Muu päätös 910/2018

Julkinen hankinta (kiinteistöhoitopalvelut, Kolari)

Antopäivä: 1.3.2018
Taltionumero: 910
Diaarinumero: 3558/3/17

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 6.6.2017 nro 307/17

Asian aikaisempi käsittely

Kolarin Vuokratalot Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.1.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kiinteistöhoitopalvelujen hankinnasta ajalle 10.3.2016–9.3.2019.

Kolarin Vuokratalot Oy:n hallitus on 24.2.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy:n tarjouksen ja 7.3.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 136 800 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky on ollut valittajana, Kolarin Vuokratalot Oy vastapuolena ja Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky:n valituksesta, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, kumonnut Kolarin Vuokratalot Oy:n hallituksen 24.2.2016 ja 7.3.2016 tekemät päätökset ja kieltänyt Kolarin Vuokratalot Oy:tä asettamansa 10 000 euron sakon uhalla tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

Perustelut

Hankintamenettely

Hankintayksikkö on pyytänyt 20.1.2016 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kiinteistöjen kiinteistöhoitotehtävistä sisältäen hoidon ja huollon sekä ovien avauspäivystyksen. Tarjouspyynnön liitteenä olevan sopimusohjelman kohdan 3.1 mukaan palveluntuottaja suorittaa pikakorjaukset ja pienkorjaukset rakennuksen tiloissa, rakenteissa ja laitejärjestelmissä.

Tarjouspyyntöön liitetyn kiinteistönhoidon valtuudet ja vastuut -taulukon mukaan kiinteistönhoitaja suorittaa muun ohella LVI-tekniset korjaustyöt, sekä vesi- ja viemärijärjestelmiin liittyviä korjauksia, tarkastuksia, huoltoja, tarkkailuja ja hoitotoimenpiteitä.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteina on ollut tarjoushinta 70 prosentin painoarvolla ja laatu 30 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnön mukaan laatupisteet vertaillaan pisteytyslomakkeen mukaisesti.

Tarjouspyyntöön liitetyn pisteytyslomakkeen mukaan laatuvertailussa on voinut saada henkilöstön perusteella pisteitä seuraavasti:

”Kohteeseen nimetty henkilöstöä

- 2–3 hlöä 3p

- vähintään 4 hlöä 6p”.

Pisteytyslomakkeessa on kohteeseen nimettyä henkilöstöä koskevan vertailuperusteen osalta todettu, että vaatimuksen täyttyminen näytetään toteen tarjouksen mukana toimitettavalla luettelolla kohteeseen merkitystä henkilöstöstä.

Valittaja on tarjouksensa liitteenä toimittamassaan asiakirjassa ”Pisteytykseen vaikuttavat selvitykset” ilmoittanut neljä nimeltä mainittua työntekijää.

Valittajan tarjoukseen liitetystä asiakirjasta ”Sopimus alihankintatyöstä” ilmenee, että valittaja ja eräs toinen yhtiö ovat nyt kysymyksessä olevaa tarjouskilpailua varten sopineet tulevan hankintasopimuksen mukaisten LVI-alan kiinteistöjen kunnossapidossa tarvittavien töiden toimittamisesta alihankintana. Sopimuksen mukaan alihankkija sitoutuu asettamaan tähän alihankintatyöhön kaksi työntekijää, joista toinen on työnjohtotason henkilö.

Hankintayksikkö on 24.2.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy:n tarjouksen. Hankintapäätöksen liitteenä olevasta 15.2.2016 päivätystä pöytäkirjasta on ilmennyt, että tarjoajat ovat voineet saada kuusi laatupistettä henkilöstöstä, jos henkilöstömäärä tarjottuun kohteeseen on ollut ”yli neljä henkilöä”, ja kolme pistettä, jos henkilöstömäärä tarjottuun kohteeseen on ollut 2–3 henkilöä. Valittajalle on kyseisestä kohdasta annettu kolme pistettä.

Edellä mainitun pöytäkirjan mukaan voittaneen tarjoajan yhteispisteet ovat olleet 93,35 ja valittajan yhteispisteet 91,00.

Hankintayksikkö on 7.3.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen ja antanut siihen valittajalle osoitetun vastineen, jossa on esitetty, että henkilöstön pisteytyskriteerissä lasketaan vain tarjouksen antajan oma henkilökunta, tässä tapauksessa valittajan palveluksessa olevat kaksi henkilöä. Ilmoitetut alihankkijan palveluksessa olevat alihankintatyöntekijät hoitava[t] LVI-alan kiinteistöjen kunnossapitotyöt, joiden osuus koko urakasta on hyvin vähäinen. Kaikki tarjoukset on pisteytetty saman pisteytyslaskentataulukon mukaisesti ja se osoittaa valittajan henkilöstöpisteiksi kolme kahden työntekijän perusteella.

Oikeusohjeet

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä myös hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Hankintalain 72 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on soveltanut kohteeseen nimettyä henkilöstöä koskevaa vertailuperustetta virheellisesti, kun valittajan nimeämiä tämän alihankkijan palveluksessa olev[i]a LVI-alan henkilöitä ei ole otettu tarjousvertailussa huomioon. Asiassa on arvioitavana se, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti pisteyttäessään valittajan tarjouksen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa sen suhteen, miten se pisteyttää tarjoukset, kunhan vertailu tapahtuu etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen perusteella ja tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin perustuen tarjoajien kannalta tasapuolisesti.

Tarjouspyyntöön liitetyssä pisteytyslomakkeessa todetun perusteella tarjoajat ovat voineet tarjousvertailussa saada kuusi pistettä, jos hankinnan kohteeseen on nimetty vähintään neljä henkilöä ja kolme pistettä, jos kohteeseen on nimettyä kaksi tai kolme henkilöä.

Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi, että hankinnan kohteena on ollut kiinteistöjen hoito- ja huoltopalvelut, joihin on muun ohella kuulunut LVI-tekniset korjaustyöt sekä vesi- ja viemärijärjestelmiin liittyvät korjaukset, tarkastukset, huolto, tarkkailu ja hoito.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole etukäteen ilmoitettu, että tarjousvertailussa huomioon otettavan kohteeseen nimetyn henkilöstön osalta arvioitaisiin muita seikkoja kuin kohteeseen nimetyn henkilöstön määrää. Kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta ei siten ole edellytetty kohteeseen nimetyiltä henkilöiltä tiettyä tehtävänkuvausta tai että nimetty henkilö olisi tarjoajan työntekijä. Tarjoajien alihankkijoiden käyttöä ei ole tämän vertailuperusteen arvioinnin osalta tai muutoinkaan tarjouspyyntöasiakirjoissa rajoitettu.

Valittaja on edellä todetusti tarjouksessaan ilmoittanut hankinnan kohteeseen nimetyksi henkilöstöksi neljä henkilöä. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetun pisteytyksen mukaisesti valittajan tarjouksen olisi näin ollen tullut saada kysymyksessä olevasta vertailuperusteesta kuusi pistettä. Tältä osin hankintayksikön toteuttama pisteytys ei ole perustunut tarjouspyyntöasiakirjoissa ennalta ilmoitettuihin tietoihin, mikä on ollut omiaan johtamaan tarjoajien epätasapuoliseen kohteluun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintaa ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat päätökset voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Kolarin Vuokratalot Oy aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan kiinteistöjen hoito- ja huoltopalvelujen hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Sami Myöhänen ja Mirva Näsi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:

1) kumoaa valituksenalaisen markkinaoikeuden päätöksen siltä osin kuin siinä on kumottu Kolarin Vuokratalot Oy:n hallituksen 24.2.2016 ja 7.3.2016 tekemät päätökset ja kielletty näiden päätösten täytäntöönpano ja hankintasopimuksen tekeminen uhkasakon uhalla ja pysyttää hankintayksikön alkuperäispäätökset voimassa;

2) velvoittaa Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky:n ja Kolarin Vuokratalot Oy:n korvaamaan Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy:lle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut; sekä

3) kieltää valituksenalaisen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon asian käsittelyn ajaksi.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on jättänyt valituksenalaisessa päätöksessään huomioon ottamatta sen seikan, että hankintayksikön soveltamassa vertailuperusteessa on tarjouspyynnön mukaan ollut kysymys henkilöstöstä. Termillä ”henkilöstö” tarkoitetaan vakiintuneesti omaa eli tässä tapauksessa tarjoajan omaa henkilöstöä eikä esimerkiksi ulkopuolisia, mahdollisen alihankkijan henkilöitä.

Koska hankintayksikkö on nimenomaisesti halunnut tarkoittaa tarjoajan omaa henkilöstöä eikä alihankkijoiden henkilöitä, hankintayksiköllä on ollut oikeus jättää viimeiseksi mainitut laatupisteytyksen ulkopuolelle. Hankintayksikön antamaa ja tarkoittamaa merkityssisältöä on pidettävä ratkaisevana varsinkin, kun tuo merkityssisältö vastaa sanan yleiskielen mukaista merkitystä. Mikäli tämä tulkinta muutettaisiin asiassa toiseksi, valittajan oikeutta loukattaisiin.

Asiassa ei ole kysymys oikeudesta käyttää alihankkijaa eikä siitä, että tämä oikeus kiellettäisiin tai pyrittäisiin kieltämään. Kysymys on hankintayksikölle ehdottomasti ja joka tilanteessa kuuluvasta oikeudesta asettaa laatupisteytyksen kriteerit. Hankintayksiköllä on ehdoton oikeus ottaa alihankkijoiden käyttö huomioon laatupisteytyksessä, ja näin on tässäkin asiassa täysin asianmukaisesti toimittu.

Selitykset

Kolarin Vuokra-asunnot Oy (entinen Kolarin Vuokratalot Oy) on valituksen johdosta antamassaan selityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikköä ei voida missään tilanteessa velvoittaa korvaamaan valittajan kuluja. Jos valitus menestyy, on se osoitus siitä, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan oikein.

Kolarin Vuokra-asunnot Oy on toimittanut asiassa markkinaoikeuden päätöksen edellyttämällä tavalla uuden tarjousvertailun, jonka voitti Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky. Kolarin Vuokra-asunnot Oy tulee tekemään Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky:n kanssa 1.9.2017 voimaan tulevan hankintasopimuksen, jossa otetaan huomioon Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy:n täytäntöönpanokieltovaatimus siten, että hankintasopimus tehdään ehdollisena.

Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy velvoitetaan korvaamaan Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 700 eurolla viivästyskorkoineen.

Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnössä on vaadittu esitettäväksi kohteeseen nimetyn henkilöstön määrä (luettelo). Valituksessa on virheellisesti esitetty, että hankintayksikkö olisi nimenomaisesti halunnut tarkoittaa tarjoajan omaa henkilöstöä eikä esimerkiksi alihankkijoiden henkilöitä. Jos näin olisi ollut, sen olisi tullut ilmetä tarjouspyynnöstä. Markkinaoikeus on päätynyt ratkaisussaan oikeaan lopputulokseen.

Vastaselitys

Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy on antanut selitysten johdosta vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kolarin Vuokra-asunnot Oy:lle ja Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy määrätään korvaamaan Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 700 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

3. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky:n kohtuullisina pidettävät oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Outi Suviranta, Pekka Aalto, Maarit Lindroos ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 1.3.2018