Muu päätös 4516/2018

Kunnallisasiaa koskeva valitus, Turku (Turun Toriparkki)

Antopäivä: 8.10.2018
Taltionumero: 4516
Diaarinumero: 2668/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T4516

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Meidän Turku – Vårt Åbo ry

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 5.5.2017 nro 17/0144/1

Asian aikaisempi käsittely

Turun kaupunginvaltuusto on 30.5.2016 tekemällään päätöksellä (§ 93) hyväksynyt Kauppatorin maanalaista pysäköintilaitosta koskevan, Turun Toriparkki Oy:n kanssa solmitun maanvuokrasopimuksen kaupunginhallituksen ehdotuksen liitteen mukaisesti, kuitenkin siten muutettuna, että vuokra-alue on kartan M140/9.5.2016 mukainen ja että vuokra-alueen pinta-ala on noin 26 247 neliömetriä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Meidän Turku – Vårt Åbo ry:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Kunnallisvalituksen valitusperusteet

Kuntalain mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen. Hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu siten kumota kunnan viranomaisen päätös, jos se todetaan valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastaiseksi. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei sen sijaan kuulu ottaa kantaa päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen.

Hanke ja sopimusehdot

Turun Kauppatoria koskeva lainvoimainen asemakaava mahdollistaa muun muassa maanalaisen pysäköintilaitoksen sekä liike- ja varastotilojen sijoittamisen kauppatorin ja siihen rajoittuvien katualueiden alle. Kaupungin ja Turun Toriparkki Oy:n välinen esisopimus siitä, että mahdollisen pysäköintilaitoksen toteuttajatahona on mainittu yhtiö, on tullut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksin lainvoimaiseksi 25.6.2014. Kaupunki ja Turun Toriparkki Oy ovat käyneet jatkoneuvottelut torialueen uudistamisesta ja maanvuokrasopimuksen ehdoista pysäköintilaitoksen toteuttamiseksi kauppatorin alle. Kaupunginvaltuusto on 30.5.2016 hyväksynyt kaupungin ja yhtiön välille laaditun maanvuokrasopimuksen liitteen mukaisena.

Turun Toriparkki Oy:n toimialana on omistaa ja hallita autopaikoitusrakennuksia sekä niihin liittyviä tiloja ja kulkuväyliä sekä harjoittaa pysäköintitoimintaa joko omaan lukuun tai luovuttamalla pysäköinnin operointi ulkopuolisen yrityksen hoidettavaksi.

Hyväksytyn maanvuokrasopimuksen mukaan se astuu voimaan sopimuksen allekirjoituksella. Vuokrakausi on 50 vuotta laskettuna päivästä, jolloin pysäköintilaitos ja siihen johtava yhdyskäytävä on rakennusvalvontaviranomaisten toimesta hyväksytty käyttöön otettavaksi. Vuokramiehellä on etuoikeus vuokrakauden päättyessä saada vuokra-alue uudelleen vuokralle enintään 49 vuodeksi sopimuksessa tarkemmin mainituin edellytyksin.

Sopimusehtojen mukaan pysäköintilaitoksen ja sen käyttöä palvelevien yhdystunnelien ja -käytävien vuokra on 70 000 euroa vuodessa. Vuokra sidotaan elinkustannusindeksiin siten kuin sopimuksesta tarkemmin käy ilmi. Kaupungilla on oikeus tarkistaa vuokraa vuokra-alueen käyttötarkoituksessa, kaavamääräyksissä, rakennusoikeudessa tai muussa sellaisessa seikassa tapahtuvien muutosten johdosta. Vuokraa voidaan kuitenkin korottaa vain, jos mainituissa seikoissa tapahtuu sellaisia muutoksia, joista vuokramiehelle aiheutuu taloudellista hyötyä. Vuokranmaksuvelvollisuus alkaa, kun pysäköintilaitos ja siihen johtava yhdystunneli on maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämässä käyttöönottokatselmuksessa hyväksytty käyttöön otettavaksi. Vuokramiehellä on oikeus kaupunkia kuulematta siirtää vuokraoikeus kaikkine vuokra-alueella olevine rakennuksineen ja laitteineen toiselle.

Vuokramies sitoutuu hakemaan vuokra-alueelle vähintään 600-paikkaisen maanalaisen pysäköintilaitoksen ja sen oheistilojen rakennuslupaa kuuden kuukauden kuluessa vuokrasopimuksen voimaantulosta. Pysäköintilaitoksen rakentamistyöt tulee aloittaa kahdeksan kuukauden kuluessa sopimuksen tai kauppatorin ja sitä ympäröivien katujen suunnitelmaa koskevan päätöksen lainvoimaisuudesta tai edellä mainittujen hankkeiden rakennusluvan lainvoimaiseksi tulemisesta riippuen siitä, mikä ajankohta on myöhäisin, elleivät arkeologiset kaivaukset tai muut vuokramiehestä riippumattomat syyt töiden aloittamista estä. Pysäköintilaitoksen pysäköintipaikat tulee ottaa käyttöön kolmen vuoden kuluessa rakennustöiden aloittamisesta, elleivät arkeologiset kaivaukset, välttämättömät rakennustekniset ratkaisut tai muut vuokramiehestä riippumattomat syyt sitä estä.

Vuokramiehen on esitettävä ennen pysäköintilaitoksen rakentamisen aloittamista kaupungille luotettava selvitys rakennushankkeen kustannuksista ja hankkeen rahoituksesta sekä rakentamisajan vakuus- ja vakuutusjärjestelyistä, joilla varmistetaan pysäköintilaitoksen toteutuminen vuokramiehen toimesta. Rakennustyöt voidaan aloittaa vasta, kun kaupunki on hyväksynyt hankkeen rahoitus-, vakuus- ja vakuutusselvityksen. Vuokramies vastaa täysimääräisesti kaikista välillisistä ja välittömistä vahingoista, mukaan lukien ympäristövahingot, sekä haitoista, joita pysäköintilaitoksen ja niihin kuuluvien rakenteiden rakennustyöstä tai mistä tahansa vuokramiehen toiminnasta tai laiminlyönnistä kaupungille tai kolmannelle osapuolelle mahdollisesti aiheutuu. Pysäköintilaitoksen valmistuttua vuokramies luovuttaa kaupungille torikaupan käyttöön korvauksetta 30 pysäköintioikeutta.

Sopimuksen mukaan osapuolten tavoitteena on, että kauppatorin maanpäällinen ja maanalainen rakentaminen tehdään samanaikaisesti yhtenä rakentamiskokonaisuutena. Kauppatorin rakentamisen ja pysäköintilaitoksen toteuttamiskustannukset tulevat jakautumaan siten, että kaupunki vastaa kauppatorin uudistamisen kustannuksista ja vuokramies vastaa pysäköintilaitoksen, yhdystunnelien ja -käytävien rakentamisesta aiheutuvista kustannuksista. Kustannusjaon rajapintana pidetään pysäköintilaitoksen/liiketilojen/yhdyskäytävien/yhdystunnelin yläpohjan vesieristeen yläpintaa. Vuokramiehen tulee kustannuksellaan suorittaa rakennushankkeen toteuttamiseen liittyvät maaperätutkimukset ja vastata rakennuksen perustamissuunnitelmien ja perustamisen toteutuksen määräystenmukaisuudesta.

Arkeologisten kaivausten kustannusjaon pääperiaatteena on, että kauppatorin uudistamisen edellyttämistä arkeologisten kaivausten kustannuksista vastaa kaupunki ja vuokramies vastaa maanalaisen pysäköintilaitoksen, liiketilojen ja yhdystunnelien rakentamisen aiheuttamista arkeologisten kaivausten kustannuksista. Ellei erikseen toisin sovita, kaupunki vastaa kaivausten kustannuksista 80 cm:n syvyyteen toripinnan ja katualueiden nykyisten katteiden alapinnasta lukien ja vuokramies siitä alaspäin.

Sopimuksen mukaan vuokramies vastaa vuokra-alueella olevien johtojen siirtämisestä ja tähän liittyvistä mahdollisista vahingoista kustannuksellaan niiltä osin kuin siirrot eivät aiheudu enintään 80 cm:n syvyydessä tehtävistä, kaupungin vastuulla olevista töistä. Jos johtoja joudutaan vuokramiehen vastattavilta osin rakentamaan uudestaan tai tekemään niihin peruskorjaus- tai perusparannusluonteisia muutoksia, otetaan kaupungin ja vuokramiehen välisessä kustannusjaossa huomioon nykyisten johtojen jäljellä oleva elinkaari ja kustannukset jaetaan sitä vastaavasti.

Vuokran suorittamisen ja muiden vuokrasopimusehtojen täyttämisen vakuudeksi vuokramies on velvollinen vaadittaessa antamaan kaupungille kaupungin hyväksymän vakuuden, joka kattaa kulloisenkin vuosivuokran määrän 2,4-kertaisena lisättynä perintäkuluilla.

Esteellisyys

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan virkamies on esteellinen muun ohella silloin, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Saman pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä kuin momentin 1–6 kohdissa mainituista syistä vaarantuu.

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) on lakiehdotuksen 28 §:n 1 momentin 7 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että erityisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa. Mainitun säännöksen pohjalta tapauskohtaisesti arvioitaviksi jäisivät muun muassa tilanteet, joissa virkamiehen ja asianosaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuhde tai yhtiökumppanuus.

Valituksessa on ensinnäkin esitetty, että asian käsittelyyn ovat esteellisinä osallistuneet Kiinteistöliikelaitoksen johtokunnassa 27.4.2016 Timo Nurmio ja Vuokko Puljujärvi sekä kaupunginhallituksessa 2.5.2016 Olli A. Manni, Päivi Pietari ja Johannes Yrttiaho, koska Manni, Nurmio ja Puljujärvi ovat olleet Turun Seudun Osuuspankin edustajiston jäseniä ja Pietari ja Yrttiaho Turun Osuuskaupan edustajiston jäseniä. Tämän johdosta hallinto-oikeus toteaa, että mainituissa osuuskunnissa edustajisto käyttää osuuskunnan jäsenille kuuluvaa päätösvaltaa. Edustajiston ohella näissä osuuskunnissa on toimieliminä sekä hallitus että hallintoneuvosto. Edustajistoa ei tässä tilanteessa ole kummassakaan yhteisössä pidettävä hallitukseen tai hallintoneuvostoon rinnastettavana toimielimenä, eivätkä kyseessä olevat henkilöt näin ollen ole olleet edustajiston jäsenyytensä perusteella esteellisiä Kiinteistöliikelaitoksen johtokunnassa tai kaupunginhallituksessa.

Kaupunginvaltuuston jäsenten osalta valituksessa on esitetty, että Janina Andersson, Maija Perho, Päivi Pietari, Niina Ratilainen, Ville Tavio, Ulla-Maija Vierimaa ja Johannes Yrttiaho Turun Osuuskaupan edustajiston jäseninä, Jorma Hellsten ja Timo Kari Turun Osuuskaupan hallintoneuvoston jäseninä, Toni Eklund, Pentti Huovinen ja Henry Toivari Turun Seudun Osuuspankin hallintoneuvoston jäseninä, Piia Elo, Jarmo Rosenlöf, Olli A. Manni, Aimo Massinen, Timo Nurmio, Saara-Sofia Sirén ja Ville Tavio Turun Seudun Osuuspankin edustajiston jäseninä, Christel von Frenckell-Ramberg Åbo Akademin säätiön valtuuskunnan jäsenenä sekä Mika Maaskola Turun Toverit ry:n johtokunnan jäsenenä ovat olleet kollektiivisesti esteellisiä sidonnaisuutensa vuoksi, kun otetaan huomioon hallintolain säännökset sekä Euroopan ihmisoikeussopimus ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkinta. Esteellisyyttä on valtuutettu Perhon osalta perusteltu myös sillä, että hänen veljensä on ollut asianajajana Turun Toriparkki Oy:n edustaja, ja valtuutettu Maaskolan osalta lisäksi sillä, että Tuto Hockey Oy:ssä ovat mukana myös Turun Toriparkki Oy:n osakkaat Vaiste ja Salmela-Yhtiöt.

Viime mainitun valtuustoa ja valtuutettuja koskevan esteellisyysväitteen osalta hallinto-oikeus toteaa, että esteellisyyden olemassaoloa kunnan päätöksenteossa on arvioitava kuntalain ja hallintolain säännösten nojalla. Kuntalaissa on valtuutetun osalta määritelty tyhjentävästi, millaisessa asian ja asianomaisen henkilön välisessä suhteessa henkilö on esteellinen. Hallintolain mukaan ainoastaan määrittyy se valtuutettua lähellä oleva henkilöpiiri, jota tämä esteellisyysarviointi koskee. Arviointi kohdistuu kuhunkin valtuutettuun erikseen eikä valtuustoon kokonaisuutena taikka joiltain osin. Valtuutetun osalta ei ole kysymys luottamuksesta hänen puolueettomuuteensa siinä mielessä kuin siitä on säädetty hallintolaissa. Kuuluminen edustajistoon tai pelkkä hallituksen tai hallintoneuvoston taikka niitä vastaavan toimielimen jäsenyys yhteisössä, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa, ei siten ole esteenä valtuutetulle ottaa osaa asian käsittelyyn. Sen perusteella, mitä valituksessa on esitetty, maanvuokrasopimuksen tekemisen Turun Toriparkki Oy:n kanssa ei voida katsoa koskevan ketään edellä mainituista valtuutetuista taikka hänen läheistään sillä tavoin henkilökohtaisesti kuin kuntalaissa valtuutetun esteellisyydestä on tarkoitettu.

Valituksen mukaan kiinteistötoimialan toimialajohtaja Jouko Turto on ollut esteellinen osallistumaan maanvuokrasopimusasian käsittelyyn Kiinteistöliikelaitoksen johtokunnassa, koska luottamus hänen puolueettomuuteensa on vaarantunut sen vuoksi, että hän kuuluu Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry:n Varsinais-Suomen aluetoimikuntaan, jossa on myös Turun Toriparkki Oy:n osakkaiden edustajia. Esteellisyysväitettä on vielä perusteltu sillä, että yhdistyksen tarkoituksena on vaikuttaa kiinteistö- ja rakentamisalan toiminnan edellytyksiin, markkinoiden toimivuuteen ja alan osaamisen kehittymiseen. Yhdistys seuraa yhteiskunnallista päätöksentekoa ja sen valmistelua ja osallistuu alan työryhmiin, tekee aloitteita, laatii kannanottoja ja antaa lausuntoja. Se myös pitää yhteyttä keskeisiin poliittisiin päättäjiin, ministeriöihin sekä valtion ja kuntien virkamiehiin ja muihin vaikuttajiin. Kaupunginhallitus on lausunnossaan todennut, että RAKLI ry:n Varsinais-Suomen aluetoimikunta kokoaa kiinteistötoiminnan parhaat asiantuntijat ja merkittävimmät toimijat saman pöydän ympärille. Turto on ollut aluetoimikunnan toinen puheenjohtaja.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei RAKLI ry:lle ole edes väitetty olleen yhdistyksenä odotettavissa maanvuokrasopimusasian ratkaisusta etua tai haittaa. Luottamuksen Turton puolueettomuuteen ei voida katsoa vaarantuneen pelkästään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että hän on ollut yhdistyksen aluetoimikunnassa, jossa on ollut myös Turun Toriparkki Oy:n osakkaiden edustajia. Turto ei ole ollut asiassa esteellinen.

Valituksen mukaan kaupunginjohtaja Aleksi Randell on ollut esteellinen sillä perusteella, että hän on Turun kauppakamarin hallituksen jäsen ja että kauppakamari on ottanut myönteisesti kantaa toriparkkisuunnitelmiin, asemakaavaan ja kauppatorin yleissuunnitelmaan. Kauppakamari on edustettuna myös RAKLI ry:n Varsinais-Suomen aluetoimikunnassa. Kaupunginhallituksen lausunnossa on tältä osin todettu, että Turun kauppakamarin tarkoituksena on kehittää toiminta-alueensa elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä ja hoitaa sille säädettyjä ja määrättyjä tehtäviä. Kuten kaupunginhallituksen lausunnossa myös on esitetty, hallinto-oikeus katsoo, että Turun kauppakamarilla ei ole ollut odotettavissa maanvuokrasopimusasian ratkaisusta mitään sellaista hyötyä tai haittaa, jonka vuoksi Randell olisi ollut mainitulla perusteella esteellinen. Luottamuksen hänen puolueettomuuteensa ei voida valituksessa esitetyillä perusteilla katsoa vaarantuneen muustakaan erityisestä syystä siten kuin hallintolaissa tarkoitetaan.

Valituksessa on lisäksi mainittu rakennusvalvontajohtaja Reima Ojalan jäsenyys Turun Osuuskaupan hallintoneuvostossa ja sen vaikutus Ojalan puolueettomuuteen. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan Ojala ei kuitenkaan ole millään kaupungin toimielintasolla osallistunut maanvuokrasopimusasian valmisteluun taikka käsittelyyn.

Kun otetaan huomioon kaikki edellä lausuttu, hallinto-oikeus toteaa, että maanvuokrasopimusasian valmisteluun taikka käsittelyyn ei ole osallistunut esteellisiä henkilöitä.

Käyvän arvon määrittäminen ja kysymys kielletystä valtiontuesta

Säännökset

Kuntalain 130 §:n 2 momentin mukaan kunnan luovuttaessa tai antaessa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön ilman 1 momentin mukaista tarjouskilpailua, puolueettoman arvioijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan on lisäksi otettava huomioon, mitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklassa säädetään.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Asiassa saatu selvitys

Turun kauppatorin maanalaisia tiloja koskevan maanvuokrasopimuksen vuokratason määrittämiseksi kaupunki on tilannut arviolausunnot kahdelta arvioijalta, Kiinteistötaito Peltola & Co Oy:ltä ja Newsec Valuation Oy:ltä. Arviolausuntojen antajat ovat keskuskauppakamarin kiinteistöarviointilautakunnan hyväksymiä yleisauktorisoituja AKA-kiinteistöarvioitsijoita. Ne kumpikin ovat arviolausunnossaan todenneet, että ne ovat riippumattomia arvioitsijoita ja ettei niillä ole kytköksiä arvion tilaajaan.

Kummankin edellä mainitun yhtiön antaman arviolausunnon mukaan maanalaisten pysäköintitilojen markkinaperusteinen markkinavuokra on noin 3 euroa neliömetriä kohti vuodessa eli noin 79 000 euroa vuodessa (virhemarginaali +/- 20 %). Liike-, varasto- ja kulkuyhteystilojen osalta arviolausunnot poikkeavat toisistaan siten, että Kiinteistötaito Peltola & Co Oy on arvioinut tällaisten maanalaisten tilojen rakennusoikeutta koskevan maanvuokran markkinavuokra-arvoksi 22,5 euroa kerrosneliömetriltä vuodessa (+- 15 %) ja Newsec Valuation Oy 12,5 euroa kerrosneliömetriltä vuodessa (+- 20 %). Vuosivuokraksi on laskettu 5 % rakennusoikeuden pääoma-arvosta. Kiinteistötaito Peltola & Co Oy:n arviointilausunnossa on esitetty, että Turun kauppatorin maanpäällisen toimitilarakentamisen osalta on rakennusoikeuden senhetkinen arvo ollut luokkaa 650 euroa kerrosneliömetriltä. Newsec Valuation Oy:n arviointilausunnossa maanalaisen liiketilan rakennusoikeuden pääoma-arvona on ollut 250 euroa kerrosneliömetriltä eli 50 % maanpäällisen rakennusoikeuden pääoma-arvosta. Newsec Valuation Oy:n lähtökohtana arviossaan on ollut, että katujen maanalaisten tilojen pohjarakentaminen toteutetaan samanaikaisesti pysäköintilaitoksen pohjarakenteiden kanssa, minkä jälkeen maanalaisten tilojen perustusolosuhteet vastaisivat tavanomaista maanpäällistä rakentamista. Arviolausunnon mukaan siinä ei ole otettu huomioon mahdollisista johtojen siirroista aiheutuvia kustannuksia.

Molemmista arviolausunnoista ilmenee, että niiden perustana on muun ohella ollut vertailuja muissa kaupungeissa toteutettuihin maanalaisiin pysäköinti- ja liiketiloihin. Kiinteistötaito Peltola & Co Oy:n arviointilausunnossa on esitetty, että yhtiön tiedossa ei ole Turun kauppatorin lähiympäristöstä maanalaisten tai maanpäällisten maa-alueiden kauppoja tai vuokrauksia viime vuosilta. Siten suoraan vertailukelpoisia vuokrauksia tai kauppoja markkinaperusteisen maanvuokratason määritykseen maanalaiselle pysäköintitilalle ei yhtiön mukaan ole. Monella paikkakunnalla kaupunki tai sen tytäryhtiö on maanalaisen keskustapysäköintihankkeen toteuttamisen ja rahoituksen kannalta merkittävässä roolissa. Arviolausunnon mukaan tämä johtaa siihen, että kaupungin keskustassa sijaitsevista maanalaisista pysäköintilaitoksista muissa kaupungeissa tehdyt vuokrasopimukset ovat ongelmallisia markkinaperusteisen arvonmäärityksen kannalta, koska vuokranantajana on yleensä kaupunki ja vuokralaisena kyseisen kaupungin vähintään osaksi omistama yhtiö. Arviolausunnossa on lisäksi todettu, että Turun kauppatorin ja sen viereisten katujen alle osoitettujen maanalaisten pysäköinti- ja liiketilojen markkinaperusteisia maanvuokratasoja ei ole erityisen luotettavasti määritettävissä.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan todennut, ettei kummassakaan arviolausunnossa ole otettu huomioon maanalaisten johtojen ja laitteiden siirtokustannuksia, joita ilman katujen alle sijoitettavia liike-, varasto- ja kulkuyhteystiloja ei ole mahdollista toteuttaa. Johto- ja laitesiirtokustannusten huomiotta jättäminen on kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kiinteistöalan arviolausunnoissa tavanomainen käytäntö. Kaupungin käytäntönä on luovutettavien kohteiden käyvän arvon ja siitä johdettavan vuosivuokran suuruutta määritettäessä ottaa huomioon ainakin kyseisen kiinteistön sijainti, laajuus, rakentamismahdollisuus ja rakentamisrajoitteet, sekä kohteesta riippuen joko vastaavanlaisten kohteiden kauppahintatiedot tai kohteen tuottomahdollisuudet taikka sen valmistamiseen laitetut kustannukset. Nyt kyseessä olevassa maanvuokrasopimuksessa vuokrakohteeseen kohdistuu merkittäviä rakentamisrajoitteita ja valmistamiseen liittyviä kustannuksia, mitkä kaupungin on jo yhdenvertaisuusperiaatteen nojalla huomioitava vuosivuokrassa, vaikka edellä mainitut arvioitsijat eivät ole tehneet sitä. Kaupunki on maanvuokrasopimuksen kohdassa 4.6 velvoittanut vuokramiehen vastaamaan muun muassa kaikista niistä johto- ja laitesiirroista, joita vuokramiehen maanalaisten liike-, varasto- ja kulkuyhteystilojen rakentaminen edellyttää. Lausuntonsa mukaan kaupunki on myös ottanut huomioon nämä kustannukset vuosivuokrassa siitä huolimatta, että Turun Toriparkki Oy on maanvuokrasopimusneuvotteluissa ilmoittanut, ettei se todennäköisesti tule toteuttamaan liikerakentamista lainkaan vaan ainoastaan pysäköintilaitoksen edellyttämiä varasto- ja kulkuyhteystiloja.

Lausunnossa on edelleen todettu, että Eerikinkadun, Kauppiaskadun ja Aurakadun alle asemakaavassa osoitettuja liike-, varasto- ja kulkuyhteystiloja sisältyy maanvuokra-alueeseen noin 10 000 neliömetriä. Mainittujen katujen alla sijaitsevat muun muassa Turun Vesilaitoksen omistamat keskustan kaksi päävesijohtoa, runkoviemäri, keskustan neljä hulevesijohtoa, Turku Energia Oy:n omistamat kaukokylmä- ja kaukolämpöjohdot ja sähkökaapelit sekä teleoperaattoreiden tietoliikennekaapeleita, tonttivesijohtoja ja liikennevalokaapeleita. Vesi-, viemäri- ja hulevesijohdot sijaitsevat pääsääntöisesti routarajan alapuolella eli käytännössä yli 160 cm:n syvyydessä katupinnan alapuolella. Myös valtaosa kaapeleista sekä kaukolämpö- ja kaukokylmäverkostot sijaitsevat katu- ja toripinnan kantavan rakennekerroksen alapuolella eli syvemmällä kuin 80 cm:ssä, joka on maanvuokrasopimuksen mukaan vuokramiehen kustannus- ja vahingonkorvausvastuulla olevaa johtosiirtoaluetta.

Lausunnon mukaan Ramboll Oy:n 26.1.2012 tekemässä selvityksessä alustaviksi vesihuollon siirtokustannuksiksi arvioitiin noin 4,3–5,7 miljoonaa euroa. Ramboll Oy:n uuden, 28.10.2015 päivätyn selvityksen mukaan vesihuoltojohtojen siirtokustannukset ovat valitusta toteutustavasta riippuen 3,6–12,1 miljoonaa euroa. Selvityksen mukaista edullisinta vaihtoehtoa eli sukellusviemäriä (3,6–5,3 miljoonaa euroa) ja hulevesien pumppaamista ei kuitenkaan voida hyväksyä toteutustavaksi kaupungin ydinkeskustassa suurten vesimäärien ja toiminnallisten riskien takia. Kaupungin yleisesti käyttämän runkolinjavaihtoehdon siirtokustannusarvio on selvityksen mukaan noin 8 miljoonaa euroa. Vesihuollon siirtokustannuksiin tulee lisätä katualueisiin rajoittuvien tonttiviemäreiden muutos- ja rakennuskustannukset, jotka eivät sisältyneet Ramboll Oy:n selvitykseen. Varasto-, liike- ja kulkuyhteystilojen toteuttaminen katujen alle edellyttää lisäksi kaukolämpöjohtojen siirtämistä uuteen paikkaan yhteensä noin 330 metrin matkalla ja kaukokylmäjohtojen siirtämistä noin 300 metrin matkalla. Turku Energia Oy on elokuussa 2016 ilmoittanut kaukolämpö- ja kaukokylmäjohtojen siirtämisestä ja uudelleen rakentamisesta aiheutuviksi kustannuksiksi noin 450 000 euroa. Maanvuokrasopimuksen vuosivuokraa määrittäessään kaupunki on arvioinut kaukokylmä- ja kaukolämpöjohtojen siirtokustannukset Energiateollisuuden vuodelta 2015 olevan selvityksen perusteella noin 500 000 euron suuruisiksi. Vesihuolto- ja lämpöjohtojen lisäksi katujen maanalaisten tilojen rakentaminen edellyttäisi teleoperaattoreiden kaapeleiden siirtämistä uuteen paikkaan. Lausuntonsa mukaan kaupunki ei kuitenkaan ole nähnyt tarpeelliseksi tilata erillistä selvitystä teleoperaattoreiden johtojen siirtokustannuksista, koska jo pelkästään vesihuolto- ja lämpöjohtojen siirtokustannukset ylittävät maanvuokratason määrittämisessä huomioitavan katualueiden maanalaisten rakennusoikeuksien arvon kaksin- tai kolminkertaisesti.

Katujen maanalaisten tilojen rakentamisen seurauksena tulisi torialueen kaivausten lisäksi myös katualueilla tehdä arkeologisia kaivauksia, joiden kustannuksista vastaa maanvuokrasopimuksen mukaisesti vuokramies. Katualueiden kaivauskustannusten suuruus varmistuu vasta työn edetessä, mutta alustavat kustannusarviot ainoastaan edellä mainittujen katualueiden osalta vaihtelevat noin 180 000 ja 806 000 euron välillä. Lausunnon mukaan kaupunki on edellä sanottu huomioon ottaen käypää maanvuokratasoa määrittäessään arvioinut johtosiirtojen ja arkeologisten kaivausten kustannuksiksi noin 9 miljoonaa euroa, ja tämäkin summa on varovainen arvio sillä tavoin, että todelliset kustannukset saattavat olla suuremmat.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan todennut, että Kiinteistötaito Peltola & Co Oy:n arviointilausunnon perusteella maanalaisten tilojen rakennusoikeuden arvo olisi 10 000 kerrosneliömetrin mukaan 4,5 miljoonaa euroa ja Newsec Valuation Oy:n arviolausunnon perusteella vastaavasti 2,5 miljoonaa euroa. Koska maanalaisten tilojen käyttöönotto edellyttäisi arvioiden mukaan vuokramieheltä vähintään 9 miljoonan euron siirtokustannuksia, jotka siten ylittävät kalliimmankin rakennusoikeuden pääoma-arvon kaksinkertaisesti, maanvuokrasopimuksen vuosivuokraa ei kaupunginhallituksen mukaan voida tulkita alihintaiseksi, vaikka maanalaisten liike-, varasto- ja kulkuyhteystilojen rakennusoikeuden arvo on sisällytetty 70 000 euron vuosivuokraan. Pysäköintilaitoksen ja sen ympärillä olevien katujen maanalaisten tilojen rakentamismahdollisuudet ja -rajoitteet on huomioitu kokonaisuuden osana siten, ettei perustetta erillisen vuokraosuuden perimiselle ole syntynyt.

Oikeudellinen arvio käyvän arvon määrittämisestä ja valtiontuesta

Arviolausunnon antaneet Newsec Valuation Oy ja Kiinteistötaito Peltola & Co Oy ovat olleet auktorisoituja arvioimaan kiinteistöjen käypää arvoa ja vuokran määrää. Sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että Newsec Valuation Oy:n toimitilat ovat sijainneet toriparkkiyhtiön osakkaan omistuksessa olevissa tiloissa ja että Newsec Valuation Oy:n edustaja on ollut RAKLI ry:n Varsinais-Suomen aluetoimikunnassa yhdessä toriparkkiyhtiön osakkaiden edustajien ja kaupungin kiinteistöliikelaitoksen johtajan kanssa, ei voida katsoa, etteikö Newsec Valuation Oy olisi ollut puolueeton taho tekemään arvion nyt kyseessä olevassa maanvuokra-asiassa. Kaupungin on hankittuaan arviolausunnot edellä mainituilta yhtiöiltä katsottava hankkineen puolueettoman arvioijan arvion kyseisen kiinteistön markkinaperusteisesta vuokratasosta sen mukaisesti kuin kuntalaissa on edellytetty. Siitä, että yhtiöt ovat käypää arvoa määrittäessään ottaneet asiaan liittyvän tausta-aineiston huomioon toisistaan poikkeavalla tavalla, ei voida päätellä, etteivätkö arviot olisi asianmukaisia.

Sopimus koskee maan alle sijoitettavaan tilaan tarvittavan alan vuokraamista tilanteessa, jossa tällaista tilaa erillisenä ei vielä ole olemassa. Tilan rakentaminen edellyttää ensin muun ohella sen sijaintipaikalla olevien erilaisten johtojen siirtämistä sekä arkeologisten tutkimusten tekemistä alueella. Kuten arviolausunnoistakin ilmenee, hallinto-oikeus toteaa, että tällaisissa olosuhteissa on ilmeistä, ettei vuokraamisen kohteelle ole etukäteen määritettävissä markkinaperusteista vuokran määrää yksiselitteisellä tavalla.

Kyse on myös kaupungin keskustan kehittämistä koskevasta hankkeesta, jossa kaupunki on kaavallisella suunnittelullaan asettanut tavoitteeksi maanalaisten tilojen rakentamisen. Tällaisen hankkeen yhteydessä kaupungin harkinnassa on lähtökohtaisesti myös päättää siitä, millä tavoin hankkeen toteutumista edistetään. Kaupungin harkinnassa on siten päättää esimerkiksi siitä, tekeekö kaupunki toteuttamisen mahdollistavat toimenpiteet itse vai jättääkö se tällaiset toimenpiteet kaupungin ulkopuolisen tahon hoidettaviksi. Sillä seikalla, että vuokralaiseksi maanalaisiin tiloihin tuleva sopimustaho tässä tapauksessa vastaa muun ohessa tarvittavista johtojen siirtämisistä ja arkeologisista kaivauksista aiheutuvista kustannuksista, on kaupungin kannalta taloudellista arvoa. Kaupunki voi siten harkintansa mukaan ottaa tällaiset kustannukset huomioon vuokran määrässä. Vuokralaisen ei tässä tilanteessa voida myöskään katsoa saavan taloudellista etuutta siitä, että se saa sopimuksen nojalla luvan ilman vuokranmaksuvelvollisuutta ryhtyä rakentamista valmisteleviin toimenpiteisiin, eikä myöskään siitä, että vuokraa ei peritä varsinaiselta rakentamisajaltakaan.

Sovittu vuokra pysäköintitilasta ja sen yhdyskäytävistä ei ole ristiriidassa sen suhteen, mitä kaupungin hankkimista arviolausunnoista ilmenee. Sopimuksen mukaista vuokraa on tämän lisäksi arvioitava koko vuokrauskohteeseen kohdistuvana vastikkeena. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella vuokraa määritettäessä on otettu erityisesti huomioon vuokrakohteeseen liittyvä rakennusoikeus ja toisaalta vuokralaiselle sopimuksen mukaan kuuluvat kustannukset johtojen siirroista ja arkeologisista kaivauksista. Kun otetaan huomioon noista vuokralaiselle sopimuksen mukaan kuuluvista kustannuksista esitetyt selvitykset ja niihin perustuen arvioitavissa oleva kustannusten huomattavan suuri määrä sekä kyseisen sopimuksen muut ehdot, ei ole mahdollista päätellä niin, että kaupunki olisi antanut tai tulisi sopimuksen perusteella antamaan Turun Toriparkki Oy:lle taloudellista tai muutakaan etuutta sen enempää pysäköintitilan kuin muidenkaan sopimuksen mahdollistamien tilojen kuten liiketilojen osalta. Vuokrasopimusta ei siten voida pitää alihintaisena. Asiassa ei näin ollen myöskään ole enemmälti aihetta ottaa arvioitavaksi valtiontukea koskevien säännösten soveltumista kyseisessä asiassa.

Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen

Kuntalain (365/1995) 27 §:n mukaan valtuuston on pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Osallistumista ja vaikuttamista voidaan edistää erityisesti muun muassa tiedottamalla kunnan asioista ja järjestämällä kuulemistilaisuuksia sekä selvittämällä asukkaiden mielipiteitä ennen päätöksentekoa. Lain 29 §:n mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Kunnan on laadittava tarvittaessa katsauksia kunnan palveluja, taloutta, ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevista asioista. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille.

Hallintolain 41 §:n mukaan jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan todennut, että kauppatorin ympäristön suunnittelussa on panostettu tavanomaista enemmän asukkaiden odotusten selvittämiseen jo ennen suunnittelun alkua. Kevään 2016 alussa kaupungin nettisivuille luotiin omat sivut kauppatorin uudistamisesta. Toria ja sen ympäristöä koskevista suunnitelmista laadittiin kolmiulotteinen malli, josta tehtiin myös esittelyvideo. Hankkeesta järjestettiin 23.3.2016 kaikille avoin yleisötilaisuus, jonne oli erikseen kutsuttu toria käyttäviä ryhmiä. Yleisötilaisuus myös näytettiin suorana lähetyksenä kaupungin nettisivuilla, ja sitä pystyi myös kommentoimaan reaaliaikaisesti. Lisäksi mediassa on tehty erilaisia kampanjoita ja kyselyjä, joissa vastaajat ovat voineet merkitä kartalle toiveitaan torin toiminnoista ja varustuksesta. Myös medialle järjestettiin oma tiedotustilaisuutensa.

Hallinto-oikeus toteaa, että kuntalaisilla on ollut mahdollisuus vaikuttaa kauppatorin maanalaisia tiloja koskevaan suunnitteluun ja päätöksentekoon erityisesti siinä vaiheessa, kun alueelle on laadittu asemakaava, jossa kysymys maanalaisten tilojen rakentamismahdollisuudesta on pääperiaatteiltaan myös ratkaistu. Ottaen huomioon se, millä tavoin kauppatorin alueen kehittämiseen liittyviä mielipiteitä on kaupunginhallituksen lausunnon mukaan sen jälkeen selvitetty ja asiasta kaupungin toimesta muutoinkin tiedotettu, hallinto-oikeus katsoo, että tiedottaminen ja vaikutusmahdollisuuksien varaaminen on maanvuokrasopimuksen tekemisen kannalta ollut riittävää ja muutoinkin täyttänyt lain vaatimukset.

Valmistelun ja esittelyn lainmukaisuus muilta osin

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginvaltuuston toimivaltaan kuuluu lähtökohtaisesti itse arvioida, pitääkö se suoritettua valmistelua riittävänä ratkaisun tekemiseksi asiassa vai haluaako se palauttaa asian kaupunginhallitukselle lisävalmistelua varten. Nyt kyseessä oleva asia on kaupunginvaltuustossa kertaalleen pantu pöydälle. Sen jälkeen asiaa käsiteltäessä on tehty kannatettu ehdotus asian palauttamiseksi uudelleen valmisteltavaksi. Asian käsittelyä on kuitenkin äänestyksen jälkeen päätetty jatkaa. Valtuusto on näin ollen nimenomaisesti arvioinut, että asian valmistelu on ollut riittävää päätöksenteon pohjaksi. Oikeuskäytännössä on tällaisessa tilanteessa yleensä katsottu, että valtuuston päätös ei ole valmistelun riittävyyteen liittyvillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Valituksen mukaan maanvuokrasopimusasian esittely valtuutetuille siten, että kyseessä on vain Turun kaupungin kauppatorin (6G) alueen maanalaisten tilojen vuokraaminen Turun Toriparkki Oy:lle, on ollut harhaanjohtavaa, koska vuokrasopimus koskee kauppatorin (6G) alueen maanalaisten tilojen lisäksi myös Aurakadun, Eerikinkadun, Yliopistonkadun ja Kauppiaskadun maanalaista aluetta (6K). Myös vuokranmaksuvelvollisuuden alkamisen osalta se, että sopimuksessa puhutaan ainoastaan pysäköintilaitoksen rakentamisesta, on valituksen mukaan johtanut valtuutettuja harhaan, koska sopimus mahdollistaa liikerakentamisen esimerkiksi Kauppiaskadun alle Wiklundin kellariliiketilojen jatkeeksi ilman vuokranmaksua ja vakuutta.

Turun Toriparkki Oy:lle vuokrattavan alueen täsmällinen sijainti on käynyt ilmi sopimuksen liitteenä olevasta kartasta. Asian esittelyä ei voida siihen nähden pitää virheellisenä, vaikka vuokrakohdetta ei ole ilmaistu päätöksen esittelyosion tekstissä ja liitteenä olleessa sopimusluonnoksessa yhtä täsmällisesti. Asian esittely ei ole ollut virheellistä myöskään sillä perusteella, että vuokranmaksuvelvollisuuden alkamiseen sopimusehtojen sisältö huomioon ottaen voisi liittyä valituksessa esitettyä tulkinnan mahdollisuutta.

Valmistelu tai esittely ei ole ollut virheellistä tai puutteellista sillä valituksessa mainitulla perusteella, että yksityiskohtaista selvitystä siitä, missä syvyydessä torin pinnan alla olevat johdot sijaitsevat, ei ole esitetty taikka että kyseessä olevaan hankkeeseen liittyviä taloudellisia tai ympäristöä koskevia riskejä ei ole arvioitu sillä tavoin kuin valituksessa on esitetty olleen tarpeellista. Asian valmistelu tai esittely ei ole ollut harhaanjohtavaa myöskään sillä perusteella, että maanvuokrasopimuksen ja aikaisemman esisopimuksen välisiä eroja ei ole esitelty valituksessa tarkoitetulla tavalla.

Päätöksen sisältöä koskevat valitusperusteet ja johtopäätökset

Valituksenalaisessa päätöksessä on kyse pelkästään maanvuokrasopimuksen hyväksymisestä. Muut hankkeen mahdollistavat maankäyttöä koskevat ratkaisut on tehty jo aiemmin taikka tullaan tekemään rakentamisen edellyttämien lupien yhteydessä.

Päätöksensä mukaan valtuusto on hyväksynyt maanvuokrasopimuksen tehtäväksi karttaliitteen mukaisesta alueesta. Päätöksestä käy siten ilmi, mitä aluetta sopimus koskee.

Kuten edellä on perustelujen kohdassa "Oikeudellinen arvio käyvän arvon määrittämisestä ja valtiontuesta" todettu, maanvuokrasopimusta ei voida katsoa tehdyn käypää arvoa alemmasta vuokrasta.

Toisin kuin valituksessa on esitetty, maanvuokrasopimuksella ei ole siirretty yleisten alueiden toteuttamisvastuuta Turun Toriparkki Oy:lle. Asiassa ei ole ilmennyt, että maanvuokrasopimuksen hyväksyminen olisi perustunut epäasiallisiin syihin. Päätös ei ole myöskään hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden vastainen.

Hallinto-oikeus toteaa yhteenvetona, että asian käsittelyyn ei ole osallistunut esteellisiä henkilöitä. Menettely ei ole ollut valtiontukea koskevien säännösten vastaista. Asian valmistelu ei ole muutenkaan ollut virheellistä, puutteellista tai harhaanjohtavaa. Kaupunginvaltuuston päätös ei siten ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Kyseistä maanvuokrasopimusta ei voida pitää alihintaisena ja valtuusto on voinut harkintansa mukaan hyväksyä sopimuksen siihen sisältyvin ehdoin. Valtuusto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun kuin mihin se on lain mukaan ollut käytettävissä eikä siten ole ylittänyt toimivaltaansa. Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla muutenkaan lainvastainen. Päätöstä ei voida kumota sillä perusteella, ettei päätös valituksen mukaan ole tarkoituksenmukainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 130 § ja 147 §

Kuntalaki (365/1995) 27 §, 29 §, 52 §, 90 § (1375/2007) ja 100 § (844/1996)

Hallintolaki 27 §, 28 §, 31 § ja 41 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 107 ja 108 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Tiina Saari ja Matti Leikkonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Meidän Turku – Vårt Åbo ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä ja todennut lisäksi seuraavaa:

Hallinto-oikeuden käsitys vuokran määräytymisestä ja johtosiirtojen sekä muiden maaperäongelmien vaikutuksesta siihen on virheellinen. Kiinteistötaito Peltola & Co Oy ja Newsec Valuation Oy ovat arvioineet ensin maanpäällisen rakentamisen arvon ja vähentäneet sen jälkeen siitä 30–50 prosenttia maanalaisen arvon saamiseksi. Maanalaisen maanvuokran arvoa alentavat nimenomaan johto- ja maaperäongelmat. Newsec Valuation Oy ei ole ottanut huomioon arvoa nostavia tekijöitä, kuten rakennusalojen sijaintia olemassa olevien liiketilojen vieressä.

Maata vuokraava taho vastaa pääsääntöisesti johtojen siirtämisestä ja maan puhdistamisesta. Hallinto-oikeus on laiminlyönyt selvitysvelvollisuutensa tältä osin. Koska maanvuokrasopimuksessa ei ole määritelty sitä, kuka maaperän pilaantumisen arvioi ja kuka vastaa mahdollisista puhdistamistoimenpiteistä, kustannukset kaatuvat automaattisesti turkulaisten veronmaksajien kannettavaksi.

Sopimus on Turun Toriparkki Oy:tä suosivaa ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista laitonta julkista tukea, koska maanvuokra on noin kolmannes siitä, mitä arvioijat ovat arvioineet ja mitä asemakaavaselostuksessa on luvattu.

Valtuutettuja on johdettu harhaan. Valtuutetuille ei perusteltu vuokrasopimuspäätöksen esittelyssä, miksi vuokra on vain 70 000 euroa vuodessa, vaikka esisopimuksen hyväksymisen aikaan vuokran ilmoitettiin olevan 300 000–350 000 euroa vuodessa. Auktorisoidut kiinteistöarvioijat ovat puolestaan päätyneet 216 241–326 241 vuosivuokraan. Johtosiirtojen ja arkeologisten kaivausten arvo on sisältynyt jo esisopimukseen. Kaupunki ei tiedä, missä kauppatorin asemakaava-alueen johdot sijaitsevat. Esisopimuksessa ilmaisiksi mainitut pysäköintioikeudet ovat muuttuneet vuokranalennusperusteeksi. Liiketila-alue on vuokrattu ilmaiseksi.

Esteellisyyden arvioinnissa olisi tullut soveltaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa. Pelkästään hallintolain esteellisyyssäännösten soveltaminen on ristiriidassa mainitun sopimuksen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa.

Maanvuokrasopimus on maankäyttö- ja rakennuslain vastainen ja siten pätemätön. Vastuuta torialueen toteuttamisesta ei voida siirtää, ellei kaavaan oteta määräystä siitä, että toteuttamisvastuu on maanomistajalla tai maata hallitsevalla.

Turun kaupunginhallitus on antanut selityksen.

Meidän Turku – Vårt Åbo ry on antanut vastaselityksen.

Meidän Turku – Vårt Åbo ry on toimittanut lisäselvitystä. Vuokrasopimusta koskevan päätöksen täytäntöönpano on keskeytettävä.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään asiassa diaarinumero 2692/1/18 antamallaan eri päätöksellä ratkaissut Meidän Turku – Vårt Åbo ry:n Turun Kauppatorin asemakaavan hyväksymistä koskeviin Turun kaupunginvaltuuston päätökseen 18.6.2012 (§ 118), Turun hallinto-oikeuden päätökseen 5.4.2013 nro 13/0073/1 ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 25.6.2014 taltionumero 2028 kohdistuneen purkuhakemuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen Turun kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys Turun Kauppatorin maanalaista pysäköintilaitosta koskevan, Turun Toriparkki Oy:n kanssa solmitun maanvuokrasopimuksen lainmukaisuudesta. Meidän Turku – Vårt Åbo ry on valituksessaan nostanut erityisesti esille, että esteellisyyden arviointiin olisi asiassa tullut soveltaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa ja että maanalaisten tilojen vuokran alihintaisuus tarkoittaa laitonta valtiontukea Turun Toriparkki Oy:lle.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa on kysymys oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin tuomioistuimissa. Artiklalla ei näin ollen ole merkitystä sen arvioinnissa, ovatko Turun Kiinteistöliike-laitoksen, kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston kokouksiin osallistuneet henkilöt olleet esteellisiä tekemään päätöksiä vuokrasopimukseen liittyen.

Maanalaisten, vielä toteuttamatta olevien tilojen markkina-arvoista vuokraa ei voida etukäteen täsmällisesti määrittää tilojen toteuttamiseen liittyvien epävarmuustekijöiden vuoksi. Turun kauppatorin maanalaisen alueen vuokran määrittäminen on perustunut Kiinteistötaito Peltola & Co Oy:ltä ja Newsec Valuation Oy:ltä tilattuihin arviolausuntoihin. Arviolausuntojen lisäksi vuokran määrää arvioitaessa on otettu huomioon se, että vuokralainen vastaa maanalaisen pysäköintilaitoksen rakentamisen aiheuttamien arkeologisten kaivausten ja johtosiirtojen kustannuksista ja se, että vuokralainen luovuttaa kaupungille 30 ajo-oikeutta maanalaiseen pysäköintilaitokseen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että näiden seikkojen vuoksi maanalaisten tilojen vuokra on ollut perusteltua arvioida alhaisemmaksi kuin arviolausunnoissa oli esitetty.

Myös kunnan myöntämä tuki voi sinänsä olla Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan kuitenkin vain toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki kohdassa määrätyt edellytykset. Maanalaisten tilojen käypää vuokraa ja siihen vaikuttavia tekijöitä on asiassa selvitetty sillä tavoin, että valtiontuen edellytysten täyttymistä voidaan arvioida. Koska Turun Toriparkki Oy:n ei ole katsottava saavan vuokrasopimuksesta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista hyötyä, jota yritys ei olisi tavallisesti liiketoiminnassaan saanut, sopimuksen hyväksyminen ei toteuta järjestelyä, joka johtaisi mainitun kohdan rikkomiseen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi kuntalain (365/1995) 53 §:n (81/2002) 1 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Petri Helander, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 8.10.2018