Muu päätös 4232/2018

Ympäristölupaa koskeva valitus (Kärkölä)

Antopäivä: 20.9.2018
Taltionumero: 4232
Diaarinumero: 5574/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T4232

Asia Valitus ympäristölupa-asiassa

Valittaja Koskitukki Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 12.10.2017 nro 17/0448/3

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 5.9.2016 nro 216/2016/1 myöntänyt Koskitukki Oy:lle ympäristöluvan tuhkan hyötykäyttöön varastokentän pohjarakenteissa sekä puhtaan pyöreän puun ja hakkuutähteiden sekä metsätaloudessa ja Koskisen Oy:n tai vastaavien mekaanisen metsäteollisuuden toiminnasta muodostuvien sivutuotteiden ja puujätteiden varastointiin ja käsittelyyn hakettamalla ja murskaamalla. Toiminta-alue sijaitsee Kärkölän kunnan Myllypellon tilalla 316-403-8-41. Lupaan on liitetty lupamääräykset 1–53.

Aluehallintovirasto on myöntänyt toiminnan aloittamisluvan muutoksenhausta huolimatta lupapäätöstä noudattaen siltä osin kuin se koskee voimalaitostuhkien hyödyntämistä varastokentän rakenteissa sen jälkeen, kun luvan saaja on asettanut 10 000 euron suuruisen vakuuden.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 26.1.2017 nro 17/0018/3 kieltänyt aluehallintoviraston päätöksen täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes pääasiaa koskeva valitus on lainvoimaisesti ratkaistu tai kunnes asiasta toisin määrätään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on B:n ja C:n valituksen johdosta valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut ja poistanut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut Koskitukki Oy:n hakemuksen aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Aluehallintoviraston tulee hallinto-oikeuden päätöksen tultua lainvoimaiseksi ottaa asia uudelleen käsiteltäväkseen, mikäli luvan hakija haluaa jatkaa hakemustaan, ja ottaa tällöin asian käsittelyssä huomioon palauttamisen syyt ja varattava luvan hakijalle tilaisuus hakemuksensa täydentämiseen. Lisäselvityksen saatuaan aluehallintoviraston on kuulutettava ja muutoin tiedotettava täydennetystä hakemuksesta ympäristönsuojelulain mukaisesti.

Asian näin päättyessä lausuminen muista asiassa esitetyistä valitusperusteista on rauennut.

Hallinto-oikeus on hallintolainkäyttölain 74 §:ään viitaten hylännyt B:n ja C:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasiaratkaisun osalta seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

Ympäristönsuojelulain 7 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi. Toiminnanharjoittajan on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäisiksi. Saman lainkohdan 2 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on noudatettava jätelain (646/2011) 2 luvussa säädettyjä yleisiä velvollisuuksia ja periaatteita sekä kemikaalilain (599/2013) ja Euroopan unionin kemikaalilainsäädännön mukaisia kemikaalien turvallista käyttöä koskevia yleisiä periaatteita ja velvoitteita ympäristön pilaantumisen ja sen vaaran ehkäisemiseksi.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n mukaan, jos toimintaan 4 luvun mukaan tarvitaan lupa (luvanvarainen toiminta) tai toiminta 11 luvun mukaan on rekisteröitävä (rekisteröitävä toiminta), toiminnanharjoittajan on sen lisäksi, mitä 7 §:ssä säädetään, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi huolehdittava ja varmistuttava muun muassa siitä, että toiminnassa käytetään parasta käyttökelpoista tekniikkaa, toiminnasta aiheutuvia päästöjä ja vaikutuksia tarkkaillaan ja niistä sekä toiminnassa käytettävistä raaka-aineista, polttoaineista ja muista kemikaaleista, toiminnassa syntyvistä jätteistä ja toiminnassa käsitellyistä jätteistä toimitetaan viranomaiselle tarpeellisia tietoja ja toiminnanharjoittajan käytettävissä on toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden riittävä asiantuntemus.

Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Saman lainkohdan 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski, vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle, merkitys elinympäristön terveellisyyden ja viihtyisyyden kannalta, sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus ja muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 16 §:n mukaan maahan ei saa jättää tai päästää jätettä tai muuta ainetta taikka eliöitä tai pieneliöitä siten, että seurauksena on sellainen maaperän laadun huononeminen, josta voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, viihtyisyyden melkoista vähentymistä tai muu niihin verrattava yleisen tai yksityisen edun loukkaus (maaperän pilaamiskielto).

Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua, toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää tai toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Ympäristönsuojelulain 20 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate) ja noudatetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita eri toimien yhdistelmiä (ympäristön kannalta parhaan käytännön periaate).

Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Saman lainkohdan 3 momentin mukaan hakemuksen laatijalla on oltava riittävä asiantuntemus. Hakemuksesta on käytävä tarvittaessa ilmi, mihin aineistoon ja laskenta-, tutkimus- tai arviointimenetelmään annetut tiedot perustuvat.

Ympäristönsuojelulain 40 §:n 1 momentin mukaan, jos hakemus on puutteellinen tai asian ratkaiseminen edellyttää erityistä selvitystä, hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta viranomaisen asettamassa määräajassa. Hakemus, jota ei ole täydennetty määräajassa, voidaan jättää tutkimatta.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Saman lainkohdan 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa muun muassa terveyshaittaa, merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa (ympäristön pilaantumista), 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta (maaperän ja pohjaveden pilaamiskielto), erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta sekä toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.

Ympäristönsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan harjoittajan on huolehdittava maaperään ja pohjaveteen kohdistuvien päästöjen ehkäisemiseksi toteutettujen toimien, kuten rakenteiden säännöllisestä ylläpidosta, huollosta ja tarkastuksista. Luvassa on annettava tätä koskevat tarpeelliset määräykset. Saman lainkohdan 2 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on huolehdittava määräajoin suoritettavasta maaperän ja pohjaveden tarkkailusta ottaen huomioon sellaiset laitosalueella olevat vaaralliset aineet, jotka saattavat aiheuttaa maaperän tai pohjaveden pilaantumista (merkitykselliset vaaralliset aineet). Pilaantumisriskin järjestelmällisen arvioinnin perusteella luvassa annetaan tarpeelliset määräykset tarkkailusta ja määräajoin toteutettavan tarkkailun aikavälistä.

Ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (713/2014, ympäristönsuojeluasetus) 3 §:n 1 momentin mukaan lupahakemuksessa on oltava muun muassa tiedot toiminnan sijaintipaikasta ja sen ympäristöolosuhteista sekä tiedot toiminnan päästöjen laadusta ja määrästä veteen, ilmaan ja maaperään sekä toiminnan aiheuttamasta melusta ja tärinästä. Saman pykälän 2 momentin mukaan lupahakemuksessa on lisäksi oltava, jos se on toiminnan luonne ja vaikutukset huomioon ottaen lupaharkinnan kannalta tarpeellista, muun muassa yksilöidyt tiedot toiminnan päästölähteistä ja niiden päästöistä sekä melutasosta, arvio parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamisesta suunnitellussa toiminnassa, selvitys päästöjen vähentämistä ja puhdistamista koskevista toimista sekä selvitys maaperän ja pohjaveden suojelemista koskevista toimista ja pilaantumisriskin perusteella tehtävä arvio maaperän ja pohjaveden tarkkailutarpeesta ja mahdollisen määräajoin toteutettavan tarkkailun aikavälistä.

Ympäristönsuojeluasetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä tarpeen mukaan muun muassa ajan tasalla oleva mittakaavaltaan riittävän tarkka kartta, josta ilmenee toiminnan sijainti, mahdolliset päästöjä aiheuttavat kohteet sekä toiminnan haitallisten vaikutusten arvioimiseksi olennaiset kohteet ja asianosaisten kiinteistöt sekä asemapiirros, josta ilmenee rakenteiden ja ympäristön kannalta tärkeimpien prosessien ja päästökohtien sijainti.

Ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan, jos toiminta koskee jätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä, lupahakemuksessa on oltava selvitys muun ohella hyödynnettäväksi tai loppukäsiteltäväksi aiotun jätteen laadusta ja määrästä, jätteen hyödyntämisestä ja loppukäsittelystä sekä kaaviopiirros hyödyntämisen tai loppukäsittelyn kulusta. Saman pykälän 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä jätelain 120 §:ssä tarkoitettu jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelma.

Ympäristönsuojeluasetuksen 7 §:n mukaan vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle sijoitettavaa toimintaa koskevassa hakemuksessa on oltava, jos se on lupaharkinnan kannalta tarpeellista muun muassa hydrogeologinen yleiskuvaus pohjavesialueesta, selvitys pohjaveden tilasta ja maaperän laadusta, tiedot pohjaveden pinnankorkeuksista ja virtaussuunnista, selvitys toimenpiteistä, joilla estetään päästöt maaperään ja pohjaveteen sekä muista suunnitelluista pohjaveden suojaustoimenpiteistä ja selvitys kaivoista ja vedenottamoista sekä hankkeen vaikutuksista niihin.

Jätelain (646/2011) 6 §:n 1 momentin mukaan jätelaissa tarkoitetaan jätteen hyödyntämisellä toimintaa, jonka ensisijaisena tuloksena jäte käytetään hyödyksi tuotantolaitoksessa tai muualla taloudessa siten, että sillä korvataan kyseiseen tarkoitukseen muutoin käytettäviä aineita tai esineitä, mukaan lukien jätteen valmistelu tällaista tarkoitusta varten ja jätteen loppukäsittelyllä jätteen sijoittamista kaatopaikalle, polttoa ilman energian talteenottoa tai muuta näihin rinnastettavaa toimintaa, joka ei ole jätteen hyödyntämistä, vaikka toiminnan toissijaisena seurauksena on jätteen sisältämän aineen tai energian hyödyntäminen, mukaan lukien jätteen valmistelu loppukäsittelyä varten.

Jätelain 12 §:n 2 momentin mukaan jätteen haltijan on oltava selvillä jätteen alkuperästä, määrästä, lajista, laadusta ja muista jätehuollon järjestämiselle merkityksellisistä jätteen ominaisuuksista sekä jätteen ja jätehuollon ympäristö- ja terveysvaikutuksista ja tarvittaessa annettava näitä koskevat tiedot muille jätehuollon toimijoille.

Jätelain 13 §:n 1 momentin mukaan jätettä ei saa hylätä eikä käsitellä hallitsemattomasti. Saman pykälän 2 momentin mukaan jätteestä ja jätehuollosta ei saa aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, roskaantumista, yleisen turvallisuuden heikentymistä taikka muuta näihin rinnastettavaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Jätteen keräyksessä ja kuljetuksessa sekä jätteen käsittelylaitoksen tai -paikan sijoittamisessa, rakentamisessa, käytössä ja käytön jälkeisessä hoidossa on erityisesti huolehdittava siitä, ettei jätehuollosta aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia päästöjä mukaan lukien melua ja hajua taikka viihtyisyyden vähentymistä. Toiminnan, laitoksen tai paikan on lisäksi sovelluttava ympäristöön ja maisemaan. Edelleen pykälän 3 momentin mukaan jätehuollossa on periaatteena, että käytetään parasta käyttökelpoista tekniikkaa ja noudatetaan ympäristön kannalta parasta käytäntöä.

Hankkeen laatu ja sijainti

Koskitukki Oy:n ympäristölupahakemus koskee voimalaitostuhkien hyödyntämistä varastokentän rakenteissa sekä puuteollisuuden sivutuotteiden, kierrätyspuun, hakkuutähteiden, kuitu- ja tukkipuun käsittelyä ja varastointia. Käsittely pitää sisällään muun muassa haketusta ja murskausta sekä varastokasojen täyttöä ja purkamista. Hakemuksen mukaan rakennettava varastokenttä ja puuaineksen murskaustoiminta sijaitsee Myllypellon tilalla 316-403-8-41. Varastointia ja käsittelyä harjoitetaan lisäksi vieressä olevalla jo aikaisemmin rakennetulla kenttäalueella Rekkalaanin tilalla 316-403-18-5.

Suunniteltu toiminta rajoittuu koillisosastaan Järvelä 1 -nimiseen vedenhankinnan kannalta tärkeäksi luokiteltuun pohjavesialueeseen. Varsinaisen pohjaveden muodostumisalueen raja kulkee suunnittelualueen itä- ja pohjoispuolella noin 100–150 metrin etäisyydellä.

Hankealue on Kärkölän kunnanvaltuuston 21.4.1981 hyväksymässä rakennuskaavassa merkitty yhdistettyjen teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi TTV. Varastokentän itäpuolen lähimmän asuinrakennuksen kiinteistö on osoitettu asuinkäyttöön. Kärkölän kunnanvaltuuston 13.12.2004 hyväksymässä taajamien osayleiskaavassa alue on merkitty teollisuus- ja varastoalueeksi T.

Suunniteltu toiminta sijoittuu Kärkölän kunnan Järvelässä Koskisen Oy:n tehtaiden lounaispuolella sijaitsevalle peltoalueelle. Alue sijaitsee noin puolen kilometrin etäisyydellä Järvelän keskustaajamasta ja noin 200 metrin etäisyydellä Koskisen Oy:n Järvelän tehdasalueesta, jossa on muun muassa saha, vaneri- ja lastulevytehdas sekä pinnoitustehdas. Tehtaan varastoalueella haketetaan jätepuuta jatkuvaluonteisesti siirrettävän hakkurin avulla. Aluehallintovirasto on katsonut, että Koskitukki Oy:n ja Koskisen Oy:n toimintojen välillä on ympäristönsuojelulain tarkoittama tekninen ja toiminnallinen yhteys, koska Koskitukki Oy:n toiminta-alue liittyy läheisesti Koskisen Oy:n tuotantoalueeseen ja toiminnassa käsitellään Koskisen Oy:n sivutuotteita ja jätteitä. Lisäksi tuotettu hake toimitetaan osin polttoon Koskisen Oy:n energiatuotantoyksikölle. Samalle peltoalueelle, viereiselle kiinteistölle, on suunniteltu Kuljetusliike K. Ingman Oy:n vastaavaa puutavaran käsittely- ja varastointitoimintaa. Kärkölän ympäristölautakunta on myöntänyt Kuljetusliike K. Ingman Oy:lle ympäristöluvan kyseiseen toimintaan kokouksessaan 22.4.2015 (§ 18). Päätöstä koskeva valitusasia ratkaistaan Vaasan hallinto-oikeudessa samanaikaisesti tämän päätöksen kanssa.

Koskitukki Oy on valituksen johdosta antamassaan vastineessa ilmoittanut hankkineensa lähimmän asuinkiinteistön Kauppila 316-403-21-1 omistukseensa lokakuussa 2016. Kiinteistötietojärjestelmästä saatujen tietojen mukaan kiinteistön omistaa Koskisen Oy. Seuraavaksi lähimmät asumiseen käytettävät kiinteistöt sijaitsevat noin 140 metrin etäisyydellä suunnitellusta toiminta-alueesta.

Tuhkan käyttöä koskeva hakemus

Rakennettavan uuden kentän rakennekerroksissa on suunniteltu käytettäväksi Lahti Energia Oy:n Kymijärven voimalaitoksella kivihiilen poltossa muodostuvia tuhkia tai mahdollisesti muita tuhkia, joiden laatu täyttää valtioneuvoston eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetussa asetuksessa (591/2006) määritetyt päällystetyn rakenteen kriteerit. Hakemuksen mukaan kenttäalueet, joilla käytetään tuhkaa, asfaltoidaan viipymättä kunkin vaiheen valmistumisen jälkeen. Kentän rakentaminen tapahtuu vaiheittain 2–3 vuoden aikana.

Kentän rakentamisen alkuvaiheessa alueelta kuoritaan pintamaata noin 0,3–0,5 metriä. Pohjalle asennetaan suodatinkangas ja sen päälle levitetään rakenteissa hyötykäytettävät tuhkat. Tuhkakerroksen paksuus alueella vaihtelee pääosin 0,9 metristä 2,0 metriin. Nykyisten ojien kohdalla kerroksen paksuus voi olla 3,0 metriä. Tuhkan kokonaismäärä on noin 60 000 kuutiometriä eli 80 000 tonnia. Tuhkakerroksen ja pohjavesipinnan väliin jätetään vähintään 0,5 metrin paksuinen kerros maa-ainesta. Kenttä asfaltoidaan ja varustetaan sadevesiviemäröinnillä. Kentän pinnan korkeusasema tulee olemaan noin +94,50...+97,20. Kentän III-vaiheen rakentamisen yhteydessä alueen läpi kulkeva oja putkitetaan.

Kysymyksenasettelu

Aluehallintovirasto on myöntänyt Koskitukki Oy:lle ympäristöluvan tuhkan käyttöön kenttärakenteessa. B:n ja C:n vaatiessa ensisijaisesti lupapäätöksen kumoamista hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys, onko aluehallintoviraston päätös kumottava lainvastaisena. Koska hakemuksessa on ollut kyse jätteen hyödyntämisestä eikä hakemus näin ollen ole pitänyt sisällään lainsäädännön loppukäsittelytoiminnalta edellyttämiä teknisiä suojausratkaisuja, asiassa on ensin ratkaistava, onko hankkeessa kyse ensisijaisesti jätelain tarkoittamasta jätteen hyödyntämisestä. Lisäksi asiassa on arvioitavana, onko hakemuksessa esitettyjä ja lupapäätöksessä määrättyjä vesiin ja pohjavesiin kohdistuvien haittojen vähentämistoimenpiteitä pidettävä riittävinä, kun otetaan huomioon hyödyntämispaikan olosuhteet ja tuhkan laatu.

Hyödyntämisen ja loppukäsittelyn tunnusmerkkejä

Sen arviointi, onko toiminnassa kyse jätteen hyödyntämisestä vai loppukäsittelystä, edellyttää kokonaisvaltaista ja tapauskohtaista tarkastelua toteutettavasta hankkeesta. Toiminnan luonteen arviointi osana ympäristönsuojelulain mukaista lupaharkintaa on tarpeen muun muassa Euroopan unionin lainsäädännön (jätedirektiivi 2008/98/EY ja kaatopaikkadirektiivi 1999/31/EY) noudattamisen varmistamiseksi. Kaatopaikkoja koskeva lainsäädäntö rajoittaa jätteen sijoittamisesta kaatopaikalle aiheutuvat ympäristövaikutukset vähäisiksi. Jätteen käyttö maarakentamisessa aiheuttaa käytettävien suojausratkaisujen huonomman tason ja sijoituspaikan valintaan liittyvien rajoitusten johdosta suuremmat päästöt ympäristöön kuin kaatopaikalle sijoittaminen. Jätteen käytön myönteisenä ympäristövaikutuksena on kuitenkin luonnonvarojen säästyminen, mikä johtaa ympäristön kannalta kokonaisuutena arvioiden kaatopaikalle sijoittamista parempaan lopputulokseen silloin, kun hankkeella säästetään merkityksellisiä määriä luonnonvaroja eikä hyödyntämispaikan olosuhteet, jätteen laatu ja toteutettavat suojaustoimet huomioon ottaen aiheuteta ympäristön olennaisesti suurempaa kuormittumista verrattuna jätteen sijoittamiseen kaatopaikalle.

Yksistään se seikka, että luvan hakija pitää jätteen käyttöä hyödyntämisenä tai että toiminnassa on ainakin toissijaisesti kyse jätteen hyödyntämisestä, ei tee koko hankkeesta jätelaissa ja ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua jätteen hyödyntämistä. Kansallinen tai unionin lainsäädäntö ei sisällä täsmällisiä vaatimuksia siitä, millaisen tunnusmerkistön valossa jätteen käyttöä maarakentamisessa on tarkasteltava, kun arvioidaan, onko kyse ensisijaisesti jätteen hyödyntämisestä vai loppukäsittelystä. Jätedirektiivin ja jätelain tavoitteiden ja määritelmien, komission tulkintaohjeiden, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön sekä valtioneuvoston eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetussa asetuksessa (591/2006) esitetyn perusteella on kuitenkin johdettavissa seikkoja, joiden kautta hankkeen luonnetta voidaan arvioida.

Komissio on antanut päätöksen koskien jätedirektiivin 11 artiklassa olevan jätteen hyödyntämistä tarkoittavan termin ”maantäyttötoimi” tulkintaa (Commission Decision 2011/753/EU). Määritelmää on täsmennetty komission alaisen tilastoviraston Eurostatin toimesta (”Guidance on the interpretation of the term backfilling”).

Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisussa C-6/00 kohdassa 69 on todettu, että jätteiden hyödyntämistoimen olennainen ominaispiirre on, että sen pääasiallinen tavoite on, että jätteillä on hyödyllinen tehtävä siten, että niillä korvataan sellaisten muiden materiaalien käyttö, joita olisi käytetty tämän tehtävän täyttämiseksi, mikä mahdollistaa luonnonvarojen säästämisen. Niin ikään tuomioistuimen ratkaisussa C-147/15 on edellä lausutun lisäksi todettu muun muassa, että esimerkiksi se, että pääasiassa kyseessä oleva toiminnanharjoittaja hankkii kyseiset jätteet niiden tuottajalle tai haltijalle suoritettavaa maksua vastaan, voi antaa ymmärtää, että kyseessä olevan toimen päätavoite on mainittujen jätteiden hyödyntäminen.

Yllä mainittujen oikeusohjeiden perusteella jätteen käyttö maarakentamisessa on jätteen hyödyntämistä silloin, kun jäte korvaa rakentamisessa muutoin käytettävän luonnonmateriaalin. Tämän voidaan katsoa tarkoittavan sitä, että rakenne toteutettaisiin tarvittaessa luonnonmateriaalista. Lisäksi jätteen on sovelluttava teknisten ominaisuuksiensa puolesta korvaavaksi materiaaliksi. Jätteestä sen tuottajalle maksettava korvaus tukee tulkintaa, jonka mukaan kyseessä olisi ensisijaisesti hyödyntämistoimi. Jätteen käytön aiheuttamien ympäristövaikutusten on oltava kokonaisuutena arvioiden vähäisemmät kuin jätteen sijoittamisen kaatopaikalle. Jätteen käytön on muutoinkin oltava ympäristön kannalta parhaan käytännön mukaista. Tuhkan teknistä soveltuvuutta maarakennuskohteeseen voidaan arvioida muun muassa julkaisussa ”Tuhkarakentamisen käsikirja -energiatuotannon tuhkat väylä-, kenttä- ja maarakenteissa”, verkkojulkaisu, Ramboll 13.1.2012 esitetyn perusteella.

Vastaavasti jätteen käyttö maarakentamisessa on ensisijaisesti jätteen loppukäsittelyä, jos jäte ei korvaa luonnonmateriaalia tai jos jäte soveltuu teknisesti huonosti rakenteeseen. Loppukäsittelystä voi olla kyse myös silloin, kun jätettä käytetään rakenteessa tarpeettoman paljon tai jos rakennetta ei tehdä valmiiksi normaalia maarakennusurakointia noudattavan aikataulun mukaisesti, vaan rakentaminen on sidottu jätteen alkuperäisen haltijan aikatauluun, kuten esimerkiksi energiantuotannossa syntyvän tuhkan määrään. Tällöin kyse voi olla ensisijaisesti siitä, että jätteen sijoittamisella rakenteeseen vältetään jätteen varastointi- ja kaatopaikkakustannuksia. Yksistään sillä seikalla, että kenttäalue on otettavissa rakentamisen valmistuttua suunniteltuun toimintaan, ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa hankkeen ensisijaista tavoitetta ja luonnetta. Myöskään toiminnasta aiheutuvien päästöjen vähäisyys tai hyväksyttävyys ei suoraan vaikuta siihen, että hanketta olisi pidettävä jätteen hyödyntämisenä. Jos jätteen tuottaja maksaa jätteen käyttäjälle jätteestä huolehtimisesta, sen voidaan katsoa tukevan tulkintaa toiminnan luonteesta loppukäsittelynä.

Hakemuksen puutteellisuus

Ympäristöluvan myöntämisedellytysten harkinnan on perustuttava lupahakemukseen. Hakemuksessa esitettyjen seikkojen perusteella on kyettävä arvioimaan muun muassa, onko kyse jätelain tarkoittamasta hyödyntämisestä, aiheutuuko jätteen käytöstä ympäristön, kuten maaperä tai pohjaveden pilaantumista ja täyttääkö toiminta muutoin ympäristönsuojelulaissa ja jätelaissa edellytetyt vaatimukset ja periaatteet, kuten varovaisuus- ja huolellisuusperiaatteen ja ympäristön kannalta parhaan käytännön periaatteen.

Koskitukki Oy:n ympäristölupahakemus on monelta osin puutteellinen. Se ei täytä ympäristönsuojelulaissa ja -asetuksessa hakemukselle asetettuja vaatimuksia. Hakemuksessa ei muun muassa ole riittävän yksityiskohtaista karttapiirrosta alueesta, jolla tuhkaa tultaisiin käyttämään. Hakemuksessa ei myöskään ole rakenteen leikkauspiirroksia eikä selvitystä rakenteesta tai rakentamistavasta. Hakemuksessa ei ole selvitystä, mitä luonnonmateriaalia ja kuinka paljon tuhkarakenne korvaa ja miksi tuhkarakenne on esitetty tehtäväksi 0,9–2,0 metrin paksuisena eli selvästi paksumpana kuin normaalissa maarakentamisessa. Tähän liittyen hakemuksessa ei ole tarvittavaa selvitystä käytettävän tuhkamateriaalin ominaisuuksista ja teknisestä soveltuvuudesta maarakentamiseen, kuten tuhkan lujittuvuudesta ja routimattomuudesta. Käytettävästä tuhkasta esitetyt laatutiedot ovat esimerkinomaisia. Tuhkan varastointiin liittyvät järjestelyt ja perusteet kentän rakentamisaikataulun vaiheistamiselle ja rakentamisen kokonaiskestolle on esitetty puutteellisesti.

Hakemuksessa ei ole asianmukaista selvitystä kenttäalueen luontaisesta maaperästä ja pohjavesiolosuhteista. Selvitykset tuhkarakenteeseen pääsevien suotovesien keräilystä, käsittelystä ja johtamisesta puuttuvat. Myöskään rakentamisenaikaista vesienhallintaa ei ole kuvattu. Vastaavasti puuttuvat selvitykset valmiin kenttärakenteen hulevesien keräilystä, käsittelystä ja johtamisesta. Kenttäalueen läpi kulkevan ojan putkituksen toteuttamisesta ja haitta-aineiden pääsyn estämisestä ojakaivannon kautta pohjavesialueelle ei ole selvitystä.

Johtopäätökset

Hakemuksen perusteella ei voida varmistua siitä, että tuhkan käytössä on kaikilta osin kyse jätelain tarkoittamasta jätteen hyödyntämisestä ja että tuhkan käyttötapa rakenteessa vastaa tuhkarakentamisen hyvää käytäntöä ja ympäristön kannalta parasta käytäntöä.

Suunniteltu jätteen käyttö aiheuttaisi päästöjä pinta- ja pohjavesiin tuhkasta sade- ja sulamisvesiin liukenevien haitta-aineiden johdosta. Hakemusasiakirjoissa ei ole riittävää selvitystä kenttärakenteen alapuolisen pohjaveden korkeudesta, virtaussuunnasta ja mahdollisesta yhteydestä läheiseen pohjavesialueeseen. Asiakirjoissa ei ole myöskään selvitystä siitä, miten tuhkarakenteen läpi kulkeutunut vesi kerättäisiin yhteen ja mitä reittiä se johdettaisiin tarkkailun ja mahdollisen käsittelyn jälkeen alueelta pois ja miten haitta-aineiden kulkeutuminen alueen läpi kulkevan ojan kautta estettäisiin. Tuhkan laatua ja haitta-aineiden liukenemista koskevat selvitykset ovat niin ikään puutteelliset. Edellä mainituista syistä asiassa ei ole voitu riittävän luotettavasti arvioida hakemuksen mukaisesta hankkeesta aiheutuvien päästöjen suuruutta.

Kun otetaan huomioon toiminnan laajuus ja sijaintipaikka, hakemuksen tueksi on esitettävä täsmällisempää selvitystä, jotta voidaan varmistua siitä, että toiminta täyttää muun muassa ympäristönsuojelulain 6, 7, 8, 11, 16, 17 ja 20 §:ien sekä jätelain 6 ja 13 §:ien vaatimukset. Näin ollen asiassa ei ole voitu ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaisesti arvioida, ovatko luvan myöntämisen edellytykset tuhkan käytölle hakemuksessa esitetyssä laajuudessaan olemassa ja minkälaisia määräyksiä lupaan on tarpeen asettaa. Tarpeellisten selvitysten puuttuessa lupaviranomaisen olisi tullut ympäristönsuojelulain 40 §:n 1 momentin mukaisesti ensisijaisesti edellyttää hakemusta täydennettäväksi ennen lupaharkinnan tekemistä sen sijaan, että hakemuksessa olevat merkittävät puutteet sivuutetaan. Valituksenalaisessa päätöksessä annetun tuhkan käyttöä ja kentän rakentamista koskevat lukuisat laajat lupamääräykset johtavat käytännössä tilanteeseen, jossa hanke on lupaviranomaisessa muuttunut monelta osin toiseksi verrattuna hakemuksessa esitettyyn. Hanketta koskevat tarkemmat suunnitelmat on määrätty esitettäväksi valvontaviranomaiselle myöhemmin ja näin ollen merkittävä osa hanketta koskevasta lupaharkinnasta on tehty puutteellisen selvityksen perusteella.

Puhtaan pyöreän puun ja hakkuutähteiden sekä puuperäisten sivutuotteiden ja puujätteiden varastointia ja käsittelyä hakettamalla ja murskaamalla koskeva hakemus

Varsinaisessa käsittely- ja varastointitoiminnassa on tarkoitus käyttää Koskisen Oy:n tuotantoprosessista syntyviä sivutuotteita ja polttoon toimitettavia puujätteitä, kuten puun kuoria, sahanpurua, vanerisyrjiä ja liimapuujätteitä, sekä kierrätyspuuta ja hakkuutähteitä. Tukkien ja kuitupuun välivarastointi kentällä on tarpeen Koskisen Oy:n raaka-aineiden saannin varmistamiseksi. Kentän kautta kulkee 250 000 tonnia puuainesta vuodessa. Tästä noin 180 000 tonnia on puhdasta pyöreää puuta ja hakkuutähdettä ja noin 70 000 tonnia Koskisen Oy:n tai vastaavia mekaanisen metsäteollisuuden sivutuotteita ja kierrätyspuuta.

Käytettävät haketus- ja murskauslaitteistot ovat siirreltäviä. Haketettava ja murskattava puuaines tuodaan alueelle kuorma-autoilla ja välivarastoidaan laitteiston läheisyydessä. Hake ja murskattu puu siirretään pyöräkuormaajalla varastokasoihin.

Hakemuksen mukaan puun haketusta ja murskausta tehdään maanantaista lauantaihin klo 7.00–22.00. Haketusta ja murskausta tehdään lämmityskauden aikana keskimäärin 2–3 päivänä viikossa. Huoltovarmuuden takia haketuspäiviä voi tiettyinä ajanjaksoina olla useampiakin viikossa. Kesäaikana haketustarve on vähäisempi. Hakkeen kuormaamista ja kuljetuksia tehdään tarpeen mukaan kaikkina viikonpäivinä ja vuorokaudenaikoina. Yöaikana klo 22.00–7.00 haketusta tai murskausta ei tehdä.

Toiminnan merkittävin ympäristövaikutus on haketuksessa ja murskauksessa muodostuva melu. Hakemukseen on liitetty toiminnasta laadittu melumallinnus (Ramboll Oy 6.5.2015). Melumallinnuksen mukaan mallinnuksissa on huomioitu hakkeenvarastokentällä melulähteinä puun murskaus- ja haketuslaitteisto ja yksi pyöräkuormaaja. Haketus- ja murskauslaitteiston äänitehotaso LWA on 120 dB ja pyöräkuormaajan äänitehotaso LWA on 108 dB. Melulähteet on mallinnettu toimimaan koko päiväajan klo 7.00–22.00.

Melumallinnuksen mukaan toiminnasta aiheutuvan melun suojauksena on mallinnuksessa käytetty kentän ympärille sijoitettavia tukkipinoja, joiden korkeus on kahdeksan metriä sekä laitteiston viereen muodostuvia tuotekasoja, joiden korkeus on samoin kahdeksan metriä. Melulta suojaavan kasan valmistuminen täyteen korkoon kestää arviolta noin 1–2 tuntia, jonka aikana melusuojaus voi olla vähäisempää. Murskain tai haketin vaatii 10–15 metriä työtilaa. Mallinnuksella on tarkasteltu kahdella vaihtoehtoisella käsittelypaikalla kentän länsi- ja itälaidoilla tehtävän haketustoiminnan melua. Puun murskaus tai haketus melulähteenä ei vastaavissa kohteissa tehtyjen mittausten mukaan aiheuta merkittävästi kapeakaistaista tai impulssimaista melua. Tästä johtuen verrattaessa toiminnan aiheuttamia melutasoja ohjearvoihin, ei ole ollut tarpeen tehdä +5 dB korjausta melutasoihin.

Koskisen Oy:n tehtaan kanssa aiheutuvien yhteismeluvyöhykkeiden mallinnuksessa on käytetty taustatietona tehtaan 15.1.2014 laadittua yhteismallinnusta. Yhteismallinnus on tehty tavanomaisen toiminnan mukaisessa tilanteessa, jossa tehdasalueen koillisosassa ei ole ollut käynnissä puun murskausta. Yhteismallinnusta ei ole liitetty nyt kyseessä olevan asian hakemusasiakirjoihin.

Mallinnuksen mukaan kentällä on mahdollista toimia siten, että toiminnan päiväajan melutasot eivät ylitä ohjearvoa 55 dB ympäristön asutuksella. Toimintajaksojen aluksi ympäristöön voi levitä jonkin aikaa (1–2 tuntia) hieman mallinnusta voimakkaampaa melua ennen kuin hakettimen tai murskaimen viereen kasautuu tuotekasa. Kun melutilanteessa otetaan huomioon myös Koskisen Oy:n tehdas, eivät melutasot ylitä hakkeenvarastokentän ympäristössä päiväajan ohjearvoa 55 dB. Muutaman asuintalon kohdalla yhteismelutaso on 55 dB:n rajalla. Murskaus tai haketus tuo kuitenkin väistämättä jonkin verran lisää melua Niemeläntien ja Tehdastien asutukselle.

Hakemuksen kohdan 8.2 mukaan, vaikka meluohjearvo ei suojaustoimenpiteiden vaikutuksesta ylity, ovat hakettimen ja murskaimen sekä työkoneiden äänet kuultavissa varastokentän lähimpien asuinrakennusten alueella. Tällä voi olla asuinviihtyvyyttä alentava vaikutus.

Kun otetaan huomioon Koskisen Oy:n tehtaan nykyinen toiminta sekä Koskitukki Oy:n ja K. Ingman Oy:n suunnitellut puun haketus-/murskaustoiminnot, on mallinnustulosten mukaan mahdollista, että Tehdastien lähimmän asuintalon kohdalla melutaso ylittäisi päiväajan keskiäänitason 55 dB. Meluvaikutuksia voitaisiin vähentää lisäämällä melusuojauksia tai vaiheistamalla murskaustoimintoja. Tarpeen mukaan todellinen melutilanne voidaan todentaa melumittauksin murskauksen ollessa käynnissä molemmilla kentillä. Haketuksen ja murskauksen toteuttaminen rakennettavan uuden varastokentän alueella vähentää tarvetta Koskisen Oy:n tehdasalueella tehtävälle haketukselle ja murskaukselle, mikä kokonaisuutena tarkasteltuna vähentää melun leviämistä tehdasalueen pohjoispuolelle.

Valituksenalaisessa lupapäätöksessä annettuja melua koskevia lupamääräyksiä

Aluehallintovirasto on valituksenalaisessa päätöksessä antanut puuvarastokentän rakentamisesta aiheutuvan melun rajoittamiseksi lupamääräyksen 16. Haketuksen ja murskauksen sekä puutavaran kuormauksen ja lastauksen toiminta-aikoja on rajoitettu lupamääräyksessä 27. Varsinaisesta toiminnasta aiheutuvan melun rajoittamiseksi on annettu lupamääräykset 33, 36, 37 ja 48.

Lupamääräyksessä 27 on puuaineksen haketus ja murskaus hakemuksesta poiketen rajoitettu tapahtuvaksi maanantaista perjantaihin klo 7.00–19.00, pois lukien yleiset juhlapäivät. Valmistelevia työvaiheita saa toteuttaa maanantaista perjantaihin klo 6.00–22.00, pois lukien yleiset juhlapäivät. Kuormien lastausta ja purkamista saa toteuttaa maanantaista perjantaihin klo 6.00–22.00, pois lukien yleiset juhlapäivät. Yöaikaan, klo 22.00–6.00, lastausta ja purkamista saa satunnaisesti tehdä vain poikkeuksellisissa tilanteissa rajoittuen yksittäiskuormiin, jos toiminta on määräyksen 33 melun leviämisselvityksen ja määräyksen 36 melutasovaatimuksen, LAeq 50 dB, puitteissa muuten mahdollista.

Lupamääräyksessä 33 on määrätty muun muassa haketus-/murskauslaitteiston vähimmäisetäisyydestä lähimpiin asuntoihin, haketuspaikkojen tekemisestä kiinteiksi, kiinteiden melua heijastamattomien meluseinämien käytöstä haketuspaikoilla, kentällä varastoitavien raakapuupinojen ja hakekasojen vähimmäiskorkeuksista ja sijoittamisesta, teknisistä meluntorjuntatoimista ja edellä mainitut toimet huomioon ottavan laskennallisen melumallin tekemisestä.

Kysymyksenasettelu

Aluehallintovirasto on myöntänyt Koskitukki Oy:lle ympäristöluvan puhtaan pyöreän puun ja hakkuutähteiden sekä metsätaloudessa ja Koskisen Oy:n tai vastaavien mekaanisen metsäteollisuuden toiminnasta muodostuvien sivutuotteiden ja puujätteiden varastointiin ja käsittelyyn hakettamalla ja murskaamalla. B:n ja C:n vaatiessa ensisijaisesti lupapäätöksen kumoamista hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys, voiko hakemuksen mukaisesta toiminnasta yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa aluehallintoviraston päätös huomioon ottaen aiheutua ympäristönsuojelulain 49 §:ssä kielletty seuraus erityisesti meluhaitan muodossa.

Meluselvitysten riittävyys

Hakemukseen liitetyssä melumallinnuksessa on osittain otettu huomioon suunnitellun toimintakiinteistön pohjoispuolella sijaitsevan Koskisen Oy:n tehtaan toiminta. Kuitenkaan yhteismeluselvityksessä, johon Koskitukki Oy:n meluselvityksessä on viitattu, ei ole otettu huomioon Koskisen Oy:n omaa puuaineksen haketus- ja murskaustoimintaa, jolle on voimassa oleva ympäristölupa. Melumallinnuksen mukaan muutaman asuintalon kohdalla yhteismelutaso on jo ilman Koskisen Oy:n omaa haketus- ja murskaustoimintaakin melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) päiväajan ohjearvon 55 dB rajalla. Yhteismelutason selvittäminen siten, että siinä otetaan huomioon kaikkien samalla vaikutusalueella olevien toimijoiden koko toiminnasta aiheutuva melu, on olennainen osa arvioitaessa sitä, saattaako Koskitukki Oy:n toiminnasta yksinään tai yhdessä muiden toimijoiden kanssa aiheutua meluhaittaa, joka voisi aiheuttaa naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta haittaa tai rasitusta lähimpien asuinkäytössä olevien kiinteistöjen asukkaille.

Melumallinnuksen meluntorjunta perustuu ainoastaan toiminnan raaka-aineina käytettävien tukkien ja Koskisen Oy:ltä toimitettavan puujätteen varastokasoihin sekä puun haketuksessa ja murskauksessa syntyviin tuotekasoihin. Meluselvityksestä ei käy ilmi, mihin tuotekasojen ja raaka-ainepuupinojen melua ehkäisevä vaikutus perustuu. Raaka-ainepuupinot ja tuotekasat eivät ole kiinteitä meluntorjuntarakenteita, vaan niiden mitat ja sijainti kiinteistöllä voivat vaihdella toiminnan eri aikoina. On selvää, että toiminnassa saattaa syntyä hetkiä, jolloin melua suojaavia rakenteita kiinteistöllä ei ole tai ne ovat puutteellisia. Melumallinnuksessa ei ole otettu huomioon mahdollisia teknisiä meluntorjuntatoimia. Toiminnan meluntorjunnan tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ottaen erityisesti huomioon hakemuksen mukaisen toiminnan koko ja toiminnan laatu, lyhyet suojaetäisyydet lähimpiin melulle altistuviin kohteisiin sekä se, että kyseessä on kokonaan uutta toimintaa koskeva hakemus.

Johtopäätökset

Valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksessä 27 on puuaineksen haketuksen ja murskauksen sekä kuormauksen toiminta-aikoja rajoitettu hakemuksessa esitetystä. Hallinto-oikeus toteaa, että toiminnan ajallinen rajoittaminen lupamääräyksillä on tavallinen tapa rajoittaa meluavasta toiminnasta aiheutuvaa melua. Toiminta-aikojen rajoittaminen suhteessa hakemuksessa esitettyyn on nyt kyseessä olevassakin hankkeessa tarpeen ottaen huomioon lyhyet suojaetäisyydet lähimpiin melulle altistuviin kohteisiin. Varsinaisina teknisinä meluntorjuntatoimina tulee kuitenkin pitää ratkaisuja, joilla estetään toiminnasta aiheutuvan melun syntymistä ja sen leviämistä ympäristöön.

Valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksessä 33 on määrätty lukuisista toiminnassa tehtävistä meluntorjuntatoimenpiteistä sekä määrätty tehtäväksi näiden torjuntatoimien pohjalta uusi laskennallinen melun leviämisen malli. Malli on määrätty toimitettavaksi valvontaviranomaiselle. Hallinto-oikeus toteaa, että sinänsä tällaisia lupamääräyksiä voidaan antaa luvan myöntämisen edellytysten varmistamiseksi. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että tässä tapauksessa kyse on uudesta toiminnasta, on hakemukseen liitettävien selvitysten oltava riittävät arvioimaan ennalta, saattaako toiminnasta yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa aiheutua meluhaitan muodossa ympäristönsuojelulaissa kielletty seuraus. Toiminnan meluvaikutusten arviointi on osa ympäristönsuojelulain 48 §:n mukaista toiminnan luvan myöntämisen edellytysten harkintaa, eikä sitä näin ollen voida jättää jälkivalvonnan piiriin. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että melun voidaan jo ennalta luotettavasti tietää olevan hallittavissa.

Ottaen huomioon hakemuksessa esitetyt vähäiset meluntorjuntatoimenpiteet, lupamääräyksen 33 sisältö ja hakemukseen liitetyn yhteismeluselvityksen puutteellisuus, ei asiassa ole voitu ympäristönsuojelulain 48 §:n mukaisesti arvioida, että kyseessä oleva hanke täyttäisi ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset. Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) sisältämät melutason ohjearvot eivät ole oikeudellisesti sitovia normeja niin, että ohjearvot alittava melu tulisi aina sallia. Parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimus edellyttää, että toiminnasta aiheutuva melu pyritään torjumaan parhaalla mahdollisella tavalla, vaikka ohjearvot mahdollisesti saattaisivatkin alittua lähimmissä melulle altistuvissa kohteissa. Asiassa on erityisesti syytä ottaa huomioon, että kyseessä on uusi sekä ympärivuotinen, jatkuva ja meluava toiminta, jonka suojaetäisyydet lähimpien naapureiden asuinkiinteistöihin ovat lyhyet.

Yhteenveto

Edellä mainitun perusteella ja kun erityisesti otetaan huomioon ympäristölupahakemuksen mukaisen toiminnan lyhyt etäisyys lähimpiin häiriintyviin kohteisiin, tuhkan hyödyntämistä ja puun murskausta koskevan hankkeen laajuus sekä se, että kyseessä on uutta toimintaa koskeva hakemus, ei hakemukseen liitettyjä selvityksiä voida pitää riittävinä luvan myöntämisen edellytysten harkitsemiseksi.

Tuhkan hyötykäyttöä koskevan hakemuksen tulee sisältää riittävän tiedot sen arvioimiseksi, että kyseessä on ensisijaisesti jätteen hyötykäyttö eikä loppukäsittely. Hakemuksen mukaisesta kentän rakentamisesta ja varsinaisesta toiminnasta aiheutuvista päästöistä, alueen maaperästä ja pohjavedestä sekä sade- ja suotovesien keräilystä ja tarkkailusta tulee esittää riittävät selvitykset ottaen erityisesti huomioon toiminta-alueen rajoittuminen vedenhankintaa varten tärkeään pohjavesialueeseen.

Hakemuksen mukaisen puun varastointi- ja murskaustoiminnan laajuus ja luonne huomioon ottaen toiminnan meluntorjunnan tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan toiminnan sijaintipaikan olosuhteissa. Hakemuksessa esitetyn selvityksen perusteella ei voida varmistua siitä, etteikö toiminnassa syntyvästä melusta yhdessä muiden toimintojen kanssa aiheutuisi ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, kun erityisesti otetaan huomioon, että kyseessä on kokonaan uusi toiminta.

Ympäristölupahakemuksessa esitetyt selvitykset ovat niin puutteellisia, ettei asiassa ole voitu luotettavasti arvioida ympäristönsuojelulain 11 §:n mukaista sijoituspaikan sopivuutta eikä suorittaa ympäristönsuojelulain 48 ja 49 §:ien edellyttämää lupaharkintaa.

Näin ollen aluehallintoviraston päätös on kumottava ja asia palautettava aluehallintovirastolle. Ennen kuin asia otetaan uudelleen käsiteltäväksi, luvan hakijalle tulee varata tilaisuus täydentää hakemustaan puuttuvilla selvityksillä. Hakemusta täydennettäessä tulee ottaa huomioon muun muassa, mitä ympäristönsuojeluasetuksen 3, 4, 6 ja 7 §:issä on säädetty. Asia tulee käsitellä samanaikaisesti Kuljetusliike K. Ingman Oy:n ympäristölupahakemuksen kanssa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Sauli Viitasaari, Linda Strömman, joka on myös esitellyt asian, ja Jenni Korpeinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Koskitukki Oy on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston myöntämä ympäristölupa saatetaan voimaan sellaisenaan taikka siten, että korkein hallinto-oikeus tarkistaa lupamääräyksiä tarpeelliseksi katsomiltaan osin. Toissijaisesti Koskitukki Oy on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siten, että ympäristölupahakemus selvityksineen katsotaan asiassa riittäväksi sijoituspaikan sopivuuden ja ympäristölupaharkinnan suhteen ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle B:n ja C:n valituksen ratkaisemiseksi. Koskitukki Oy on vaatinut myös asian tutkimista kaikilta osiltaan.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Koskitukki Oy on käyttänyt ympäristölupahakemuksensa laatijana kokenutta ja asiantuntevaa ulkopuolista asiantuntijaa, Ramboll Finland Oy:tä. Ramboll on tehnyt asiassa taustaselvityksiä, joita ei varsinaisesti ole sisällytetty lupahakemukseen, eikä aluehallintovirasto ole niitä vaatinut. Yhtiö on liittänyt valitukseensa näistä taustaselvityksistä maaperänäytteet, leikkaukset, asemapiirustuksen ja tutkimuskartan.

Tuhkan hyötykäyttöä pohjarakenteissa koskeva selvitys on ollut vähintäänkin riittävä. Hakemuksen liitteessä 5 on ollut kartta, jossa on esitetty kentän rakentamisen vaiheistus ja tuhkan käyttö eri vaiheissa. Hankkeen yleissuunnittelun aikana on tehty maaperätutkimuksia ja suunniteltu alueen rakenteet. Tutkimuspisteiden sijainnit ja kairauslaji on esitetty asemapiirustuksessa. Yksityiskohtaiset suunnitelmat on tarkoitus laatia eri vaiheiden rakentamissuunnittelun yhteydessä, jolloin tehdään tarkentavat tutkimukset ja laaditaan leikkauspiirustukset. Kenttä rakennetaan kolmessa vaiheessa 2−3 vuoden aikana.

Tuhkan hyötykäytön vaikutukset on esitetty hakemuksen kohdassa 8.1. 60 000 kuutiometriä tuhkaa korvaa saman tilavuuden eli noin 130 000 tonnia kiviainesta. Hakekentän tasaamisessa hyödynnettävä tuhka korvaa muun yleensä käytetyn eli neitseellisen maa- tai kiviaineksen käytön alueen tasaamisessa ja mahdollisesti suodatinkerroksessa. Tuhka soveltuu alueen muotoiluun hyvin johtuen tuhkan pienemmästä tilavuuspainosta verrattuna luonnonkiviaineksiin, jolloin mahdolliset painumat jäävät alueella pienemmiksi.

Tuhkakerroksen paksuuden (0,9–2,0 metriä) peruste ilmenee asemakuvasta, eli alue on tasattava kentän käyttöä varten. Lupahakemuksen liitteenä 5 olevassa suunnitelmapiirustuksen korkeuskäyristä ilmenee alueen epätasaisuus. Hakekentän alue täytyy aluksi tasata ja vasta sen jälkeen voidaan rakentaa loput hakekentän rakennekerrokset. Kentän rakentamisesta on esitetty tietoa hakemuksen kohdassa 3.2.

Tuhkaerän geotekniset ominaisuudet tutkitaan ennen rakentamista, ja ne vaikuttavat yläpuolelle tulevien materiaalikerrosten paksuuksiin. Hakemuksen kohdassa 4 on esitetty, että hakija käyttää tuhkien hyötykäytön suunnittelussa ja rakentamisen laadunvalvonnassa ulkopuolista asiantuntijaa, jolla on riittävä asiantuntemus jätteiden hyötykäytössä. Hakemuksen kohdassa 9.1 on esitetty, että tuhkien toimittajilta vaaditaan todistukset tuhkan laadusta, ennen kuin ne hyväksytään hyötykäytettäviksi varastokentän rakenteissa. Laadunvalvonnassa varmistetaan, että hyötykäytettävä tuhka vastaa teknisesti ja laadullisesti esitettyjä vaatimuksia. Hakemuksessa on esitetty laatutietoja Lahti Energia Oy:n Kymijärven voimalaitoksen kivihiilen poltosta syntyvästä tuhkasta, jota alustavasti on suunniteltu hyödynnettävän.

Hallinto-oikeus on todennut, että kaikki mahdollinen toimintaan liittyvä tieto tulee olla käytettävissä ympäristölupahakemusta käsiteltäessä. Tämä ei ole mahdollista, koska usean vuoden hankkeessa tietoa kertyy vasta toiminnan aikana. Kaikki käytettävissä oleva faktatieto on esitetty hakemuksen yhteydessä. Tuhkarakenteeseen suunniteltua tuhkaerää ei ole voinut suunnitteluvaiheessa olla valmiiksi testattuna, koska hankkeen suunnittelun, lupakäsittelyn ja rakentamisen kesto on yli kolme vuotta. Valtioneuvoston kaatopaikoista antaman asetuksen (331/2013) 3 §:n mukaan tuhkamateriaalin varastointi yli kolme vuotta tulkitaan kaatopaikaksi, joten tuhkan välivarastointi alueella voi kestää enintään kolme vuotta.

Tuhkan välivarastoinnin suunnittelu tarkentuu eri vaiheiden rakentamissuunnittelun yhteydessä. Hakemuksen kohdassa 3.2 on esitetty, että kenttäalueet, joilla käytetään tuhkaa, asfaltoidaan viipymättä kunkin vaiheen valmistumisen jälkeen. Toiminta-aikaan vaikuttaa tuhkan saatavuus, rakentaminen sulan maan aikana sekä kenttäalueen rakentamisen rahoitus yhtiön investointiohjelman puitteissa.

Alueelle on tehty yleissuunnitelmatasoiset maaperätutkimukset lupahakemuksen yhteydessä. Asfaltin alle pääsevä vesimäärä on vähäinen, minkä vuoksi rakenteen alapuolelta ei ole suunniteltu kerättävän vesiä. Hankkeessa käytettävien tuhkien laatu on rajattu valtioneuvoston asetuksen 591/2006 mukaisesti, mikä rajoittaa tuhkan ympäristöominaisuuksia merkittävästi. Hankkeen suunnittelussa on arvioitu, että bioenergian käsittelykentältä mahdollisesti hulevesien mukana liikkuva orgaaninen kuormitus vesistöön on merkityksellisempi kuin asfaltoidun kentän ja tiivistetyn tuhkakerroksen läpi silttiseen perusmaahan kulkeutuvan veden vaikutus. Hulevesiä on käsitelty hakemuksen kohdassa 3.4.

Rakentamisen aikainen vesienhallinta esitetään rakentamissuunnittelun yhteydessä ja hyväksytetään ELY-keskuksella laadunvalvontasuunnitelmien kanssa. Kaikkea tietoa ei ole mahdollista saada ennen ympäristöluvan käsittelyä, vaan osa tiedoista on mahdollista tosiasiallisen toiminnan ja oikeuskäytännön perusteella määrätä toimitettavaksi myöhemmän viranomaistarkastuksen perusteella.

Hakemuksen liitteenä on ollut kartta pohjavesialueesta. Toiminta ei ulotu varsinaiselle pohjavesialueelle. Pohjavesialueen reuna-alueelle ei sijoiteta tuhkaa ja suunnitelmakartassa on rajattu alue pois tuhkan täytön osalta. Ensimmäisessä vaiheessa ei käytetä tuhkaa. Varastokentän maaperä on savea ja silttiä, joten muodostuvan pohjaveden määrä on vähäinen.

Lupahakemuksen mukaista puuaineksen murskausta ja haketusta ei tehdä samanaikaisesti Koskisen Oy:n Järvelän tehdasalueen koillisosan haketus- ja murskaustoiminnan kanssa, koska toiminnanharjoittajat Koskitukki Oy ja Koskisen Oy käyttävät samaa urakoitsijaa ja huolehtivat, ettei samanaikaista toimintaa tapahdu. Yhteismelutasoa on siten selvitetty riittävästi ja selvitys antaa oikean kuvan melusta vaikutusalueella. Melumallinnuksessa on esimerkinomaisina meluntorjuntatoimenpiteinä käytetty tukkipinoja ja tuotekasoja. Tämä on normaali meluntorjunnan toteutustapa, joka on käytössä Koskisen Oy:n omalla haketus- ja murskauskentällä. Tukkipinot ja tuotekasat on todettu vastaavissa kohteissa tehdyissä mittauksissa riittävästi ääntä eristäviksi ja toimiviksi melun-torjuntatoimiksi. Murskausaikana melusuojaukset pysyvät riittävän korkeina eli mallinnuksen mukaisina niillä suunnilla, joilla melusuojaus on tarpeen.

Koskisen Oy on hankkinut lähimmän asuinkiinteistön Kauppila omistukseensa lokakuussa 2016. Lähin asuinrakennus suunnitellun toiminta-alueen rajasta on noin 180 metrin etäisyydellä. Lentotuhka soveltuu hankkeeseen erinomaisesti. Jo se, että lentotuhkaa hyödynnetään näin suuri määrä hyödylliseen hankkeeseen sen sijaan, että se sijoitettaisiin kaatopaikalle, puoltaa sen hyödyntämistä hankkeessa.

Alueen sijainti kaavoituksellisesti on perusteltu. Alue sijaitsee noin 200 metrin etäisyydellä Koskisen Oy:n Järvelän tehdasalueesta ja alueen viereen on tulossa vastaavaa puutavaran käsittely- ja varastointitoimintaa. Aluekokonaisuus tukee vahvasti luvan myöntämistä hankealueelle. Tuhkan hyötykäytön ja asfaltoinnin jälkeen kenttä sopeutuu ympäristöönsä aiheuttamatta minkäänlaista haittaa. Alueelle tulee enintään 10–12 metrin korkuisia materiaalikasoja, joilla rajoitetaan melun leviämistä, ja murskaus tapahtuu maan pinnalla korkean materiaalikasan vieressä melun rajoittamiseksi. Hankkeeseen ei voida soveltaa asetusta kivenlouhimojen, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojen ympäristönsuojelusta (800/2010) eikä sen suojaetäisyyksiä. Haketusta ja murskausta tehdään lämmityskauden aikana 2–3 päivänä viikossa ja vain joinakin ajanjaksoina useampia kertoja viikossa.

Valittajat eivät ole perustaneet väitteitään pölyn leviämisestä tutkimustuloksiin. Pölystä ei voi aiheutua terveyshaittaa suuren hiukkaskoon vuoksi, eikä fenolihartsia leviä haketuksen seurauksena ympäristöön. Lupamääräys 32 on riittävä tältä osin. Hankkeessa käytetään parasta käyttökelpoista tekniikkaa. Aluehallintoviraston päätös on erittäin perusteellinen ja tasapainoinen kokonaisuus, jossa on otettu huomioon viranomaisten ja asianosaisten näkökulmat.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut lausunnon. Lausunnon mukaan ympäristönsuojelulain 49 §:ssä ei edellytetä hakijan lupahakemuksessa varmuudella esittävän, että luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät. Riittävää on, että hakija esittää oman käsityksensä esittämällä toimenpiteet, joilla estetään lain 49 §:ssä kielletty seuraus. Lupaviranomainen voi pyytämättä lisäselvitystä myös suoraan lupamääräyksiä antamalla varmistaa, että lain vaatimat edellytykset täyttyvät. Ainakin joiltakin osin päätöksessä on voitu näin menetellä eivätkä lupamääräykset ole johtaneet tilanteeseen, jossa hanketta on olennaisesti muutettu hakemuksesta esitetystä.

Tuhkan tuottajia voi olla useita ja vuodessa kertyvät tuhkamäärät ovat pieniä, jolloin välivarastointi ja vaiheittainen rakentaminen ovat tarpeen. Tuhkan kaatopaikkasijoittamisen jätevero on asetettu sen hyötykäytön edistämiseksi. Lupamenettelyssä tulee huolehtia muun muassa lupien ja kaavan avulla, jätekerroksen paksuudella ja rakennusteknisillä vaatimuksilla, että toiminta on oikeaa jätteiden hyötykäyttöä. Lupapäätöksen mukaisessa toiminnassa tuhkan laskennallinen kerrospaksuus jää alle valtioneuvoston asetuksessa 843/2017 mainitun 1,5 metrin.

Kiinteistöllä Kauppila ei enää asuta, mikä helpottaa toimenpiteitä luvan mukaisten raja-arvojen saavuttamiseksi länsi-koillissuunnassa olevaan asutukseen nähden, koska murskauksen suojaetäisyyttä on mahdollisuutta siihen suuntaan lisätä.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle on varattu tilaisuus antaa vastine.

Kärkölän kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on antanut vastineen, jossa se on todennut tyytyneensä aluehallintoviraston päätökseen.

Kärkölän kunnan terveydensuojeluviranomainen on antanut vastineen, jossa se on viitannut asiassa hallinto-oikeudelle antamaansa vastineeseen.

Kärkölän kunnanhallitus on ilmoittanut, ettei se ota kantaa valitukseen.

Päijät-Hämeen pelastuslaitos on ilmoittanut, ettei se anna vastinetta.

B ja C ovat antaneet vastineen, jossa on muun muassa katsottu, että Koskitukki Oy:n vasta nyt esittämät taustaselvitykset ovat riittämättömiä ja valitus tulee hylätä.

Koskitukki Oy on antanut vastaselityksen.

Merkintä

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut valituksen Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 12.10.2017 nro 17/0447/3 koskien Kuljetusliike K. Ingman Oy:n suunniteltua toimintaa (korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumero 5564/1/17).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

 
Julkaistu 20.9.2018