/2014) 16 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on rajoitettava energiantuotantoyksikön toimintaa taikka keskeytettävä se määräajaksi tai toistaiseksi, jos energiantuotantoyksikkö ei voi palata normaaliin toimintaan 24 tunnissa eikä ympäristönsuojelulain 99 §:n 2 momentissa tarkoitettujen vähän päästöjä aiheuttavien polttoaineiden käyttö ole mahdollista.

Rikkidioksidin päästöraja 30.6.2020 asti perustuu kattilan käyttämiseen täydellä teholla siten, että polttoaineena on enintään 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävä kivihiili. Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, laitoksella normaalisti käytössä olevaa, keskimäärin alle 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältämää kivihiiltä ei voida pitää mainitussa asetuksen kohdassa tarkoitettuna vähäpäästöisenä polttoaineena. Yhtiö on valituksessaan esittänyt, ettei sen ole puhdistinlaitteiden häiriötilanteessa mahdollista siirtyä käyttämään vähärikkisempää polttoainetta. Näin ollen SUPO-asetuksen 16 §:stä johtuu, että puhdistinlaitteiden häiriötilanteen jatkuessa yli 24 tuntia on laitoksen toimintaa rajoitettava. Siten on ollut perusteltua asettaa laitokselle 1.7.2020 alkaen noudatettava puhdistinlaitteiden häiriötilanteita koskeva päästöraja, jonka noudattaminen edellyttää laitoksen toiminnan rajoittamista kattilan tehoa laskemalla. Arvioitavaksi jää, kuinka paljon toimintaa on tarpeen rajoittaa puhdistuslaitteiden häiriötilanteessa.

Aluehallintoviraston päätöksessä kattiloiden K3 ja K4 häiriötilanteiden rikkidioksidipäästörajaksi 1.7.2020 alkaen on asetettu 231 kg/h. Päästöraja on määritelty tiukentamalla rajaa samassa suhteessa kuin laitoksen normaalitoiminnan päästörajoja on tiukennettu 1.7.2020 alkaen.

Yhtiö on valituksessaan kertonut, että Helsingin kaupunginvaltuusto on päättänyt Hanasaaren voimalaitoksen toiminnan lopettamisesta vuoden 2024 loppuun mennessä. Yhtiön mukaan laitoksen vähäinen jäljellä oleva käyttöaika on otettava huomioon arvioitaessa sitä, miten laitoksen toimintaa on rajoitettava häiriötilanteissa. Yhtiön mukaan lopettamispäätöksen vuoksi laitoksella ei olla tekemässä investointeja, jotka mahdollistaisivat pelletin käytön lisäämisen.

Poliittinen päätös laitoksen toiminnan lopettamisesta ei sellaisenaan ole peruste lupamääräysten lieventämiselle. Ympäristölupapäätös on annettu toistaiseksi voimassa olevana. Se, että pelletin osuus laitoksella käytettävästä polttoaineesta ei ole kasvamassa, ei myöskään ole peruste rikkidioksidin häiriötilanteen päästöraja-arvon korottamiselle. Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 17 asetettu 1.7.2020 alkaen noudatettava puhdistinlaitteiden häiriötilanteita koskeva rikkidioksidin päästöraja-arvo ei lupamääräyksen perustelujen mukaan perustu pelletin käytön lisäämiseen, vaan suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (936/2014) 16 §:n vaatimukseen laitoksen toiminnan rajoittamisesta häiriötilanteen jatkuessa. Rikkidioksidin raja-arvo on saavutettavissa kattiloiden tehoa laskemalla, vaikka pelletin osuus ei kasvaisi nykyisestä.

Aluehallintoviraston päätöksessä asetetun häiriötilanteita koskevan rikkidioksidin päästöraja-arvon alittaminen edellyttää yhtiön mukaan kattilan tehon laskemista noin 50 %:iin, kun kattilassa poltetaan noin 0,5 painoprosenttia rikkiä sisältävää kivihiiltä. Yhtiö on valituksessaan esittänyt, että sähkön ja lämmön yhteistuotanto ei ole mahdollista, jos kattiloiden teho on alle 60 %. Lisäksi kattilassa K4 käytössä olevan ei-katalyyttisen typenpoistomenetelmän toimivuus voi heikentyä, kun tehon laskiessa savukaasujen lämpötila laskee.

Kun otetaan huomioon esitetty selvitys kattilan toiminnasta ja häiriötilanteen päästöjen kohtuullisen vähäisestä vaikutuksesta ilmanlaatuun, korkein hallinto-oikeus yhtiön vaatimuksen osittain hyväksyen muuttaa häiriötilanteita koskevaa rikkidioksidin päästöraja-arvoa siten, että se on saavutettavissa ajamalla laitosta 60 %:n teholla.

Päästöraja-arvon enempi muuttaminen ei ole perusteltua, kun otetaan huomioon, että laitos sijaitsee tiiviisti rakennetussa kaupunkiympäristössä ja että pitkään jatkuvan rikinpoistolaitoksen häiriötilanteen aiheuttamat rikkidioksidipäästöt voivat päästökorkeudesta huolimatta heikentää paikallista ilmanlaatua. Lisäksi häiriötilanteiden rikkipäästöjen osuus laitoksen vuositason päästöistä voi olla suuri. Toiminnan päästöjen rajoittamisen tulisi myös perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan, jolloin häiriötilanteiden rikkipäästöjen osuus ei tule olla huomattava laitoksen vuosipäästöihin nähden. Lisäksi on otettava huomioon, että lupamääräyksen 19 mukaan lupamääräysten 17 ja 18 aikarajoista on mahdollista tietyissä tilanteissa poiketa ELY-keskuksen määräyksellä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Malve. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 8.12.2017