Muu päätös 5832/2018

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus ja menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus

Valittaja Elenia Lämpö Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 6.10.2017 nro 17/0314/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 16.11.2015 nro 274/2015/1 käsitellyt ympäristönsuojelulain (527/2014) 233 §:n mukaisen Elenia Lämpö Oy:n Vanajan voimalaitosta koskevan hakemuksen suurten polttolaitosten polttoainetehon yhteenlaskemissäännön ja suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (936/2014) mukaisten velvoitteiden vahvistamiseksi sekä ympäristönsuojelulain 89 §:n mukaisen hakemuksen, joka koskee kokopuun varastointia laitosalueella. Aluehallintovirasto on muuttanut ympäristöluvan Nro YSO/75/2008, 30.5.2008 siten kuin se on muutettuna Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä Nro 139/2013/1, 2.7.2013 lupamääräyksiä 18, 29, 31 ja 37 ja lisännyt ympäristölupaan lupamääräykset 10.1, 18.1, 18.2, 18.3, 18.4, 26.1, 30.1, 31.1 ja 32.1. Toimintaa on harjoitettava hakemuksen, lupamääräysten ja muilta osin edellä mainitun ympäristöluvan mukaisesti.

Lupamääräykset 18. ja 18.1 kuuluvat seuraavasti:

18. Toiminnassa tulee noudattaa seuraavia päästöraja-arvoja (kuivassa savukaasussa ja taulukon happipitoisuudessa):

Aine; Kattila K4 (mg/m³(n), O₂ 6 %); Kattila K5 (mg/m³(n), O₂ 6 %); Kattila KT (mg/m³(n), O₂ 15 %)

Hiukkaset; 50; 50; -

Typenoksidit (NO_x); 400; 400; 150

Rikkidioksidi (SO₂); 330; 330; -

Mikäli kattilalla K5 siirrytään polttamaan pelkkää turvetta, tulee toiminnassa noudattaa turpeen polton rikkidioksidin päästöraja-arvoa 400 mg/m³(n), O₂ 6 %. Tilanteesta tulee tehdä etukäteen ilmoitus Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Kattilan K4 edellä asetettuja päästöraja-arvoja katsotaan kertamittauksissa noudatetun, kun kunkin mittaussarjan tulokset eivät ylitä raja-arvoa.

Uuden kattilan K5 päästöjä voidaan mitata myös jatkuvatoimisesti. Päästöraja-arvoja katsotaan jatkuvissa mittauksissa noudatetun, kun yksikään raja-arvoon verrattava päästöjen vuorokausikeskiarvo ei ylitä raja-arvoa eikä 95 prosenttia vuoden aikana raja-arvoon verrattavista päästöjen tuntikeskiarvoista ylitä 200 prosenttia raja-arvosta.

Käynnistys- ja alasajojaksoja tai savukaasujen puhdistinlaitteiden häiriötilanteita ei oteta huomioon päästöraja-arvojen noudattamisen tarkasteluissa.

Määräys on voimassa 31.12.2015 saakka. (YSL 52 §, VNA 1017/2002 6 §, 7 §, 8 §, 11 §, liite 1, liite 2).

18.1 Kattilan K4 ilmaan johdettavien savukaasujen hiukkaspitoisuus saa olla enintään 20 mg/m³(n), typenoksidipitoisuus enintään 250 mg NO₂/m³(n) ja rikkidioksidipitoisuus enintään 265 mg SO₂/m³(n). Päästörajat on asetettu kuivassa savukaasussa muunnettuna 6 %:n happipitoisuuteen.

Mikäli kattilalla K4 siirrytään polttamaan pelkkää turvetta, tulee toiminnassa noudattaa turpeen polton rikkidioksidin päästöraja-arvoa 300 mg/m³(n) O₂ 6 %. Tilanteesta tulee tehdä etukäteen ilmoitus Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Päästöraja-arvoa katsotaan kertamittauksissa noudatetun, kun kunkin mittaussarjan tulokset eivät ylitä raja-arvoa.

Käynnistys- ja pysäytysjaksoja tai sähkösuodattimen häiriötilanteita ei oteta huomioon päästöraja-arvojen noudattamisen tarkastelussa.

Määräys on voimassa 1.1.2016 alkaen.

Luvanhaltijan on toimitettava selvitys toimenpiteistä, joiden avulla päästään edellä asetettuihin päästörajoihin, kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Hämeenlinnan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Selvityksen on sisällettävä toteutettavat toimenpiteet ja toteuttamisen aikataulu. (YSL 52 §, 53 §, VNA 936/2014 4 §, 14, 18 §, liite 1, liite 4)

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Ratkaisun perusteluja

Kyse on ympäristönsuojelulain 233 §:n mukaisesta hakemuksesta, joka koskee suurten polttolaitosten polttoainetehon yhteenlaskemissäännön ja suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (936/2014, SUPO-asetus) mukaisten velvoitteiden vahvistamista Vanajan voimalaitoksen ympäristöluvassa sekä ympäristönsuojelulain 89 §:n mukaisesta hakemuksesta, joka koskee kokopuun varastointia hakemuksen mukaisella voimalaitosalueen osalla.

Aluehallintovirasto katsoo, että SUPO-asetuksen 7 §:n mukaiset kaukolämpöjouston myöntämisen edellytykset täyttyvät laitoksen toiminnassa kaasuturbiinin KT osalta.

Ympäristönsuojelulain 98 §:n mukaisesta polttoainetehon yhteenlaskusäännöstä ei ole annettu erillistä määräystä, koska energiantuotantoyksiköiden savukaasut johdetaan erillisiin piippuihin.

Aluehallintovirasto ei ole myöskään pitänyt tarpeellisena määrätä SUPO-asetuksen 13 §:n mukaisista käynnistys- ja pysäytysjaksojen määrityksistä kattilan K4 osalta, koska kattilan päästöjä ei mitata jatkuvatoimisesti eikä kattilalla K4 ole käyttöaikarajoitteita.

Toiminnanharjoittaja on vastineessaan esittänyt mahdollisuutta ilmoittaa kattila K4 SUPO-asetuksen 6 §:n mukaiseen jäljellä olevan käyntiajan poikkeukseen. Aluehallintoviraston käsityksen mukaan kattilalle ei voida myöntää edellä mainittua poikkeusta, koska sitoutuminen poikkeukseen tuli tehdä SUPO-asetuksen 6 §:n mukaan 1.1.2014 mennessä. Toisaalta aluehallintovirasto katsoo jäljempänä esitetyin perustein, että kattilan K4 päästörajat on määrättävä SUPO-asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaisesti asetuksen liitteen 1 mukaisesti.

Lupamääräysten yksilöidyt perustelut

18. Voimalaitoksen savukaasujen päästöraja-arvot on määrätty voimassaolevan ympäristöluvan mukaisesti vuoden 2015 loppuun.

18.1. Kattilan K4 savukaasujen päästöraja-arvot on määrätty 1.1.2016 alkaen SUPO-asetuksen (936/2014) 4 §:n 3 momentin ja 18 §:n sekä liitteiden 1 ja 4 mukaisesti. Laskennassa on käytetty hakemuksessa esitettyä polttoainejakaumaa (turvetta 65 % ja biopolttoainetta 35 %).

SUPO-asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan olemassa olevan energiantuotantoyksikön, jonka toiminnan aloittamiseksi on myönnetty lupa ennen 1 päivää heinäkuuta 1987 ja jonka toiminnanharjoittaja on sitoutunut ennen 1 päivää tammikuuta 2008 siihen, että laitosta käytetään enintään 20 000 tuntia 1 päivän tammikuuta 2008 ja 31 päivän joulukuuta 2015 välisenä aikana, ja joka on käytössä 1 päivän tammikuuta 2016 jälkeen, rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten päästöt eivät saa ylittää asetuksen liitteen 1 mukaisia päästöraja-arvoja. Toiminnanharjoittajan sitoutuminen kattilan K4 20 000 tunnin käyttöaikarajoitteeseen 1.1.2008–31.12.2015 on hyväksytty Hämeen ympäristökeskuksen ympäristölupapäätöksessä nro YSO/75/2008 (30.5.2008).

Kattila K4 on poistettu edellä mainitusta rajoitteesta Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupapäätöksessä nro 139/2013/1, 2.7.2013. Kattilan K4 poistamisella 20 000 tunnin käyttöaikarajoitteesta ei aluehallintoviraston käsityksen mukaan ole merkitystä vaan olennaista on se, että kattilaa K4 tullaan käyttämään myös 1.1.2016 jälkeen. SUPO-asetuksen perustelumuistiossa (s. 4) on viitattu asetuksen 4 §:n osalta valtioneuvoston asetukseen polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta (96/2013, kumottu SUPO-asetuksella 936/2014) 5 §:ään, joka on asiasisällöltään samanlainen kuin SUPO-asetuksen 4 §. Asetuksen 96/2013 5 §:ää koskevissa perusteluissa todetaan, että jos 20 000 tunnin jäljellä olevaan käyntiaikaan sitoutunut yksikkö aikoisi jatkaa toimintaansa 1.1.2016 alkaen, se katsottaisiin uudeksi energiantuotantoyksiköksi ja sen olisi noudatettava asetuksen liitteen 1 uusien energiantuotantoyksiköiden päästöraja-arvoja 1. päivästä tammikuuta 2016. Lisäksi aluehallintoviraston päätöksen nro 139/2013/1, 2.7.2013 perusteluissa on katsottu kattilan K4 olevan muutoksien jälkeen SUPO-asetuksen mukainen uusi polttolaitos.

Edellä esitetyn perusteella aluehallintovirasto katsoo, että kattilaan K4 ei voida soveltaa SUPO-asetuksen 7 §:n mukaisia kaukolämpölaitoksia koskevia päästöraja-arvoja, vaan kattilan K4 päästöraja-arvot on määrätty SUPO-asetuksen liitteen 1 mukaisten uusia energiantuotantoyksiköitä koskevien päästöraja-arvojen mukaan. Päästöraja-arvojen noudattamisesta on määrätty SUPO-asetuksen 14 §:n mukaisesti.

Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan asetettuihin typenoksidi- ja hiukkaspäästöraja-arvoihin pääseminen edellyttää toimenpiteitä. Kuitenkin päästöraja-arvot on määrätty voimaan 1.1.2016 alkaen, koska SUPO-asetus asettaa suurimmat sallitut päästöt eikä mahdollista joustoa päästöraja-arvoista. Toiminnanharjoittaja on velvoitettu esittämään toteutettavat toimenpiteet valvoville viranomaisille, jotta varmistuttaisiin toimenpiteiden toteuttamisesta.

Päätöksen voimassaolo

Päätös on voimassa toistaiseksi.

Toiminnan olennaiseen laajentamiseen tai muuttamiseen on oltava lupa (YSL 29 §).

Luvan tarkistaminen

Kun komissio on julkaissut päätöksen laitoksen pääasiallista toimintaa (LCP) koskevista päätelmistä, toiminnanharjoittajan on toimitettava kuuden kuukauden kuluessa valvontaviranomaiselle selvitys luvan tarkistamisen tarpeesta perusteluineen. (YSL 80 §)

Ympäristönsuojelulain 82 §:ssä tarkoitettu perustilaselvitys tulee toimittaa laitosta koskevan seuraavan YSL 29 §:n, 81 §:n tai 89 §:n tarkoittaman hakemuksen liitteenä.

Korvattavat lupamääräykset

Tällä päätöksellä korvataan Hämeen ympäristökeskuksen 30.5.2008 Vattenfall Lämpö Oy:n Vanajan voimalaitokselle antaman ympäristöluvan nro YSO/75/2008 siten kuin muutettuna Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä nro 139/2013/1, 2.7.2013 lupamääräykset 18, 29, 31 ja 37.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Elenia Lämpö Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä sekä yhtiön vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Pääasia

Asiassa merkitykselliset oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (527/2014)

Ympäristönsuojelulain 9 §:n kohdan 1 mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa 7 ja 8 §:ssä säädettyjen ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevien velvollisuuksien täsmentämiseksi tarkempia säännöksiä päästöistä ympäristöön ja viemäriverkostoon, päästöjen ja niiden haitallisten vaikutusten ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöjen kieltämisestä.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin kohdan 1 mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista.

Ympäristönsuojelulain 233 §:n 1 momentin mukaan sellaiseen suureen polttolaitokseen, jonka toimintaan on myönnetty ympäristölupa ennen 20 päivää helmikuuta 2013 taikka laitokseen, jonka ympäristölupahakemus on kuulutettu ennen mainittua päivää ja joka otetaan käyttöön viimeistään 20 päivänä helmikuuta 2014, sovelletaan 98 §:n 1 momenttia 1 päivästä tammikuuta 2016.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetun suuren polttolaitoksen, joka on toiminnassa 31 päivän joulukuuta 2015 jälkeen, toiminnanharjoittajan on jätettävä hakemus 98 §:n 1 momentin mukaisen polttoainetehon yhteenlaskemissäännön ja 9 §:n nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädettyjen velvoitteiden vahvistamiseksi laitoksen luvassa viimeistään 31 päivänä lokakuuta 2014, jollei kyseisiä velvoitteita ole aiemmin vahvistettu laitoksen luvassa. Viimeistään tällöin on jätettävä myös 101 §:n mukaiseen kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan kuuluvien laitosten lupamääräysten tarkistamista koskeva hakemus siten kuin 103 §:n 2 momentissa säädetään. Tämän momentin mukaisten asioiden käsittelyssä noudatetaan soveltuvin osin 96 §:n säännöksiä.

Polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta annettu valtioneuvoston asetus (1017/2002, LCP-asetus)

LCP-asetuksen 3 §:n kohdan 8 mukaan olemassa olevalla laitoksella tarkoitetaan toiminnassa olevaa polttolaitosta tai kaasuturbiinia, jonka toimintaan on saatu lupa ennen tämän asetuksen voimaantuloa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, taikka laitosta, jonka ympäristölupahakemus on kuulutettu ennen tämän asetuksen voimaantuloa ja joka otetaan käyttöön viimeistään vuoden kuluttua asetuksen voimaantulosta.

Saman pykälän kohdan 8 a mukaan vanhalla olemassa olevalla laitoksella tarkoitetaan vuonna 2000 toiminnassa ollutta olemassa olevaa laitosta, jonka toiminnan aloittamiseksi on myönnetty lupa ennen 1 päivää heinäkuuta 1987 ja jonka toiminnanharjoittaja ei ole sitoutunut 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla rajoittamaan laitoksen käyntiaikaa. Saman pykälän kohdan 9 mukaan uudella laitoksella tarkoitetaan muuta kuin 8 kohdassa tarkoitettua polttolaitosta tai kaasuturbiinia, jolle ympäristölupa myönnetään tämän asetuksen voimaantulon jälkeen.

LCP-asetuksen 6 §:n mukaan uusien polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten päästöt eivät saa ylittää liitteen 1 taulukoiden 1–8 mukaisia päästöraja-arvoja milligrammoina normaalikuutiometrissä (mg/m³(n)) kuuden prosentin happipitoisuudessa poltettaessa kiinteitä polttoaineita ja kolmen prosentin happipitoisuudessa poltettaessa nestemäisiä ja kaasumaisia polttoaineita sekä 15 prosentin happipitoisuudessa poltettaessa polttoaineita kaasuturbiinissa.

LCP-asetuksen 9 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa voidaan määrätä, että olemassa olevassa polttolaitoksessa, jonka toiminnan aloittamiseksi on myönnetty lupa ennen 1 päivää heinäkuuta 1987, voidaan jättää noudattamatta 8 §:n päästöraja-arvoja, jos toiminnanharjoittaja sitoutuu siihen, että laitosta käytetään enintään 20 000 tuntia 1 päivän tammikuuta 2008 ja 31 päivän joulukuuta 2015 välisenä aikana. Toiminnanharjoittajan on ilmoitettava tästä kirjallisesti asianomaiselle ympäristölupaviranomaiselle sekä valvontaviranomaiselle viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2004.

LCP-asetuksen 22 §:n 1 momentin mukaan asetus tulee voimaan 9 päivänä joulukuuta 2002.

Polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annettu valtioneuvoston asetus (96/2013, vanha SUPO-asetus)

Vanhan SUPO-asetuksen 2 §:n kohdan 5 mukaan olemassa olevalla polttolaitoksella tai energiantuotantoyksiköllä tarkoitetaan toiminnassa olevaa polttolaitosta tai energiantuotantoyksikköä, jonka toimintaan on myönnetty lupa ennen tämän asetuksen voimaantuloa taikka laitosta tai energiantuotantoyksikköä, jonka ympäristölupahakemus on kuulutettu ennen tämän asetuksen voimaantuloa ja joka otetaan käyttöön viimeistään vuoden kuluttua asetuksen voimaantulosta.

Saman pykälän kohdan 6 mukaan vanhalla olemassa olevalla polttolaitoksella tai energiantuotantoyksiköllä tarkoitetaan sellaista 5 kohdassa tarkoitettua polttolaitosta tai energiantuotantoyksikköä, jonka toiminnan aloittamiseksi on myönnetty lupa ennen 27 päivää marraskuuta 2002 tai laitosta tai energiantuotantoyksikköä, jonka ympäristölupahakemus on kuulutettu ennen mainittua päivää ja jonka toiminta käynnistyi viimeistään 27 päivänä marraskuuta 2003.

Saman pykälän kohdan 7 mukaan uudella energiantuotantoyksiköllä tarkoitetaan muuta kuin 5 ja 6 kohdassa tarkoitettua energiantuotantoyksikköä, jolle ympäristölupa myönnetään tämän asetuksen voimaantulon jälkeen.

Vanhan SUPO-asetuksen 5 §:n 3 momentin mukaan olemassa olevan energiantuotantoyksikön, jonka toiminnan aloittamiseksi on myönnetty lupa ennen 1 päivää heinäkuuta 1987 ja jonka toiminnanharjoittaja on sitoutunut ennen 1 päivää tammikuuta 2008 siihen, että laitosta käytetään enintään 20 000 tuntia 1 päivän tammikuuta 2008 ja 31 päivän joulukuuta 2015 välisenä aikana, ja joka on käytössä 1 päivän tammikuuta 2016 jälkeen, rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten päästöt eivät saa ylittää liitteen 1 mukaisia päästöraja-arvoja.

Vanhan SUPO-asetuksen 26 §:n 1 momentin mukaan asetus tulee voimaan 20 päivänä helmikuuta 2013. Sitä sovelletaan 2 §:n 5 kohdassa tarkoitettuihin laitoksiin 1 päivästä tammikuuta 2016.

Suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annettu valtioneuvoston asetus (936/2014, SUPO-asetus)

SUPO-asetuksen 2 §:n kohdan 5 mukaan olemassa olevalla polttolaitoksella tai energiantuotantoyksiköllä tarkoitetaan toiminnassa olevaa polttolaitosta tai energiantuotantoyksikköä, jonka toimintaan on myönnetty lupa ennen 20 päivää helmikuuta 2013 taikka laitosta tai energiantuotantoyksikköä, jonka ympäristölupahakemus on kuulutettu ennen 20 päivää helmikuuta 2013 ja joka on otettu käyttöön viimeistään 20 päivänä helmikuuta 2014.

Saman pykälän kohdan 7 mukaan uudella energiantuotantoyksiköllä tarkoitetaan muuta kuin 5 ja 6 kohdassa tarkoitettua energiantuotantoyksikköä, jolle ympäristölupa on myönnetty 20 päivänä helmikuuta 2013 tai sen jälkeen.

SUPO-asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan uuden energiantuotantoyksikön rikkidioksidin, typenoksidien, hiukkasten ja hiilimonoksidin päästöt ilmaan eivät saa ylittää liitteen 1 mukaisia päästöraja-arvoja.

Saman pykälän 2 momentin mukaan olemassa olevan energiantuotantoyksikön rikkidioksidin, typenoksidien, hiukkasten ja hiilimonoksidin päästöt ilmaan eivät saa ylittää liitteen 2 mukaisia päästöraja-arvoja.

Saman pykälän 3 momentin mukaan olemassa olevan energiantuotantoyksikön, jonka toiminnan aloittamiseksi on myönnetty lupa ennen 1 päivää heinäkuuta 1987 ja jonka toiminnanharjoittaja on sitoutunut ennen 1 päivää tammikuuta 2008 siihen, että laitosta käytetään enintään 20 000 tuntia 1 päivän tammikuuta 2008 ja 31 päivän joulukuuta 2015 välisenä aikana, ja joka on käytössä 1 päivän tammikuuta 2016 jälkeen, rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten päästöt eivät saa ylittää liitteen 1 mukaisia päästöraja-arvoja.

SUPO-asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan olemassa olevassa polttolaitoksessa tai siihen kuuluvassa energiantuotantoyksikössä voidaan olla noudattamatta 1 päivän tammikuuta 2016 ja 31 päivän joulukuuta 2023 välisenä aikana 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja päästöraja-arvoja, jos toiminnanharjoittaja sitoutuu valtion valvontaviranomaiselle viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2014 toimittamallaan kirjallisella ilmoituksella siihen, että polttolaitosta tai energiantuotantoyksikköä käytetään kyseisenä ajanjaksona enintään 17 500 tuntia.

Saman pykälän 5 momentin mukaan pykälää ei sovelleta 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuun energiantuotantoyksikköön.

SUPO-asetuksen 7 §:n 1 momentin mukaan vanhassa olemassa olevassa, polttoaineteholtaan enintään 200 megawatin polttolaitoksessa voidaan olla noudattamatta 1 päivän tammikuuta 2016 ja 31 päivän joulukuuta 2022 välisenä aikana 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja päästöraja-arvoja, jos toiminnanharjoittaja sitoutuu siihen, että vähintään 50 prosenttia laitoksen hyötylämmöntuotannosta viiden vuoden jakson liukuvana keskiarvona toimitetaan höyrynä tai kuumana vetenä julkiseen kaukolämpöverkkoon. Toiminnanharjoittajan on ilmoitettava sitoutumisestaan valtion valvontaviranomaiselle viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2014.

Asiassa saatu selvitys

Asiassa saadun selvityksen mukaan kattila K4 on rakennettu vuonna 1953. Laitos on saanut sijoituspaikkaluvan 15.4.1982. Kattila on saanut ympäristölupamenettelylain mukaisen ympäristöluvan vuonna 1997, jolloin kattila on muutettu leijupetikattilaksi. Kattilan polttoaineteho on 59 MW ja höyryn ja kaukolämmön yhteistuoton nimellisteho 50 MW. Kattilassa muodostuvat savukaasut johdetaan sähkösuodattimen kautta oman 70 metriä korkean piipun kautta ulkoilmaan. Kattilan polttoaineena käytetään pääasiassa puuperäisiä biopolttoaineita ja turvetta. Polttoainesuhde on turve 65 % ja biopolttoaineet 35 %. Kattilan lämmöntuotanto on 15–300 Gwh/a ja sähkön tuotanto 2–60 Gwh/a. Arvioitu käyttöaika on 300–4 000 h/a. Kattilalla tuotetusta hyötylämmöstä yli 50 % johdetaan julkiseen kaukolämpöverkkoon (Hämeenlinnan kaupunki).

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on yhtiön valituksesta ensisijaisesti arvioitavana, voidaanko kattilalle K4 myöntää SUPO-asetuksen (936/2014) 7 §:n mukainen vanhoja olemassa olevia kaukolämpölaitoksia koskeva poikkeus laitoksen päästöraja-arvoihin. Toissijaisesti on arvioitavana, voidaanko kattilalle K4 myöntää SUPO-asetuksen 6 §:n mukainen jäljellä olevan käyntiajan (17 500 tuntia) mukainen poikkeus.

SUPO-asetuksen (936/2014) 7 §:n mukainen vanhoja olemassa olevia kaukolämpölaitoksia koskeva poikkeus laitoksen päästöraja-arvoihin

Hallinto-oikeudessa tulee yhtiön ensisijaisesta vaatimuksesta arvioitavaksi, täyttääkö kattila K4 SUPO-asetuksen 7 §:n 1 momentissa asetetut kriteerit kaukolämpöpoikkeuksen myöntämiselle. Asiassa on riidatonta, että kyseessä on enintään 200 megawatin polttolaitos, jonka hyötylämmöntuotannosta vähintään 50 prosenttia toimitetaan viiden vuoden jakson liukuvana keskiarvona höyrynä tai kuumana vetenä julkiseen kaukolämpöverkkoon. Nyt kyseessä olevan hakemuksen mukaan yhtiö on 5.6.2014 ilmoittanut valtion valvontaviranomaiselle sitoutumisestaan kaukolämpöpoikkeukseen. Ilmoitus on tehty pykälässä asetetussa määräajassa eli ennen 30.6.2014. Hämeen ELY-keskus on hakemuksesta antamassaan lausunnossa todennut, että ilmoitus sitoutumisesta kaukolämpöpoikkeukseen on tehty määräaikaan mennessä.

SUPO-asetuksen perustelumuistion 5.11.2014 mukaan 7 §:ssä tarkoitettua kaukolämpöpoikkeusta voi hakea vain koko polttolaitokselle ja vain sellaiselle, jolle ympäristölupa on myönnetty ennen 27.11.2002 (vanha olemassa oleva polttolaitos). Tästä johtuen hallinto-oikeudessa tulee arvioitavaksi, onko kattila K4 SUPO-asetuksen 2 §:n kohdan 6 mukainen vanha olemassa oleva polttolaitos.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kattila K4 on rakennettu vuonna 1953. Se on saanut sijoituspaikkaluvan vuonna 1982 ja ympäristölupamenettelylain mukaisen ympäristöluvan vuonna 1997.

Yhtiö on 27.12.2004 vireille laittamallaan ympäristölupahakemuksella hakenut LCP-asetuksen 9 §:n mukaista poikkeusta kattilan K4 ilmaan johdettavien päästöjen raja-arvoille. Yhtiö on tuolloin sitoutunut käyttämään kattilaa K4 aikavälillä 1.1.2008–31.12.2015 enintään 20 000 tuntia. Lupaviranomainen on 30.5.2008 myöntänyt kattilan K4 toiminnalle vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n mukaisen ympäristöluvan. Lupaviranomainen on päätöksellään hyväksynyt yhtiön hakemuksen ja on raja-arvoja määrätessään soveltanut LCP-asetuksen 9 §:n 1 momenttia, jonka mukaan haettu poikkeus voidaan myöntää olemassa olevalle polttolaitokselle, jonka toiminnan aloittamiseksi on myönnetty lupa ennen 1 päivää heinäkuuta 1987.

LCP-asetuksen perustelumuistiossa 27.11.2002 on 9 §:n perusteluissa todettu, että käytännössä 9 §:n soveltaminen tarkoittaisi sitä, että laitos tulisi poistaa käytöstä 20 000 tunnin käytön jälkeen viimeistään vuoden 2015 lopussa. Ajallisesti rajattu säännös tulee suoraan LCP-direktiivistä (2001/80/EY), jota on noudatettava.

Yhtiö on 21.12.2012 vireille laittamallaan ympäristölupahakemuksella hakenut kattilan K4 erottamista LCP-asetuksen 9 §:n mukaisesta poikkeuksesta.

Vanhan SUPO-asetuksen 5 §:n 3 momentin mukaan, jos 20 000 tunnin käyntiaikarajoitukseen sitoutunut olemassa oleva energiantuotantoyksikkö on käytössä 1.1.2016 jälkeen, energiantuotantoyksikön rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten päästöt eivät saa ylittää liitteen 1 eli uusien energiantuotantoyksiköiden päästöraja-arvoja 1.1.2016 alkaen.

Vanhan SUPO-asetuksen 26 §:n mukaisesti hakemuksen mukaiseen toiminnan olennaiseen muutokseen on sovellettu LCP-asetusta 31.12.2015 saakka. Yhtiö on hakemuksessaan 21.12.2012 ilmoittanut lupaviranomaiselle hakevansa 1.1.2016 voimaan tulevia päästöraja-arvoja erikseen. Ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n mukainen toiminnan olennaista muuttamista eli käyntiaikarajoitteesta irtaantumista koskeva päätös on annettu 2.7.2013. Kattilan K4 raja-arvot 20 000 tunnin käyntiaikarajoitteesta irtautumisen jälkeen 31.12.2015 saakka on päätöksessä määrätty LCP-asetuksen 6 §:n mukaisesti uudelle polttolaitokselle.

Jäljellä olevaan 20 000 tunnin käyntiaikaan sitoutuminen on sekä LCP-asetuksen että vanhan ja uuden SUPO-asetuksen voimassa ollessa tarkoittanut sitä, että kyseiseen joustoon sitoutunut energiantuotantoyksikkö tultaisiin lähtökohtaisesti poistamaan käytöstä jäljellä olevan käyntiajan tultua täyteen tai viimeistään asetuksessa säädettyyn määräpäivään 31.12.2015 mennessä. Kun yhtiö kuitenkin on halunnut jatkaa kyseisen energiantuotantoyksikön käyttöä säädetyn määräpäivän jälkeen, on kyseisen energiantuotantoyksikön päästöraja-arvot määrätty 2.7.2013 annetussa päätöksessä asetuksen mukaisesti siten, kuin kyseessä olisi uusi energiantuotantoyksikkö toiminnan jatkamisajankohdasta eli käyntiaikarajoitteesta irtaantumisesta lukien.

Suurten energiantuotantoyksiköiden päästöraja-arvoista säädetään SUPO-asetuksella. Asetuksen sanamuoto huomioon ottaen energiantuotantoyksikön statuksen määritelmällä on olennaista merkitystä annettaessa lupamääräyksiä polttolaitoksen päästöraja-arvoista, päästöraja-arvojen noudattamisen arvioinnista sekä ilmaan johdettavien päästöjen tarkkailusta. Asetuksessa säädetään myös poikkeuksista päästöraja-arvojen noudattamiselle sekä siitä, mitä raja-arvoja poikkeuksen jälkeen noudatetaan. Näin ollen energiantuotantoyksikön status voi muuttua laitoksen käytön jatkuessa asetuksessa säädetyn poikkeuksen noudattamisen jälkeen ja alkuperäinen toiminnalle myönnetty lupa tai toiminnan alkamisajankohta saattaa tapauskohtaisesti olla toissijaista.

Edellä esitetyn nojalla ja kun erityisesti otetaan huomioon kattilan K4 toiminnalle 2.7.2013 myönnetty ympäristölupa, ei kattilan K4 voida katsoa olevan SUPO-asetuksen 2 §:n kohdan 6 mukainen vanha olemassa oleva polttolaitos tai energiantuotantoyksikkö, jonka toiminnan aloittamiseksi on myönnetty lupa ennen 27.11.2002. Kun lisäksi otetaan huomioon SUPO-asetuksen 7 §:n 1 momentin sanamuoto, ei sen nojalla voida yhtiön valituksessaan tarkoittamalla tavalla olla noudattamatta asetuksen 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuja raja-arvoja. SUPO-asetuksen 7 §:n 1 momentin mukaan siinä mainittujen edellytysten täyttyessä voidaan olla noudattamatta vain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja päästöarvoja. Näin ollen SUPO-asetuksen 7 §:n kriteerit kaukolämpöpoikkeuksen myöntämiseksi eivät täyty ja yhtiön ensisijainen vaatimus on hylättävä.

SUPO-asetuksen (936/2014) 6 §:n mukainen jäljellä olevan käyntiajan (17 500 tuntia) mukainen poikkeus laitoksen päästöraja-arvoihin

SUPO-asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan tuli sitoutua valtion valvontaviranomaiselle viimeistään 1.1.2014 toimittamallaan kirjallisella ilmoituksella pykälän mukaiseen rajoitettuun jäljellä olevaan käyntiaikaan. Yhtiö on ilmoittanut sitoutumisestaan edellä mainittuun poikkeukseen nyt kyseessä olevan hakemusasian käsittelyn yhteydessä lupaviranomaiselle 27.8.2015 toimittamassaan vastineessa.

Ottaen huomioon pykälässä asetettu määräaika, hallintolain (434/2003) 17 §:n 1 momentti sekä valituksenalaisen päätöksen ratkaisun perusteluissa mainittu, ei aluehallintoviraston päätöstä ole syytä muuttaa. Koska yhtiön ilmoitus SUPO-asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaiseen poikkeukseen sitoutumisesta on toimitettu pykälässä ja niin sanottuna minimidirektiivinä noudatettavan IE-direktiivin 33 artiklan 1 kohdan a-alakohdassa mainitun määräajan jälkeen, eivät pykälässä mainitut muut poikkeuksen myöntämisen edellytykset tule arvioitavaksi. Valitus on näin ollen hylättävä myös yhtiön toissijaisen vaatimuksen osalta.

Lopputulos

Edellä mainitun nojalla aluehallintoviraston päätöstä ei ole yhtiön valituksessaan esittämillä perusteilla syytä muuttaa, vaan pääasiaa koskevat vaatimukset on hylättävä.

2. Oikeudenkäyntikulut

Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että Etelä-Suomen aluehallintovirasto määrätään korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että yhtiö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Oikeudenkäynnin ei voida katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Pirjo-Liisa Saloranta, Arto Hietaniemi ja Jenni Korpeinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Elenia Lämpö Oy on valituksessaan vaatinut seuraavaa:
1. Euroopan unionin tuomioistuimelta on pyydettävä ennakkoratkaisua teollisuuspäästödirektiivin (2010/75/EU) 33 artiklan ja 35 artiklan tulkinnasta jäljempänä täsmennettävällä tavalla.

2. Etelä-Suomen aluehallintoviraston ja Vaasan hallinto-oikeuden päätökset tulee kumota siten, että Vanajan voimalaitoksen kattilan K4 päästöjen raja-arvot voidaan määrätä SUPO-asetuksen (936/2014) 7 §:n mukaisella tavalla (kaukolämpölaitoksia koskevat raja-arvot) sekä tämän johdosta

2.1 ensisijaisesti on muutettava valituksenalaisen ympäristöluvan lupamääräykset vastaamaan mainittua tulkintaa tai

2.2 toissijaisesti asia on palautettava aluehallintovirastolle uusien lupamääräysten asettamista varten.

3. Kohtaan 2 nähden toissijaisesti kattilan K4 päästöjen raja-arvot on määrättävä SUPO-asetuksen 6 §:n mukaisella tavalla (jäljellä olevaan käyntiaikaan sitoutuminen).

Lisäksi Etelä-Suomen aluehallintovirasto on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut lain mukaisine korkoineen myöhemmin täsmennettävällä määrällä.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on uudistanut valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle esittämän ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

SUPO-asetuksen 7 §:n soveltamista koskevan ensisijaisen vaatimuksen perustelut

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on viitattu siihen, että laitos olisi lähtökohtaisesti ollut tarkoitus poistaa käytöstä siinä vaiheessa, kun LCP-asetuksen mukainen 20 000 tunnin käyntiaika on tullut täyteen. Päätöksen perusteluissa on mainittu muun muassa seuraavaa: "Jäljellä olevaan 20 000 tunnin käyntiaikaan sitoutuminen on sekä LCP-asetuksen että vanhan ja uuden SUPO-asetuksen voimassa ollessa tarkoittanut sitä, että kyseiseen joustoon sitoutunut energiantuotantoyksikkö tultaisiin lähtökohtaisesti poistamaan käytöstä jäljellä olevan käyntiajan tultua täyteen tai viimeistään asetuksessa säädettyyn määräpäivään 31.12.2015 mennessä."

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ei ilmene tarkemmin, onko tällä perustelulla ollut merkitystä hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen kannalta. Hallinto-oikeus on kuitenkin tulkinnut päätöksessään väärin LCP-asetuksen mukaisen 20 000 tunnin käyntiaikapoikkeuksen merkitystä.

LCP-asetus (1017/2002), SUPO-asetus ja niiden taustalla olevat direktiivit eivät tue hallinto-oikeuden näkemystä siitä, että 20 000 tunnin käyntiaikaan sitoutuneet laitokset tultaisiin lähtökohtaisesti poistamaan käytöstä 31.12.2015 mennessä. Tällaista vaatimusta näille laitoksille ei ole asetettu, eivätkä asetusten tai direktiivien sanamuodot tätä edellytä. Mainittujen 20 000 tunnin käyntiaikaan sitoutuneiden laitosten poistuminen käytöstä käyntiajan umpeutuessa on yksi mahdollisuus näille laitoksille, kuten hallinto-oikeuden päätöksessä viitatussa LCP-asetuksen perustelumuistiostakin käy ilmi. Säännöksissä ei ole kuitenkaan sitä edellytetty, eikä rajoitettu muiden mahdollisuuksien käyttämistä. Näitä muita mahdollisuuksia on ensiksi se, että laitos modernisoidaan ennen käyntiajan umpeutumista.

Lisäksi on mahdollista, että ennen käyntiajan umpeutumisesta säädetään uudesta poikkeuksesta, joka mahdollistaa laitoksen käytön jatkamisen. Rajoitetusta käyntiajasta on myös mahdollista irtautua ennen sen päättymistä, kuten kattilaa K4 koskevasta lainvoimaisesta ympäristölupapäätöksestä 2.7.2013 ilmenee.

Edellä sanottua tukee korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisu KHO 2006:101. Tämän mukaisesti määräaikaisesta enimmäiskäyntiajasta irtautuminen ei edellytä laitoksen käytöstä poistamista eikä estä sitä, että samalle laitokselle sovelletaan uutta määräaikaista poikkeusta. Edellä sanottua tukee myös Vanajan voimalaitosta koskeva ympäristölupapäätös 30.5.2008, jossa vahvistettiin kattilalle K4 ne raja-arvot, jotka koskevat LCP-asetuksen mukaisia 20 000 tunnin käyntiaikaan sitoutuneita laitoksia. Tässä yhteydessä kattilaa K4 ei velvoitettu poistamaan käytöstä käyntiajan umpeutuessa eikä määrätty ympäristölupaa määräaikaiseksi.

LCP-direktiivissä (2001/80/EY), LCP-asetuksessa ja vuoden 2008 ympäristölupapäätöksessä ei siis ole edellytetty, että yksikkö K4 poistettaisiin käytöstä 20 000 tunnin käyntiajan umpeutuessa tai vuoden 2015 lopussa. Näillä säädöksillä ja päätöksillä ei ole otettu kantaa siihen, onko kattilaa mahdollista käyttää vuoden 2015 jälkeen ja jos on, niin millä edellytyksillä. Kattilan käyttömahdollisuudet vuoden 2015 jälkeen on jätetty ratkaistavaksi myöhempien säännösten mukaisesti.

Vanajan kattilan K4 toiminta on alkanut jo 1950-luvulla. Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään kuitenkin katsonut, että kattilan ei voida katsoa olevan SUPO-asetuksen tarkoittama vanha olemassa oleva polttolaitos.

Hallinto-oikeuden perustelu on tältä osin virheellinen. Teollisuuspäästödirektiivin ja SUPO-asetuksen perusteella 20 000 tunnin käyntiajasta irtautuminen ei vaikuta energiantuotantoyksikön statukseen eli siihen, onko kyseessä uusi, olemassa oleva vai vanha olemassa oleva energiantuotantoyksikkö. Hallinto-oikeus on sinänsä asianmukaisesti maininnut, että energiantuotantoyksikön statuksella (uusi/olemassa oleva/vanha olemassa oleva) on olennaista merkitystä annettaessa lupamääräyksiä polttolaitoksen päästöraja-arvoista, päästöraja-arvojen noudattamisen arvioinnista sekä ilmaan johdettavien päästöjen tarkkailusta.

Tästä tehtävät johtopäätökset ovat kuitenkin juuri päinvastaiset kuin mitä hallinto-oikeus on katsonut. Hallinto-oikeuden mainitsemilla seikoilla on olennaista merkitystä toiminnanharjoittajan kannalta: ne ratkaisevat sen, onko laitokseen tarpeen investoida miljoonia euroja tai muuttuuko laitos uusien päästöjen raja-arvojen myötä käytännössä arvottomaksi tai arvoltaan negatiiviseksi. Tämän takia energiantuotantoyksikön status (uusi/ olemassa oleva/vanha olemassa oleva) on olennainen seikka perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan sekä perustuslain 18 §:n 1 momentissa tarkoitetun elinkeinovapauden näkökulmasta. Energiantuotantoyksikön statuksen olennaisen merkityksen takia status voi muuttua vain selkeällä ja täsmällisellä säännöksellä.

Toiminnanharjoittajan oikeusturvan kannalta on kestämätöntä, jos viranomaiset voivat tapauskohtaisesti mielivaltaisesti päättää, mitkä asetuksen vaatimista kriteereistä ovat milloinkin "toissijaisia" ja siten sivuutettavissa. SUPO-asetuksen 2 §:n 6 momentin mukainen määrittely on täysin selkeä, eikä sitä voida muulla tavoin tulkita.

SUPO-asetuksessa on säädetty yksityiskohtaisesti, mitä aiempi kuuluminen LCP-asetuksen mukaiseen rajattuun käyntiaikaan merkitsee. Asetuksen 4 §:n 3 kohdan mukaisesti laitokselle on lähtökohtaisesti asetettava päästöjen raja-arvot uusia laitoksia koskevan liitteen 1 mukaisesti ja asetuksen 6 §:n 5 momentin mukaisesti niihin ei voi soveltaa jäljellä olevaa käyntiaikaa koskevaa poikkeusta. Ympäristönsuojelulain 102 §:n mukaan ne eivät voi myöskään kuulua kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan. Näistä seikoista ei kuitenkaan seuraa sitä, että 20 000 tunnin käyntiaikarajoitukseen aiemmin kuulunut laitos tulisi poistaa käytöstä taikka että se muuttuisi uudeksi polttolaitokseksi.

Vanajan kattila K4 on SUPO-asetuksen 2 §:n 6 kohdassa määritellyn toiminnan alkamisajankohdan perusteella vanha olemassa oleva polttolaitos. Tämä tilanne ei ole muuttunut, vaikka laitos on ensin liittynyt LCP-asetuksen mukaiseen 20 000 tunnin käyntiaikarajoitukseen ja myöhemmin irtautunut siitä.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kattilan K4 ei voida katsoa olevan vanha olemassa oleva polttolaitos tai energiantuotantoyksikkö, kun erityisesti otetaan huomioon kattilan K4 toiminnalle 2.7.2013 myönnetty ympäristölupa.

Ympäristölupapäätöksessä 2.7.2013 on ratkaistu, että kattila K4 voi irtautua LCP-asetuksen 20 000 tunnin enimmäisaikarajoituksesta siten, että laitoksella siirrytään soveltamaan LCP-asetuksen liitteen 1 mukaisia raja-arvoja. Kyseessä ovat siis ne raja-arvot, joita tuli noudattaa LCP-asetuksen mukaisilla uusilla laitoksilla (lupahakemus kuulutettu 9.12.2002 jälkeen tai toiminta käynnistynyt 9.12.2003 jälkeen).

Sen sijaan lupapäätöksellä ei ratkaistu, että laitoksen koko status muuttuisi LCP-asetuksen mukaiseksi uudeksi polttolaitokseksi. Vielä vähemmän päätöksellä on ratkaistu, että laitos muuttuisi SUPO-asetuksen mukaiseksi uudeksi polttolaitokseksi (ensimmäinen lupahakemus kuulutettu 20.2.2013 jälkeen tai toiminta käynnistynyt 20.2.2014 jälkeen). Päätöksellä ei ole muutoinkaan otettu kantaa siihen, mitä kattilan K4 päästöjen raja-arvojen tulisi olla 31.12.2015 jälkeen.

Ympäristölupapäätöksellä 2.7.2013 ei siis välttämättä ole merkitystä nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta. Siltä osin kuin päätökselle annetaan merkitystä, se tukee yhtiön valituksen vaatimuksia kahdella tavalla:

(i) Jäljempänä valituksessa on perusteltu, että SUPO-asetuksen 7 §:n 1 momentin viittaus 4 §:n 2 momenttiin ei estä sitä, että 7 §:n perusteella voidaan poiketa SUPO-asetuksen 4 §:n 3 momentista. Jos korkein hallinto-oikeus ei hyväksy tätä, niin kattilaa K4 koskeva ympäristölupapäätös 2.7.2013 osoittaa, että kattila on jo aiemmin irtautunut 20 000 tunnin käyntiaikapoikkeuksesta lainvoimaisella päätöksellä. Näin ollen kattila K4 ei ole ollut 2.7.2013 jälkeen sitoutunut 20 000 tunnin käyntiaikaan, eikä kattila ole valituksenalaista päätöstä tehtäessä ollut 4 §:n 3 momentissa tarkoitettu energiantuotantoyksikkö. Näin ollen Vanajan kattilaan K4 on mahdollista soveltaa SUPO-asetuksen 7 §:ää siinäkin tapauksessa, että se ei olisi ollut mahdollista sellaisille laitoksille, jotka eivät olisi jo aiemmin irtautuneet 20 000 tunnin käyntiaikarajoituksen piiristä.

(ii) Jos taas korkein hallinto-oikeus hylkäisi kokonaan yhtiön ensisijaisen vaatimuksen SUPO-asetuksen 7 §:n soveltamisesta, tällöin kattilaa K4 tulee käsitellä samoin kuin sellaista uutta laitosta, joka on saanut ensimmäisen ympäristöluvan 2.7.2013 ja jota koskeva ympäristölupahakemus on kuulutettu ennen 20.2.2013. Tämä tarkoittaa, että kyseessä on LCP-asetuksen mukainen uusi polttolaitos ja SUPO-asetuksen mukainen olemassa oleva polttolaitos, jonka päästöjen raja-arvot voidaan määrätä 6 §:n mukaisesti.

SUPO-asetuksen 7 §:n 1 momentissa säädetään, millä edellytyksillä "vanhassa olemassa olevassa, polttoaineteholtaan enintään 200 megawatin polttolaitoksessa voidaan olla noudattamatta 1 päivän tammikuuta 2016 ja 31 päivän joulukuuta 2022 välisenä aikana 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja päästöraja-arvoja." SUPO-asetuksen 7 §:n 2 momentissa on puolestaan säädetty, mitä raja-arvoja "edellä 1 momentissa tarkoitetun polttolaitoksen päästöt ilmaan eivät saa ylittää".

Hallinto-oikeus on katsonut, että SUPO-asetuksen 7 § antaisi mahdollisuuden poiketa ainoastaan asetuksen 4 §:n 2 momentissa tarkoitetuista päästöjen raja-arvoista, jotka koskevat tavanomaisia olemassa olevia laitoksia. Sen sijaan 7 § ei oikeuttaisi hallinto-oikeuden mukaan poikkeamaan asetuksen 4 §:n 3 momentissa tarkoitetuista raja-arvoista, jotka koskevat aiemmin 20 000 tunnin käyntiaikaan sitoutuneita laitoksia. Hallinto-oikeuden perustelut ovat tältä osin virheelliset neljästä syystä.

Ensiksi on sinänsä hallinto-oikeuden mainitsemalla tavalla totta, että SUPO-asetuksen 7 §:n 1 momentin mukaan siinä määritellyissä polttolaitoksissa voidaan olla noudattamatta asetuksen 4 §:n 2 momentin mukaisia raja-arvoja. Vaikka SUPO-asetuksen 7 §:n 1 momentissa viitataan nimenomaisesti ainoastaan 4 §:n 2 momenttiin, asetuksen sanamuoto ei toisaalta sulje pois sitä mahdollisuutta, että 7 §:n 2 momentin perusteella poikettaisiin paitsi 4 §:n 2 momentin niin myös 4 §:n 3 momentin mukaisista raja-arvoista. Tällainen tulkinta ei siis ole asetuksen sanamuodon vastainen.

Toiseksi on syytä verrata SUPO-asetuksen 7 §:ää ja 6 §:ää. Asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan säännös koskee mahdollisuutta olla noudattamatta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja päästöjen raja-arvoja sellaisilla laitoksilla, jotka sitoutuvat enintään 17 500 tunnin käyntiaikaan. Kyseessä on siis lähtökohtaisesti saman ikäistä laitosjoukkoa koskeva poikkeusmahdollisuus kuin mitä 7 § koskee. Asetuksen 6 §:n 5 momentissa on kuitenkin mainittu erikseen, että pykälää ei sovelleta 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuun energiantuotantoyksikköön. Tällä maininnalla ei olisi mitään merkitystä, jos asiaa tulkittaisiin hallinto-oikeuden tekemällä tavalla.

SUPO-asetuksen 6 §:n 5 momentilla on järkevä sisältö ainoastaan, jos asetuksen 6 §:n perusteella olisi ilman tätä mainintaa mahdollista poiketa sekä 4 §:n 2 momentin että 4 §:n 3 momentin perusteella asetetuista raja-arvoista. Koska 6 §:n 1 momentti ja 7 §:n 1 momentti ovat tältä osin samanlaiset, tästä seuraa, että 7 §:n perusteella on mahdollista poiketa sekä 4 §:n 2 että 3 momentin mukaisista raja-arvoista.

Kolmanneksi asiassa tulee tarkastella teollisuuspäästödirektiivin tulkintavaikutusta. SUPO-asetuksella on pantu täytäntöön teollisuuden päästöistä annetun direktiivin (2010/75/EU) polttolaitoksia koskevat vaatimukset. Asetuksessa ei ole tarkoitettu rajoittaa direktiivin mukaisia poikkeamismahdollisuuksia direktiiviä suppeammaksi.

Kaukolämpöpoikkeusta koskevassa teollisuuspäästödirektiivin 35 artiklassa säädetään seuraavaa:

Polttolaitokset voidaan 31 päivään joulukuuta 2022 saakka vapauttaa velvoitteesta noudattaa 30 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja päästöjen raja-arvoja ja 31 artiklassa tarkoitettuja rikinpoistoasteita seuraavin edellytyksin:
- - -

b) laitos on saanut luvan ennen 27 päivää marraskuuta 2002 tai sen toiminnanharjoittaja oli toimittanut täydellisen lupahakemuksen ennen tuota ajankohtaa, edellyttäen, että laitos aloitti toimintansa 27 päivään marraskuuta 2003 mennessä.

Mainitussa säännöksessä viitattu teollisuuspäästödirektiivin 30 artiklan 2 kohta puolestaan kuuluu seuraavasti:

2. Kaikissa sellaisia polttolaitoksia sisältäviä laitoksia koskevissa luvissa, joille on myönnetty lupa ennen 7 päivää tammikuuta 2013 tai joiden toiminnanharjoittajat ovat jättäneet täydellisen lupahakemuksen ennen mainittua päivämäärää, edellyttäen, että polttolaitoksen toiminta käynnistyy viimeistään 7 päivänä tammikuuta 2014, on oltava ehdot, joilla varmistetaan, että näiden polttolaitosten päästöt ilmaan eivät ylitä liitteessä V olevassa 1 osassa vahvistettuja päästöjen raja-arvoja.

Kaikissa sellaisia polttolaitoksia sisältäviä laitoksia koskevissa luvissa, joille oli myönnetty direktiivin 2001/80/EY 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu poikkeus ja jotka ovat käytössä 1 päivän tammikuuta 2016 jälkeen, on oltava ehdot, joilla varmistetaan, että näiden polttolaitosten päästöt ilmaan eivät ylitä liitteessä V olevassa 2 osassa vahvistettuja päästöjen raja-arvoja.

Mainitun direktiivin 30 artiklan 2 kohdan 1 kappale käsittelee tavallisia olemassa olevia polttolaitoksia, joihin muutoin sovellettaisiin liitteen V osan 1 raja-arvoja. Tämä vastaa SUPO-asetuksen 4 §:n 2 momenttia. Tämän jälkeinen direktiivin 30 artiklan 2 kohdan 2 kappale käsittelee laitoksia, joille on myönnetty LCP-direktiivin 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu 20 000 tunnin käyntiaikapoikkeus ja joihin muutoin sovellettaisiin liitteen V osan 2 päästöjen raja-arvoja. Kappale vastaa SUPO-asetuksen 4 §:n 3 momenttia.

Kaukolämpöpoikkeusta koskevassa 35 artiklassa on viitattu 30 artiklan 2 kohtaan kokonaisuutena. Poikkeusta ei ole rajattu ainoastaan 30 artiklan 2 kohdan 1 kappaleen mukaisiin tapauksiin, vaan se koskee myös 30 artiklan 2 kohdan 2 kappaleen mukaisia laitoksia. Direktiivin mukainen kaukolämpöpoikkeus koskee siis myös niitä laitoksia, jotka ovat aiemmin sitoutuneet LCP-direktiivin mukaiseen käyntiaikapoikkeukseen ja joihin muutoin sovellettaisiin Suomessa SUPO-asetuksen 4 §:n 3 momenttia.

Mainitun seikan vahvistaa myös kaukolämpöpoikkeusta koskevan 35 artiklan vertaaminen direktiivin 33 artiklan mukaiseen määräaikaispoikkeukseen ja 32 artiklan mukaiseen kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan. Tätä on selvitetty yhtiön valituksessa hallinto-oikeudelle.

Direktiivin tarkastelu osoittaa, että kaukolämpölaitoksia koskeva sääntely on laadittu harkitusti eri tavalla kuin muita laitoksia koskeva sääntely. Kaukolämpölaitosten kohdalla on nimenomaan päätetty sallia kaukolämpöpoikkeuksen käyttäminen paitsi tavallisille olemassa oleville laitoksille niin myös niille laitoksille, jotka ovat aiemmin sitoutuneet LCP-direktiivin mukaiseen rajoitettuun käyntiaikaan. Tämä on perusteltua, koska kaukolämmöntuotanto on tehokas ja ympäristön kannalta myönteinen tapa tuottaa sähköä ja lämpöä. Näiden laitosten sulkeminen ja vastaavan energiamäärän tuottaminen erillistuotantona ei ole järkevää eikä EU:n ympäristö- ja energiapoliittisten tavoitteiden mukaista.

Neljänneksi on vielä otettava huomioon yhtiön aiemmin ympäristölupapäätöksen 2.7.2013 merkityksestä lausuma. Tällä on merkitystä, jos korkein hallinto-oikeus katsoisi edellä sanotusta poiketen, että SUPO-asetuksen 7 §:n perusteella ei olisi mahdollista poiketa asetuksen 4 §:n 3 momentin tarkoittamista raja-arvoista.

Kattila K4 ei käyttänyt hyväkseen koko 20 000 tunnin käyntiaikaa eikä kattila K4 ole enää 2.7.2013 alkaen ollut 4 §:n 3 momentissa tarkoitettu energiantuotantoyksikkö. Tämän ajankohdan jälkeen laitoksen päästöjen raja-arvot ovat olleet samat kuin sellaiselle laitokselle, joka on otettu ensimmäistä kertaa käyttöön tuona ajankohtana. Raja-arvot ovat siis tiukemmat kuin ne, jotka kattilaa K4 koskisivat, jos se ei olisi koskaan ollut sitoutunut 20 000 tunnin käyttöaikaan.

Toissijaisen vaatimuksen eli SUPO-asetuksen 6 §:n soveltamista koskevat perustelut

Vaasan hallinto-oikeus on katsonut, että SUPO-asetuksen 6 §:n soveltamisen estää se, että yhtiö ei ole tehnyt säännöksen 1 momentin mukaista ilmoitusta viimeistään 1.1.2014. Hallinto-oikeus on viitannut päätöksen perusteluissa myös hallintolain 17 §:n 1 momenttiin sekä IE-direktiivin 33 artiklan 1 kohdan a alakohtaan.

Hallinto-oikeuden mainitsemat seikat eivät voi olla esteenä SUPO-asetuksen 6 §:n soveltamiselle. Kyseessä on lähinnä valvontaa ja raportointia varten vaadittava ilmoitus, jota ei ole syytä tarkastella ehdottomana muotovaatimuksena. Kattilan K4 kuukausittaista ja vuosittaista käyntiaikaa koskeva raportointivelvoite on ollut koko ajan voimassa ympäristölupapäätöksessä 2.7.2013 määrätyn mukaisesti (lupamääräys 37). Myöskään teollisuuspäästödirektiivin 33 artiklan 1 kohdan a alakohta ei rajoita mahdollisuuksia tulkita SUPO-asetusta edellä esitetyllä tavalla.

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

Nyt kyseessä olevalla SUPO-asetuksella on pantu täytäntöön teollisuuspäästödirektiivin suuria polttolaitoksia koskeva luku. Näiden säännösten tulkinta on ratkaistava, jotta korkein hallinto-oikeus voi ratkaista asian. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee näin ollen pyytää Euroopan unionin tuomioistuimelta SEUT 267 artiklan mukaista ennakkoratkaisua seuraavista kysymyksistä:

1. Onko teollisuuspäästödirektiivin (2010/75/EU) 35 artiklan perusteella mahdollista poiketa paitsi 30 artiklan 2 kohdan 1 kappaleessa tarkoitetuista päästöjen raja-arvoista, myös niistä 30 artiklan 2 kohdan 2 kappaleessa tarkoitetuista raja-arvoista, jotka koskevat 20 000 tunnin käyntiaikaan sitoutuneita laitoksia.

2. Onko teollisuuspäästödirektiivin 33 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukainen ilmoitusvelvollisuus sellainen ehdoton muotovaatimus, joka estää artiklan mukaisen poikkeuksen tapauksissa, joissa ilmoitus on tehty myöhemmin kuin 1 päivänä tammikuuta 2014.

3. Jos vastaus kysymykseen 2 on myönteinen, estääkö teollisuuspäästödirektiivin 33 artiklan 1 kohdan a alakohta myös sellaisen kansallisen säännöksen soveltamisen, jossa ylin kansallinen tuomioistuin palauttaa määräajan erittäin painavan syyn vuoksi.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on lausuntonaan ilmoittanut, ettei sillä ole valituksen johdosta uutta lausuttavaa.

Hämeenlinnan kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen ja terveydensuojeluviranomainen ovat ilmoittaneet, ettei niillä ole valituksen johdosta lausuttavaa.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon. ELY-keskus on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä ja toteaa Vaasan hallinto-oikeuden päätyneen ratkaisussaan 6.10.2017 oikeisiin johtopäätöksiin perusteluineen. Valitus tulee kaikilta osin hylätä.

Lisäksi Hämeen ELY-keskus on lausunut seuraavaa:

Edellytykset määrätä kattilan K4 päästöjen raja-arvot SUPO-asetuksen 7 §:n mukaisella tavalla (kaukolämpölaitoksia koskevat raja-arvot)

Valituksen mukaan yhtiö on osoittanut ympäristölupahakemuksessaan ja valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle, että kyseessä on SUPO-asetuksen 7 §:n tarkoittama kaukolämpöä tuottava vanha olemassa oleva polttolaitos ja näin ollen päästöjen raja-arvot tulee määrätä kyseisen säännöksen perusteella.

Valituksen mukaan aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ovat vastoin säädösten sanamuotoa ja tarkoitusta. Kaukolämpölaitoksille on mahdollistettu toiminnan jatkaminen 31.12.2015 jälkeen, vaikka ne ovat aiemmin sitoutuneet LCP-asetuksen (1017/2002, jäljempänä LCP-asetus) 20 000 tunnin enimmäiskäyntiaikaan vuosiksi 2008–2015. Tämä ilmenee valituksen mukaan sekä SUPO-asetuksesta että varsinkin teollisuuspäästödirektiivistä (2010/75/EU).

Valituksen mukaan aiempi 20 000 tunnin käyntiaikaan sitoutuminen ei edellytä kattilan poistamista käytöstä eivätkä tapaukseen sovellettavien asetusten tai direktiivien sanamuodot sitä edellytä. Vaihtoehtoina käytöstä poistamiselle valituksessa esitetään laitoksen modernisointi ennen käyntiajan umpeutumista tai uuden poikkeuksen hyödyntäminen umpeutumisajan jälkeen. Valituksen mukaan Vanajan kattila K4 on SUPO-asetuksen 2 §:n 6 kohdassa määritellyn toiminnan alkamisajankohdan perusteella vanha olemassa oleva polttolaitos. Tämä tilanne ei ole muuttunut, vaikka laitos on ensin liittynyt LCP-asetuksen mukaiseen 20 000 tunnin käyntiaikarajoitukseen ja myöhemmin irtautunut siitä.

Valituksen mukaan Etelä-Suomen aluehallintoviraston ja Vaasan hallinto-oikeuden päätökset ovat myös vastoin korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisusta KHO 2006:101 ilmenevää oikeusohjetta, jonka mukaan aiempi sitoutuminen määräaikaiseen polttolaitoksen enimmäiskäyttömäärään ei estä laitoksen toiminnan jatkamista eikä muuta sitä uudeksi laitokseksi.

Hämeen ELY-keskus on todennut Vaasan hallinto-oikeuden päätyneen ratkaisussaan oikeaan johtopäätökseen, ettei Elenia Lämpö Oy:n kattilaa K4 ole katsottava SUPO-asetuksen 2 §:n 6 kohdan mukaiseksi vanhaksi olemassa olevaksi polttolaitokseksi.

LCP-asetuksen perustelumuistion mukaan asetuksen 9 §:n soveltaminen tarkoittaisi käytännössä sitä, että laitos tulisi poistaa käytöstä 20 000 tunnin käytön jälkeen viimeistään vuoden 2015 lopussa. Muita vaihtoehtoja ei perustelumuistiossa ole mainittu. Tämä ilmentää säännöksen tarkoitusta: säännös on laadittu laitoksille, joiden käyttöikä on tulossa päätökseen ja joiden kohdalla olisi tämän vuoksi kohtuutonta vaatia jäljellä olevan käyntiajan osalta asetuksella kiristyvien päästörajoitusten edellyttämiä investointeja. Vanajan voimalaitoksella tätä on aiemmin sovellettu kattilaan K3, joka poistui käytöstä LCP-asetuksen 20 000 tunnin käyttöaikakiintiön perusteella samalla 30.5.2008 päivätyllä ympäristölupapäätöksellä nro YSO/75/2008 (liite 1, s. 4), jolla toiminnanharjoittaja (tuolloin Vattenfall Lämpö Oy) sitoutui vastaavaan käyttöaikarajoitukseen kattilan K4 osalta.

Hämeen ELY-keskus on pitänyt oikeana Vaasan hallinto-oikeuden tulkintaa, jonka mukaan jäljellä olevaan 20 000 tunnin käyntiaikaan sitoutuminen on sekä LCP-asetuksen että vanhan SUPO-asetuksen (96/2013) ja uuden SUPO-asetuksen voimassa ollessa tarkoittanut sitä, että kyseiseen joustoon sitoutunut energiantuotantoyksikkö tultaisiin lähtökohtaisesti poistamaan käytöstä jäljellä olevan käyntiajan tultua täyteen tai viimeistään asetuksessa säädettyyn määräpäivään 31.12.2015 mennessä, ja näin ollen toiminnan jatkuessa kyseessä olisi statukseltaan uusi energiantuotantoyksikkö toiminnan jatkamisajankohdasta lukien. Tulkinta on ELY-keskuksen käsityksen mukaan vakiintunut eikä toiminnanharjoittaja olisi edes voinut saada LCP-asetuksen 9 §:n mukaista määräaikaista lievennystä kattilan K4 LCP-asetuksen mukaisiin päästöraja-arvoihin, mikäli sen aikomus olisi ollut jatkaa kattilan käyttöä ennallaan 31.12.2015 jälkeen.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupapäätöksellä 2.7.2013 kattila K4 on vapautettu LCP-asetuksen 9 §:n mukaisesta käyttöaikarajoitteesta. Päätöksellä kattilan on katsottu olevan LCP-asetuksen 3 §:n 9 kohdan mukainen uusi laitos. Tämä vastaa myös toiminnanharjoittajan omaa käsitystä, sillä kyseiseen lupamenettelyyn liittyvässä, Hämeen ELY-keskuksen antaman lausunnon johdosta antamassaan 11.4.2013 päivätyssä vastineessaan (Etelä-Suomen aluehallintoviraston 2.7.2013 antaman päätöksen s. 33) toiminnanharjoittaja nimenomaisesti toteaa, että laitos on käyttöaikarajoitteesta irtautumisen jälkeen LCP-asetuksen mukainen uusi laitos. Toiminnanharjoittaja ei myöskään ole valittanut 2.7.2013 ympäristölupapäätöksestä, jossa asia on ratkaistu. Sen sijaan toiminnanharjoittaja on jo hakemuksessaan itsekin nimenomaisesti ilmoittanut tekevänsä erillisen hakemuksen 1.1.2016 jälkeiselle ajalle ja on käyttöaikarajoituksesta irtauduttuaan tehnyt kattilaan K4 tarvittavat muutokset uuden laitoksen päästörajoihin pääsemiseksi.

Vaikka toiminnanharjoittajan alkuperäinen sijoituspaikkalupa on myönnetty vuonna 1982 ja ympäristölupamenettelylain mukainen ympäristölupa vuonna 1997, on SUPO-asetuksen 4 §:n 3 momentin soveltamisen osalta olennaista laitoksen statuksen muuttuminen uudeksi laitokseksi Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 2.7.2013. Vaasan hallinto-oikeus on tullut oikeaan johtopäätökseen, ettei kattilan K4 voida katsoa olevan SUPO-asetuksen 2 §:n kohdan 6 mukainen vanha olemassa oleva polttolaitos tai energiantuotantoyksikkö. Näin ollen sille ei voida myöntää SUPO-asetuksen 7 §:n mukaisella tavalla kaukolämpölaitoksia koskevia raja-arvoja.

Valituksessa mainitusta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä KHO 2006:101 ei voida todeta valituksessa väitettyä oikeusohjetta puheena olevan tapauksen osalta eikä kyseinen tapaus sovellu nyt puheena olevan tulkintakysymyksen ratkaisemiseen. Ratkaisussa KHO 2006:101 on tältä osin kyse tulkinnasta laitoksen siirtyessä yleisistä ohjeista kattiloiden ja kaasuturbiinien typenoksidipäästöjen rajoittamiseksi annetun valtioneuvoston päätöksen (527/1991) 2 §:n 2 momentin polttolaitoksia koskevan 15 000 tunnin käyttörajoituksen piiristä LCP-asetuksen 9 §:n mukaisen käyttöaikarajoituksen piiriin. Valtioneuvoston päätöksessä 537/1991 käyttöaikaa vastaavaa tuntimäärää ei rajattu päättyväksi tiettyyn ajankohtaan, kun taas LCP-asetuksessa tällainen ajallinen takaraja asetettiin laitoksille. Nyt käsillä olevassa asiassa on kyse LCP-asetuksen lisäksi asetusten 96/2013 (vanha SUPO-asetus) ja 936/2014 (SUPO-asetus) soveltamisesta, ja kokonaan eri soveltamistilanteesta kuin ratkaisussa KHO 2006:101.

Direktiivien mukaista tulkintaa koskevien väitteiden osalta ELY-keskus on todennut, että direktiivien sanamuoto ja tarkoitus eivät anna perustetta tulkita kansallisia säännöksiä niiden sanamuotoa löyhemmin. Direktiivit ovat luonteeltaan minimisääntelyä, joten niiden sanamuodosta ei ylipäätään voitaisi johtaa kansallisen säännöksen sisältöä ja sanamuotoa lievempää tulkintaa edustavaa tulkintaohjetta.

Edellytykset määrätä kattilan K4 päästöjen raja-arvot SUPO-asetuksen 6 §:n mukaisella tavalla (jäljellä olevaan käyntiaikaan sitoutuminen) ja menetetyn määräajan palauttaminen tältä osin

ELY-keskus on todennut hallinto-oikeuden päätyneen SUPO-asetuksen 6 §:n soveltamisen osalta oikeaan johtopäätökseen perusteluineen. Kysymys on yhtiön omista liiketoiminnallisista ratkaisuista. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelta tulee hylätä.

Elenia Lämpö Oy on antanut vastaselityksen.

Merkitään, että Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 16.6.2016 nro 166/2016/1 on myöntänyt ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaisen ympäristöluvan Elenia Lämpö Oy:n Vanajan voimalaitoksen toiminnan muutokselle, joka koskee uuden kattilan K6 toimintaa. Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 4.12.2017 nro 17/0379/2 Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Elenia Lämpö Oy:n valitusten johdosta valitukset enemmälti hyläten muuttanut eräitä lupamääräyksiä. Päätös on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 9.5.2018 taltionumero 2186 Elenia Lämpö Oy:n peruutettua valituksensa hallinto-oikeuden päätöksestä.

Menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus

Elenia Lämpö Oy on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 6.11.2017 saapuneessa hakemuksessaan pyytänyt, että sille palautetaan hallintolainkäyttölain 61 §:n perusteella SUPO-asetuksen 6 §:n 1 momentin mukainen määräaika sitoutua viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2014 säännöksessä mainittuun energiantuotantoyksikön enimmäiskäyntiaikaan, mikäli sen valituksessa edellä kohdassa 3 esitettyä toissijaista vaatimusta ei hyväksytä.

Yhtiö on esittänyt hakemuksensa tueksi seuraavaa:

SUPO-asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan tuli sitoutua valtion valvontaviranomaiselle viimeistään 1.1.2014 toimittamallaan kirjallisella ilmoituksella pykälän mukaiseen rajoitettuun jäljellä olevaan käyntiaikaan. Kyseessä on sellainen hallintomenettelyyn liittyvä määräaika, joka voidaan palauttaa.

Menetetty määräaika voidaan palauttaa laillisen esteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi. Yhtiö olisi tehnyt mainitun ilmoituksen, jos sillä olisi ollut syytä epäillä, että kattilaa K4 ei käsitellä SUPO-asetuksen 7 §:n mukaisena kaukolämpölaitoksena. Asian epäselvyys ilmenee muun muassa siitä, että kun yhtiö ilmoitti ELY-keskukselle 30.6.2014 mennessä SUPO-asetuksen 7 §:n mukaisesti, että vähintään 50 prosenttia laitoksen hyötylämmöntuotannosta viiden vuoden jakson liukuvana keskiarvona toimitetaan höyrynä tai kuumana vetenä julkiseen kaukolämpöverkkoon, ELY-keskus ei vastustanut sitoumusta eikä reagoinut siihen. Edelleen asian epäselvyys ilmenee siitä, että valvovan viranomaisen lausunnoissa, aluehallintoviraston päätöksessä ja hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyt tulkinnat tilanteesta poikkeavat toisistaan.

Tilanteen epäselvyys uhkaa johtaa siihen, että kattilalle K4 asetettaisiin tiukemmat päästöjen raja-arvot kuin sellaiselle laitokselle, joka on valmistunut ja otettu käyttöön heinäkuussa 2013. Näin siis siitä huolimatta, että kyseessä on 1950-luvulla valmistunut kattila, joka ei ole heinäkuun 2013 jälkeen ollut sitoutunut 20 000 tunnin rajoitettuun käyttöaikaan. Nämä tiukat raja-arvot johtaisivat paitsi kattilan todennäköiseen sulkemiseen, myös vastaavan energiamäärän tuottamiseen enemmän ympäristöä rasittavalla tavalla. Määräajan palauttamiselle on näin ollen erittäin painavat syyt.

Koska kyseessä on erittäin painava syy, voidaan määräaika palauttaa, vaikka sen kulumisesta on kulunut yli vuosi.

Yhtiö on ilmoittanut valvovalle viranomaiselle 27.8.2015 tekemässään vastineessa sitoutumisesta rajoitettuun käyntiaikaan, jos yhtiön vaatimusta ei muutoin hyväksytä. Korkein hallinto-oikeus voi näin ollen palauttaa määräajan esimerkiksi päätöksen tekemispäivämäärään asti. Tämän jälkeen korkein hallinto-oikeus voi todeta, että ilmoitus on tehty määräajan puitteissa ja ratkaista asian SUPO-asetuksen 6 §:n mukaisesti. Vaihtoehtoisesti korkein hallinto-oikeus voi palauttaa asian aluehallintovirastoon asian uudelleen käsittelyä varten.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valitus

1. Yhtiön vaatimus ennakkoratkaisupyynnön tekemisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.
2. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Yhtiön vaatimus ennakkoratkaisupyynnön tekemisestä kohdistuu 24 marraskuuta 2010 annetun teollisuuden päästöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2010/75/EU) artikloihin 33 (Määräaikaispoikkeus) ja 35 (Kaukolämpölaitokset). Teollisuuspäästödirektiivin III luku (28-41 artiklat) ja liitteen V polttolaitoksia koskevat vaatimukset on Suomessa pantu täytäntöön polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetulla, 20.2.2013 voimaan tulleella valtioneuvoston asetuksella (vanha SUPO-asetus 96/2013). SUPO-asetus (96/2013) on sittemmin kumottu 20.11.2014 voimaan tulleella uudella suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetulla valtioneuvoston asetuksella (uusi SUPO-asetus 936/2014). SUPO-asetuksen (936/2014) 6 §:ssä on säädetty jäljellä olevan käyntiajan vaikutuksesta päästöraja-arvoihin ja 7 §:ssä kaukolämpölaitoksia koskevista päästöraja-arvoista. Kysymyksessä oleva direktiivi on luonteeltaan vähimmäisdirektiivi, jossa säädetään unionissa noudatettavasta vähimmäistasosta. Direktiivi ei estä kansallisesti toteuttamasta ankarampiakin ympäristönsuojeluvaatimuksia.

Ennakkoratkaisupyyntö ei ole tarpeellinen, jos asia voidaan ratkaista kansallisen lainsäädännön pohjalta. Yhtiön vaatimus ennakkoratkaisupyynnön tekemisestä koskee kansallisen lainsäädännön tulkintaa koskevaa kysymystä. Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus

Korkein hallinto-oikeus hylkää yhtiön hakemuksen menetetyn määräajan palauttamiseksi.

Perustelut

SUPO-asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan olemassa olevassa polttolaitoksessa tai siihen kuuluvassa energiantuotantoyksikössä voidaan olla noudattamatta 1 päivän tammikuuta 2016 ja 31 päivän joulukuuta 2023 välisenä aikana saman asetuksen 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja päästöraja-arvoja, jos toiminnanharjoittaja sitoutuu valtion valvontaviranomaiselle viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2014 toimittamallaan kirjallisella ilmoituksella siihen, että polttolaitosta tai energiantuotantoyksikköä käytetään kyseisenä ajanjaksona enintään 17 500 tuntia.

Yhtiö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 6.11.2017 tekemässään hakemuksessa vaatinut, että sille palautetaan edellä mainitun säännöksen mukainen määräaika sitoutua säännöksessä tarkoitettuun energiantuotantoyksikön enimmäiskäyntiaikaan.

Hallintolainkäyttölain 61 §:n mukaan menetetty määräaika voidaan palauttaa sille, joka laillisen esteen tai muun erittäin painavan syynvuoksi ei ole voinut määräajassa 1) panna vireille lakiin tai asetukseen perustuvaa rahasuoritusta julkisista varoista tarkoittavaa hakemusta, 2) hakea muutosta päätökseen tai 3) ryhtyä muuhun toimenpiteeseen hallintomenettelyssä tai hallintolainkäyttömenettelyssä.

Saman lain 62 §:n mukaan 3 momentin mukaan menetetyn määräajan palauttamista on haettava viimeistään vuoden kuluessa siitä, kun määräaika päättyi. Erityisen painavista syistä määräaika voidaan palauttaa sen jälkeenkin.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa on vakiintuneesti katsottu, että hallintolainkäyttölain 61 §:n 2 ja 3 kohdassa tarkoitetaan niin sanottuja prosessuaalisia määräaikoja. Aineellisista eli materiaalisista määräajoista palauttamiskelpoisia ovat ainoastaan rahasuorituksia julkisista varoista koskeviin hakemuksin liittyvät, pykälän 1 kohdassa tarkoitetut määräajat.

SUPO-asetuksen 6 §:n 1 momentin määräaika ilmoituksen tekemisestä ei ole sellainen hallintolainkäyttölain 61 §:ssä tarkoitettu määräaika, joka voitaisiin palauttaa. Hakemus on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Kirsi Kostamo. Asian esittelijä Irene Mäenpää.