Muu päätös 6782/2017

Suunnittelutarveratkaisuja koskeva valitus (tuulivoimalat, Lappeenranta)

Antopäivä: 28.12.2017
Taltionumero: 6782
Diaarinumero: 760/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T6782

Asia Suunnittelutarveratkaisuja koskeva valitus

Valittaja LähiTuuli Oy

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 16.1.2017 nro 17/0013/3

Asian aikaisempi käsittely

Lappeenrannan tekninen lautakunta on 24.6.2015 (§:t 198 ja 199) tekemillään päätöksillä myöntänyt TuuliSaimaa Oy:lle suunnittelutarveratkaisut tuulivoimaloille WTG K2 ja WTG K1 Lappeenrannassa. Tuulivoimalat ovat napakorkeudeltaan 122 metriä ja kokonaiskorkeudeltaan 182 metriä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, A:n ja B:n kuolinpesän osakkaiden valituksista kumonnut Lappeenrannan teknisen lautakunnan päätökset ja hylännyt TuuliSaimaa Oy:n suunnittelutarveratkaisuja koskevat hakemukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Suunnittelutarveratkaisua koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen. Pykälän 2 momentin mukaan suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 85 §:n ja 90 §:n säännösten mukaan suunnittelutarveratkaisua koskevaan hakemukseen on liitettävä 1) ympäristökartta, joka osoittaa alueen sijainnin, sekä asemapiirros, josta käyvät ilmi sekä olemassa olevat että suunnitellut rakennukset tai rakentamistoimenpiteet rakennuspaikalla; 2) asiakirja, joka osoittaa rakennuspaikan hallinnan tai muun perusteen hakea poikkeusta; sekä 3) selvitys kuulemisesta, jos hakija on sen suorittanut 86 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla. Hakemuksessa on esitettävä arvio poikkeamista koskevan hankkeen keskeisistä vaikutuksista sekä hakemuksen perustelut.

Tuulivoimaloiden sijoituspaikkojen soveltuvuutta koskevan harkinnan lähtökohtia

Rakennuslainsäädännön uudistamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 101/1998 vp) olevien maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suunnittelutarvealueen luonteen ja tarkoituksen mukaisesti maankäytön siellä tulee perustua riittävään suunnitteluun. Tämän mukaisesti ensisijainen lähtökohta on, että rakentaminen perustuisi alueelle hyväksyttyyn asemakaavaan. Rakentaminen olisi kuitenkin mahdollista myös silloin, kun se on todettu sopivaksi sellaisessa lupamenettelyssä, jossa sopivuutta on voitu arvioida tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajemmin myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön näkökulmasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 141/2010 vp) 77 a §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan rakennusluvan erityisten edellytysten täyttyminen tuulivoimarakentamista koskien voitaisiin ehdotetun sääntelyn tarkoittamissa tilanteissa selvittää yleiskaavassa. Tällöin rakennusluvan myöntäminen ei edellyttäisi suunnittelutarveratkaisua tai asemakaavaa. Yleiskaavaan otettaisiin tätä koskeva määräys, jolla osoitettaisiin, millä alueella rakennusluvat kaavassa osoitetuille tuulivoimaloille voidaan myöntää suoraan yleiskaavan perusteella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että edellytyksenä 77 a §:ssä tarkoitetun määräyksen sisällyttämiselle yleiskaavaan olisi, että yleiskaavan voidaan arvioida olevan riittävä suunnitteluväline ohjaamaan rakentamista alueella. Riittävyyttä arvioitaessa otettaisiin huomioon kohteena olevan alueen olosuhteet sekä suunnitellun rakentamisen määrä ja tehokkuus. Tästä seuraa, että yleiskaava tulisi ehdotetulla tavoin kyseeseen tilanteissa, joissa yleiskaava on mittakaavaltaan ja esitystavaltaan soveltuva kaavamuoto tuulivoimarakentamisen ohjaamiseen. Yleiskaava soveltuisi tuulivoimarakentamisen ohjaukseen lähinnä vesialueilla ja tietyissä tilanteissa myös maa-alueilla, jotka sijaitsevat riittävän etäällä asutuksesta ja muusta siihen rinnasteisesta tai muita erityispiirteitä omaavasta maankäytöstä. Edellytyksenä olisi myös, ettei alueella ole muuta maankäyttöä, jonka yhteensovittaminen tuulivoimarakentamisen kanssa vaatisi yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Siten esimerkiksi taajamien läheisyydessä tai alueilla, joihin kohdistuu rakentamispaineita, ei yleiskaavan käyttäminen esityksessä tarkoitetulla tavalla tuulivoimalan rakennusluvan myöntämisperusteena olisi yleensä mahdollista. Keskeistä on myös, että tuulivoimarakentamisen vaikutukset on ylipäänsä mahdollista arvioida yleiskaavoituksen yhteydessä lain 9 §:n edellyttämällä tavalla.

Edelleen perusteluissa todetaan, että tuulivoimarakentamisella on useissa tilanteissa merkittävä vaikutus juuri maisemaan ja ympäristöön, minkä vuoksi tuulivoimarakentamisen sijoittumista ohjaavaa yleiskaavaa laadittaessa tulisi ottaa erityisesti huomioon tuulivoimaloiden rakentamisen sopeutuminen maisemaan ja muuhun ympäristöön sekä maiseman mahdolliset erityispiirteet. Lainkohdassa tarkoitettua mainintaa tuulivoima­rakentamisen sopeutumisesta ympäristöönsä tulisi tulkita kunkin rakentamishankkeen tapauskohtaisista olosuhteista lähtien. Tuulivoimalan ympäristöön sopeutumisen arvioinnissa ja selvityksissä saatetaan joutua tapauskohtaisesti kiinnittämään huomiota esimerkiksi luonnonarvoihin ja luonnonsuojeluun, virkistystarpeisiin, kulttuuriympäristön arvojen säilyttämiseen sekä asuin- ja elinympäristöjen laatunäkökohtiin.

Rakennuspaikkojen ja niiden ympäristön suunnittelutilanne

Etelä-Karjalan maakuntakaavassa, joka on vahvistettu 21.12.2011, suunnitellut rakennuspaikat ovat niin sanotulla valkoisella alueella, jolla ei ole maakuntakaavan aluevarausmerkintöjä. Tilan 405-531-6-66 lounaiskulma ja länsiraja ovat Muukon urheilukeskuksen melualueen merkinnän alueella (me).

Joutsenon keskustaajaman osayleiskaavassa, joka on hyväksytty Lappeenrannan kaupunginvaltuustossa 18.4.2011, alue on maa- ja metsä­talousvaltaista aluetta, jolla rakentaminen on sallittu vain maa- ja metsä­talouden tarpeisiin (M). Alue sijaitsee tärkeäksi luokitellulla Joutsenonkankaan pohjavesialueella (luokka 1). Lähistöllä on kolme vedenottamoa. Anttilan tilan 405-531-6-66 läheisyyteen sekä itä- että länsipuolelle on osoitettu vedenottamojen kaukosuojavyöhykkeen rajaus (ks). Anttilan tilan eteläreunaan sekä Anttilan tilan itäpuolella olevan tilan 405-531-3-70 itäreunaan on osoitettu ohjeelliset ulkoilureitit. Laajan M-alueen pohjoispuolelle on osoitettu Haukilahden kyläalue merkinnällä AT-1. M-alueen pohjois- ja itäpuolella on kapeahko virkistysalue merkinnällä V. V-alueen pohjois- ja itäpuolisille alueille on osoitettu asemakaavoitettuja pientalovaltaisia asuntoalueita (AP ) sekä pohjoispuolelle laaja uusi tai olennaisesti muuttuva pientalovaltainen asuntoalue (AP) lähimmillään noin 900 metrin etäisyydelle voimalasta WTG K1 ja pienempi uusi tai olennaisesti muuttuva pientalovaltainen asuntoalue (AP) lähimmillään reilun 800 metrin etäisyydelle voimalasta WTG K2. M-alueelle on osoitettu kaksi arvokasta harjualuetta. Voimala-alueen luoteispuolelle lähimmillään noin 600 metrin etäisyydelle voimalasta WTG K1 on osoitettu paikallisesti arvokas Toronmäen harjualue ja lounaispuolelle lähimmillään noin 500 metrin etäisyydelle voimalasta WTG K2 maakunnallisesti arvokas harjualue Ryöppäinmäki-Puslanmäki. Konnunsuo-Joutsenon kirkonkylän valtakunnallisesti arvokas maisema-alue on osoitettu yleiskaavassa lähimmillään noin kolmen kilometrin etäisyydelle tuulivoimalasta WTG K2. Etelässä M-alue, jolle tuulivoimalat sijoittuisivat, rajautuu yleisen tien alueen (LT) suojaviheralueeseen (EV). Tuulivoimaloiden rakennuspaikkojen alueella ei ole asemakaavaa.

Rakennushanke

TuuliSaimaa Oy on hakenut samanaikaisesti suunnittelutarveratkaisua kahden tuulivoimalan WTG K1 ja WTG K2 rakentamiseen Anttila tilasta 405-531-6-66 vuokratuille 0,5 hehtaarin suuruisille määräaloille. WTG K1 sijoittuu tilan pohjoisosaan ja WTG K2 tilan eteläosaan. Molemmat voimalat ovat napakorkeudeltaan 122 metriä ja lapa mukaan luettuna 182 metriä korkeita. Voimaloita varten on tarkoitus rakentaa uutta tietä etelästä Ahvenlampi-Saarniala yksityistieltä Anttilan tilan alueella.

Voimalat on suunniteltu sijoitettavaksi metsänhakkuiden pirstomalle mäntyvaltaiselle kangasmetsäalueelle, jonka puusto on pääasiassa nuorta tai varttunutta. Voimaloiden sijoituspaikkojen läheisyydessä valtatien 6 molemmin puolin sijaitsee olemassa oleva seitsemän voimalaa käsittävä Muukon tuulivoimapuisto, jonka lähin voimala sijaitsee noin 1 300 metrin etäisyydellä suunnitellusta voimalasta K1 ja noin 1 120 metrin etäisyydellä voimalasta K2. Hakemukseen on liitetty muun muassa Kaukkorven tuulivoimalaitosten melumallinnus (Ramboll Finland Oy, 23.10.2014), Lappeenrannan Kaukkorvenkankaan tuulipuiston luontoselvitykset (T:mi Ympäristötutkimus Karri Kuitunen, 19.10.2014), Kaukkorven tuulivoimaloiden varjostusvaikutusten arviointi (Empower PN Oy, 21.10.2014) ja Tuulivoimaloiden havainnekuvaraportti (3Dee Oy, 7.10.2014).

Suunnittelutarveharkinnan riittävyys asiassa

Asiassa on A:n ja B:n kuolinpesän osakkaiden valituksesta ratkaistava kysymys ensisijaisesti siitä, onko hakemuksissa tarkoitettujen kahden tuulivoimalan rakentamista tarkoittavan hankkeen toteuttamisen edellytykset maankäyttö- ja rakennuslain kannalta voitu ratkaista suunnittelutarveasiana vai edellyttääkö hankkeen toteuttaminen kaavan laatimista.

Tapauskohtaiseen arviointiin vaikuttaa muun ohella voimaloiden koko ja niiden etäisyys häiriintyvistä kohteista sekä ympäröivän alueen toteutuneen tai sille osoitetun maankäytön laatu. Asian arviointiin vaikuttaa osaltaan myös se, että tuulivoimalat on muun ohella roottorien koosta, voimaloiden lukumäärästä ja sijoittumiskohdista riippuen sijoitettava useiden satojen metrien etäisyydelle toisistaan, mistä seuraa, että jo muutamankin voimalan muodostama kokonaisuus varaa muun käytön ulkopuolelle tavanomaiseen asuntorakentamiseen verrattuna poikkeuksellisen laajoja alueita. Lisäksi tuulivoimarakentamisen erityispiirteenä esimerkiksi tavanomaiseen asuinrakentamiseen nähden on se, että tuulivoimaloiden toiminnasta ympäröivän alueen maankäytölle aiheutuvat rajoitukset poikkeavat sekä laatunsa että laajuutensa osalta suunnittelutarveratkaisuilla tavanomaisesti osoitettavissa olevasta rakentamisesta silloinkin, kun hankkeesta ei aiheutuisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 4 momentissa tarkoitettua vaikutuksiltaan merkittävää rakentamista tai merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Nyt kysymyksessä olevaan Anttilan tilan ja sen viereisten alueiden metsätalousvaltaiseen alueeseen ei asiassa saadun selvityksen mukaan kohdistu rakentamispainetta tai muutakaan erityistä maankäytön suunnittelun tarvetta. Tuulivoimalahanke aiheuttaa kuitenkin tavanomaista asuinrakentamista huomattavasti laajemmalle alueelle ulottuvia vaikutuksia. Lähin yksittäinen asuinrakennus on 800 metrin etäisyydellä ja Joutsenon keskustaajaman asemakaavoitetut asuinalueet lähimmillään vain vähän yli kilometrin etäisyydellä tuulivoimalasta WTG K2 ja Haukilahden kyläalue samoin vähän yli kilometrin etäisyydellä voimalasta WTG K1. Voimassa olevassa uudehkossa Joutsenon keskustaajaman oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa ei ole osoitettu tuulivoimala-alueita. Kaavassa on osoitettu asemakaavoitettujen asuinalueiden laajennusalueet nyt kysymyksessä olevan voimala-alueen suuntaan. Suunnitellut voimalat sijaitsevat vedenhankinnan kannalta tärkeällä pohjavesialueella ja niiden läheisyydessä on kolme vedenottamoa ja vedenottamoiden suoja-alueita. Voimaloiden läheisyydessä on yleiskaavassa osoitetut maakunnallisesti ja paikallisesti arvokkaat harjualueet. Luontoselvitysten loppuraportin mukaan Kaukkorvenkankaan tuulivoimapuisto sijaitsee vilkkailla lintujen muuttoreiteillä tai niiden läheisyydessä ja lintudirektiivin liitteessä I mainitun lajin sääksen pitkäaikainen pesäpaikka on 545 metrin etäisyydellä voimalasta WTG K1 ja 740 metrin etäisyydellä voimalasta WTG K2. Lähimmillään noin kolmen kilometrin etäisyydellä sijaitsee Konnunsuo-Joutsenon kirkonkylän valtakunnallisesti arvokas maisema-alue. Selvitysaineistoon sisältyy kuusi voimaloiden maisemavaikutuksia kuvaavaa havainnekuvaa, jotka on otettu 1,1–9,7 kilometrin etäisyyksiltä voimaloista, mutta varsinaista maisemaselvitystä ei ole tehty eikä arvioitu voimaloiden vaikutusta valtakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen. Reilun kilometrin etäisyydellä suunniteltujen voimaloiden sijoituspaikoista on olemassa oleva seitsemän tuulivoimalaa käsittävä Muukon tuulivoimapuisto.

Suunnittelutarveratkaisua koskevan säännöksen tarkoituksena on turvata kunnan suunnitteluvara tulevassa kaavoituksessa. Suunnitellut tuulivoimalat sijaitsevat melko lähellä olemassa olevia tuulivoimaloita. Tästä huolimatta hankkeen hyväksymisellä olisi voimaloiden koko huomioon ottaen varsin laajalla alueella suunnitteluvaihtoehtoja rajaava vaikutus alueen kaavoituksessa huomioon ottaen erityisesti tuulivoimaloiden sijoittuminen melko lähelle olemassa olevaa ja vuonna 2011 yleiskaavassa osoitettua suunniteltua asutusta. Kun otetaan huomioon rakentamisen luonteesta, hankkeen laajuudesta ja alueesta sekä sen ympäristön olosuhteista ja arvoista saatu selvitys kokonaisuudessaan, tapauskohtaisessa suunnittelutarveharkinnassa ei voida tässä tapauksessa saada sellaista riittävää selvitystä, jonka perusteella hanketta voitaisiin arvioida eri maankäyttötarpeiden yhteensovittamisen kannalta sekä asemakaavan tai tuulivoimalarakentamista koskevan yleiskaavan erityisten sisältövaatimusten kannalta. Kaavallisen tarkastelun tarvetta arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon kaavoitukseen liittyvät suunnittelutarveharkintaa laajemmat osallistumis- ja vuorovaikutusmahdollisuudet.

Johtopäätös

Edellä lausutuilla perusteilla TuuliSaimaa Oy:n hakemuksiin suostumi­nen aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Oikeudellisia edellytyksiä hakemuksiin suostumiselle ei siten ole. Tämän vuoksi teknisen lautakunnan päätökset on kumottava ja suunnittelutarveratkaisua koskevat hakemukset hylättävä.

Asian näin päättyessä hallinto-oikeus ei lausu muista valitusperusteista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 54 § ja 77 b §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Terhi Helttunen ja Ritva Schiestl, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

LähiTuuli Oy on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lappeenrannan teknisen lautakunnan päätökset saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi LähiTuuli Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyt perusteet sille, että suunnitellut tuulivoimalat aiheuttaisivat haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle, ovat virheellisiä. Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamista koskevan ohjeistuksen (Ympäristöhallinnon ohjeita 4/2012) mukaisesti alle kolmen tuulivoimalan kokonaisuudet on mahdollista toteuttaa suunnittelutarveratkaisulla.

Kysymyksessä olevan hankkeen suunnittelussa on alusta asti otettu huomioon olemassa oleva ja suunniteltu kaavoitustilanne sekä alueiden käytön muu järjestäminen. Hakemusten mukainen tuulivoimarakentaminen ei ole ristiriidassa alueen olemassa olevan tai suunnitellun maankäytön kanssa.

Hanketta valmisteltaessa on tehty kattavat ja riittävät selvitykset ympäristövaikutuksista. Erityisesti maisemallinen muutos olisi vähäinen, sillä suunnitellut kaksi tuulivoimalaa olisivat osa jo tuotannossa olevaa Muukon tuulivoimapuistoa, ja useammankin kilometrin tarkasteluetäisyydeltä raskaan teollisuuden vaikutus on merkittävästi suurempi. Maankäyttöä haittaavia vaikutuksia ei laadittujen selvitysten perusteella ole.

Joutsenon keskustaajaman osayleiskaavaan merkitty varaus asutuksen laajenemiselle (AP) on otettu huomioon hankkeen suunnittelussa, eivätkä melu- ja välkevaikutuksia koskevat raja- tai ohjearvot hankkeessa teetettyjen selvitysten perusteella ylity uusillakaan asuinrakentamiseen suunnitelluilla alueilla.

Kaukkorven tuulivoimaloiden kehityksestä vastaavan TuuliSaimaan nimi on vuoden 2016 alussa muuttunut LähiTuuli Oy:ksi.

Lappeenrannan tekninen lautakunta on antanut selityksen, jossa se on ilmoittanut yhtyvänsä LähiTuuli Oy:n valituksessa esitettyyn.

Myönteiset suunnittelutarveratkaisut eivät teknisen lautakunnan näkemyksen mukaan aiheuta maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Keskustaajaman osayleiskaavaan merkitty uusi tai olennaisesti muuttuva pientalovaltainen asuntoalue sijaitsee alueella, joka on kaupungin omistuksessa ja jolla ei ole rakentamispainetta. Samalla alueella on jo ennestään toteutumaton asemakaavoitettu pientaloalue.

A on antanut selityksen, jossa hän on esittänyt valituksen hylkäämistä.

B:n kuolinpesän osakkaat ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä.

LähiTuuli Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaiseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 28.12.2017