Muu päätös 715/2018

Ulkomaisten korkeakoulututkintojen tuottamaa virkakelpoisuutta koskeva valitus

Antopäivä: 20.2.2018
Taltionumero: 715
Diaarinumero: 3587/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T715

Asia Ulkomailla suoritettujen korkeakouluopintojen tuottamaa virkakelpoisuutta koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 22.9.2016 nro 16/0196/4

Asian aikaisempi käsittely

Opetushallitus on 2.2.2015 (diaarinumero 673/108/2014) päättänyt, että A:n Tallinna Ülikoolissa suorittama korkeakoulututkinto rinnastetaan Suomessa suoritettavaan ylempään korkeakoulututkintoon. Samalla päätöksellä on päätetty, että myös A:n Tallinna Riiklik Konservatooriumissa suorittama korkeakoulututkinto rinnastetaan Suomessa suoritettavaan ylempään korkeakoulututkintoon. Lisäksi päätöksellä on päätetty, että jos A suorittaa täydentävinä opintoina Suomessa yhden lukukauden opetusharjoittelun ja siihen liittyvät opinnot (yhteensä 15 opintopistettä), tutkintoihin sisältyvät kasvatustieteen opinnot rinnastetaan Suomessa suoritettaviin opettajan pedagogisiin opintoihin (vähintään 60 opintopistettä).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Opetushallituksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Ulkomailla suoritettujen korkeakouluopintojen tuottamasta virkakelpoisuudesta annetun lain (531/1986) 4 §:n 2 momentin (1096/2007) mukaan muussa kuin ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain (1093/2007) soveltamisalaan kuuluvassa tapauksessa ulkomailla suoritettu korkeakoulututkinto voidaan tämän lain nojalla rinnastaa tiettyyn, nimeltä mainittuun Suomessa suoritettavaan korkeakoulututkintoon, jos viran tai tehtävän kelpoisuusvaatimus sitä edellyttää. Ulkomailla suoritettu korkeakoulun opintosuoritus rinnastetaan tietyllä alalla tai tietyillä aloilla sekä tietyn laajuisena Suomessa suoritettavaan korkeakoulun opintosuoritukseen.

Lain 5 §:n (1096/2007) 3 momentin mukaan tutkintojen tasojen vastaavuus arvioidaan niiden laajuuden ja vaativuuden perusteella. Tutkintojen alojen vastaavuus arvioidaan niiden sisällön samankaltaisuuden perusteella.

Lain 6 §:n 2 momentin mukaan opintosuorituksen tason ja alan vastaavuus arvioidaan samojen perusteiden mukaan kuin 5 §:n 3 momentissa on tutkinnoista säädetty.

Lain 7 §:n 1 momentin (1096/2007) mukaan edellä 4 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa ulkomailla suoritetut korkeakouluopinnot ja Suomessa suoritetut tai vastedes suoritettavat täydentävät korkeakouluopinnot voidaan yhdessä rinnastaa Suomessa suoritettaviin korkeakouluopintoihin 5 ja 6 §:ssä säädetyin perustein. Täydentävien opintojen rinnastamisen edellytyksistä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Pykälän 2 momentin (1096/2007) mukaan jos rinnastamisen edellytyksenä olevia täydentäviä korkeakouluopintoja ei ole suoritettu rinnastamispäätöksen antamiseen mennessä, täydentävistä opinnoista on määrättävä päätöksessä.

Ulkomailla suoritettuja korkeakouluopintoja täydentävistä opinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (1026/2007) 2 §:n 5 kohdan mukaan rinnastamispäätöksessä voidaan edellyttää Suomessa suoritettavia täydentäviä korkeakouluopintoja opettajan pedagogisiin opintoihin enintään 10 opintoviikkoa tai 15 opintopistettä.

Asiasta saatu selvitys

Valittaja on suorittanut Virossa kaksivuotisen haridusteaduse magister -tutkinnon Tallinna Ülikoolissa 9.6.2014 ja viisivuotisen muusikaõpetaja, koorijuht -tutkinnon NeuvostoliitossaTallinna Riiklik Konservatooriumissa 23.6.1988. Valittaja on hakenut Opetushallitukselta hänen ulkomailla suoritettujen tutkintojensa rinnastamista Suomessa suoritettaviin opettajan pedagogisiin opintoihin. Opetushallitus on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt rinnastaa valittajan tutkintoihin sisältyvät kasvatustieteen opinnot Suomessa suoritettaviin opettajan pedagogisiin opintoihin, jos valittaja suorittaa täydentävinä opintoina Suomessa yhden lukukauden opetusharjoittelun ja siihen liittyvät opinnot (yhteensä 15 opintopistettä).

Valittaja on ollut tyytymätön siihen, että hänelle on määrätty 15 opintopisteen täydentävät opinnot. Valittajan mukaan päätös on ristiriidassa ammattipätevyyslain kanssa ja on samalla hakijan näkökulmasta täysin kohtuuton ja epäoikeudenmukainen. Valittajan Tallinnan yliopistossa suorittamaan maisterin tutkintoon sisältyviin opettajaopintoihin kuului 31 opintopistettä teoreettisia kursseja, 14 opintopistettä opetusharjoitteluja ja 15 opintopisteen kirjallinen tutkielma eli yhteensä 72 opintopistettä opettajan pedagogisia opintoja. Valittaja pitää todennäköisenä, ettei tätä maisterin tutkintoa ole huomioitu päätöksessä lainkaan.

Opetushallituksen antaman lausunnon mukaan valittajan molempiin korkeakoulututkintoihin sisältyy opettajan tehtäviin valmistavia kasvatustieteellisiä opintoja ja harjoittelua ja ne on huomioitu päätöksessä. Kun Opetushallitus rinnastaa ulkomaisia kasvatustieteellisiä opintoja Suomessa suoritettaviin opettajan pedagogisiin opintoihin, päätökset ovat käytännössä aina ehdollisia. Tämä perustuu siihen, että Suomessa suoritettaviin opettajan pedagogisiin opintoihin sisältyy suomalaiseen koulutusjärjestelmään ja opetettavien aineiden suomalaisiin opetussuunnitelmiin perehdyttäviä opintoja, joita ulkomailla suoritettaviin pedagogisiin opintoihin ei sisälly. Näin ollen ulkomailla suoritetut opinnot eivät voi sisällöllisesti täysin vastata suomalaisia riippumatta siitä, kuinka laajat ne ovat.

Valittaja on vastineessaan todennut, että hän on työskennellyt Suomessa jo yli 20 vuotta opettajana. Valittajan työtehtäviin on kuulunut musiikinteoreettisten aineiden aineryhmän johtajana uusien oppilaitoskohtaisten opetussuunnitelmien laatiminen. Oman oppilaitoksensa lisäksi valittaja on valtakunnallisen ainejärjestön hallituksen pitkäaikaisena jäsenenä ollut kehittämässä ja vaikuttamassa aineen opetuksen sisältöihin koko Suomen tasolla. Opetushallituksen argumentteja ei valittajan kohdalla voida pitää perusteltuina. Valittajan mukaan hän hallitsee ja on hallinnut kaikki Opetushallituksen mainitsemat opetusharjoituksen sisällöt jo vuosia, eikä 15 opetuspisteen laajuinen opetusharjoittelu ole hänen kohdallaan perusteltua.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa aluksi, että Opetushallitus on päätöksellään päättänyt valittajan suorittamiin korkeakoulututkintoihin sisältyvien kasvatustieteen opintojen rinnastamisesta Suomessa suoritettaviin opettajan pedagogisiin opintoihin ehdollisena siten, että valittajan tulee suorittaa vaaditut täydentävät opinnot. Päätöksessä ei ole kuitenkaan perusteltu sitä, miksi Opetushallitus on päätynyt siihen, että valittajan tulee suorittaa 15 opintopisteen laajuiset täydentävät opinnot. Tältä osin hallinto-oikeus katsoo, että Opetushallituksen päätös on ollut perusteluiltaan puutteellinen. Koska viranomainen on ottanut asiaan kantaa lausunnossaan ja koska asia on tullut muutoin selvitetyksi, hallinto-oikeus ei tällä perusteella kumoa päätöstä ja palauta asiaa Opetushallituksen uudelleen käsiteltäväksi, vaan antaa asiassa asiaratkaisun.

Hallinto-oikeus toteaa, että nyt ratkaistavana olevassa asiassa on kysymys valittajan ulkomailla suorittamiin tutkintoihin sisältyvien kasvatustieteen opintojen rinnastamisesta Suomessa suoritettaviin opettajan pedagogisiin opintoihin ulkomailla suoritettujen korkeakouluopintojen tuottamasta virkakelpoisuudesta annetun lain mukaisessa menettelyssä ja siitä, onko Opetushallitus voinut valituksenalaisessa päätöksessään edellyttää valittajalta 15 opintopisteen laajuisten täydentävien opintojen suorittamista. Nyt ratkaistavana olevassa asiassa ei siten ole kysymys ammattipätevyyden tunnustamisesta, eikä ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain soveltamisesta, eikä näin ollen valittajan ammattipätevyyden arvioinnista.

Ulkomailla suoritettu korkeakoulututkinto tai opintosuoritus voidaan rinnastaa tiettyyn, nimeltä mainittuun Suomessa suoritettavaan korkeakoulututkintoon tai tietyllä alalla sekä tietyn laajuisena Suomessa suoritettavaan korkeakoulun opintosuoritukseen. Tutkintojen ja opintosuoritusten tasojen vastaavuutta tulee arvioida niiden laajuuden ja vaativuuden perusteella. Tutkintojen ja opintosuoritusten alojen vastaavuus tulee arvioida niiden sisällön samankaltaisuuden perusteella. Opetushallitus on arvioinut, ettei valittajan ulkomailla suorittamiin tutkintoihin ole sisältynyt suomalaiseen koulutusjärjestelmään ja opetettavien aineiden suomalaisiin opetussuunnitelmiin perehdyttäviä opintoja, jotka sisältyvät Suomessa suoritettaviin opettajan pedagogisiin opintoihin. Koska kysymys on ollut tutkintojen ja kasvatustieteellisten opintosuoritusten rinnastamiseen liittyvästä päätöksestä, asiassa ei ole tältä osin merkitystä sillä, että valittaja on työskennellyt pitkään opettajan tehtävissä tai, että valittaja on käsityksensä mukaan hankkinut häneltä täydentävissä opinnoissa edellytetyt tiedot tai taidot muilla tavoin.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajan Tallinnassa Ülikoolissa ja Riiklik Konservatooriumissa suorittamat tutkinnot on sinänsä rinnastettu Suomessa suoritettaviin ylempiin korkeakoulututkintoihin. Valittajan tutkinnot eivät kuitenkaan ole sisältäneet suomalaiseen koulutusjärjestelmään ja opetettavien aineiden suomalaisiin opetussuunnitelmiin perehdyttäviä opintoja. Koska valittajan tutkintoihin sisältyvät kasvatustieteen opinnot eivät ole sisältäneet kaikkea Suomessa suoritettavien opettajan pedagogisten opintojen sisältöjä, Opetushallitus on voinut rinnastamispäätöksessään edellyttää valittajaa suorittamaan täydentävinä opintoina Suomessa yhteensä 15 opintopisteen laajuiset yhden lukukauden opetusharjoittelun ja siihen liittyvät opinnot.

Hallinto-oikeus toteaa vielä, että tämä päätös ei vaikuta Opetushallituksen lausunnossaan esittämään kannanottoon, jonka mukaan täydentävät opinnot vastaanottava korkeakoulu voi tapauskohtaisesti lukea opiskelijan hyväksi ja osaksi hänen täydentäviä opintojaan opiskelijan aikaisempia opintoja ja työkokemusta, mikäli katsoo niiden vastaavan edellytettävään kokonaisuuteen sisältyviä opintoja.

Ottaen huomioon yllä mainitut perustelut, valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolaki 45 §

Laki ulkomailla suoritettujen korkeakouluopintojen tuottamasta virkakelpoisuudesta (531/1986) 8 § (1096/2007)

Asetus opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista 5 § (865/2005) 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Ritva Schiestl ja Timo Tervonen. Esittelijä Toni Nykänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Opetushallituksen päätökset kumotaan ja haridusteaduste magister -tutkintoon sisältyneet opettajan pedagogiset opinnot tunnustetaan vastaamaan Suomessa suoritettavia opettajan pedagogisia opintoja ilman täydentäviä opintoja.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt seuraavaa:

Tunnustaminen on tehtävä EU-direktiivin nojalla, koska kyseessä ovat Euroopan yhteisössä, Tallinnan yliopistossa suoritetut maisteritutkintoon sisältyneet pedagogiset opinnot. Koska päätös toisessa EU-maassa suoritetun tutkinnon tunnustamisesta on tehtävä EU-direktiivin nojalla, on myös tutkinnon yksittäisen osan, mitä opettajan pedagogiset opinnot ovat, tunnustaminen tehtävä saman direktiivin nojalla. Direktiivin 14 artikla, jonka mukaan täydentävät opinnot eivät kuulu mahdollisiin korvaaviin toimenpiteisiin, koskee yhtä lailla sekä koko tutkintoa että sen yksittäisiä opintosuorituksia.

Opetushallituksen menettelytapa, jossa viranomainen ei tarkastele tunnustettavan koulutuksen tai tutkinnon sisältöä hakijakohtaisesti, vaan tekee päätökset ehdollisena ja määrää saman laajuiset ja saman sisältöiset täydentävät opinnot poikkeuksetta kaikille hakijoille, on virheellinen. Opetushallituksen päätökset eivät perustu faktoihin, vaan oletukseen, jonka mukaan yksikään Suomen ulkopuolella (joko jäsenmaassa tai yhteisön ulkopuolella) suoritettu tutkinto ei voi koskaan täysin vastata suomalaisia opintoja tai tutkintoa.

Direktiivi ei edellytä tutkintojen täydellistä vastaavuutta. Direktiivin 14 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan ratkaiseva on vain oleellinen ero. Korvaavia toimenpiteitä on oikeus määrätä vasta, kun vastaanottava jäsenmaa havaitsee merkittäviä eroja lähtömaassa saadun koulutuksen ja omassa maassa saadun samaan toimintaan vaadittavan koulutuksen välillä. Opetushallituksen perustelu siitä, ettei jäsenmaan tutkinto täysin vastaa suomalaista, ei ole direktiivin mukaan riittävä peruste korvaaviin toimenpiteisiin. Korvaavina toimenpiteinä tulevat kysymykseen joko sopeutumisaika tai kelpoisuuskoe. Opetushallituksen määräämät täydentävät opinnot eivät voi direktiivin mukaan tulla kysymykseen ollenkaan. Hallinto-oikeus on todennut, että Opetushallitus on voinut edellyttää valittajan suorittamaan täydentäviä opintoja, koska valittajan tutkintoihin sisältyneet kasvatustieteen opinnot eivät ole sisältäneet kaikkea Suomessa suoritettavien opettajan pedagogisten opintojen sisältöä. Laillista perustaa ei tällaiselle vaatimukselle ole.

Opetushallitus on siirtänyt suoritettujen opintojen tosiasiallisen arvioinnin ja mahdollisen hyväksi lukemisen vastaanottavien korkeakoulujen tehtäväksi. Suomessa tutkintojen tunnustamisen toimivaltainen viranomainen on kuitenkin Opetushallitus eikä yksittäinen korkeakoulu. Näin ollen arviota tutkintojen vastaavuudesta ei suorita mikään taho, koska vastaanottavat korkeakoulut eivät ole tietoisia niille delegoidusta tehtävästä ja siitä, että korkeakoululla olisi oikeus toimia toisin kuin Opetushallitus päätöksessään määrää. Tosiasiallisesti korkeakoulut eivät lue hyväksi aikaisempia opintoja eivätkä huomioi alan työkokemusta, vaan vaativat poikkeuksetta kaikilta opiskelijoilta täsmälleen samansisältöiset täydentävät opinnot ja vaativat suorituksia jopa enemmän kuin Opetushallituksen päätös edellyttää.

Opetushallitus on päätöksensä perusteluissa todennut, että hakijalle suoritettavaksi määrätyn opetusharjoittelun tarkoitus on varmistaa, että hakija tuntee riittävän hyvin Suomen opetuskäytännöt ja koulujärjestelmän. Opetushallitus ei ole mitenkään huomioinut sitä tosiasiaa, että hakija on hankkinut kyseiset tiedot ja taidot 22 vuoden opettajakokemuksen tuloksena Suomessa. Myöskään hallinto-oikeuden mukaan sillä, että valittaja on työskennellyt pitkään vastaanottavassa maassa opettajan tehtävissä, ei ole mitään merkitystä. Lisäksi hallinto-oikeus on vahvistanut, ettei suomalaisia opetuskäytänteitä eikä koulujärjestelmää koskevia tietoja ja taitoja voi hankkia muilla tavoin kuin ainoastaan opetusharjoittelusta. Direktiivin 14 artiklan 5 kohta mahdollistaa kuitenkin tutkintojen välisten jopa oleellisten erojen korvaamisen ammattikokemuksella. Valittajan 22 vuoden ja noin 20 000 oppitunnin ammattikokemus olisi katsottava riittäväksi.

Hallinto-oikeuden päätös on ristiriidassa EU-oikeuden kanssa. Direktiivin 14 artiklan 5 kohdan perusteella on tutkittava tutkintojen väliset erot ja ne tiedot, jotka hakija on jäsenvaltiossa hankkinut ammattikokemuksensa aikana. Mahdollisia korvaavia toimenpiteitä ei voi määrätä ennen kuin tutkintojen tai opintosuoritusten erot on yksityiskohtaisesti tutkittu ja ammattikokemus huomioitu.

Opetushallitus on antanut lausunnon, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä. Hakija ei ole hankkinut toisessa jäsenmaassa ammattipätevyyttä, joka olisi ammattipätevyyslain nojalla voitu tunnustaa Suomessa. Ammattipätevyyslain soveltamisalaan ei kuulu pätevyyden osatekijän, kuten opettajan pedagogisten opintojen, tunnustaminen toisessa jäsenmaassa suoritetun koulutuksen perusteella. Opettajan pedagogisten opintojen rinnastamisessa on sovellettu ulkomaanopintolakia sen 4 §:n 2 momentin mukaisesti.

Ulkomaanopintolain 6 §:n mukaan tiettyyn korkeakoulun opintosuoritukseen rinnastetaan sitä tasoltaan ja alaltaan vastaava ulkomailla suoritettu korkeakoulun opintosuoritus. Opintosuoritusten tasojen vastaavuus arvioidaan niiden laajuuden ja vaativuuden perusteella. Opintosuoritusten alojen vastaavuus arvioidaan niiden sisällön samankaltaisuuden perusteella.

Silloin, kun kyse on ulkomailla suoritetun korkeakoulututkinnon rinnastamisesta tiettyyn Suomessa suoritettavaan korkeakoulun opintosuoritukseen, ulkomailla suoritetut korkeakouluopinnot ja Suomessa suoritetut tai vastedes suoritettavat täydentävät korkeakouluopinnot voidaan yhdessä rinnastaa Suomessa suoritettaviin korkeakouluopintoihin. Valtioneuvoston asetuksessa ulkomailla suoritettuja korkeakouluopintoja täydentävistä opinnoista (1206/2007, 2 §) on säädetty, että rinnastamispäätöksessä voidaan edellyttää Suomessa suoritettavia täydentäviä korkeakouluopintoja enintään 10 opintoviikkoa tai 15 opintopistettä. Lainsäädäntö ei mahdollista päätöksenteossa työkokemuksen huomioimista eikä vaihtoehtoisten lisävaatimusten, esimerkiksi sopeutumisajan, määräämistä rinnastamispäätöksessä täydentävien opintojen sijaan.

Hakijan tutkintoihin sisältyvät kasvatustieteelliset opinnot eroavat Suomessa suoritettavista opettajan pedagogisista opinnoista siten, ettei niihin sisälly suomalaisiin opetussuunnitelmiin eikä suomalaiseen koulujärjestelmään perehdyttäviä opintoja. Tällä perusteella hakijalta on päätöksessä edellytetty täydentävinä opintoina 15 opintopisteen laajuiset täydentävät opinnot, jotka koostuvat yhden lukukauden opetusharjoittelusta ja siihen liittyvistä opinnoista. Edellytettyjen täydentävien opintojen tarkoitus on varmistaa, että hakija tuntee riittävän hyvin Suomen opetuskäytännöt ja koulujärjestelmän sekä hallitsee oman aineensa opetussuunnitelmat ja kykenee kehittämään niitä.

Ulkomaanopintolain 8 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan Opetushallituksen tulee pyrkiä päätöksissään ilmaisemaan täydentävät opinnot yleisellä tasolla. Vaadittavien opintojen kokonaislaajuus tulee kuitenkin aina ilmaista. Opetushallitus on päätöksessään ilmaissut vaadittavien täydentävien opintojen laajuuden ja pääasiallisen sisällön lainsäätäjän tarkoittamalla tavalla.

Vastaanottava korkeakoulu voi omalla päätöksellään lukea hyväksi opiskelijan aikaisempia opintoja ja työkokemusta osaksi täydentäviä opintoja, mikäli se katsoo näiden vastaavan edellytettyyn kokonaisuuteen sisältyviä opintoja.

A on täydentänyt valitustaan ja antanut vastaselityksen.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut A:n valituksen (diaarinumero 3586/3/16) Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä 22.9.2016 nro 16/0195/4 A:n ammattipätevyyden tunnustamista koskevassa asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

 
Julkaistu 20.2.2018