Muu päätös 538/2018

Kunnan etuosto-oikeuden käyttämistä koskeva valitus (Oulu)

Antopäivä: 8.2.2018
Taltionumero: 538
Diaarinumero: 1663/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T538

Asia Kunnan etuosto-oikeuden käyttämistä koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 3.3.2017 nro 17/0064/1

Asian aikaisempi käsittely

Oulun kaupunginhallitus on päätöksellään 9.2.2015 (§ 65) päättänyt käyttää etuosto-oikeuttaan 25.11.2014 tehdyssä kiinteistökaupassa, jossa Suomen valtio edustajanaan Senaattikiinteistöt on myynyt A:lle perustettavan yhtiön lukuun 30 000 euron kauppahinnalla noin 1,14 hehtaarin suuruisen määräalan (kiinteistötunnus 564-407-1-15-M604) rakennuksineen Oulun kaupungissa sijaitsevasta Rautatiealue-nimisestä lunastusyksiköstä. Päätöksen perustelujen mukaan etuoston käyttämisellä luodaan edellytyksiä alueen virkistyskäytölle ja asemakaavahankkeen mukaiselle rautatieliikenteelle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, hylännyt A:n valituksen Oulun kaupunginhallituksen päätöksestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Saman pykälän 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

Etuostolain 4 §:n 1 momentin mukaan mitä tässä laissa säädetään kiinteistöstä, koskee myös määräosaa kiinteistöstä sekä kiinteistöstä luovutettua määräalaa.

Etuostolain 6 §:n 1 momentin mukaan etuosto-oikeutta ei ole, milloin sen käyttämistä, huomioon ottaen ostajan ja myyjän välinen suhde, luovutuksen ehdot tai muut olosuhteet, on pidettävä ilmeisen kohtuuttomana.

Etuostolain 9 §:n 1 momentin mukaan, jos kunta päättää käyttää etuosto-oikeuttaan myytyyn kiinteistöön, sen tulee kirjallisesti ilmoittaa tästä ostajalle, myyjälle ja sille kirjaamisviranomaiselle, jonka toimialueella kiinteistö on. Päätös on tehtävä ja siitä ilmoitettava kirjaamisviranomaiselle kolmen kuukauden kuluessa luovutuskirjan oikeaksi todistamisesta. Päätös on annettava viivytyksettä todisteellisena tiedoksiantona tiedoksi ostajalle ja myyjälle siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään.

Etuostolain 10 §:n mukaan, jos kunta laiminlyö, mitä sen tehtäväksi on 9 §:ssä määrätty, on etuosto-oikeus menetetty.

Todisteellista tiedoksiantoa koskevan hallintolain 60 §:n 1 momentin mukaan tiedoksianto on toimitettava postitse saantitodistusta vastaan, jos se koskee velvoittavaa päätöstä, jonka tiedoksisaannista alkaa kulua muutoksenhakuaika tai muu vastaanottajan oikeuteen vaikuttava määräaika. Saantitodistusta voidaan käyttää myös, jos se on muusta syystä tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi. Saantitodistuksesta on käytävä ilmi tiedoksiannon toimittaja ja vastaanottaja sekä tiedoksisaannin ajankohta. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirja voidaan myös luovuttaa tiedoksiannon vastaanottajalle tai tämän edustajalle. Tiedoksiannosta on tällöin laadittava kirjallinen todistus, josta on käytävä ilmi tiedoksiannon toimittaja ja vastaanottaja sekä tiedoksiannon ajankohta. Pykälän 3 momentin mukaan, jos viranomainen katsoo siihen olevan aihetta, tiedoksianto voidaan toimittaa haastetiedoksiantona.

Asiassa saatu selvitys

Kaupunginhallituksen päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä on tehty 9.2.2015. Kaupunki on 13.2.2015 lähettänyt valittajalle saantitodistuskirjeenä otteen kaupunginhallituksen pöytäkirjasta 9.2.2015 § 65 liitteineen ja valitusosoituksineen. Posti on palauttanut kirjeen merkinnällä "ei noudettu". Valittajalle on 18.3.2015 lähetty edellä mainittu kirjelmä vastaan-ottotodistuksin. Vastaanottotodistus ei ole palautunut kaupungille asetettuun määräpäivään 26.3.2015 mennessä. Kaupunki on 1.4.2015 pyytänyt Oulun käräjäoikeutta toimittamaan kaupunginhallituksen päätöksen liitteineen ja valitusosoituksineen haastetiedoksiantona valittajalle. Päätös on annettu valittajalle tiedoksi 9.4.2015 haastetiedoksiantona.

Etuosto-oikeuden kohteena oleva määräala sijaitsee Oulun kaupungin Limingantullin kaupunginosassa. Oulun yleiskaavassa 2020 määräala sijoittuu kokonaisuudessaan virkistysalueelle (V). Kaavamerkinnän mukaan alue varataan yleiseen virkistys- ja ulkoilukäyttöön. Alueella on sallittua virkistystä ja ulkoilua palveleva rakentaminen. Maisemaa tai virkistyskäyttömahdollisuuksia vaarantavaan toimintaan on saatava maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukainen maisematyölupa. Osa määräalasta sijaitsee päätöksentekohetkellä valmisteilla olleen ja sittemmin hyväksytyn asemakaavan (asemakaavamuutos Kaksoisraide ja Oulun kolmioraide 564-2096) kaava-alueella. Asemakaavassa määräalan alue on osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL). Osa määräalasta sijaitsee rautatien ja teiden risteysalueella asemakaava-alueen ulkopuolella. Asemakaavan muutoksen tavoitteena on mahdollistaa alueen raidetieliikenteen kehittäminen siten, että kaksoisraiteen ja kolmioradan rakentaminen on mahdollista.

Johtopäätös

Etuostolaissa ei ole säädetty määräaikaa etuosto-oikeuden käyttämistä koskevan kaupunginhallituksen päätöksen tiedoksiannolle ostajalle. Päätös on kuitenkin annettava tiedoksi viivytyksettä. Kaupunginhallituksen päätöksen ja etuostolain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetun todisteellisen tiedoksiannon välillä on kulunut aikaa kaksi kuukautta. Kun otetaan huomioon päätöksenteosta kulunut aika ja päätöksen tiedoksiantamisesta saatu selvitys, päätös on etuostolain edellyttämällä tavalla annettu valittajalle viivytyksettä tiedoksi. Päätöstä ei ole syytä kumota valittajan tältä osin esittämällä perusteella.

Etuosto-oikeus on lakiin perustuva kunnan maapolitiikan toteuttamisväline, jota käyttämällä kunnalla on oikeus laissa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin lunastaa myyty kiinteistö tai sen määräosa tai määräala tulemalla kauppakirjassa mainittujen ostajien sijaan. Etuosto-oikeuden käyttämisen edellytyksenä on, että maata hankitaan yhdyskuntarakentamista tai virkistys- tai suojelutarkoituksia varten. Etuosto-oikeuttaan käyttääkseen kaupungin tulee esittää selvitys alueen tulevasta käytöstä. Siitä, millainen tuon selvityksen tulee olla, ei laissa ole tarkemmin säädetty.

Kaupunginhallituksen päätöksen mukaan etuosto-oikeuden käyttämisellä luodaan edellytyksiä alueen virkistyskäytölle ja asemakaavahankkeen mukaiselle rautatieliikenteelle. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon edellä mainitussa yleiskaavassa ja asemakaavahankkeessa alueelle esitetty maankäyttö, kaupunginhallitus on käyttänyt etuosto-oikeutta etuostolain 1 §:n 3 momentin mukaisessa tarkoituksessa.

Yleiskaavassa, joka ohjaa asemakaavoitusta, kaupan kohteena oleva määräala sijaitsee kokonaisuudessaan virkistysalueeksi varatulla alueella. Näin ollen sillä, että osa määräalasta jää asemakaava-alueen ulko-puolelle, ei ole merkitystä arvioitaessa kaupungin oikeutta käyttää etuosto-oikeutta. Myöskään sillä seikalla, että määräala on ollut pitkään myynnissä, ei ole merkitystä arvioitaessa etuosto-oikeuden käyttöä. Kaupunginhallituksen päätös ei ole lainvastainen eikä ilmeisen kohtuuton valituksessa esitetyillä perusteilla.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. (- - -)

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan. (- - -).

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Anne-Mari Keskitalo. Esittelijä Anni Kontturi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Oulun kaupunginhallituksen päätökset kumotaan. Lisäksi valituksessa on vaadittu, että Oulun kaupunki velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen. Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaupunginhallituksen päätöstä ei ole annettu lain edellyttämin tavoin tiedoksi viivytyksettä. Kaupunki on etuostolain 9 ja 10 §:n perusteella menettänyt etuosto-oikeutensa. Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitulla saantitodistuskirjeellä ei ole asiassa oikeudellista merkitystä. A ei kirjettä ollut noutanut eikä siten sitä saanut. Päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä on annettu A:lle tiedoksi kahden kuukauden kuluttua päätöksen tekemisestä haastetiedoksiannolla. Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ilmene, millä perusteella se on katsonut tiedoksiannon tehdyn viivytyksettä ja minkä sisällön se on antanut viivytyksettömyyden vaatimukselle.

Asemakaavahanke Kaksoisraide AM2096 ei edellytä sitä, että kaupunki omistaa tuon maan. Kaavaratkaisu on toteutettavissa ja toteutetaan, omistipa maan kuka tahansa. Mikäli näin ei olisi, Suomen valtio ei olisi edes harkinnut kauppaa yksityisen ostajatahon kanssa.

Oulun yleiskaavassa 2020 alue on varattu yleiseen virkistys- ja ulkoilukäyttöön. Alue on tähän tarkoitukseen soveltumaton. Kuten asemakaavahankekin osoittaa, alue on käytännössä rautatiealuetta, ja sen välittömässä läheisyydessä sijaitsevasta raideristeyksestä aiheutuu huomattavaa meluhaittaa. Junaliikenne aiheuttaisi vaaratekijän erityisesti lapsille, jos aluetta käytettäisiin virkistys- ja ulkoilualueena. Kiinteistö on erittäin meluisa rautatie- ja maantieliikenteen takia ja sen välittömässä läheisyydessä on suuria voimajohtoja sekä tv- ja radiomastot. Näistäkään syistä aluetta ei tule eikä voida käyttää virkistys- tai ulkoilutarkoitukseen.

Osa määräalasta, eli alueena huomattava ja sellaisenaan hyödynnettävä Poikkimaantien puoleinen osa, jää virkistysalueen ulkopuolelle. Virkistysalueen ulkopuolisen määräalan osalta ei missään olosuhteissa voi olla olemassa lain mukaista perustetta etuosto-oikeuden käyttämiselle.

Ulkoilu- ja virkistyskäyttö olisi kohtuutonta alueella olevan rivitalon asukkaiden kannalta. Piha-alueen käyttöedellytykset muuttuisivat täysin. Vaikka aluetta ei kokonaan otettaisikaan ulkoilu- ja virkistysalueeksi, sen välitön läheisyys toisi rauhattomuutta ja ongelmia yksityisyyden suojan kannalta. Rivitalo pysyy asumiskäytössä eikä sen asukkaiden oikeuksia kotiinsa voida sivuuttaa.

Hallinto-oikeus on katsonut virheellisesti, ettei sillä seikalla, että määräala oli ollut pitkään myynnissä ennen kuin A sen osti, olisi asiassa merkitystä. Pitkä myyntiaika ja kaupungin tuolloinen kiinnostumattomuus alueesta merkitsee sitä, että etuosto-oikeuden käyttämiselle ei ole etuostolain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettuja edellytyksiä. Mikäli alue on niin tärkeä kuin kaupunki nyt antaa ymmärtää, kaupunki olisi sen ostanut eikä antanut olla pitkään myynnissä kiinnostuen virkistyskäyttömahdollisuudesta vasta A:n ostettua alueen. A:lla on myös ollut oikeus luottaa siihen, ettei kaupunki muuta linjaustaan. Etuosto-oikeuden käyttäminen olisi näissä olosuhteissa kohtuutonta.

Oulun kaupunki on selityksessään vaatinut, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Lisäksi kaupunki on vaatinut, että muutoksenhakija velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa, koska valitus on ilmeisen perusteeton.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä pääasiaratkaisun että oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta, päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevien vaatimusten hylkääminen

Koska valitus on hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska A:n ei voida katsoa esittäneen asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, häntä ei voida määrätä korvaamaan Oulun kaupungin oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 8.2.2018