Muu päätös 5165/2018

Kunnallisasiaa koskeva valitus, Tampere (Tampereen kaupungin talousarvion muuttaminen)

Antopäivä: 12.11.2018
Taltionumero: 5165
Diaarinumero: 1234/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T5165

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, Tampere

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 15.2.2018 nro 18/0132/3

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 13.6.2016 tekemällään päätöksellä (§ 95) kaupunginhallituksen 30.5.2016 tekemän ehdotuksen (227 §) mukaisesti päättänyt, että

- Vt 12 Tampereen Rantaväylän tunnelihankkeelle hyväksytään laajuusmuutoksista aiheutuva 10 miljoonan euron lisävaltuus;

- vuoden 2016 talousarvioon tehdään päätöksen liitteessä esitetyt muutokset, joita ovat muun ohessa 8,6 miljoonan euron lisäys Rantaväylän tunnelin nettoinvestointimenoihin, 6 miljoonan euron lisäys kaupunkiympäristön kehittämisen maanhankinnan toimintatuloihin sekä 1,7 miljoonan euron lisämääräraha raitiotien investointimenoihin ja sitä vastaava valtion rahoitusosuus 0,51 miljoonaa euroa investointien rahoitusosuuksiin; ja

- muutosten jälkeen talousarvion vuosikate on 68,897 miljoonaa euroa, tilikauden tulos -23,390 miljoonaa euroa ja investointien rahavirta 242,880 miljoonaa euroa.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on päätetty Rantaväylän tunnelihankkeelle myönnetystä lisämäärärahasta ja mainittua hanketta koskevista laajuusmuutoksista sekä lisärahoituksesta raitiotiehankkeen investointimenoihin. Vaihtoehtoisesti A on vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan kokonaan. Lisäksi A on vaatinut, että Tampereen kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 350 eurolla.

Valtuuston päätös on valituksessa kerrotuista syistä syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja päätös on muutenkin lainvastainen.

Tampereen kaupunginhallitus on lausunnossaan vaatinut, että A:n valitus oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen hylätään.

Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä sitä tule kumota.

A on kaupunginhallituksen lausunnon johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella, että kuntalain (410/2015) 110 § ei enää aiemman lain tavoin mahdollista muutosten tekemistä talousarvioon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Valmistelua koskevat valitusperusteet

Kuntalain (365/1995) 23 §:n 1 momentin ja 53 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus vastaa kunnanvaltuuston päätösten valmistelusta.

Kaupunginhallitus on valmistellut talousarvioon tehtävät muutokset ja Rantaväylän tunnelihankkeen laajuusmuutokset edellä mainituissa säännöksissä tarkoitetulla tavalla. Kaupunginvaltuutetut ovat voineet valtuuston kokouksessa käyttää kyselyoikeuttaan. Valtuuston kokouksessa tehdyt kannatetut muutosehdotukset ovat äänestysten jälkeen tulleet hylätyiksi, ja valtuusto on hyväksynyt kaupunginhallituksen esityksen muuttamattomana.

Kuntalain mukaan valtuuston harkinnassa on päättää, pitääkö se kaupunginhallituksen asiassa suorittamaa valmistelua riittävänä, jotta asia voidaan ratkaista. Kaupunginvaltuusto on käsitellyt asian kaupunginhallituksen valmistelun pohjalta lisäselvityksiä vaatimatta. Valtuusto on siten pitänyt asiassa suoritettua valmistelua riittävänä asian ratkaisemiseksi. Asiassa ei muutoinkaan ole esitetty selvitystä siitä, että suoritettu valmistelu olisi ollut sillä tavoin virheellistä tai puutteellista, ettei kaupunginvaltuustolla olisi ollut edellytyksiä arvioida kaupunginhallituksen esityksen merkitystä ja sisältöä.

Rantaväylän tunnelihankkeen kustannusarvion muutoksen hyväksyminen

Esitetty selvitys

Talousarvion muutosesityksen perusteluista ilmenee, että rakennustöiden edetessä hankesuunnitelmassa määriteltyä tavoitekustannusta on todettu olevan tarpeen muuttaa laajuusmuutoksin. Laajuusmuutokset ja niistä aiheutuvat arvioidut muutokset tavoitekustannuksiin on selvitetty yksilöidysti päätöksen liitteessä. Laajuusmuutoksiin sisältyvät muun ohessa Ratapihankadun pohjoispään katutyöt, jotka allianssi toteuttaa. Tämän laajuusmuutoksen kustannusvaikutus on Tampereen kaupungin osalta 2,2 miljoonaa euroa. Yhdyskuntalautakunta on 1.12.2015 hyväksynyt Tammelan alueen katusuunnitelmat kustannusarvioineen. Ratapihankadun rakentaminen sisältyy kaupungin talousarvioon. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan investointiin varatusta määrärahasta säästyy 2,5 miljoonaa euroa, kun Ratapihankadun pohjoispään katutyöt toteuttaa Tunneliallianssi laajuusmuutoksena.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on edelleen todettu, että asemakaavan tultua lainvoimaiseksi ratkaisu toteutetaan tunnelihankkeen työmaa-alueella. Jos samalla työmaa-alueella olisi ollut kaksi erillistä urakkaa, niiden yhteensovittaminen olisi ollut erittäin vaikeaa ja sisältänyt projektiriskin. Hankinnan kilpailuttaminen olisi voinut käytännössä tapahtua vasta keväällä 2016, ja Ratapihankadun rakentaminen olisi tällöin hyvin todennäköisesti viivästynyt merkittävästi. Ratapihankadun liittymäjärjestelyjen ja tunnelin lähiosuuden toteuttaminen laajuusmuutoksena on perusteltua myös siksi, että valtio osallistuu näihin investointikustannuksiin. Tunnelihankkeen laajennusmuutoksen edellyttämät lisätilaukset on tehty julkisista hankinnoista annetun lain 28 §:n mukaisina suorahankintoina.

Talousarvion muutosesityksen perusteluissa on esitetty kustannuksia lisäävänä laajuusmuutoksena myös pilaantuneiden maiden arvioitua suurempi määrä Santalahdessa. Niistä aiheutuvien kustannusten osuudeksi arvioidaan 4,1 miljoonaa euroa. Lisäksi työmaalta saatavia kaivumaita suunniteltiin käytettävän vesistötäytöissä enemmän kuin niitä käytettiin. Ylimääräisen maa-aineksen kuljettamisesta aiheutuu kaupungille 2,2 miljoonaa euroa ennakoitua suuremmat kustannukset.

Talousarvion muutosesityksen perustelujen mukaan laajuusmuutokset ovat kustannuksiltaan suhteellisen edullisia toteuttaa tunnelihankkeen yhteydessä verrattuna siihen, että ne toteutettaisiin myöhemmin erikseen. Myöhemmin tehtyinä ne aiheuttaisivat paljon ylimääräistä liikenne- ja ympäristöhaittaa. Pilaantuneiden maiden puhdistaminen oli välttämätöntä, ja se olisi todennäköisesti ollut tehtävä joka tapauksessa myöhemmin.

Talousarvion muutosesityksestä ilmenee, että alkuperäisen kustannusarvion on arvioitu ylittyvän myös palveluntuottajalle maksettavien kannustimien ja palveluntuottajan palkkion tarkistamisen vuoksi. Muutosesityksen perusteluissa on todettu, että tässä vaiheessa voidaan jo varovaisesti arvioida kannustimen olevan noin 2 miljoonaa euroa erityisesti aikataulun nopeutumisen ansiosta. Hankinnan kilpailutusvaiheessa palvelutuottajan palkkio perustui tilaajan ilmoittamaan korvattavien kustannusten määrään. Tavoitekustannuksen ja laajuusmuutosten korvattavien kustannusten määrä ylittää tarjouspyynnössä esitetyn perusteen, jolloin palkkiota tarkistetaan tarjouspyynnön mukaisella mekanismilla.

Oikeudellinen arviointi

Lisävaltuuden myöntämisessä Rantaväylän tunnelihankkeelle on ollut kysymys hankkeen kustannusarvion muutoksen hyväksymisestä. Laajuusmuutoksista johtuvista suorahankinnoista on päätetty erikseen muussa järjestyksessä. Valituksessa esitetyillä hankintamenettelyä ja yritysten tasapuolista kohtelua koskevilla valitusperusteilla ei tämän vuoksi ole merkitystä arvioitaessa kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta.

Kaupunginvaltuustolla on ollut oikeus harkintansa mukaan päättää tunnelihankkeen kustannusarvion muutoksen hyväksymisestä. Valtuuston harkintavaltaa ovat kuitenkin rajoittaneet kunnan toimialaa koskevat periaatteet ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet, kuten harkintavallan väärinkäytön kielto. Asian valmisteluaineistoissa on tuotu esille syitä, joiden vuoksi laajuusmuutosten toteuttamista on voitu pitää kaupungin kannalta tarkoituksenmukaisena. Esitettyjen laajuusmuutosten on todettu tulevan edullisemmaksi toteuttaa kaupungin ja valtion yhdessä rahoittaman tunnelihankkeen yhteydessä kuin myöhemmin erikseen. Kannustinten ja palveluntuottajan palkkion tarkistamisen osalta lisävaltuuden myöntäminen on perustunut tarpeeseen varautua sellaisiin lisäkustannuksiin, joita kaupungille on arvioitu aiheutuvan tunnelihankkeeseen liittyvien sopimusvelvoitteiden täyttämisestä. Asiassa esille tulleen perusteella ei muutoinkaan voida katsoa, että kaupunginvaltuusto olisi lisävaltuuden myöntämisestä päättäessään käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä.

Kaupunginvaltuuston päätös lisävaltuuden myöntämisestä ei siten ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Talousarvion muuttamisen sisällöllinen lainmukaisuus

Sovellettavat säännökset

Kuntalain (410/2015) 110 §:n 1 momentin mukaan valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio ottaen huomioon kuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet.

Saman pykälän 2 momentin mukaan talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat kuntastrategiaa ja edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan.

Saman pykälän 4 momentin mukaan talousarvioon otetaan tehtävien ja toiminnan tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Määräraha ja tuloarvio voidaan ottaa brutto- tai nettomääräisenä.

Saman pykälän 5 momentin mukaan kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota.

Saman lain 112 §:n mukaan kunnan kirjanpitovelvollisuuteen, kirjanpitoon ja tilinpäätökseen sovelletaan sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, kirjanpitolakia. Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto antaa ohjeita ja lausuntoja kirjanpitolain ja tämän lain 113–116 §:n soveltamisesta.

Kirjanpitolain 2 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan menon kirjaamisperusteena on tuotannontekijän vastaanottaminen ja tulon kirjaamisperusteena suoritteen luovuttaminen (suoriteperuste), jollei jäljempänä toisin säädetä.

Talousarvion muuttamisen yleiset edellytykset

Kaupunginvaltuusto ei ole kaupungin ylimpänä toimielimenä sidottu sellaisiin aiempiin päätöksiinsä, joiden sitovuus on kaupungin sisäistä. Kaupunginvaltuusto vastaa kaupungin toiminnasta ja taloudesta, ja sillä on toimivalta päättää talousarviosta. Valtuusto päättää siten myös talousarvioon tehtävistä muutoksista, vaikka sitä ei laissa erikseen mainita. Talousarvion muuttamiselle ei ole laissa säädetty erityisiä edellytyksiä, vaan määrärahojen ja tuloarvioiden muutoksia koskevat samat rajoitukset kuin niiden ottamista talousarvioon. Menot ja tulot voidaan ottaa talousarvioon sen suuruisina, millaisiksi niiden arvioidaan muodostuvan talousarviovuoden aikana.

Määrärahoja koskevat valitusperusteet

Kaupunginvaltuuston hyväksymä 8,6 miljoonan euron lisäys Rantaväylän tunnelin nettoinvestointimenoihin on johtunut edellä tässä päätöksessä käsitellyistä laajuusmuutoksista. Kun otetaan huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu laajuusmuutosten perusteella myönnetyn lisävaltuuden lainmukaisuudesta ja talousarvion muuttamisen edellytyksistä, kaupunginvaltuusto on sille kuuluvan harkintavallan nojalla voinut päättää lisämäärärahan myöntämisestä.

A:n valituksessaan mainitsema alkuperäisen talousarvion menoerä ”Rantaväylän tunneli, kaupungille tulevat kiinteät rakenteet ja laitteet” ei sisällä Ratapihankadun pohjoispään katutöistä aiheutuvia menoja, koska niitä ei ollut alkuperäisen talousarvion mukaan tarkoitus kattaa tunnelihankkeen investointimäärärahalla.

Kaupunginhallitus on perustellut raitiotiehankkeen lisämäärärahaa koskevaa esitystään tarpeella lisätä hankkeen suunnitteluvalmiutta. Määrärahaesityksen perusteluissa on tuotu esiin muun ohessa, että raitiotien suunnitteluvalmiuden lisääminen on tarkoituksenmukaista, jotta rakennustöiden aloittamista edeltävä suunnittelu- ja valmistelutyö ei viivästy ja rakentaminen voidaan aloittaa vuoden 2017 alussa. Rakennustöiden viivästyminen ja liikenteen aloittamisen siirtäminen suunniteltua myöhemmäksi voisi lisätä hankkeen kokonaiskustannuksia. Lisämääräraha ei nosta hankkeen kokonaiskustannuksia vaan sisältyy 250 miljoonan euron tavoitebudjettiin. Liikenneviraston maaliskuussa 2015 tekemän päätöksen mukaisesti kaupunki saa valtiontukea kehitysvaiheen suunnitteluun vuosina 2015–2016 enintään 3,06 miljoonaa euroa. Liikenne- ja viestintäministeriön kanssa on neuvoteltu siitä, että lisäpanostus kuuluisi valtion tuen piiriin.

Valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt muuttaa vuoden 2016 talousarviota siten, että raitiotiehankkeen investointimenoihin lisätään 1,7 miljoonaa euroa ja hankkeen rahoitusosuuksiin 0,51 miljoonaa euroa. Kun otetaan huomioon edellä lisämäärärahan tarkoituksesta ja aiemmin tässä päätöksessä talousarvion muuttamisen edellytyksistä lausuttu, kaupunginvaltuusto on sille kuuluvan harkintavallan nojalla voinut päättää lisämäärärahan myöntämisestä ja siihen liittyvän tuloarvion ottamisesta talousarvioon.

Maankäyttösopimuksista saatavia korvauksia koskeva valitusperuste

Talousarvion muutosesityksestä ja kaupunginhallituksen lausunnosta ilmenee, että maankäyttösopimuksista saatavia korvauksia koskevan tuloarvion muuttuminen on johtunut kirjanpitolautakunnan kuntajaoston lausuntoihin perustuneesta kirjauskäytännön muutoksesta, jonka toteuttamiseen tarvittu laskentamalli on valmistunut vasta talousarviovuoden aikana. Talousarviota laadittaessa oli katsottu, ettei kyseisistä tuloista voinut varovaisuusperiaatteen mukaan esittää arviota, kun ei ollut riittävää varmuutta siitä, mistä sopimuksista ja kuinka paljon maankäyttösopimustuottoja tulee kertymään. Kaupunkiympäristön kehittämisen ydinprosessin maanhankinnan toimintatulot ovat edellä mainituista syistä osoittautuneet talousarviossa arvioitua suuremmiksi. Kaupunginvaltuusto on tällöin voinut hyväksyä talousarviomuutoksen, joka paremmin vastaa arviota toimintatulojen kertymästä talousarviovuonna.

Rantaväylän tunnelin ja raitiotien rahoitusosuuksia koskevat valitusperusteet

Valituksenalaisen päätöksen liite sisältää muun ohessa nettoinvestointeja koskevan taulukon, johon liitetyissä huomautuksissa on todettu, että taulukkoon merkitty valtion kustannusosuus vuositasolla on laskennallinen ja valtion tilitykset kaupungille toteutuvat erikseen sovitun aikataulun mukaan. Samassa liitteessä olevassa toisessa taulukossa on esitetty talousarvioon kirjatut Rantaväylän tunnelihankkeen investointimenot ja valtion rahoitusosuudet sekä niitä koskevat ennusteet ja niihin esitettävät muutokset. Taulukkoon on liitetty huomautus siitä, että rahoitusosuudet on esitetty erikseen vain kaupungille jäävien kiinteiden rakenteiden osalta ja valtion omistukseen siirtyvästä osuudesta rahoitusosuudet on vähennetty investointimenosta. Kaupunginhallitus on lausunnossaan huomauttanut kaupungin ja valtion talousarvion lukujen erojen johtuvan siitä, että hankkeen rahoitus on kirjattu kaupungin talousarvioon kirjanpitolain mukaisesti suoriteperusteisesti ja valtion talousarvioon maksuperusteisesti.

Kunnan kirjanpitoon sovelletaan kuntalaissa säädetyn lisäksi kirjanpitolakia. Kirjanpitolain mukaan tulon kirjaamisperusteena on lähtökohtaisesti suoritteen luovuttaminen eikä maksu. Asiakirjoista ilmenee, että Rantaväylän tunnelin rahoitusosuuden kirjaamisessa on käytetty suoriteperustetta, mikä on tarkoittanut rahoitusosuuden kirjaamista toteutuneiden investointimenojen suhteessa. Asiakirjoista ilmenee edelleen, että talousarvioon erillisenä eränä merkitty Rantaväylän tunnelin rahoitusosuus sisältää ainoastaan rahoitusosuuden kaupungin omistukseen jäävien kiinteiden rakenteiden osalta eikä valtion omistukseen siirtyvään osuuteen kohdistuvaa rahoitusosuutta, joka on vähennetty hankkeen investointimenosta. Asiassa ei ole ilmennyt, että Rantaväylän tunneli-investointia koskevan valtion rahoitusosuuden kirjaamisessa olisi tapahtunut virheitä.

Valtion talousarviossa ei ole osoitettu vuodelle 2017 määrärahaa Tampereen raitiotien rakentamiseen, mutta talousarvioon on merkitty hankkeesta aiheutuvia menoja seuraaville vuosille. Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään muuttanut kaupungin talousarvioon sisältyviä raitiotiehankkeen tuloarvioita lisäämällä hankkeen rahoitusosuuksiin 0,51 miljoonaa euroa. Valituksenalaisen päätöksen liitteessä on todettu kaupungin neuvotelleen liikenne- ja viestintäministeriön kanssa siitä, että valtion lisäpanostus hankkeeseen kuuluisi raitiotiehankkeelle myönnetyn valtion tuen piiriin. Edellä mainitun selvityksen perusteella ei ole syytä olettaa, että rahoitusosuus olisi kirjattu kaupungin talousarvioon väärälle vuodelle. Rahoitusosuus on edellä tässä päätöksessä esitetyn mukaisesti voitu kirjata talousarvioon suoriteperusteisesti toteutuneiden investointimenojen suhteessa ja sen suuruisena, millaiseksi sen on arvioitu muodostuvan talousarviovuonna.

Loppupäätelmä

Sillä seikalla, onko kaupunginvaltuuston päätös kaupungin vuoden 2016 talousarvion hyväksymisestä ollut lainvoimainen kaupunginvaltuuston tehdessä valituksenalaisen päätöksensä, ei ole merkitystä valituksenalaisen päätöksen laillisuuden kannalta. Kaupunginvaltuusto on tehnyt päätöksensä harkintavaltansa rajoissa. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, eikä päätös ole muutoinkaan valituksessa mainituilla perusteilla lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

A:n valitus on hylätty, joten hänelle ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 13 § 1 momentti ja 2 momentti 3 kohta sekä 90 §

Kuntalaki (410/2015) 7 § 1 momentti ja 147 § 1 momentti

Hallintolaki 6 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Tuominen, Jussi-Pekka Lajunen ja Riikka Kolkkala. Esittelijä Vuokko Alitalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset, määrää asianmukaisen seuraamuksen sekä velvoittaa Tampereen kaupungin ryhtymään toimenpiteisiin perusteetta tapahtuneiden kannustimien ja palkkioiden takaisinperimiseksi. Lisäksi A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää Tampereen kaupungin korvaamaan hänelle oikeudenkäynnistä aiheutuvat kustannukset 1 000 eurolla.

A on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lisäksi esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Asian valmistelu ja päättäminen ovat olleet lakiin perustumattomia. Viranomainen on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen.

Hallinto-oikeuden tulkinta siitä, että valtuusto voi päättää talousarvioon tehtävistä muutoksista on kuntalakiin perustumaton. Tampereen kaupunki ja hallinto-oikeus julkisen vallan käyttäjinä eivät ole noudattaneet perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaisesti tarkoin lakia. Hallinto-oikeus ei ole toiminut perustuslain 3 §:n 3 momentin mukaisesti riippumattomana oikeutena, vaan on tulkinnoissaan ja päätöksessään myötäillyt Tampereen kaupungin kantaa. Hallinto-oikeus ei ole selvittänyt riittävästi ja tasapuolisesti seikkoja, joita valituksessa on tuotu esiin. Hallintolain 6 §:ssä tarkoitetut hallinnon oikeusperiaatteet ja hallintolainkäyttölain 33 §:ssä tarkoitettu asian riittävä selvittäminen eivät ole toteutuneet.

Talousarvioon tehtävien muutosten ja Rantaväylän tunnelihankkeen laajuusmuutosten valmistelussa ei ole otettu huomioon, että kuntalaki ei mahdollista talousarvioon jälkikäteen tehtäviä muutoksia. Lisätalousarvioita ei voida tehdä. On lainvastaista, että talousarviota muokataan jälkikäteen kunnan määrärahatilanteen muuttuessa ja rahatilanteen niin vaatiessa. Tilinpäätökseen kuuluvassa toimintakertomuksessa on muun ohella ilmoitettava poikkeamat talousarviosta ja niiden syyt. Myös edellä esitetty tukee sitä, että lisätalousarvion laadinta ei ole mahdollista. Koska talousarvion muuttamisesta ei ole laissa mainintaa, tarkoituksenmukaisuusharkintaa ei voida käyttää.

Ratapihankadun ja Ranta-Tampellan maankäyttösopimuksista saatavat tulot ovat olleet kaupungin tiedossa jo talousarvion valmistelun yhteydessä, joten ne olisi tullut ottaa huomioon jo vuoden 2016 talousarviota ja vuosisuunnitelmia laadittaessa.

Väitetystä pilaantuneiden kaivumaiden määrän ja ajomatkakustannusten lisääntymisestä ei ole esitetty laskelmia. Tältä osin talousarvion muutosesityksen ja kustannusarvion tarkistamisen tarvetta ei ole selvitetty riittävästi, kun esitetyt pilaantuneiden maiden kustannukset ovat vaihdelleet talousraporteissa ja tilinpäätöksissä eri suuruisina.

Rantaväylän tunnelihankkeesta on laadittu allianssin käyttöön yleisaikataulu. Sen mukaan hankkeen viimeistelyt tapahtuvat vuonna 2018. Tampereen vuoden 2018 talousarviossa on vielä varattu Rantaväylän tunnelin nettoinvestointiin 0,5 miljoonaa euroa. Hanke valmistuu aikataulun mukaan ja vasta tuolloin on tarkasteltava oikeutusta kannustimiin ja palkkioihin eikä ennakoivasti vuonna 2016. Tätä hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon.

Raitiotien suunnitteluun tarkoitetun lisämäärärahan perusteluissa oleva maininta valtion rahoitusosuudesta on ollut harhaanjohtava, koska valtion rahoitusosuudesta ei ole ollut eduskunnan päätöstä. Rahoitusosuus 0,51 miljoonaa euroa on katsottava vuoden 2017 ennakkomäärärahaksi, josta päättäminen ei ole ollut lainmukaista. Muutos perustuu alustaviin neuvotteluihin mahdollisesti tulevista rahoista. Neuvottelut eivät ole riittävä peruste muuttaa talousarviota, johon lain mukaan ei muutenkaan voida tehdä muutoksia.

Hallinto-oikeus on sivuuttanut suorahankintojen laillisuustutkinnan maininnalla ”päätetty erikseen muussa järjestyksessä” viittaamatta kuitenkaan, mihin säädökseen tulkinta perustuu. Hallinto-oikeuden tulkinta siitä, että valituksessa esitetyillä hankintamenettelyä ja yritysten tasapuolista kohtelua koskevilla valitusperusteilla ei ole merkitystä arvioitaessa kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta on kestämätön, koska perustuslain mukaan lakia on tarkoin noudatettava. Laajuusmuutosten kustannusten edullisuutta ei voida verrata, koska ei ole olemassa vertailukohtaa kilpailutuksen puuttuessa.

Valituksessa ei ole ollut kysymys kirjanpitolain ja -asetuksen soveltamisesta, vaan laskennallinen-termin käytöstä ja siitä, miten laskennallinen taulukko on esitetty valtuustolle.

Asian laadun ja luonteen vuoksi on perusteltua, että A:n oikeudenkäyntikulut korvataan.

Tampereen kaupunginhallitus on antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää A:n valituksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aiemmin lausumansa ja lisäksi esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A:n valituksessa ei ole esitetty sellaista uutta perustetta, jonka perusteella hallinto-oikeuden päätöstä tulisi muuttaa. Tampereen kaupungin vuoden 2016 talousarvioon ja päätettyihin talousarvion muutoksiin on sisällytetty kuntalain edellyttämällä tavalla suoriteperusteisesti toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määräraha- ja tuloarviot. Lisätalousarviossa on osoitettu, miten rahoitustarve katetaan. Talousarvio on laadittu kuntalain edellyttämällä tavalla. Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole muutoinkaan lainvastainen.

Kuntalain mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta sekä käyttää kunnan päätösvaltaa. Valtuusto päättää talousarviosta ja taloussuunnitelmasta. Talousarvion laatimisesta ja hyväksymisestä kuntalain 110 §:ssä säädetään vain, että talousarvion hyväksyy valtuusto. Talousarvio on aina arvio seuraavan vuoden toiminnasta ja taloudesta. Talousarvio ei sido valtuustoa itseään ja valtuusto voi päättää muutoksista myös talousarviovuoden aikana. Mikäli vuoden 2016 aikana käy ilmi, että arvioidut menot ja tulot poikkeavat talousarviossa arvioidusta, talousarviota muutetaan vuoden 2016 aikana.

Talousarvioon tehtävistä muutoksista päättää valtuusto. Tämä toimivalta valtuustolla on, vaikka sitä ei ole laissa mainittu. Velvoite viedä asia talousarvion muutoksena valtuustoon koskee tavoitteita ja niiden edellyttämiä määrärahoja sekä tuloarvioita. Talousarvioon tehtävät muutokset on esitettävä valtuustolle talousarviovuoden aikana.

Tampereen kaupunki on siirtynyt noudattamaan maankäyttösopimusten kirjanpidollisessa käsittelyssä kaupunkia velvoittavia ohjeita ja hyvän kirjanpitotavan periaatteita. Kirjauskäytäntö on uusi, ei vuodelta 2006, kuten A:n valituksessa on esitetty.

Kuntalain mukaan kaupunginhallitus valmistelee kaupunginvaltuustossa käsiteltävät asiat. Laissa ei ole tarkemmin säädetty, mitä valtuustoasioiden valmisteluun kuuluu ja miten valmistelun tulee tapahtua. Valtuuston on yleensä itse arvioitava, onko valmistelu ollut riittävää eli onko valtuustolla ollut käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot. Asiaa käsiteltäessä ei ole tehty pöydällepanoehdotusta. Kaupunginvaltuusto on pitänyt kaupunginhallituksen suorittamaa valmistelua sekä lisätalousarvioesityksessä ja sen liitteissä annettuja tietoja riittävänä asian ratkaisemiseksi.

Kaupunginvaltuusto on noudattanut valtuustolle kuuluvaa päätösvaltaa, kun valtuusto on osoittanut raitiotiehankkeen investointeihin lisärahoitusta ja korottanut hankkeeseen saatavaa valtionrahoitusta.

Kaupunginvaltuuston lisätalousarviota koskevassa päätöksessä ei ole päätetty hankintamenettelystä eikä tähän liittyviä valitusperusteita siksi ole tullut tutkia.

Kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt oikeassa järjestyksessä eikä se ole muullakaan perusteella lainvastainen. Perusteita lisätalousarvion mukaisesti maksettujen kannustimien tai palkkioiden takaisinperintään ei ole.

Valitus ei ole johtunut viranomaisen virheestä. Asiassa ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n valitusta siltä osin kuin valituksessa on vaadittu, että Tampereen kaupunki määrätään ryhtymään toimenpiteisiin kannustimien ja palkkioiden takaisinperimiseksi.

2. Muilta osin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n mukaan korkein hallinto-oikeus käsittelee lainkäyttöasioina ne muutoksenhakua ja ylimääräistä muutoksenhakua koskevat asiat, jotka sen mukaan kuin siitä muualla laissa säädetään kuuluvat korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Hallinto-oikeudessa on ollut kysymys Tampereen kaupunginvaltuuston tekemästä päätöksestä, joka on koskenut muutosten tekemistä vuoden 2016 talousarvioon ja Rantaväylän tunnelihankkeen laajuusmuutosten hyväksymistä. Kaupunginvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätöksillä ei ole ratkaistu kysymystä kannustimien ja palkkioiden takaisinperimisestä. Korkein hallinto-oikeus ei siten voi ensi asteena tutkia takaisinperintää koskevia vaatimuksia. A:n valitus on tältä osin jätettävä tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wireń. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 12.11.2018