Muu päätös 1134/2018

Julkinen hankinta (teiden ja piha-alueiden talvikunnossapito, Vaalan kunta)

Antopäivä: 14.3.2018
Taltionumero: 1134
Diaarinumero: 773/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T1134

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Power urakointi Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 16.2.2016 nro 76/16

Asian aikaisempi käsittely

Vaalan kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 26.8.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kaavateiden, yksityisteiden ja kunnan omistamien kiinteistöjen piha-alueiden talvikunnossapidosta sekä sivukylien latujen ja luistelualueiden kunnossapidosta talvikausille 2014–2015, 2015–2016 ja 2016–2017 sekä mahdolliselle kolmen vuoden optiokaudelle.

Vaalan kunnan ympäristölautakunta on 22.9.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 69) valinnut Vaalan keskustan liikenneväylien ja kunnan kiinteistöjen lumitöiden osalta Power urakointi Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut tarjouspyynnön julkaisuhetkellä sopimuskauden osalta ilman optiokautta noin 150 000–170 000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 12.5.2015.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Maarit Hiltunen, Koneurakointi M. Hiltunen -nimisen toiminimen haltijana on ollut valittajana, Vaalan kunta vastapuolena ja Power urakointi Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt Vaalan kunnan ja Power urakointi Oy:n 12.5.2015 allekirjoittaman urakkasopimuksen kaavateiden ja kunnan omistamien kiinteistöjen piha-alueiden talvikunnossapidosta vuosina 2014–2017 tehottomaksi 1.6.2016 alkaen ja kumonnut Vaalan kunnan ympäristölautakunnan hankintapäätöksen 22.9.2014 § 69 vastaavilta osin.

Markkinaoikeus on velvoittanut asettamansa 15 000 euron sakon uhalla Vaalan kunnan, mikäli se aikoo 1.6.2016 jälkeen edelleen toteuttaa talvikunnossapidon julkisena hankintana siltä osin kuin kyse on kaavateistä ja kunnan omistamien kiinteistöjen piha-alueista, kilpailuttamaan kyseisen hankinnan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti. Markkinaoikeus on hylännyt Maarit Hiltusen seuraamusvaatimukset muilta osin.

Markkinaoikeus on velvoittanut Vaalan kunnan korvaamaan Maarit Hiltusen oikeudenkäyntikulut 1 749,20 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Maarit Hiltusen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta siltä osin kuin se on kohdistettu Power urakointi Oy:öön. Markkinaoikeus on lisäksi hylännyt Power urakointi Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 74 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on liitettävä tekemäänsä päätökseen valitusosoitus, jossa muun ohella selostetaan, miten asia on mahdollista saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan valitusosoituksen antamiseen ja korjaamiseen sovelletaan muutoin, mitä hallintolainkäyttölain 3 luvussa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 14 §:n 2 momentin mukaan valitusosoituksessa on mainittava valitusviranomainen ja viranomainen, jolle valituskirjelmä on toimitettava, sekä valitusaika ja mistä se lasketaan. Pykälän 3 momentin mukaan valitusosoituksessa on selostettava säännökset valituskirjelmän sisällöstä ja liitteistä sekä valituksen perille toimittamisesta.

Hallintolainkäyttölain 16 §:n 1 momentin mukaan, jos valitusosoitusta ei ole annettu tai siinä on virheellisesti ilmoitettu, että päätöksestä ei saa valittaa, viranomaisen on annettava uusi lainmukainen valitusosoitus. Pykälän 2 momentin mukaan, jos valitusosoitus on muuten kuin 1 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellinen, viranomaisen on annettava uusi valitusosoitus, jos sitä pyydetään valitusosoituksessa mainitussa tai säädetyssä valitusajassa. Pykälän 3 momentin mukaan valitusaika luetaan siitä, kun uusi valitusosoitus on annettu tiedoksi.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tekemä päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Pykälän 2 momentin mukaan päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje voidaan antaa tiedoksi myös tavallisena kirjeenä siten kuin hallintolaissa säädetään. Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksestä oheisasiakirjoineen tiedon seitsemäntenä päivänä niiden lähettämisestä, jollei ehdokas tai tarjoaja näytä tiedoksiannon tapahtuneen myöhemmin.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen. Pykälän 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Viimeksi mainitun lainkohdan esitöissä (HE 190/2009 vp s. 61) on todettu muun ohella, että muutoksenhakua koskeva enimmäismääräaika ei tule kuitenkaan sovellettavaksi tilanteessa, jossa hankintapäätöstä tai valitusosoitusta ei ole lainkaan annettu tiedoksi tarjouskilpailuun osallistuneelle. Tällaisessa tilanteessa asianosaisen valitusaika ei ala kulua.

Hankintayksikön mukaan se on 24.9.2014 lähettänyt tarjoajille hankintapäätöksen postitse tavallisena kirjeenä. Valittaja on esittänyt, etteivät se ja eräät toiset tarjoajat ole saaneet hankintapäätöstä tiedoksi alueen postinkulun häiriöiden vuoksi. Markkinaoikeus toteaa, että tiedoksisaannin osalta lähtökohtana on, että sen, joka väittää tiedoksiannon tapahtuneen myöhemmin kuin seitsemäntenä päivänä lähettämisestä, on esitettävä väitteensä tueksi riittävä näyttö. Markkinaoikeus katsoo, että pelkkä valittajan ilmoitus siitä, ettei hän ole saanut hankintapäätöstä, ilman minkäänlaista muuta selvitystä asiasta, ei ole riittävä näyttö siitä, että tiedoksianto olisi tapahtunut myöhemmin kuin seitsemäntenä päivänä hankintapäätöksen lähettämisestä. Valittajan on siten katsottava saaneen hankintapäätöksen tiedoksi 1.10.2014.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintapäätöksen liitteenä on ollut oikaisuvaatimusohjeet ja valitusosoitus -niminen asiakirja, jonka muutoksenhakukieltoja koskevan kohdan mukaan muutoksenhaun kohteena olevaan päätökseen ei ole saanut hakea muutosta valittamalla, koska päätöksestä on voitu tehdä kuntalain mukainen kirjallinen oikaisuvaatimus. Lisäksi asiakirjan valitusosoitusta koskevassa kohdassa on mainittu, että vasta oikaisuvaatimuksen johdosta annettavaan päätökseen saa hakea muutosta kunnallisvalituksin se, joka on tehnyt oikaisuvaatimuksen. Oikaisuvaatimuspäätöksen osalta valitusviranomaisina on mainittu Pohjois-Suomen ja Vaasan hallinto-oikeudet.

Koska hankintayksikkö ei ole liittänyt hankintapäätökseen lainkaan valitusosoitusta, vaan on nimenomaan esittänyt, että muutoksenhaun kohteena olevaan hankintapäätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, markkinaoikeus katsoo edellä kuvattujen hankintalain 87 §:n esitöiden perusteella, että valitusaika ei ole alkanut lainkaan kulua.

Hankintayksikkö on asiassa esitetyn selvityksen mukaan toimittanut valittajalle hankintapäätöksen uudelleen kesäkuussa 2015, mutta päätökseen ei tuolloinkaan ole asiassa esitetyn selvityksen mukaan liitetty valitusosoitusta eikä valituksen määräaika ole siten alkanut kulua. Markkinaoikeuteen 29.6.2015 saapunut valitus on näin ollen tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Vaalan kunta on pyytänyt tarjouksia kaavateiden, yksityisteiden ja kunnan omistamien kiinteistöjen piha-alueiden talvikunnossapidosta sekä sivukylien latujen ja luistelualueiden kunnossapidosta talvikausille 2014–2015, 2015–2016 ja 2016–2017 sekä mahdolliselle kolmen vuoden optiokaudelle. Asiassa saadun selvityksen mukaan tarjouspyyntö on julkaistu ainoastaan paikallislehdessä ja kunnan internetsivuilla.

Vaalan kunnan ympäristölautakunta on 22.9.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 69 valinnut Vaalan keskustan liikenneväylien ja kunnan kiinteistöjen lumitöiden osalta kaudelle 2014–2017 Power urakointi Oy:n tarjouksen. Valittajan valitus on perustunut siihen, että Power urakointi Oy:n tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Edellä mainitusta hankintapäätöksestä käy ilmi, että valittaja, kuten Power urakointi Oy:kin, on jättänyt tarjouksen vain kaava-alueen tiealueiden ja kiinteistöjen osalta. Markkinaoikeus tutkii siten hankintayksikön menettelyn vain mainitulta osalta.

Hankinnan arvo ja hankinnasta ilmoittaminen

Hankintalain 1 §:n mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 35 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava hankinnasta julkaistaviksi muun ohella hankintailmoitus. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset 1 momentissa tarkoitetuista ilmoitusvelvoitteista, ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista, joita hankintadirektiivissä, oikeussuojadirektiivissä ja kansallisesti edellytetään.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (jäljempänä hankinta-asetus) 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus muun ohella avoimella menettelyllä toteutettavasta hankintalain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittävästä liitteen A mukaisesta palveluhankinnasta.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut. Pykälän 5 momentin mukaan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn.

Asiassa on kyse teiden ja piha-alueiden talvikunnossapitoa koskevasta hankinnasta, joka on hankintalain liitteessä A tarkoitettu palveluhankinta. Asiassa saadun selvityksen mukaan hankinnan arvo kolmen vuoden sopimuskaudelta on ollut 150 000–170 000 euroa. Tarjouspyynnössä mainittu kolmen vuoden optiokausi huomioon ottaen hankinnan ennakoitu arvo on siten ylittänyt hankintalain 16 §:ssä tarkoitetun palveluhankintojen EU-kynnysarvon, joka vuodelle 2014 on ollut 207 000 euroa. Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankinnasta olisi tullut julkaista EU-hankintailmoitus.

Asian arviointi

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain esitöissä on 46 §:n kohdalla (HE 50/2006 vp s. 90 ja 91) todettu, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikön tulee siten sulkea tarjouskilpailusta sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska tarjouksen mukaan tilaaja hankkii suolahiekan, vaikka tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan urakoitsijan on tullut toimittaa suolahiekka.

Tarjouspyynnöllä on edellä todetulla tavalla pyydetty tarjouksia muun ohella kaavateiden ja kunnan omistamien kiinteistöjen piha-alueiden talvikunnossapidosta. Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaishinnaltaan edullisin tarjous konekalusto huomioon ottaen.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen ohjeen ”Auraus talvikaudella 2014–2015” ajoratoja koskevassa kohdassa on muun ohella ilmoitettu, että hiekoitussepelin toimittaa tilaaja ja suolahiekan toimittaa urakoitsija.

Voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoissa on mainittu muun ohella, että ”huom urakka hinta ei sisällä suolahiekkaa, tilaaja hankkii suolahiekan (jp hynynen)”. Urakkasopimuksessa 12.5.2015 on mainittu, että suolahiekan hankinnasta sovitaan erikseen ja että urakoitsija vastaa suolahiekan kustannuksista.

Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja että tarjouksia arvioidaan niistä ilmenevien tietojen perusteella.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan tilaaja hankkii suolahiekan, vaikka tarjouspyyntöasiakirjoissa suolahiekan toimittaminen on ollut urakoitsijan vastuulla. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat tältä osin olleet riittävän selvät. Tarjous ei näin ollen ole ollut mainitulta osin tarjouspyynnön mukainen. Tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja sen vertailukelpoisuuteen vaikuttaneesta seikasta. Näin ollen hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Kun otetaan huomioon tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaate, asiaa ei ole myöskään syytä arvioida toisin hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan mahdollisesti käymien suullisten keskustelujen perusteella.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, ettei kuultavan väite siitä, että valittaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle saneerausohjelman vuoksi, ole asiassa merkityksellinen, sillä hankintalain 54 §:n mukaan hankintayksiköllä on oikeus, mutta ei velvollisuutta sulkea tarjoaja tarjouskilpailusta siinä mainituilla perusteilla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten tai muiden julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Saman pykälän 2 momentin mukaan pykälän 1 momentin 4–7 kohdassa mainittujen seuraamusten määräämisestä säädetään 95–98 §:ssä.

Hankintalain 94 §:n 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Markkinaoikeus voi kuitenkin jättää hyvitysmaksun määräämättä, jos hankintayksikkö on pidättäytynyt hankintapäätöksen täytäntöönpanosta markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin esitöiden (HE 190/2009 vp s. 69) mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa muun ohella noudattamatta odotusaikaa, ovat tehottomuus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen ensisijaisia oikeuskeinoja.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan markkinaoikeus voi todeta hankintasopimuksen tehottomaksi, jos hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen, vaikka hankinnassa on velvollisuus noudattaa odotusaikaa. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa edellytyksenä on lisäksi, että hankintayksikkö on tehnyt hankintalain vastaisen muun virheen, joka on vaikuttanut muutoksenhakijan mahdollisuuksiin saada hankintasopimus. Pykälän 4 momentin mukaan tehottomuusseuraamus voi koskea vain vielä täyttämättä olevia sopimusvelvoitteita.

Hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 71) mukaan, jos hankintasopimus todetaan tehottomaksi, sopimusta koskeva hankintapäätös muuttuu käytännössä vaikutuksettomaksi. Tämän vuoksi markkinaoikeus voi tehottomuusseuraamusta määrätessään samalla käyttää hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädettyjä reaalikeinoja, kuten kumota hankintaa koskevan hankintapäätöksen kokonaan tai osittain.

Hankintalain 77 §:n mukaan EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa hankintasopimus voidaan tehdä aikaisintaan 21 päivän odotusajan kuluttua siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tai hänen katsotaan saaneen päätöksen ja valitusosoituksen tiedoksi.

Markkinaoikeus katsoo, että kun valittaja on nyt tarkasteltavana olevassa asiassa vaatinut hankintapäätöksen kumoamista välittömästi markkinaoikeuden ratkaisun jälkeiseltä ajalta, on valittajan nyt kyseessä olevat olosuhteet huomioon ottaen katsottava tosiasiallisesti vaatineen tehottomuusseuraamusta markkinaoikeuden päätöksen jälkeistä aikaa koskien.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä hankinnan varsinaiseksi hankintakaudeksi on ilmoitettu talvikaudet 2014–2015, 2015–2016 ja 2016–2017. Hankinta on tarjouspyynnön ja urakkasopimuksen mukaan sisältänyt varsinaisen hankintakauden lisäksi myös option vuosille 2017–2020. Hankintapäätöksessä ei ole mainittu optiota.

Kysymyksessä olevassa hankintalain 16 §:n mukaisen EU-kynnysarvon ylittävässä liitteen A mukaista palveluhankintaa koskevassa asiassa hankintapäätös on asiassa esitetyn selvityksen perusteella pantu täytäntöön valituksen kohteena olevilta osin eli kaava-alueen tiealueiden ja kunnan omistamien kiinteistöjen piha-alueiden vuosien 2014–2017 talvikunnossapidon osalta. Option osalta hankintaa ei ole pantu täytäntöön, ja hankintayksikkö on markkinaoikeudessa ilmoittanut, ettei niin tulla tekemään.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintapäätös ei ole sisältänyt valitusosoitusta markkinaoikeuteen eikä hankintalain 77 §:n mukainen odotusaika näin ollen ole lähtenyt kulumaan. Hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja ovat allekirjoittaessaan hankintasopimuksen 12.5.2015 tehneet sen ennen odotusajan päättymistä.

Ottaen huomioon, että hankintasopimus on tehty, hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaiset seuraamukset eivät enää ole markkinaoikeuden käytettävissä varsinaisen hankintakauden osalta. Näin ollen asiassa jäävät tältä osin arvioitaviksi hyvitysmaksun ja tehottomuusseuraamuksen määrääminen. Markkinaoikeus ei lähtökohtaisesti käsittele asiaa hyvitysmaksuasiana. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että tehottomuusseuraamus voi koskea vain vielä täyttämättä olevia sopimusvelvoitteita, hyvitysmaksun määrääminen tulee arvioitavaksi siltä osin kuin sopimusvelvoitteet on jo täytetty ja tehottomuusseuraamus siltä osin kuin ne ovat vielä täyttämättä.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön hankintamenettely olisi merkinnyt muun ohella sitä, että hankinnasta olisi julkaistu asianmukainen hankintailmoitus, jonka laiminlyöminen on virhe, joka on luonteensa puolesta omiaan vaikeuttamaan virheettömän menettelyn lopputuloksen jälkikäteistä arvioimista. Virheettömässä menettelyssä voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut myös sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Lisäksi kun tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi oli ilmoitettu halvin hinta konekalusto huomioon ottaen, on epäselväksi jäänyt, mikä merkitys kalustolla on ollut tarkoitus olla. Virheettömän menettelyn lopputuloksen arvioimiseen liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, kuten mitkä tarjoajat olisivat osallistuneet tarjouskilpailuun ja millaisia tarjoukset olisivat olleet. Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettely on toteutettu kysymyksessä olevassa hankinnassa siten virheellisesti, ettei asiassa ole jälkikäteen riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Valittajan hyvitysmaksua koskeva vaatimus on edellä lausutun perusteella hylättävä.

Kysymyksessä on edellä todetulla tavalla EU-kynnysarvon ylittävä A-palveluhankinta, jonka osalta voidaan lähtökohtaisesti määrätä tehottomuusseuraamus. Koska hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti ainakin tehdessään hankintasopimuksen odotusaikaa noudattamatta, jättäessään hankintailmoituksen julkaisematta ja ottaessaan Power urakointi Oy:n tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen mukaan tarjousvertailuun, asiassa on mahdollista määrätä tehottomuusseuraamus siltä osin kuin hankintaa koskevat sopimusvelvoitteet ovat vielä täyttämättä. Osa varsinaisesta hankintakaudesta on jo kulunut, eikä tehottomuusseuraamuksen määrääminen siltä osin, toisin kuin vielä jäljellä olevalta osalta, ole enää mahdollista. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole käynyt ilmi hankintalain 97 §:ssä tarkoitettuja yleiseen etuun liittyviä pakottavia syitä tehottomuusseuraamuksen määräämättä jättämiselle.

Markkinaoikeus katsoo hankinnan kohteena olevan palvelun luonne huomioon ottaen, että Vaalan kunnan ja Power urakointi Oy:n 12.5.2015 allekirjoittama urakkasopimus kaavateiden ja kunnan omistamien kiinteistöjen piha-alueiden talvikunnossapidosta vuosina 2014–2017 on määrättävä tehottomaksi 1.6.2016 alkaen. Samalla Vaalan kunnan ympäristölautakunnan 22.9.2014 tekemä hankintapäätös § 69 on vastaavilta osin kumottava.

Kun Vaalan kunnan ja Power urakointi Oy:n 12.5.2015 allekirjoittama urakkasopimus määrätään tehottomaksi 1.6.2016 alkaen, voidaan hankintayksikkö velvoittaa myös korjaamaan virheellinen menettelynsä kilpailuttamalla hankinta. Mikäli hankintayksikkö aikoo tämän jälkeen edelleen toteuttaa kaavateiden ja kunnan omistamien kiinteistöjen piha-alueiden talvikunnossapitoa koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee kilpailuttaa kyseinen hankinta julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asiassa ei ole perusteita velvoittaa kuultavaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja. Asian näin päättyessä kuultava saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Petri Rinkinen, Teija Kotro ja Hannamaria Nurminen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Power urakointi Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja todetaan, että Maarit Hiltusen valitus olisi tullut jättää markkinaoikeudessa tutkimatta. Power urakointi Oy on lisäksi vaatinut, että Maarit Hiltunen velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Power urakointi Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hiltusen valitus olisi markkinaoikeuden päätökseen liitetystä eri mieltä olleen jäsenen äänestyslausunnosta ilmenevillä perusteluilla tullut jättää markkinaoikeudessa tutkimatta.

Näin viitatun äänestyslausunnon mukaan valitusosoitus on ollut hankintalain 87 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla olennaisesti puutteellinen, jolloin valitus markkinaoikeudelle on tullut tehdä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä. Tämä määräaika on nyt kyseessä olevassa asiassa päättynyt 22.3.2015. Hiltusen hankintapäätöstä 22.9.2014 koskeva, markkinaoikeuteen 29.6.2015 saapunut valitus olisi näin ollen tullut myöhässä saapuneena jättää tutkimatta.

Selitykset

Vaalan kunta ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Maarit Hiltunen, Koneurakointi M. Hiltunen -nimisen toiminimen haltijana (jäljempänä myös Hiltunen)on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Power urakointi Oy velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Hiltunen on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on tehnyt asiassa oikean ja hyvin perustellun ratkaisun. Hankinta-asioissa asianosaisia ovat usein pienyrittäjät, joilla ei ole juridista tietämystä. Hankintalain 74 §:n mukaan hankintayksikön tekemään päätökseen on liitettävä valitusosoitus, josta on käytävä ilmi, voiko päätöksestä valittaa, mihin valitetaan ja miten asia voidaan saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Oikeansisältöinen valitusosoitus on olennainen osa muutoksenhakuoikeutta.

Hiltunen ei ole lainkaan saanut valitusosoitusta, josta olisi käynyt ilmi, että hankintayksikön päätöksestä voi valittaa. Puute on ollut niin olennainen, että Hiltusen valitusta ei ole tullut jättää tutkimatta.

Oikeuskäytännössä valitusosoitusten virheisiin ja puutteisiin on suhtauduttu ankarasti. Asia on palautettu ja myöhässäkin tehty valitus on otettu tutkittavaksi. Korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 2015:75 myöhässä tehty valitus otettiin tutkittavaksi, koska valitusosoitus oli ollut virheellinen. Valitusosoituksen antamatta jättäminen katsottiin menettelyvirheeksi. Korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 1999:112 määräaika valituksen tekemiselle palautettiin tietoimituksessa, kun muutoksenhakuoikeudesta tai siitä, miten muutoksenhaussa oli meneteltävä, ei ollut ilmoitettu eikä asianosaiselle lähetettyihin asiakirjoihin ollut sisältynyt valitusosoitusta.

Hiltusenselitys on lähetetty tiedoksi Vaalan kunnalle.

Vastaselitys

Power urakointi Oy on antanut Hiltusen selityksen johdosta vastaselityksen, jossa yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hiltusen väite siitä, että hän ei olisi lainkaan saanut valitusosoitusta, ei pidä paikkaansa. Markkinaoikeus on päätöksessään todennut, että hankintayksikön Hiltuselle 24.9.2014 lähettämän hankintapäätöksen liitteenä on ollut oikaisuvaatimusohjeet ja valitusosoitus -niminen asiakirja, jossa valitusviranomaisina on mainittu Pohjois-Suomen ja Vaasan hallinto-oikeudet. Markkinaoikeuden mukaan Hiltusen on katsottava saaneen hankintapäätöksen ja sen liitteenä olleen oikaisuvaatimusohjeet ja valitusosoitus -nimisen asiakirjan tiedoksi 1.10.2014.

Markkinaoikeudessa ei ole käynyt ilmi, että Hiltunen olisi valittanut hankintapäätöksestä Pohjois-Suomen tai Vaasan hallinto-oikeuteen. Tämä osoittaa, että Hiltunen on tyytynyt päätökseen.

Korkeimman oikeuden ratkaisu KKO 2015:75 ei ole tässä asiassa merkityksellinen, koska tapauksessa oli kyse valitusajan päättymispäivän ilmoittamatta jäämisestä ja siitä, että valitus oli toimitettu oikeudelle valitusajan päättymistä seuraavana päivänä.

Markkinaoikeuden valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi, että hankintapäätöksen liitteenä olleessa oikaisuvaatimusohjeet ja valitusosoitus -nimisessä asiakirjassa on mainittu 30 päivän valitusaika. Kun Hiltusen on katsottu saaneen hankintapäätöksen tiedoksi 1.10.2014, kyseinen valitusaika on päättynyt 31.10.2014. Hiltunen on valittanut hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen 29.6.2015 eli noin kahdeksan kuukautta sen päivämäärän jälkeen, jonka hän on saanut hankintapäätöksen mukana tiedoksi valitusajan päättymisestä. Kahdeksan kuukauden myöhästyminen valituksen määräpäivästä on kovin erilainen tilanne kuin yhden päivän myöhästyminen ja osoittaa ratkaisun KKO 2015:75 soveltumattomuuden oikeuslähteeksi tässä asiassa.

Korkeimman oikeuden ratkaisu KKO 1999:112 ei myöskään ole tässä asiassa merkityksellinen, koska tuossa tapauksessa oli kyse siitä, että asianosainen ei ollut saanut ilmoitusta muutoksenhakuoikeudesta tai siitä, miten muutoksenhaussa oli meneteltävä, eikä asianosaiselle lähetettyihin asiakirjoihin ollut sisältynyt valitusosoitusta.

Vaalan kunnalle on lähetetty tiedoksi Power urakointi Oy:n vastaselitys.

Power urakointi Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Vaalan kunnalle.

Lisäselitys

Hiltunen on antanut Power urakointi Oy:n vastaselityksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen johdosta lisäselityksen, jossa hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hiltunen ei ole saanut lainkaan valitusosoitusta markkinaoikeuteen. Valitusosoituksen mukaan hankintayksikön päätökseen ei ole saanut hakea muutosta valittamalla, joten hankintalain edellyttämää valitusosoitusta ei ole annettu. Valitusosoituksessa on ollut maininta oikaisuvaatimuksen tekemisestä, mutta oikaisuvaatimus kunnan päätöksen tehneelle elimelle on eri asia kuin valitus riippumattomalle tuomioistuimelle. Kunnan päätöksentekoelimeltä täytyy voida edellyttää oikeansisältöinen valitusosoitus, jossa on riittävän selvästi ilmoitettu valitusmahdollisuudesta ja oikea valitusviranomainen. Koska valitusosoitukseen ei ollut merkitty mahdollisuutta valittaa markkinaoikeuteen, valitusosoitusta markkinaoikeuteen ei ole ollut olemassa, ei edes olennaisesti puutteellisena. Hankintalain esitöiden mukaan valitusaika ei ole alkanut kulua.

Hiltunen on kiistänyt Power urakointi Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan.

Hiltusenlisäselitys on lähetetty tiedoksi Vaalan kunnalle ja Power urakointi Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut Power urakointi Oy:n valituksen. Markkinaoikeuden päätös kumotaan ja poistetaan pääasian osalta. Maarit Hiltusen markkinaoikeudelle tekemä valitus jätetään tutkimatta.

2. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

Power urakointi Oy:n vaatimus Maarit Hiltusen velvoittamisesta korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Maarit Hiltusen vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Valituksen tutkiminen markkinaoikeudessa

Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) 74 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on liitettävä tekemäänsä päätökseen muun ohella valitusosoitus, jossa selostetaan, miten asia on mahdollista saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan valitusosoituksen antamiseen ja korjaamiseen sovelletaan muutoin, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 3 luvussa säädetään.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tekemä päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Pykälän 2 momentin mukaan päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje voidaan antaa tiedoksi myös tavallisena kirjeenä siten kuin hallintolaissa säädetään. Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksestä oheisasiakirjoineen tiedon seitsemäntenä päivänä niiden lähettämisestä, jollei ehdokas tai tarjoaja näytä tiedoksiannon tapahtuneen myöhemmin.

Hallintolainkäyttölain 14 §:n 2 momentin mukaan valitusosoituksessa on mainittava valitusviranomainen, viranomainen, jolle valituskirjelmä on toimitettava, sekä valitusaika ja mistä se lasketaan. Pykälän 3 momentin mukaan valitusosoituksessa on selostettava säännökset valituskirjelmän sisällöstä ja liitteistä sekä valituksen perille toimittamisesta.

Hallintolainkäyttölain 16 §:n 1 momentin mukaan, jos valitusosoitusta ei ole annettu tai siinä on virheellisesti ilmoitettu, että päätöksestä ei saa valittaa, viranomaisen on annettava uusi lainmukainen valitusosoitus. Pykälän 2 momentin mukaan, jos valitusosoitus on muuten kuin 1 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellinen, viranomaisen on annettava uusi valitusosoitus, jos sitä pyydetään valitusosoituksessa mainitussa tai säädetyssä valitusajassa. Pykälän 3 momentin mukaan valitusaika luetaan siitä, kun uusi valitusosoitus on annettu tiedoksi.

Hallintolainkäyttölain 30 §:n 1 momentin mukaan, jos valitus on puuttuneen tai virheellisen valitusosoituksen vuoksi tehty väärää menettelyä noudattaen, valitusta ei tämän vuoksi jätetä tutkimatta. Pykälän 2 momentin mukaan, jos valitus on 1 momentissa mainitusta syystä pantu vireille väärässä viranomaisessa tai valituskirjelmä on toimitettu väärälle viranomaiselle, viranomaisen on siirrettävä valituskirjelmä oikealle viranomaiselle. Siirrosta on ilmoitettava valittajalle.

Hallintolainkäyttölakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 217/1995 vp) on hallintolainkäyttölain 30 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

”Säännöksessä olisi lähtökohtana valitusoikeuden turvaaminen. Pykälän 1 momentin mukaan valittaja ei menettäisi puhevaltaansa sen vuoksi, että viranomainen ei ole antanut valitusosoitusta tai on antanut puutteellisen tai muuten virheellisen valitusosoituksen. Virheellisyydellä tarkoitettaisiin myös sitä, että valitusosoituksesta puuttuu jokin seikka.”

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan, jollei mainitussa pykälässä toisin säädetä, valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen. Pykälän 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 190/2009 vp) on 87 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa:

”Pykälän 3 momentissa säädettäisiin muutoksenhaun enimmäismääräajasta. Säännös olisi uusi. Se koskisi tilannetta, jossa 1 tai 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa hankintapäätöksen tiedoksiantoa rasittaa virhe siten, että muutoksenhakuaika ei ole alkanut kulua. Valitus markkinaoikeudelle tulisi tehdä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä.

Ehdotettu säännös merkitsisi poikkeusta hallintolainkäyttölain sääntelystä. Hallintolainkäyttölain lähtökohtana on, että valitusta ei jätetä tutkimatta, jos valitusosoitukseen sisältyy virheellisyys, joka on voinut vaikuttaa valituksen saapumiseen myöhässä (näin oikeuskäytännössä esimerkiksi KHO 22.9.2006 taltio 2453). Hankintapäätöksen osalta on oikeuskäytännössä katsottu, että asianosaisen tulee saada riittävät tiedot hankintayksikön ratkaisusta ja sen perusteista oikeussuojakeinojen käyttämisen arviointia varten ennen kuin muutoksenhakuaika alkaa kulua (esimerkiksi MAO 128/08, MAO 192/08 ja MAO 150/09). Toisaalta hankintapäätöksen tiedoksi saanut asianosainen on puutteellisesti perustellusta päätöksestä tai puutteellisesta valitusosoituksesta huolimatta tullut tietoiseksi hankintayksikön ratkaisusta ja ainakin osittain myös oikeussuojan tarpeestaan. Hankinta-asioiden luonteen ja oikeussuojakeinojen tehokkaan käytön näkökulmasta tällaisissa tilanteissa voitaisiin kilpailun hävinneeltä tarjoajalta edellyttää, että tarjoaja ottaa ratkaisun tarkemmasta sisällöstä ja valitusosoituksesta selkoa kohtuullisessa ajassa. Kohtuulliseksi ajaksi ehdotetaan kuutta kuukautta hankintapäätöksen tekemisestä. Määräajalla suojattaisiin syntynyttä oikeustilaa. Hankintayksikkö on käytännössä lähes aina kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä tehnyt hankintasopimuksen ja toteuttanut hankinnan osittain tai jopa kokonaan.

Muutoksenhakua koskeva enimmäismääräaika ei tulisi kuitenkaan sovellettavaksi tilanteessa, jossa hankintapäätöstä tai valitusosoitusta ei olisi lainkaan annettu tiedoksi tarjouskilpailuun osallistuneelle. Tällaisessa tilanteessa asianosaisen valitusaika ei nykyiseen tapaan alkaisi kulua.”

Eduskunnan talousvaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä (HE 190/2009 vp) antamassaan mietinnössä (TaVM 2/2010 vp) todennut lakiehdotuksen 87 §:n osalta seuraavaa:

”Säännös koskee muutoksenhakuaikaa. Sen 3 momentissa säädetään poikkeuksellisen, maksimissaan 6 kuukauden mittaisen muutoksenhakuajan soveltamisesta. Sääntelyn tavoitteena on suojata hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välille syntynyttä oikeustilaa estämällä muutoksenhaku pitkän ajan kuluttua hankintapäätöksen tiedoksiannosta. Edellytyksenä kuitenkin on, että tarjouskilpailuun osallistuneen asianosaisen voidaan katsoa puutteellisesta hankintapäätöksestä tai valitusosoituksesta huolimatta tulleen tietoiseksi hankintayksikön ratkaisusta ja, ainakin osittain, myös oikeussuojatarpeestaan.

Tarkoituksena on, että sääntely vastaa jo vakiintunutta oikeuskäytäntöä (esim. MAO 91/08, 343/09, 406/09 ja 507/09), jonka mukaisesti vähäinen puute hankintapäätöksessä tai valitusosoituksessa ei ole oikeuttanut 14 päivää pidempään muutoksenhakuaikaan. Tämän selventämiseksi säännöksen 3 momenttia esitetään täsmennettäväksi lisäämällä säännökseen hankintapäätöksen ja valitusosoituksen puutteellisuuden olennaisuutta koskeva edellytys. Muutoksenhaun määräajan pidentäminen 14 päivästä 6 kuukauteen on mahdollista vain tilanteissa, joissa hankintapäätöksen tai valitusosoituksen puutteellisuus vaikuttaa muutoksenhakijan mahdollisuuksiin arvioida oikeussuojan tarvettaan.”

Hankintalain 102 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on Power urakointi Oy:n valituksesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko markkinaoikeuden tullut tutkia Maarit Hiltusen markkinaoikeuteen 29.6.2015 saapunut Vaalan kunnan ympäristölautakunnan 22.9.2014 tekemää hankintapäätöstä (§ 69) koskeva valitus vai olisiko valitus tullut jättää myöhässä saapuneena tutkimatta.

Vaalan kunta on pyytänyt 26.8.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia muun ohella kaavateiden, yksityisteiden ja kunnan omistamien kiinteistöjen piha-alueiden talvikunnossapidosta talvikausille 2014–2015, 2015–2016 ja 2016–2017 sekä mahdolliselle kolmen vuoden optiokaudelle.

Asiassa saadun selvityksen perusteella kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on ylittänyt hankintalain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun palveluhankintojen EU-kynnysarvon. Asia kuuluu siten markkinaoikeuden toimivaltaan. Hankintalain 102 §:stä seuraa, että kyseiseen asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain nojalla eikä asiassa siten saa myöskään tehdä kuntalain mukaista oikaisuvaatimusta.

Vaalan kunnan ympäristölautakunta on 22.9.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 69) valinnut Vaalan keskustan liikenneväylien ja kunnan kiinteistöjen lumitöiden osalta kaudelle 2014–2017 Power urakointi Oy:n tarjouksen.

Vaalan kunnan mukaan hankintapäätöstä 22.9.2014 § 69 koskeva pöytäkirjanote sekä oikaisuvaatimusohjeet ja valitusosoitus -niminen asiakirja on 24.9.2014 lähetetty tarjoajille postitse tavallisena kirjeenä. Hiltunen on esittänyt markkinaoikeudessa, etteivät hän ja eräät muut tarjoajat ole saaneet kyseisiä asiakirjoja alueen postinkulun häiriöiden vuoksi.

Markkinaoikeuden toteamalla tavalla lähtökohtana on, että sen, joka väittää tiedoksiannon tapahtuneen myöhemmin kuin seitsemäntenä päivänä lähettämisestä, on esitettävä väitteensä tueksi riittävä näyttö. Pelkkä Hiltusen ilmoitus siitä, ettei hän ole saanut hankintapäätöstä liiteasiakirjoineen, ilman muuta selvitystä asiasta, ei ole riittävä näyttö siitä, että tiedoksianto olisi tapahtunut myöhemmin kuin seitsemäntenä päivänä mainittujen asiakirjojen lähettämisestä. Hiltusen on siten katsottava saaneen hankintapäätöksen liiteasiakirjoineen tiedoksi 1.10.2014.

Hankintapäätöksestä on käynyt ilmi tarjoushinnat, halvimman hinnan käyttäminen tarjouksen valintaperusteena sekä valittajan sijoittuminen tarjouskilpailussa. Hiltusen on siten katsottava hankintapäätöksen perusteella saaneen riittävät tiedot hankintayksikön ratkaisusta ja sen perusteista oikeussuojakeinojen käyttämisen arviointia varten. Asian arvioinnissa ei tältä osin ole oikeudellista merkitystä sillä, että Hiltunen on esittänyt saaneensa hankintayksiköltä Power urakointi Oy:n tarjouksen ja hankintasopimuksen vasta toukokuussa 2015.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella hankintapäätöksen liitteenä on ollut oikaisuvaatimusohjeet ja valitusosoitus -niminen asiakirja, jonka muutoksenhakukieltoja koskevassa kohdassa on hankintapäätöksen osalta ilmoitettu, että päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, koska päätöksestä voidaan kuntalain (365/1995) 89 §:n (1375/2007) 1 momentin mukaan tehdä oikaisuvaatimus. Asiakirjassa on annettu kuntalain mukaista oikaisuvaatimusta koskevat oikaisuvaatimusohjeet. Hankintapäätökseen ei ole liitetty hankintalain 74 §:n 1 momentissa tarkoitettua valitusosoitusta asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintapäätökseen liitetty muutoksenhakuohjaus on ollut virheellinen ja puutteellinen, koska se on yhtäältä sisältänyt kuntalain mukaiset oikaisuvaatimusohjeet hankintalain 102 §:ssä säädetystä muutoksenhakukiellosta huolimatta eikä toisaalta ole sisältänyt hankintalain 74 §:n 1 momentissa tarkoitettua valitusosoitusta asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Edellä todetun perusteella hankintalain 87 §:n 1 momentissa säädetty 14 päivän määräaika valituksen tekemiselle markkinaoikeuteen ei siten ole alkanut kulua.

Asiassa on näin ollen vielä ratkaistava, onko hankintapäätökseen liitetyssä muutoksenhakuohjauksessa katsottava olleen sellainen hankintalain 87 §:n 3 momentissa tarkoitettu olennainen puutteellisuus, että asiassa on tullut noudattaa kyseisessä momentissa tarkoitettua kuuden kuukauden muutoksenhakuaikaa, vai onko katsottava, että kuntalain mukaiseen oikaisumenettelyyn ohjaavan muutoksenhakuohjeen virheellisyyden takia valitusaika markkinaoikeuteen ei ole alkanut kulua.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 190/2009 vp) on 87 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että hankintapäätöksen tiedoksi saanut asianosainen on puutteellisesti perustellusta päätöksestä tai puutteellisesta valitusosoituksesta huolimatta tullut tietoiseksi hankintayksikön ratkaisusta ja ainakin osittain myös oikeussuojan tarpeestaan. Hankinta-asioiden luonteen ja oikeussuojakeinojen tehokkaan käytön näkökulmasta tällaisissa tilanteissa voitaisiin kilpailun hävinneeltä tarjoajalta edellyttää, että tarjoaja ottaa ratkaisun tarkemmasta sisällöstä ja valitusosoituksesta selkoa kohtuullisessa ajassa, joksi ehdotetaan kuutta kuukautta hankintapäätöksen tekemisestä.

Edellä mainitusta hallituksen esityksestä käy ilmi, että sille taholle, joka haluaa valittaa julkiseen hankintaan liittyvästä hankintayksikön menettelystä, voidaan hankinta-asioiden luonteen vuoksi asettaa tietynlainen selonottovelvollisuus hankintapäätöksestä ja valitusosoituksesta. Hankinta-asioiden muutoksenhakuaikoja koskevan sääntelyn tarkoituksena on osaltaan muutoksenhaun estäminen vasta pitkän ajan kuluttua hankintapäätöksen tiedoksiannosta ja siten hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välisen suhteen sekä syntyneen oikeustilan suojaaminen.

Hiltunen on osallistunut tarjouskilpailuun, ja hänen on katsottava 1.10.2014 saaneen tiedoksi hankintapäätöksen sekä virheellisenä ja puutteellisena pidettävän muutoksenhakuohjauksen. Hiltunen on siten, virheellisestä ja puutteellisesta muutoksenhakuohjauksesta huolimatta, tullut tietoiseksi hankintayksikön ratkaisusta ja ainakin osittain myös oikeussuojan tarpeestaan. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Hiltuselta on tämän vuoksi voitu edellyttää, että hän ottaa ratkaisun tarkemmasta sisällöstä ja valitusosoituksesta selkoa kohtuullisessa ajassa. Asiassa ei kuitenkaan ole käynyt ilmi, että Hiltunen olisi ottanut tarkempaa selkoa hänelle annetusta muutoksenhakuohjauksesta tai että hän olisi menetellyt sen mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä olevaan hankintapäätökseen liitetty valituskiellon ja kuntalain mukaisen oikaisuvaatimusohjeen sisältänyt muutoksenhakuohjaus on ollut hankintalain 87 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla olennaisesti puutteellinen ja että asiassa on siten sovellettava mainitun säännöksen mukaista kuuden kuukauden muutoksenhakuaikaa. Tämä muutoksenhakuaika lasketaan hankintapäätöksen tekemisestä, eikä hankintasopimuksen tekoajankohdalla ole oikeudellista merkitystä tämän muutoksenhakuajan alkamiselle.

Edellä todetun perusteella Hiltusen olisi tullut tehdä valituksensa markkinaoikeudelle viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen 22.9.2014 tekemisestä. Tämä määräaika on kysymyksessä olevassa asiassa päättynyt 22.3.2015. Hiltusen valitus on saapunut markkinaoikeuteen 29.6.2015 ja siten sen jälkeen, kun hankintalain 87 §:n 3 momentissa säädetty valitusaika on päättynyt.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeuden ei olisi tullut tutkia Maarit Hiltusen valitusta. Markkinaoikeuden päätös on näin ollen pääasian osalta kumottava ja poistettava, ja Maarit Hiltusen markkinaoikeudelle tekemä valitus on jätettävä tutkimatta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian laatu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Power urakointi Oy korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta huolimatta ei saa korvausta oikeudenkäyntikuluistaan asiassa. Tähän nähden ei ole syytä velvoittaa Maarit Hiltusta korvaamaan Power urakointi Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa eikä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi Power urakointi Oy:n tätä koskevat vaatimukset on hylättävä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Maarit Hiltunen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Taina Pyysaari, Pekka Aalto ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riikka Innanen.

 
Julkaistu 14.3.2018