Muu päätös 5921/2018

Viestintämarkkina-asia (laskeva puheliikenne)

Antopäivä: 20.12.2018
Taltionumero: 5921
Diaarinumero: 2979/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T5921

Asia Huomattavan markkinavoiman yritykseksi määräämistä ja huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskeva valitus

Valittaja Telia Finland Oyj

Päätös, jota valitus koskee

Viestintävirasto 10.8.2015 Dnro 20/961/2015

I VIESTINTÄVIRASTON PÄÄTÖS

1. TeliaSonera Finland Oyj:n asema ja sille asetetut velvoitteet

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että TeliaSonera Finland Oyj:llä on tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 3 momentissa tarkoitettu huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Viestintävirasto on asettanut tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n nojalla TeliaSonera Finland Oyj:lle kyseisellä markkinalla seuraavat velvollisuudet:

1. Yhteenliittämisvelvollisuus

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa.

2. Toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuus

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus julkaista laskevan puheliikenteen palvelun sekä kaikkien laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen (jäljempänä myös muut yhteenliittämistuotteet ja -palvelut) kuten esimerkiksi yhdysjohtoliitännän käyttöönoton ja ylläpidon, YKM-liitännän kytkennän, muutoksen ja ylläpidon toimitusehdot ja hinnastot. Lisäksi TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus julkaista yhteenliittämistä koskevat, Viestintäviraston määräyksen nro 28 mukaiset rajapintakuvaukset.

Toimitusehdot ja hinnastot on julkaistava yrityksen internetsivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä toisen teleyrityksen saatavissa paperimuodossa.

3. Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä sekä muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat syrjimättömiä, sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja.

4. Velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen tarjoamisessa

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu ja muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita.

Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista TeliaSonera Finland Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä.

5. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus noudattaa sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston määrittämää kustannussuuntautunutta enimmäishintaa. TeliaSonera Finland Oyj:n tulee täten hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta.

Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneen enimmäishinnan mukaisesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista TeliaSonera Finland Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä.

6. Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Yrityksen on laadittava ja toimitettava Viestintävirastolle kustannuslaskentajärjestelmästä kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan.

2. Päätöksen perustelut

Viestintävirasto on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, todennut päätöksensä perusteluissa seuraavaa (alaviitteitä ei selosteta):

(---)

4 Merkitykselliset markkinat

Viestintävirasto on päätöksensä liitteenä 1 olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Laskevalla puheliikenteellä tarkoitetaan teleyrityksen verkon käyttöä puheyhteyden muodostamiseen, kun yhteys muodostetaan toisen teleyrityksen verkosta teleyrityksen verkkoon.

Markkina-analyysissä on tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti määritelty merkitykselliset matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinat tarkastelemalla laskevan puheliikenteen kysynnän ja tarjonnan korvattavuutta sekä markkinoiden maantieteellistä ulottuvuutta. Markkina-analyysissä esitetyn tarkastelun perusteella merkitykselliset hyödykemarkkinat muodostuvat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalvelusta. Laskevaa puheliikennettä on kaikki muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Kyseisiin hyödykemarkkinoihin katsotaan kuuluvaksi kaikki laskeva puheliikenne yksittäiseen matkaviestinverkkoon verkkoteknologiasta riippumatta sekä laskevan puheliikenteen toteuttamiselle välttämättömät yhteenliittämistuotteet ja -palvelut. Markkina-analyysissä esitetyn perusteella jokainen yksittäinen matkaviestinverkko muodostaa oman maantieteellisen markkinansa yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Markkina-analyysissä todetun mukaisesti merkitykselliset markkinat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla muodostuvat DNA Oy:n, Elisa Oyj:n, TeliaSonera Finland Oyj:n ja Ålands Telekommunikation Ab:n matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalveluista.

5 Huomattavan markkinavoiman yrityksen nimeäminen

Viestintäviraston päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin ja siinä esitetyn markkinavoiman arvioinnin perusteella Viestintävirasto katsoo, että TeliaSonera Finland Oyj:llä on huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Viestintävirasto on analyysissään arvioinut huomattavaa markkinavoimaa useiden eri kriteerien perusteella. Analyysissä todetun mukaisesti TeliaSonera Finland Oyj:llä on 100 prosentin markkinaosuus omaan matkaviestinverkkoonsa laskevasta puheliikenteestä, mikä on jo itsessään vahva indikaattori huomattavasta markkinavoimasta. Analyysin mukaan matkaviestinverkkoyritysten hinnoittelukäyttäytyminen tukkumarkkinoilla antaa myös viitteitä markkinavoiman käytöstä. Analyysin perusteella laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla ei ole potentiaalista kilpailua, joka voisi rajoittaa yksittäisen matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa. Laskevan puheliikenteen palvelua ostavilla muilla matkaviestinverkkoyrityksillä, kiinteän verkon yrityksillä tai ulkomaisilla verkkoyrityksillä ei myöskään ole analyysissä tarkemmin esitetyillä perusteilla sellaista ostajan tasapainottavaa neuvotteluvoimaa, joka riittävästi rajoittaisi yksittäisen matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa. Myöskään vähittäispalvelujen kysynnän tai tarjonnan korvattavuus eivät analyysin perusteella rajoita matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Markkina-analyysissä esitetyn perusteella TeliaSonera Finland Oyj:llä on siten kyseisillä markkinoilla sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä.

(---)

7 Perustelut velvollisuuksien asettamiselle

7.1 Lähtökohdat velvollisuuksien asettamiselle

Huomattavalla markkinavoimalla (HMV) tarkoitetaan yrityksen kykyä toimia markkinoilla riippumattomasti kilpailijoista ja loppuasiakkaista. Huomattavan markkinavoiman sääntely pohjautuu Euroopan unionin oikeuteen. Puitedirektiivissä [Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (2002/21/EY), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY] määritetään puitteet sääntelyviranomaisten puuttumiselle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinahäiriöihin. Käyttöoikeusdirektiivissä [Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (2002/19/EY), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY] määritetään ne keinot, joilla markkinaongelmat voidaan ratkaista. Euroopan unionin huomattavaa markkinavoimaa koskevat säännökset on saatettu Suomessa voimaan tietoyhteiskunta kaarella.

Viestintämarkkinoiden huomattavaa markkinavoimaa koskevan Euroopan unionin sääntelyn lähtökohtana on puitedirektiivin mukainen sääntelyviranomaisen puuttumattomuus markkinoiden toimintaan. Puuttumisen ja yritysten toimintaa rajoittavien velvollisuuksien perustana tulee olla analyysi markkinoiden kilpailutilanteesta sekä markkina-analyysissä todetut häiriöt ja kilpailuongelmat markkinoilla.

Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteena on, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten ja käyttäjien saatavilla koko maassa. Tarkoituksena on edistää kilpailua niillä viestintämarkkinoilla, joilla on erityisiä kilpailuongelmia ja missä yleinen kilpailuoikeus ei riitä. Vaikka huomattavan markkinavoiman sääntely kohdistuu ensisijaisesti tukkumarkkinoihin, sen vaikutukset näkyvät kilpailun lisääntymisenä vähittäismarkkinoilla. Viestintäverkkoihin pääsyn syrjimätön ja kohtuullinen hinnoittelu teleyritysten välillä on edellytys uusien vähittäispalveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulolle.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle laissa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien velvollisuuksien on liityttävä teleyrityksen palvelun tarjontaan nimenomaan niillä hyödykemarkkinoilla, joilla yrityksellä on huomattava markkinavoima.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin mukaan asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Kyseisen säännöksen perustelujen mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun kilpailuongelman luonteeseen ja niiden tulee olla oikeasuhteisia. Suhteellisuusperiaatteella tarkoitetaan sitä, että asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden. Viestintäviraston on valittava tarjolla olevasta keinovalikoimasta ainoastaan kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi tarpeelliset velvoitteet.

Saman lainkohdan mukaan velvollisuuksia asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon: 1) käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu huomioon ottaen; 2) käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuus käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen; 3) tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset; 4) huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit; 5) tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä; 6) asiaan liittyvät teollis- ja tekijänoikeudet; 7) eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen.

Lainkohdan perustelujen mukaan luettelo velvoitteita asetettaessa erityisesti huomioon otettavista seikoista ei ole tyhjentävä, vaan se on suuntaa antava niistä kriteereistä, joiden perusteella velvollisuuden asettamisen tarpeellisuutta ja suhteellisuutta koskeva arviointi tulisi tehdä. Lainkohdan esitöiden mukaan säännöksellä on erityistä merkitystä, kun Viestintävirasto harkitsee käyttöoikeusvelvollisuuksien asettamista. Säännös rajoittaa Viestintäviraston harkintavaltaa erityisesti käyttöoikeusvelvollisuuksien asettamisessa. Viestintävirasto toteaa, että nyt kyseessä olevilla markkinoilla merkitystä voi olla lähinnä luettelon kohdilla neljä, viisi ja seitsemän.

Teleyritykset tarvitsevat laskevan puheliikenteen palveluja tuottaakseen liittymäasiakkailleen puhepalveluja. Laskevan puheliikenteen palvelun ostaminen edellyttää viestintäverkkojen yhteenliittämistä. Viestintäverkkojen yhteenliittäminen ja siihen liittyvät laskevan puheliikenteen palvelut ovat edellytys sille, että teleyritys pystyy tarjoamaan viestintäpalveluja eri televerkkoihin liittyneiden tilaajien välillä ja että teleyrityksen loppuasiakkaat voivat soittaa puheluja toisessa verkossa olevan loppuasiakkaan liittymään.

Viestintävirasto on päätöksensä liitteenä olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Markkina-analyysin perusteella TeliaSonera Finland Oyj:llä sekä DNA Oy:llä, Elisa Oyj:llä ja Ålands Telekommunikation Ab:lla on huomattavan markkinavoiman asema kyseisillä markkinoilla. Kukin matkaviestinverkkoyritys hallitsee kaikkien verkkoonsa liittyneiden loppuasiakkaiden liittymiin päätyvää liikennettä, ja kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on markkina-analyysissä osoitetuin tavoin mahdollisuus toimia riippumattomasti kilpailijoista ja loppuasiakkaista.

Mikäli laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamiseen ei kohdistuisi ennakkosääntelyä, huomattavan markkinavoiman yrityksillä olisi kannustin ja mahdollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu tai verkkojen yhteenliittäminen siten, että se muodostuisi kohtuuttoman kalliiksi. Lisäksi yrityksillä olisi sääntelemättömässä tilanteessa mahdollisuus kieltäytyä verkkojen yhteenliittämisestä ja laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisesta kilpaileville teleyrityksille, tai mahdollisuus tarjota tukkupalvelua eri ostajille erilaisin ehdoin esimerkiksi hinnan tai laadun suhteen.

Käytännössä kieltäytyminen verkkojen yhteenliittämisestä tai yhteenliittämisen korkea hinnoittelu johtaisi alalle tulevien uusien kilpailijoiden poissulkemiseen vähittäismarkkinoilta. Näin voisi tapahtua tilanteessa, jossa huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyritykset kokevat vähittäismarkkinoille pyrkivän uuden yrityksen, esimerkiksi virtuaalisen matkaviestinverkkoyrityksen, uhaksi omalle liiketoiminnalleen. Myös korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut estävät kilpailua vähittäismarkkinoilla, koska korkeat tuotantokustannukset heikentävät kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Erityisen haitallista tämä on uusille ja pienille kilpaileville teleyrityksille, joiden verkosta soitetaan paljon huomattavan markkinavoiman yritysten liittymiin. Tällaisten kilpailijoiden on vaikea tarjota hinnoiltaan kilpailukykyisiä vähittäispalveluita sekä kerätä itselleen asiakaskuntaa ja laajentaa toimintaansa, jos markkinoilla jo toimivat matkaviestinverkkoyritykset perivät niiltä laskevan puheliikenteen palvelusta korkeita hintoja.

Viestintävirasto katsoo, että tällä päätöksellä TeliaSonera Finland Oyj:lle asetettavat velvollisuudet sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla ovat välttämättömiä kilpailun edistämiseksi. Viestintävirasto on velvoitteita asettaessaan varmistanut, että ne ovat oikeasuhtaisia toiminnan luonteeseen ja velvoitteilla tavoiteltaviin kilpailunedistämispäämääriin nähden ja että ne turvaavat kilpailun pitkällä aikavälillä. Asetettavien velvoitteiden avulla voidaan osaltaan varmistaa kohtuuhintaiset puhepalvelut ja monipuolinen palvelutarjonta loppuasiakkaille sekä alalla jo toimivien että sinne pyrkivien yritysten tasapuolinen kilpailuasema.

7.2 Yhteenliittämisvelvollisuus

Tietoyhteiskuntakaaren 61 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa. Säännöksen mukaan yrityksen on tällöin neuvoteltava yhteenliittämisestä toisen verkkoyrityksen kanssa ehdoin, jotka eivät ole ristiriidassa mainitulla päätöksellä asetettujen velvoitteiden kanssa.

Yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Tarjotakseen verkossaan toimiville loppuasiakkaille mahdollisuuden soittaa puheluja yksittäisessä matkaviestinverkossa olevan loppuasiakkaan liittymään, matkaviestinverkkoyrityksen tai kiinteän verkon yrityksen on hankittava laskevan puheliikenteen palveluja kyseessä olevalta matkaviestinverkkoyritykseltä. Laskevan puheliikenteen palvelun ostaminen edellyttää verkon yhteenliittämistä kyseiseen matkaviestinverkkoon yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen kautta.

Viestintävirasto katsoo, että yhteenliittämisvelvollisuuden asettaminen TeliaSonera Finland Oyj:lle on siten tarpeen sekä vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten sekä siellä jo toimivien yritysten toimintaedellytysten varmistamiseksi sekä kilpailun esteiden poistamiseksi ja edistämiseksi. Yhteenliittämisvelvollisuuden asettamista ei ole pidettävä kohtuuttomana, kun huomioon otetaan, että verkkojen yhteenliittäminen on edellytys sille, että soittaminen eri verkkojen välillä on ylipäänsä mahdollista.

Sen lisäksi, että TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus liittää sen viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa, sen on lisäksi noudatettava tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisia yhteenliittämisen toteuttamista koskevia velvollisuuksia sekä 64 §:n mukaisia kansainvälisten puhelinverkkojen yhteenliittämistä koskevia velvollisuuksia, jos yhteenliittämisvelvollisuuden sisällöstä ei muutoin päästä sopimukseen. Lisäksi TeliaSonera Finland Oyj:n on noudatettava lain 65 ja 66 §:n mukaisia velvollisuuksia.

On kuitenkin huomattava, että yhteenliittämisvelvollisen yrityksen on hyväksyttävä ainoastaan kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset. Tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisesti yhteenliittämisestä voi kieltäytyä, jos se on teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yhteenliittämisvelvollisen yrityksen kannalta. Säännöksen 3 momentissa on lisäksi todettu erikseen, että myös yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen perimän korvauksen sen puhelinverkon käytöstä on oltava kohtuullinen.

7.3 Toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuus

Tietoyhteiskuntakaaren 69 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle avoimuutta koskevia velvollisuuksia, joiden mukaan teleyrityksen on julkaistava yhteenliittämisen kannalta merkitykselliset tiedot, kuten palvelun toimitusehdot, tekniset eritelmät, hinnasto sekä tehdyt sopimukset siltä osin, kun ne eivät sisällä liikesalaisuuksia tai luottamuksellisia tietoja.

Lain perustelujen mukaan säännöksen tarkoituksena on edistää yhteenliittämistä koskevia sopimusneuvotteluja sekä helpottaa ehtojen kohtuullisuuden ja syrjimättömyyden valvontaa.

Viestintävirasto katsoo, että laskevan puheliikenteen palvelun ja sen toteuttamiseksi tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen toimitusehtojen ja hinnaston sekä yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuus on, kuten lain esitöissä on todettu, tarpeen yhteenliittämistä koskevien sopimusneuvottelujen edistämiseksi sekä yhteenliittämisehtojen ja laskevan puheliikenteen palvelua koskevien ehtojen kohtuullisuuden ja syrjimättömyyden valvonnan mahdollistamiseksi ja helpottamiseksi. Julkaisuvelvollisuuden toteuttaminen internetissä lisää hinnoittelun läpinäkyvyyttä ja on tarpeen erityisesti uusien alalle tulevien yritysten ja ulkomaisten yritysten kannalta.

7.4 Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys

Tietoyhteiskuntakaaren 68 §:n mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle yhteenliittämistä koskevan syrjimättömyysvelvollisuuden.

Säännöksen 2 momentin mukaan syrjimättömyysvelvollisuudella tarkoitetaan velvollisuutta noudattaa hinnoittelua (syrjimätön hinnoittelu) tai ehtoa (syrjimätön ehto), joka kohtelee samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä tasapuolisesti. Jos teleyritys käyttää tiettyä palvelua itse tai tarjoaa sitä tytäryhtiölleen tai muulle sellaiselle taholle, sen on tarjottava vastaavaa palvelua vastaavin ehdoin ja vastaavanlaatuisena kilpailevalle teleyritykselle.

Syrjimättömyysvelvollisuudella varmistetaan, että huomattavan markkinavoiman yritys ei vääristä kilpailua tilanteessa, jossa se on tarjontaketjun monessa osassa toimiva yritys eli tarjoaa palveluja sellaisille yrityksille, joiden kanssa se kilpailee vähittäismarkkinoilla.

Markkina-analyysissä todetun mukaisesti TeliaSonera Finland Oyj on valtakunnallinen, vertikaalisesti integroitunut matkaviestinverkkoyritys, joka tuottaa siten itse lähes kaikkia matkaviestinverkon puhepalvelujen arvoketjuun kuuluvia palveluja ja tuotteita. Ilman syrjimättömyysvelvollisuuden asettamista TeliaSonera Finland Oyj:llä olisi huomattavan markkinavoiman yrityksenä mahdollisuus vaikeuttaa muiden puhepalveluja tarjoavien tai tarjoamaan pyrkivien yritysten toimintaa käyttämällä esimerkiksi syrjiviä toimitusehtoja verkkojen yhteenliittämisessä, hinnoittelemalla laskevan puheliikenteen palvelut syrjivästi tai soveltamalla muulla tavoin kilpaileviin teleyrityksiin erilaisia ehtoja kuin omaan palveluyritykseensä.

Viestintävirasto katsoo siten, että syrjimättömyysvelvollisuuden asettaminen TeliaSonera Finland Oyj:lle on tarpeen vähittäismarkkinoilla jo toimivien ja erityisesti sinne pyrkivien yritysten tasapuolisten kilpailuedellytysten varmistamiseksi. Syrjimättömyysvelvollisuuden asettamista ei voida pitää myöskään kohtuuttomana ottaen huomioon TeliaSonera Finland Oyj:n asema kyseisillä markkinoilla sekä velvoitteen asettamisella tavoiteltava kilpailunedistämispäämäärä.

7.5 Hinnoittelua koskevat velvollisuudet

7.5.1 Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskeva velvollisuus

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla. Lain perustelujen mukaan kilpailun puuttumisella on lisäksi oltava haitallisia vaikutuksia viestintäpalvelujen käyttäjiin.

Viestintäviraston päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin ja sen johtopäätösten perusteella voidaan todeta, että kyseisillä markkinoilla ei ole todellista kilpailua. Matkaviestinverkkoyrityksillä on huomattavaa markkinavoimaa, minkä vuoksi niillä on mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelun hintaa liian korkealla tasolla.

Tarjotakseen verkossaan toimiville loppuasiakkaille mahdollisuuden soittaa puheluja yksittäisessä matkaviestinverkossa olevan loppuasiakkaan liittymään, matkaviestinverkkoyrityksen tai kiinteän verkon yrityksen on hankittava laskevan puheliikenteen palveluja kyseessä olevalta matkaviestinverkkoyritykseltä. Puhelun vastaanottaneen loppuasiakkaan matkaviestinverkkoyritys perii muilta verkkoyrityksiltä tukkutasolla minuuttiperusteisia korvauksia omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä.

Kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on kannustin periä muilta teleyrityksiltä korkeaa hintaa omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä maksimoidakseen matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä saamiaan tuloja sekä lisätäkseen kilpailijoidensa vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia. Mikäli laskevan puheliikenteen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, kaikilla huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä olisi edelleen mahdollisuus periä laskevasta puheliikenteestä liian korkeaa hintaa.

Kuten markkina-analyysissä on tuotu esiin, valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä on ollut todellisuudessa myös kyky kerätä kiinteän verkon teleyrityksiltä ennakkosääntelyn piiriin kuulumattomasta laskevan puheliikenteen palvelusta huomattavasti suurempia minuuttikohtaisia tuloja verrattuna ennakkosääntelyn piiriin kuuluvaan laskevan puheliikenteen palveluun, mikä ei ole perusteltavissa tukkupalvelun tuottamisesta aiheutuvilla erilaisilla tuotantokustannuksilla. Kiinteästä verkosta ilman operaattori- tai ensisijaisvalintaa soitettujen puhelujen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne ei ole kuulunut tukkumarkkinoiden hintasääntelyn piiriin, minkä vuoksi matkaviestinverkkoyritys on voinut asettaa vapaasti hinnan puhelun matkaviestinosuudelle eikä laskevaa puheliikennettä ole tarvinnut hinnoitella erikseen.

Laskevan puheliikenteen palvelun korkea tukkuhinta lisää kilpailevien yritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia. Tuotantokustannusten nousun puolestaan voidaan olettaa siirtyvän vähittäishintoihin, koska korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut katetaan viime kädessä loppuasiakkailta perittävillä korkeammilla puheluhinnoilla. Korkeat vähittäishinnat aiheuttavat hyvinvointitappioita viestintäpalveluja käyttäville loppuasiakkaille. Matkaviestinverkkoyritysten keräämien ylimääräisten tulojen maksajina toimivat lopulta puhepalveluja käyttävät loppuasiakkaat.

Korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut lisäksi estävät kilpailua vähittäismarkkinoilla, koska tuotantokustannusten nousu heikentää kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Mikäli laskevan puheliikenteen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kilpailijoille. Eniten tästä olisi haittaa pienille ja uusille vähittäismarkkinoilla toimiville yrityksille, kuten esimerkiksi virtuaaliselle matkaviestinverkkoyritykselle.

Mikäli laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus hinnoitella myös verkkojen yhteenliittäminen kohtuuttoman kalliiksi, mikä vaikeuttaisi vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten asemaa. Matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus ylihinnoitella verkkojen yhteenliittäminen uusille toimijoille, esimerkiksi virtuaalisille matkaviestinverkkoyrityksille, jos ne kokisivat uuden markkinatoimijan uhaksi omalle liiketoiminnalleen.

Lisäksi on huomattava, että edellä mainituista kilpailuongelmista olisi lopulta seurauksena myös se, että loppuasiakkaille olisi vähemmän vaihtoehtoisia ja laadukkaita vähittäispalveluja valittavanaan.

Edellä mainittujen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että ilman hinnoitteluvelvoitteen asettamista TeliaSonera Finland Oyj:llä olisi mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelun ja sen toteuttamiseksi tarvittavien yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintoja liian korkealla tasolla. Tästä seuraisi lopulta haitallisia vaikutuksia vähittäispalveluja käyttäville loppuasiakkaille vähittäishintojen nousun myötä. Näin ollen Viestintävirasto katsoo, että hinnoittelua koskevan velvollisuuden asettaminen sekä laskevan puheliikenteen palvelulle että muille yhteenliittämistuotteille ja -palveluille on tarpeen kilpailun edistämiseksi.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 2 momentin mukaan hinnoitteluvelvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa yhteenliittämisessä: 1) kustannussuuntautunutta hinnoittelua; 2) vähittäishinnasta tehtävään vähennykseen perustuvaa hinnoittelua; tai 3) oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua.

Lain perustelujen mukaan Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle kulloisenkin tuotteen tai palvelun markkinatilanteeseen ja havaittuihin kilpailuongelmiin nähden tarkoituksenmukaisimmaksi katsomansa hinnoitteluvelvollisuuden.

Viestintävirasto asetti TeliaSonera Finland Oyj:lle aiemmassa kyseistä markkinaa koskevassa huomattavan markkinavoiman päätöksessä velvollisuuden hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu ja muut yhteenliittämistuotteet ja -palvelut kustannussuuntautuneesti. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus on valittavista vaihtoehdoista edelleen tarkoituksenmukaisin. Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin mukaan hinnoitteluvelvollisuuksien tulee: 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää tehokasta kilpailua, joka puolestaan lisää matkaviestinverkkoyritysten kannustimia minimoida tuotannollisia kustannuksiaan ja kasvattaa tuotannollista tehokkuuttaan. Kuten lain perusteluissa on todettu, tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää siten osaltaan uusien yritysten vähittäismarkkinoille tuloa sekä vähittäismarkkinoilla jo toimivien muiden yritysten kilpailuedellytyksiä, ja kilpailua edistävän vaikutuksensa ansiosta tuottaa myös viestintäpalvelujen käyttäjille hyötyä.

Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettamisen voi todeta kannustavan yrityksiä investointeihin. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että kilpailupaine kasvattaa investointikannusteita monilla tavoin ja vaikuttaa varsinkin tehottomia investointeja ja ylikapasiteettia vähentäen. Kilpailu kannustaa sekä vakiintuneita teleyrityksiä että haastajayrityksiä investointeihin.

Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen TeliaSonera Finland Oyj:lle on tarpeen laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintojen kohtuullisuuden varmistamiseksi ja vähittäismarkkinoille pyrkivien ja siellä jo toimivien kilpailevien teleyritysten toimintaedellytysten ja vähittäismarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi. Velvoitteen asettaminen on siten tarpeen kilpailun edistämiseksi ja sen turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Ilman velvoitteen asettamista TeliaSonera Finland Oyj:llä olisi mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelujen hintoja liian korkealla tasolla ja heikentää siten erityisesti pienten ja uusien vähittäismarkkinoilla toimivien tai sinne pyrkivien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluja. Ottaen huomioon edellä ja markkina-analyysissä esitetyt seikat TeliaSonera Finland Oyj:n mahdollisuudesta toimia kilpailijoista riippumattomasti sekä kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät Viestintävirasto katsoo, että velvoitteen asettamista TeliaSonera Finland Oyj:lle ei ole myöskään pidettävä kohtuuttomana.

Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista laskevaa liikennettä. Aikaisemmin voimassa olleen viestintämarkkinalain 43 §:n 4 momentin nojalla matkaviestinverkkoyrityksen ei tarvinnut hinnoitella laskevaa liikennettä erikseen silloin, kun yhteys oli muodostettu kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon. Voimassa oleva tietoyhteiskuntakaari ei enää sisällä tällaista poikkeussääntöä. Tietoyhteiskuntakaaren 65 §:n 3 momentin perusteella matkaviestinverkkoyrityksen on hinnoiteltava myös kaikki kiinteästä puhelinverkosta laskeva liikenne erikseen. Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan viestintämarkkinalain 43 §:n 4 momenttia sovelletaan kuitenkin puhelinverkkojen yhteenliittämisen hinnoittelussa vuoden 2015 loppuun asti. Viestintävirasto on ottanut tämän seikan huomioon päätöksen voimassaoloaikaa asettaessaan.

Kuten jo edellä on todettu, tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Viestintävirasto katsoo kyseisellä säännöksellä saattavan olla merkitystä lähinnä tilanteessa, jossa yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole kyseisessä maassa säännelty lainkaan tai sen hinta poikkeaa muuten merkittävästi TeliaSonera Finland Oyj:n kustannussuuntautuneesta laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnasta.

7.5.2 Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin mukaan asettaessaan velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.

Lain perusteluissa todetaan, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen avulla ei pystytä kaikissa markkinatilanteissa puuttumaan kilpailuongelmiin riittävän tehokkaasti, ellei viranomainen pysty asettamaan kustannussuuntautunutta hintaa ja määrittelemään hinnan asettamisessa käytettävää menetelmää jo velvoitteen asettamispäätöksessä.

Suomessa aiemmin voimassa ollut viestintämarkkinalaki ei mahdollistanut kustannussuuntautuneen enimmäishinnan velvoitteen asettamista huomattavan markkinavoiman yrityksille koskien yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelua. Sen sijaan valtakunnallisilla huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä eli TeliaSonera Finland Oyj:llä, DNA Oy:llä ja Elisa Oyj:llä on ollut voimassa Viestintäviraston asettama velvoite periä laskevan puheliikenteen palvelusta kustannussuuntautunutta hintaa. Kyseisen velvoitteen valvonta on ollut jälkikäteistä, minkä vuoksi matkaviestinverkkoyritysten on pitänyt oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että palvelun hinta on aina kustannussuuntautuneella tasolla. Kuten markkina-analyysissä on tuotu esiin, valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat kahdenvälisesti sopineet laskevan puheliikenteen palvelun korvauksien tasosta, mutta sovitut tukkuhinnat ovat kuitenkin järjestelmällisesti olleet Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeammat.

Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten käyttäytyminen on osoitus siitä, että ne ovat voineet huomattavan markkinavoiman sääntelystä huolimatta käyttää markkinavoimaansa hinnoittelussaan. Yksi ennakkosääntelyn tärkeimmistä tavoitteista on rajoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen markkinavoiman käyttöä. Ilman tehokasta hintasääntelyä huomattavan markkinavoiman yritykset pystyvät perimään laskevan puheliikenteen palvelusta liian korkeita hintoja ja näin estämään kilpailua. Uusien vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten ja niillä jo toimivien yritysten kannalta jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ei ole useinkaan tehokas tai nopea tapa puuttua havaittuihin markkinaongelmiin. Hinnoittelun valvonnan ollessa jälkikäteistä markkinoille pyrkivät tai niillä jo toimivat yritykset eivät myöskään pysty ilman toimenpidepyynnön tekemistä Viestintävirastolle varmistumaan hintojen kustannussuuntautuneisuudesta.

Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen ja jälkikäteisen valvonnan ongelmat on nyt tuotu esiin myös tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa. Esitöissä todetun mukaisesti jälkikäteen määritellyllä kustannussuuntautuneella hinnalla Viestintävirasto ei todellisuudessa ole pystynyt, toisin kuin EU-direktiivit edellyttävät, huomattavan markkinavoiman yritysten tukkuhintojen aitoon ennakkosääntelyyn. Koska hinnoitteluvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ei seuraa yritykselle sanktiota, kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus yhdistettynä jälkikäteiseen valvontaan ei kannusta yrityksiä asettamaan säänneltyjen tuotteiden ja palveluiden hintoja oma-aloitteisesti kustannussuuntautuneelle tasolle.

Ottaen huomioon valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten edellä selostettu aiempi hinnoittelukäyttäytyminen niillä olevasta kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen voimassaolosta huolimatta sekä tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa esiin tuodut seikat jälkikäteen määritellyn kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja jälkikäteisen valvonnan tehottomuudesta Viestintävirasto katsoo, ettei pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden asettamista TeliaSonera Finland Oyj:n laskevan puheliikenteen palvelulle ole yksistään pidettävä riittävänä velvoitteena kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla.

Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan enimmäishinta olisi yksi käytettävissä olevista hinnoitteluvelvollisuuksista ja asetettaisiin silloin, kun ottaen huomioon kyseisillä markkinoilla vallitsevat kilpailuongelmat huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla kilpailijoille tai muille yrityksen asiakkaille ja jos pelkkää kustannussuuntautunutta hinnoitteluvelvoitetta ei voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä markkinoilla. Esitöissä todetun mukaisesti enimmäishinnan etukäteinen asettamismahdollisuus yhtenä käytettävissä olevista hinnoitteluvelvoitteista mahdollistaa viranomaisen tehokkaan puuttumisen markkinoilla vallitseviin kilpailuongelmiin.

Lain perusteluissa on lisäksi todettu, että etukäteen asetettava enimmäishinta on hinnoittelun valvontakeinona tehokas ja luo sääntelyn ennustettavuutta pidemmällä aikavälillä paitsi viranomaisen myös huomattavan markkinavoiman yrityksen ja kilpailevien teleyritysten näkökulmasta, jotka ostavat kyseisiä säänneltyjä tuotteita. Etukäteen asetettava enimmäishinta lisää yritysten oikeusturvaa.

Kuten markkina-analyysissä ja edellä on jo todettu, huolimatta valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä voimassa olleesta velvoitteesta hinnoitella matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti, ne eivät käytännössä ole laskeneet palvelusta perimiään hintojaan kustannusten tasolle.

Korkeat ja kustannuksiin perustumattomat laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnat vaikeuttavat erityisesti uusien vähittäispalveluja tarjoamaan pyrkivien yritysten markkinoille tuloa. Korkeat laskevan puheliikenteen hinnat lisäävät kilpailevien matkaviestinyritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalveluiden tuotantokustannuksia, jotka lopulta nostavat puhepalvelujen vähittäishintoja. Tuotantokustannusten nousu vaikeuttaa kilpailevien teleyritysten toimintaa vähittäismarkkinoilla, mistä on lopulta seurauksena kilpailun estyminen ja sen myötä korkeammat vähittäishinnat ja vaihtoehtoisten palveluiden määrän väheneminen loppuasiakkaille vähittäismarkkinoilla. Viestintävirasto katsoo, että hinnoitteluvelvoitteen vastaisesta hinnoittelusta aiheutuisi siten vakavia haittoja sekä kyseisillä tukku- että vähittäismarkkinoilla.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 7 kohta edellyttää, että velvollisuuksia asetettaessa tulee ottaa huomioon myös eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen. Sähköisen viestinnän direktiivien tavoitteena on luoda yhteiseurooppalaiset viestintämarkkinat, mikä on huomioitava myös erityisvelvollisuuksia asetettaessa eräänä sääntelyn tavoitteena. Vaatimuksella on merkitystä erityisesti nyt kyseessä olevilla terminointimarkkinoilla niiden kaksisuuntaisen ja vastavuoroisen luonteen vuoksi.

Tarkasteltaessa Euroopan maiden matkaviestinverkkoyritysten perimien laskevan puheliikenteen palvelun hintoja voidaan todeta suomalaisten matkaviestinverkkoyritysten tällä hetkellä perimän laskevan puheliikenteen hinnan, 1,87 senttiä minuutilta, olevan verrattain korkea. Tammikuussa 2014 liittymämäärillä painotettu keskimääräinen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hinta Euroopassa oli 1,31 senttiä minuutilta. Tammikuussa 2015 Euroopan maiden liittymämäärillä painotettu keskimääräinen hinta oli laskenut jo 1,23 senttiin minuutilta.

Ottaen huomioon tietoyhteiskuntakaaren edellyttämän vaatimuksen eurooppalaisten palvelujen tarjoamisesta ei ole kohtuullista, mikäli suomalaisilla matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus periä huomattavasti korkeampia hintoja laskevan puheliikenteen palvelusta muihin eurooppalaisiin operaattoreihin verrattuna. Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettamisen voidaan katsoa siten olevan tarpeen myös tästä syystä.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin perusteella asetettavan enimmäishinnan tulee olla säännöksen 3 momentin mukaisella tavalla kustannussuuntautunut. Lain perustelujen mukaan säännös mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down -hinnoittelumalli). Viestintävirasto voisi myös, mikäli se katsottaisiin sääntelyn tavoitteiden kannalta välttämättömäksi, käyttää kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä edellä mainituista top-down- ja bottom-up-malleista.

Euroopan komissio on antanut vuonna 2009 suosituksen kiinteän ja matkaviestintäverkon laskevan puheliikenteen hintojen sääntelystä EU:ssa (terminointisuositus). Suosituksellaan komissio pyrkii yhdenmukaistamaan kiinteään ja matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hintoja EU:ssa. Komission suosituksen mukaisesti kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä laskevan puheliikenteen hinnoittelua, joka perustuu (hypoteettisesti) tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Komission suosituksen mukaan laskevan liikenteen palvelun kustannukset tulisi määritellä käyttäen perustana pitkän aikavälin lisäkustannusmallia, joka ottaa huomioon ainoastaan vältettävissä olevat kustannukset (niin sanottu Pure Long Run Incremental Cost, puhdas BU-LRIC).

Komission näkemyksen mukaan suosituksen mukaisella puhtaalla BU-LRIC-mallilla lasketut laskevan puheliikenteen palvelun hinnat vastaavat hintoja, jotka saavutettaisiin kilpailluilla markkinoilla ja vastaisivat siten modernia tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin hinnoittelua.

Tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa todetaan kuitenkin teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten osalta, että myös tällaisiin malleihin perustuvissa kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Lain perustelujen mukaan joissain EU-maissa sovellettua puhdasta BU-LRIC-mallia ei siten voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena Suomessa.

Viestintäviraston on otettava komission suositukset mahdollisimman tarkasti huomioon. Koska tietoyhteiskuntakaari ei kuitenkaan mahdollista komission suosittaman teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan puhtaan BU-LRIC-mallin käyttämistä Suomessa, Viestintävirasto ei voi noudattaa täysimääräisesti terminointisuositusta. Viestintävirasto on määrittänyt nyt asetettavan enimmäishinnan tason top-down-malliin, tarkemmin FIFAC (Ficora Fully Allocated Costs) -menetelmään perustuen.

Viestintävirasto on päätöksellään asettanut TeliaSonera Finland Oyj:lle velvollisuuden hinnoitella sen laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta. Enimmäishinnan tason määrittämisessä käytetty laskentamenetelmä sekä enimmäishinnan tason määrittäminen on kuvattu Viestintäviraston päätöksen liitteessä 2.

Samoin kuin jälkikäteen määrättävän kustannussuuntautuneen hinnan, tulee myös enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden sekä asetettavan enimmäishinnan täyttää tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin edellytykset. Kyseisen säännöksen mukaan hinnoitteluvelvollisuuksien tulee 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Viestintävirasto katsoo, että velvollisuus noudattaa asetettua kustannussuuntautunutta enimmäishintaa edistää kestävää kilpailua, lisää markkinoiden tehokkuutta ja kannustaa huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksiä toimimaan tehokkaammin kuin pelkkä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Mikäli huomattavan markkinavoiman yritys tehokkaalla toiminnallaan alittaa enimmäishinnan perusteeksi lasketut kustannukset, se saa pitää tehokkuushyödyn itsellään. Tehokas kilpailu lisää matkaviestinverkkoyritysten kannustimia minimoida tuotannollisia kustannuksiaan ja edistää siten tuotannollista tehokkuutta sekä innovointia kyseisillä markkinoilla.

Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettaminen tuottaa myös hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Kuten lain perusteluissa on todettu, tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua. Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettaminen edistää osaltaan markkinoille pyrkivien uusien toimijoiden alalle tuloa sekä tasapuolisten kilpailuedellytysten luontia. Kilpailua edistävän vaikutuksen ansiosta enimmäishinnan asettaminen tuottaa siten myös viestintäpalvelujen käyttäjille hyötyä.

Tältä osin on huomioitava, että myös tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan velvollisuuksia asetettaessa on pyrittävä turvaamaan kilpailu pitkällä aikavälillä. Säännöksen esitöiden mukaan markkinoiden tasapainon ja kilpailun kannalta on tärkeää, että markkinoilla on useampia kannattavaa liiketoimintaa harjoittavia teleyrityksiä, mutta myös keskenään kilpailevia teleyrityksiä. Edellä mainittujen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että koska enimmäishinnan noudattamista koskeva velvoite ja asetettu enimmäishinta edistävät osaltaan myös ennustettavuutta ja markkinoiden läpinäkyvyyttä, niiden voi todeta edistävän siten myös kilpailua pitkällä aikavälillä.

Edelleen asetettavan hinnoitteluvelvollisuuden tulee kannustaa yrityksiä investointeihin. Lain perustelujen mukaan tehokas ja ennustettava ennakkosääntely mahdollistaa yhdenmukaiset lähtökohdat investointeihin niin sääntelyn kohteena olevalle huomattavan markkinavoiman yritykselle kuin kilpaileville teleyrityksillekin. Viestintävirasto katsoo, että vastavuoroisesti tarkoituksenmukaisen ennakkosääntelyn puuttuminen voi vaikeuttaa teleyritysten investointeja uusiin verkkoteknologioihin, koska sääntelyn puuttuessa teleyritykset eivät pysty arvioimaan luotettavasti investointien kustannuksia ja tulovirtoja. Lisäksi mikäli markkinat ovat hyvin keskittyneet ja kilpailun paine on heikko, yritysten kannusteet palveluinnovaatioiden kehittämiseen ja palvelujen laadun parantamiseen ovat heikot. Huomattavan markkinavoiman asemassa yritykset voivat periä liian korkeaa tukkuhintaa ja kerätä ylimääräisiä tuloja ilman panostusta tuotekehitykseen.

Viestintävirasto toteaa, että enimmäishintasääntelyn hyvinä puolina pidetään yleisesti sen ennakoitavuutta ja siihen liittyviä positiivisia kannustinvaikutuksia, jotka syntyvät siitä, että enimmäishinta määritetään ennalta määritellyksi ajanjaksoksi. Tällöin yrityksellä on kannusteet toiminnan tehostamiseen ja kustannusten vähentämiseen. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että lisääntynyt kilpailupaine vähittäismarkkinoilla kasvattaa investointikannusteita monilla tavoin ja vaikuttaa varsinkin tehottomia investointeja ja ylikapasiteettia vähentäen. Niin innovaatiot kuin investoinnitkin tuovat sen tehneelle yritykselle niin sanotun edelläkävijän edun: uuteen parempilaatuiseen teknologiaan ensimmäisenä siirtyvä yritys pääsee ensimmäisenä hyödyntämään investointia asiakkaiden hankinnassa. Kilpailu kannustaa sekä vakiintuneita teleyrityksiä että haastajayrityksiä investointeihin. Kustannussuuntautuneen enimmäishintavelvollisuuden asettamisen voidaan siten katsoa sen kilpailua edistävän vaikutuksen vuoksi myös kannustavan yrityksiä investointeihin. Lisäksi Viestintävirasto on ottanut investointikannusteet huomioon kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittämisen yhteydessä.

Viestintävirasto katsoo, että enimmäishinnan asettamista TeliaSonera Finland Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana ottaen huomioon Viestintäviraston päätöksessä sekä markkina-analyysissä esitetyt seikat kyseisillä markkinoilla vallitsevista kilpailuongelmista sekä enimmäishinnan asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät.

Velvoitteiden kohtuullisuutta ja suhteellisuutta arvioitaessa huomioon tulee lain perustelujen mukaan ottaa myös se, että hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla riittävän tehokkaita kilpailuongelmiin nähden, ja arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon myös muut olosuhteet, kuten huomattavan markkinavoiman yrityksen koko. Huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyritysten laskevan puheliikenteen tarjonnalla ja hinnoittelulla on olennainen merkitys viestintäpalvelujen käyttäjille. Viestintävirasto katsoo, että enimmäishinnan asettamista TeliaSonera Finland Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana myöskään sen kyseisillä markkinoilla vallitsevaan asemaan ja yrityksen kokoon nähden.

Tarkasteltaessa nyt asetettavan enimmäishinnan tasoa suhteessa keskimääräiseen eurooppalaiseen hintatasoon ja sellaisten maiden verkkoyritysten hintoihin, jotka ovat asettaneet laskevan puheliikenteen palvelun hinnan komission suosituksen mukaisella puhtaalla BU-LRIC-mallilla, Viestintävirasto katsoo, että asetettavan enimmäishinnan tasoa voidaan pitää kohtuullisena myös tähän nähden.

Edelleen asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Kohtuullista tuottoa määritettäessä on otettava huomioon myös investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit. Lisäksi tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 4 kohta edellyttää, että velvollisuutta asetettaessa otetaan huomioon huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja investointeihin liittyvät riskit. Säännöksen perustelujen mukaan velvollisuuksia asetettaessa on otettava huomioon se, että teleyrityksen toiminnan tulee olla taloudellisesti kannattavaa ja että yritystä ei saa rasittaa velvoitteilla, jotka veisivät siltä mahdollisuudet taloudellisesti kannattavaan liiketoimintaan pitkällä aikavälillä. Viestintävirasto toteaa, että kyseiset vaatimukset on otettu huomioon erityisesti asetettavan enimmäishinnan tasoa määritettäessä.

Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautunutta enimmäishinnan noudattamista koskevan velvoitteen asettaminen TeliaSonera Finland Oyj:lle on tarpeen laskevan puheliikenteen palvelun hinnan kohtuullisuuden ja ennustettavuuden varmistamiseksi sekä vähittäismarkkinoille pyrkivien ja siellä jo toimivien kilpailevien teleyritysten toimintaedellytysten ja vähittäismarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi. Velvoitteen asettaminen on siten tarpeen kilpailun edistämiseksi ja sen turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Ottaen huomioon edellä ja markkina-analyysissä esitetyt seikat valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten aiemmasta hinnoittelukäyttäytymisestä ja pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden riittämättömyydestä sekä TeliaSonera Finland Oyj:n mahdollisuudesta toimia kilpailijoista riippumattomasti Viestintävirasto katsoo, että velvoitteen asettamista TeliaSonera Finland Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana velvoitteen asettamisella tavoiteltaviin päämääriin nähden.

Mitä on todettu edellä kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen perustelujen yhteydessä velvoitteen koskemisesta niin matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista laskevaa liikennettä kuin tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisesta kohtuullisuusvaatimuksesta, pätee myös velvollisuuteen noudattaa kustannussuuntautunutta enimmäishintaa.

7.6 Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää

Tietoyhteiskuntakaaren 74 §:n mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää, jos se on tarpeen yritykselle asetetun hinnoitteluvelvollisuuden valvomiseksi.

Säännöksen 2 momentin mukaan yritys saa itse valita käyttämänsä kustannuslaskentajärjestelmän. Yrityksen on laadittava kustannuslaskentajärjestelmästä Viestintävirastolle kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan.

Lain perustelujen mukaan kustannuslaskentajärjestelmän käyttöä koskeva velvoite täydentää kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta ja on tarpeen kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitteen valvomiseksi.

Viestintävirasto katsoo, että kustannuslaskentajärjestelmän käyttöä koskevan velvoitteen asettaminen TeliaSonera Finland Oyj:lle on edelleen tarpeen, eikä sitä ole pidettävä kohtuuttomana TeliaSonera Finland Oyj:n kyseisillä markkinoilla vallitsevaan asemaan ja yrityksen kokoon nähden. Viestintäviraston käyttämä arviointitapa enimmäishinnan tason määrittämisessä perustuu teleyrityksille aiheutuneisiin kustannuksiin, minkä vuoksi viraston on pystyttävä seuraamaan kustannuksissa mahdollisesti tapahtuvia muutoksia.

TeliaSonera Finland Oyj:n tulee toimittaa Viestintävirastolle vuosittain kuvaus käyttämästään kustannuslaskentajärjestelmästä, säänneltyjen tuotteiden hinnoittelulaskelmat sekä tilintarkastajan kertomus kustannuslaskentajärjestelmän tarkastuksesta. Viestintävirasto on antanut 1.12.2014 tarkentavat määräykset teleyritysten kustannuslaskentajärjestelmistä ja järjestelmien kuvauksista sekä kustannuslaskentajärjestelmien tarkastuksista teleyrityksissä.

(---)

8 Velvollisuuksien vaikutusten arviointi

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 3 momentin mukaan Viestintäviraston on huomattavaa markkinavoimaa koskevassa päätöksessään arvioitava yrityksille asetettavien velvollisuuksien vaikutukset markkinoille.

Säännöksen esitöiden mukaan vaikutusarvion tulee olla kattava ja sen on sisällettävä esimerkiksi arvio siitä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Lisäksi Viestintäviraston on esimerkiksi 71 §:n mukaista hinnoitteluvelvollisuutta asettaessaan arvioitava vaikutukset säänneltyjen tuotteiden ja niitä vastaavien vähittäistuotteiden hintatasoon.

Viestintävirasto on asettanut päätöksellään TeliaSonera Finland Oyj:lle yhteenliittämisvelvollisuuden, syrjimättömyysvelvollisuuden, toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuuden, velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen tarjoamisessa, velvollisuuden noudattaa enimmäishintaa laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa sekä velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Viestintävirasto on asettanut vastaavat velvollisuudet myös DNA Oy:lle ja Elisa Oyj:lle. Viestintävirasto on asettanut Ålands Telekommunikation Ab:lle yhteenliittämisvelvollisuuden, syrjimättömyysvelvollisuuden, toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuuden sekä velvollisuuden noudattaa oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa.

TeliaSonera Finland Oyj:llä, DNA Oy:llä ja Elisa Oyj:llä ei ole aiemmin ollut velvollisuutta noudattaa enimmäishintaa matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa. Muut velvoitteet ovat olleet valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä jo aiemmin voimassa. Aiemmin voimassa ollut eriyttämisvelvollisuus kuitenkin poistuu kyseisiltä yrityksiltä. Ålands Telekommunikation Ab:lla ei aiemmin ole ollut velvollisuutta noudattaa oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa. Muut velvoitteet ovat olleet Ålands Telekommunikation Ab:lla jo aiemmin voimassa.

Vaikutusarviossa arvioidaan huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavien velvollisuuksien taloudelliset vaikutukset tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun, tukku- ja vähittäistuotteiden hintatasoon sekä toimialan investointeihin. Vaikutusarviossa arvioidaan lisäksi erikseen kohderyhmäkohtaiset taloudelliset vaikutukset. Kohderyhmät ovat huomattavan markkinavoiman yritykset, kilpailijat sekä loppuasiakkaat.

Vaikutukset tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun

Huomattavan markkinavoiman yrityksillä on yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla 100 prosentin markkinaosuus omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä, eikä tukkumarkkinoille ole mahdollista tulla vaihtoehtoisia palveluntarjoajia edes pitkällä aikavälillä. Siten asetettavat velvoitteet eivät voi lisätä kilpailua tukkumarkkinoilla. Sen sijaan velvoitteilla on vähittäismarkkinoiden kilpailua edistävä vaikutus.

Verkkojen yhteenliittämisvelvollisuus takaa kaikille verkkoyrityksille pääsyn huomattavan markkinavoiman yritysten matkaviestinverkkoihin ja siten laskevan puheliikenteen palveluihin. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja -palvelut kustannussuuntautuneesti estää valtakunnallisia matkaviestinverkkoyrityksiä ylihinnoittelemasta kyseiset palvelut ja tuotteet ja sillä tapaa rajoittamasta kilpailijoiden tuloa vähittäismarkkinoille. Vastaavasti laskevan puheliikenteen palvelua koskevathinnoitteluvelvollisuudet estävät tehokkaasti huomattavan markkinavoiman yrityksiä ylihinnoittelemasta laskevan puheliikenteen korvauksen ja siten heikentämästä kilpailijoiden kilpailuedellytyksiä vähittäismarkkinoilla. Syrjimättömyysvelvollisuus varmistaa, että huomattavan markkinavoiman yritykset soveltavat verkkojen yhteenliittämisessä ja laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa kaikkien kilpailijoiden kohdalla tasapuolisia ehtoja ja että matkaviestinverkkoyritykset tarjoavat palveluja vastaavin ehdoin ja vastaavanlaatuisena kuin ne tarjoavat palvelua itselleen tai palveluyritykselleen. Julkaisuvelvollisuus edistää verkkojen yhteenliittämistä koskevia sopimusneuvotteluja sekä yhteenliittämisen ja laskevan puheliikenteen hintojen ja muiden toimitusehtojen läpinäkyvyyttä.

Siten asetettavat velvollisuudet muodostavat ennakkosääntelykokonaisuuden, joka poistaa tehokkaasti kilpailun esteitä ja edistää kestävää kilpailua vähittäismarkkinoilla. Pääosin symmetriset velvoitteet sekä yhtenäiset laskevan puheliikenteen tukkuhinnat saavat aikaan yhdenmukaiset kilpailuedellytykset niin sääntelyn kohteena oleville huomattavan markkinavoiman yrityksille kuin kilpaileville teleyrityksille. Tehokkaan kilpailun voidaan arvioida johtavan vähittäismarkkinoilla alhaisempiin hintoihin, laadukkaampiin palveluihin sekä uusien palvelujen syntyyn.

Myös eurooppalaiset teleyritykset ja loppuasiakkaat hyötyvät asetettavista hinnoitteluvelvoitteista, sillä ne tuovat suomalaisiin matkaviestinverkkoihin laskevan puheliikenteen korvaukset lähemmäksi keskimääräistä eurooppalaista tasoa. Asetettavat velvollisuudet kokonaisuudessaan edistävät yhteiseurooppalaisten viestintämarkkinoiden kehittymistä.

Vaikutukset tukku- ja vähittäispalvelujen hintatasoon

Kaikkien huomattavan markkinavoiman yritysten perimä matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun korvaus on ollut 1,87 senttiä minuutilta syyskuusta 2014 lähtien. Asetettavien laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelua koskevien velvollisuuksien seurauksena valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset voivat periä laskevan puheliikenteen palvelusta enintään 1,25 senttiä minuutilta seuraavan kolmen vuoden aikana. Laskevan puheliikenteen minuuttikohtaiset tukkuhinnat laskevat siten vähintään 0,62 senttiä eli noin 33 prosenttia. Hinnoitteluvelvoitteet alentavat tukkupalvelun hintaa kaikilla valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä saman verran. Ålands Telekommunikation Ab:lle asetetun oikeudenmukaisen ja kohtuullisen hinnoittelun velvoitteen vaikutus yrityksen tukkupalvelun hintaan on yhtäläinen.

Laskevan puheliikenteen tukkuhintojen alenemisen voidaan arvioida alentavan matkaviestinverkon puhepalveluita ja kiinteän verkon puhepalveluita tarjoavien teleyritysten vähittäishintoja. Laskevan puheliikenteen palvelun tukkukorvaukset ovat niin sanottuja muuttuvia kustannuksia puhepalveluiden tuotannossa, ja teleyritykset ottavat ne huomioon vähittäispalvelujen hinnoittelussa. Lisäksi asetettavat velvoitteet kokonaisuudessaan edistävät kilpailua vähittäismarkkinoilla. Toimiva kilpailuvähittäismarkkinoilla varmistaa osaltaan loppukäyttäjille edulliset vähittäishinnat.

Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua verkkojen yhteenliittämisessä estää yrityksiä perimästä myös muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista kohtuuttomia hintoja. Valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä on ollut kyseinen velvollisuus voimassa jo aiemmin, eikä muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintoihin ole odotettavissa merkittäviä muutoksia. Laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset ovat kilpailevalle teleyritykselle kertaluonteisia ja niin sanottuja uponneita kustannuksia, joten näistä perittävät hinnat eivät todennäköisesti vaikuta vähittäisasiakkailta perittäviin hintoihin. Siten näitä tuotteita ja palveluja koskevilla hinnoitteluvelvoitteilla voi olla epäsuoraa vaikutusta vähittäismarkkinoilla perittäviin hintoihin lähinnä sillä tavalla, että ne poistavat markkinoille tulon esteitä ja kilpailun edistäminen lopulta johtaa alhaisempiin hintoihin vähittäismarkkinoilla.

Vaikutukset investointeihin

Asetettavilla velvollisuuksilla voidaan kokonaisuudessaan arvioida olevan investointeihin kannustava vaikutus toimialalla. Velvollisuudet poistavat kilpailun esteitä ja edistävät kestävää kilpailua vähittäismarkkinoilla, jolloin kannustimet lyhyellä aikavälillä palveluinvestointeihin ja pitkällä aikavälillä verkkoinvestointeihin lisääntyvät. Pääosin symmetriset velvoitteet sekä ennustettava laskevan puheliikenteen hintataso mahdollistavat yhdenmukaiset lähtökohdat investointeihin niin sääntelyn kohteena olevalle huomattavan markkinavoiman yritykselle kuin muille teleyrityksille.

Huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavat hinnoitteluvelvollisuudet sallivat kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle investoidulle pääomalle ja ne ottavat huomioon myös investointeihin liittyvät riskit. Hinnoitteluvelvollisuudet estävät huomattavan markkinavoiman yrityksiä ylihinnoittelemasta kyseessä olevia tuotteita tai palveluja, mutta takaavat samalla yritykselle korvauksen kaikista palveluiden tuottamisen aiheuttamista kustannuksista ja investoinneista. Velvollisuudet kannustavat huomattavan markkinavoiman yrityksiä tehokkaisiin investointeihin. Investoimalla tuotannon tehostamiseen huomattavan markkinavoiman yritys pystyy pitämään tukkuhinnan ja tuotantokustannusten välisen tehokkuushyödyn itsellään.

Asetettavien hinnoitteluvelvoitteiden vaikutusten huomattavan markkinavoiman yritysten investointeihin voidaan kuitenkin arvioida olevan melko vähäisiä, ja yritysten investointipäätökset tulevat jatkossakin perustumaan suurimmaksi osaksi muihin seikkoihin kuin laskevasta puheliikenteestä ja verkkojen yhteenliittämisestä saataviin tuloihin. Tulee huomioida, että säänneltyjen teleyritysten matkaviestinverkkoon tekemät investoinnit ovat viime vuosina kasvaneet, vaikka laskevan puheliikenteen korvaukset ovat laskeneet.

Taloudelliset vaikutukset huomattavan markkinavoiman yrityksiin

Asetettavista hinnoitteluvelvoitteista johtuva laskevan puheliikenteen hinnan lasku supistaa huomattavan markkinavoiman yritysten matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä saamaa liikevaihtoa ja siten myös kokonaisliikevaihtoa, jos muut tekijät pysyvät ennallaan. Karkean arvion mukaan laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnan alenemisen supistava vaikutus matkaviestinverkkoyritysten kokonaisliikevaihtoon on noin 1–2 prosenttia. Yritysten liikevaihdon kehitys riippuu kuitenkin myös monista muista tekijöistä. Kaiken kaikkiaan voidaan pitää todennäköisenä, että hinnoitteluvelvoitteilla on huomattavan markkinavoiman yritysten liikevaihtoa supistava vaikutus lyhyellä aikavälillä. Tulee kuitenkin huomioida, että huomattavan markkinavoiman yritysten aiemmat korkeammat laskevan puheliikenteen liikevaihdot ovat perustuneet yritysten kykyyn ylihinnoitella laskevan puheliikenteen tukkupalvelu, jolloin yritykset ovat pystyneet keräämään ylimääräistä liikevaihtoa ilman uudenlaisen liiketoiminnan luomista kilpailullisilla markkinoilla.

Laskevan puheliikenteen maksut ovat vastavuoroisia, ja huomattavan markkinavoiman yritysten keräämät laskevan puheliikenteen tulot sekä niiden muilta yrityksiltä ostamien laskevan puheliikenteen palveluiden menot ovat pääasiassa tasapainossa. Siten hinnoitteluvelvoitteilla ei arvion mukaan ole merkittävää vaikutusta huomattavan markkinavoiman yritysten kannattavuuteen.

Asetettavat hinnoitteluvelvoitteet kannustavat huomattavan markkinavoiman yrityksiä alentamaan laskevan puheliikenteen palvelun tuotantokustannuksia tehostamalla toimintaansa. Tuotantokustannusten jäädessä alle ennakkoon asetetun hintatason, yritys voi pitää tehokkuushyödyn itsellään. Lisäksi laskevan puheliikenteen tukkutulojen liikevaihdon supistuminen kannustaa yrityksiä etsimään lisätuloja muualta, mikä voi lisätä palveluinnovaatioita vähittäismarkkinoilla. Aiemmin voimassa ollut velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua ei kannustanut tuotannolliseen tehokkuuteen ja innovointiin yhtä tehokkaasti, sillä Viestintäviraston näkemys kustannussuuntautuneesta hinnasta ei sitonut yrityksiä.

Yhteenliittämisvelvollisuus, hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus ovat olleet kaikilla huomattavan markkinavoiman yrityksillä voimassa jo aiemmin, joten niiden osalta yrityksille ei koidu aiempaa enempää hallinnollisia kustannuksia. Myöskään hinnoitteluvelvoitteiden tai kustannuslaskentajärjestelmää koskevien velvoitteiden osalta valtakunnallisille matkaviestinverkkoyrityksille ei koidu aiempaa enempää hallinnollisia kustannuksia. Sen sijaan valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten hallinnollisia kustannuksia vähentää aiemmin voimassa olleen eriyttämisvelvoitteen poisto sekä laskevan puheliikenteen hintoja koskevien sopimuskustannusten väheneminen. Ålands Telekommunikation Ab:lla ei ole aiemmin ollut voimassa oikeudenmukaisen ja kohtuullisen hinnoittelun velvollisuutta. Velvollisuus ei kuitenkaan lisää yrityksen hallinnollisia kustannuksia, sillä hinnoitteluvelvollisuuteen ei liity kustannustietojen luovuttamista Viestintävirastolle.

Taloudelliset vaikutukset kilpaileviin teleyrityksiin

Yhteenliittämisvelvollisuus, syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus parantavat osaltaan huomattavan markkinavoiman yritysten kilpailijoiden markkinoille tuloa sekä kilpailuedellytyksiä takaamalla verkkojen yhteenliittämisen kaikille verkkoyrityksille, varmistamalla kilpailijoille yhteenliittämisen ja laskevan puheliikenteen palvelujen tasapuoliset ja syrjimättömät sopimusehdot sekä edistämällä sopimusehtojen läpinäkyvyyttä.

Kuitenkin ilman hinnoittelua koskevia velvollisuuksia matkaviestinverkkoyrityksillä olisi kannustin ja mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelut kilpaileville teleyrityksille. Asetettavat hinnoitteluvelvollisuudet poistavat kilpailijoiden markkinoille pääsyn esteitä sekä takaavat vähittäismarkkinoilla toimiville kilpailijoille aiempaa edullisemmat laskevan puheliikenteen tukkupalvelut. Tämä alentaa kilpailijoiden tuotantokustannuksia ja siten parantaa mahdollisuutta tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Laskevaa puheliikennettä koskevat hinnoitteluvelvollisuudet varmistavat, että kilpailijoilta perittävät tukkuhinnat ovat kohtuullisella tasolla. Siten nyt asetettavat laskevaa puheliikennettä koskevat hinnoitteluvelvoitteet parantavat aiempia hinnoitteluvelvoitteita paremmin kilpailijoiden kilpailuedellytyksiä. Etukäteen asetettavat tukkuhinnat tuovat lisäksi kilpailijoille ennustettavuutta vähittäispalvelujen tuotantokustannuksiin sekä helpottavat liiketoiminnan suunnittelua poistaen laskevan puheliikenteen hintatasoon liittyvän epävarmuuden seuraavina kolmena vuotena.

Taloudelliset vaikutukset loppuasiakkaisiin

Yhteenliittämisvelvollisuus, syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus edistävät osaltaan sitä, että loppuasiakkaat voivat valita usean eri palveluntarjoajan välillä ja että eri teleyritysten loppuasiakkailla on mahdollisuus tehdä puheluja toisissa matkaviestinverkoissa oleviin liittymiin.

Kuitenkin ilman hinnoittelua koskevia velvollisuuksia huomattavan markkinavoiman yrityksillä on kannustin ja mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelut kilpaileville teleyrityksille. Hinnoittelua koskevat velvoitteet edistävät uusien kilpailijoiden tuloa vähittäismarkkinoille sekä parantavat vähittäismarkkinoilla jo toimivien teleyritysten kilpailuedellytyksiä. Asetettavat laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelua koskevat velvollisuudet johtavat kilpailevien teleyritysten alhaisempiin vähittäispalvelujen tuotantokustannuksiin, mikä puolestaan johtaa alhaisempiin vähittäishintoihin. Toimivan kilpailun edistäminen vähittäismarkkinoilla varmistaa edullisten, monipuolisten ja laadukkaiden vähittäispalvelujen tarjonnan loppuasiakkaille ja saa lopulta aikaan loppuasiakkaiden kokonaishyödyn kasvun. Lisäksi laskevan puheliikenteen tukkuhintojen yhdenmukaisuus kaikilla huomattavan markkinavoiman yrityksillä edesauttaa loppuasiakkaiden kannalta selkeiden vähittäispalvelujen hinnoittelumallien syntymistä, joissa esimerkiksi eri matkaviestinverkkoihin soittaminen on samanhintaista tai puhepalveluista voidaan maksaa osana liittymän kuukausihintaa.

Asetettavat velvoitteet korjaavat matkaviestinverkkoyritysten huomattavan markkinavoiman asemasta johtuvat kilpailuongelmat aiempaa nopeammin ja tehokkaammin, mistä koituu hyötyä niin suomalaisille kuin eurooppalaisille loppuasiakkaille.

Muut vaikutukset

Taloudellisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä Viestintävirasto on tarkastellut, onko asetettavilla velvollisuuksilla edellä tarkasteltujen lisäksi muita taloudellisia vaikutuksia, kuten vaikutuksia kansantalouteen ja julkistalouteen. Viestintävirasto katsoo, että velvollisuuksilla voi olla kansantalouteen lievästi myönteisiä vaikutuksia, erityisesti telepalvelujen hintatasoon sekä kulutukseen. Julkistalouteen velvollisuuksilla ei arvioida olevan vaikutusta.

Lisäksi Viestintävirasto on arvioinut, onko asetettavilla velvollisuuksilla vaikutuksia viranomaisen toimintaan, vaikutuksia ympäristöön tai muita yhteiskunnallisia vaikutuksia. Viestintävirasto arvioi, että velvollisuuksilla ei ole vaikutuksia kyseisiin asioihin.

9 Julkinen kuuleminen

9.1 Kansallinen kuuleminen

Viestintäviraston on tietoyhteiskuntakaaren 310 §:n mukaan varattava teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuus esittää lausuntonsa ennen päätöksen antamista lain 51–79 §:n mukaisista päätöksistä, jos niillä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin.

Viestintävirasto lähetti markkina-analyysin ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnokset kansalliselle kuulemiselle 15.1.2015. Viestintävirasto sai yhteensä neljä lausuntoa.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) totesi lausunnossaan näkemyksensä olevan niin vähittäis- kuin tukkumarkkinoistakin pääasiassa yhdenmukainen Viestintäviraston näkemyksen kanssa. KKV katsoi lausunnossaan, että yhteiskunnallisen hyvinvoinnin kannalta optimaalisten mobiiliterminointimaksujen määritteleminen on kuitenkin monimutkainen ongelma ja että taloustieteellinen tutkimus aiheesta on päätynyt osittain erilaisiin johtopäätöksiin terminointimaksujen sääntelystä ja optimaalisen terminointimaksun tasosta. Lisäksi KKV toi esiin, että myös empiiriset tutkimustulokset terminointimaksujen vaikutuksesta vähittäishintatasoon ovat osittain ristiriitaisia. KKV totesi lausunnossaan, ettei sillä ole ilman yksityiskohtaisempia selvityksiä mahdollisuutta ottaa kantaa terminointimaksujen sääntelyn välttämättömyyteen tai optimaaliseen terminointimaksun tasoon. KKV katsoi kuitenkin, että markkina-analyysin perusteella vaikuttaa siltä, että ilman sääntelyä terminointimaksu voi asettua tasolle, jolla on kilpailun ja kuluttajien hyvinvoinnin kannalta haitallisia vaikutuksia. KKV:n näkemyksen mukaan Viestintäviraston päätös vaikuttaa siten perustellulta.

DNA Oy katsoi lausunnossaan, että viraston johtopäätökset markkinoilla vallitsevista kilpailuongelmista ja siten myös tarvittavasta sääntelystä ovat virheelliset. DNA Oy:n mukaan markkinoiden määrittely on liian suppea, ja sen tulisi ottaa huomioon kaikki olemassa olevat puhepalvelut. DNA Oy katsoi, että markkinoilla esiintyy varsinkin (ei-hallinnoitujen) OTT-puhepalvelujen muodostamaa kilpailupainetta. DNA Oy katsoi, että enimmäishinnan asettamiselle ei ole perusteita eikä tarvetta. Mikäli enimmäishinta kuitenkin asetettaisiin, siinä tulisi ottaa huomioon matkaviestinverkon lisenssimaksut sekä kaikki investointeihin liittyvät riskit ja sen taso tulisi asettaa korkeammalle kuin 1,25 senttiä minuutilta. DNA Oy:n mukaan vaikutusarvio on liian yleisluonteinen eikä siitä esimerkiksi selviä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Eriyttämisvelvollisuuden poistamista DNA Oy piti kannatettavana.

Elisa Oyj katsoi lausunnossaan, että matkaviestinpuhepalvelujen vähittäismarkkina on erittäin kilpailtu ja että viraston esittämät sääntelytoimet ovat ylimitoitetut. Elisa Oyj katsoi, että enimmäishinnan tason määrittäminen yritysten kustannusten painotetun keskiarvon perusteella on lähtökohtaisesti perusteltua, mutta kustannustasoa ei kuitenkaan tulisi arvioida nykyisten komponenttihintojen perusteella. Elisa Oyj:n näkemyksen mukaan viraston tulisi harkita enimmäishinnan tason korottamista noin 20 prosentilla ja enimmäishintasääntelyn tulisi astua voimaan aikaisintaan 1.12.2015, jotta tehdyissä investointisuunnitelmissa voitaisiin pitäytyä. Elisa Oyj katsoi, että kolmeksi vuodeksi asetettava enimmäishinta luo ennustettavuutta.

TeliaSonera Finland Oyj katsoi lausunnossaan, että vähittäismarkkina-analyysi on puutteellinen ja OTT-palvelujen vaikutusta kilpailutilanteeseen on vähätelty. TeliaSonera Finland Oyj:n mukaan matkaviestinliittymien markkinoilla vallitsee kireä kilpailutilanne eikä markkinoilla ole palvelujen laatuun, saatavuuteen tai hintoihin liittyviä kilpailuongelmia. TeliaSonera Finland Oyj katsoi, että Viestintävirasto ei ole perustellut, miksi markkinoiden toimintaan puuttuminen sääntelyn keinoin olisi välttämätöntä. TeliaSonera Finland Oyj:n mukaan Viestintävirasto ei ole perustellut, miksi enimmäishinnan asettaminen olisi välttämätöntä, eikä enimmäishinnan määrääminen ole yrityksen mukaan tarkoituksenmukaista tai oikeasuhtaista. Yrityksen mukaan ehdotettu hintasääntely ei kannusta investointeihin ja sillä vaikeutetaan uusien toimijoiden alalle tuloa. Lisäksi TeliaSonera Finland Oyj katsoi, että laskevan puheliikenteen säännellyn hinnan tulisi koskea ainoastaan EU/ETA-alueelta laskevaa liikennettä.

9.2 Kansainvälinen kuuleminen

Viestintäviraston on tietoyhteiskuntakaaren 82 §:n mukaan varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle (BEREC) tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa markkina-analyysiä ja huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstä.

Viestintävirasto lähetti markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman päätöstä koskevan luonnoksen kansainväliselle kuulemiselle 27.2.2015.

Komissio antoi 26.3.2015 lausuntonsa Viestintäviraston markkina-analyysistä ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnoksista. Puitedirektiivin 7 a artiklan 1 kohdan perusteella antamassaan lausunnossa komissio ilmoitti sillä olevan vakavia epäilyjä siitä, ovatko Viestintäviraston päätösluonnokset EU-oikeuden mukaisia, ja aloitti tällä perusteella niin kutsutun toisen vaiheen tutkinnan Viestintäviraston asettamien velvoitteiden osalta. Viestintäviraston markkina-analyysin johtopäätökset markkinamäärittelystä ja huomattavan markkinavoiman yritysten nimeämisestä komissio kuitenkin hyväksyi.

Komissio ilmaisi lausunnossaan epäilevänsä vahvasti, voidaanko Viestintäviraston ehdottamaa laskentamenetelmää kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittämiseksi laskevan puheliikenteen palvelulle pitää käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan sekä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan mukaisina. Komission mukaan kyseisissä artikloissa asetetut tavoitteet muun muassa tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistämisestä, kuluttajille koituvien hyötyjen maksimoinnista ja sisämarkkinoiden edistämisestä saavutettaisiin parhaiten puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvan laskentamenetelmän käytöllä. Komission näkemyksen mukaan Viestintäviraston enimmäishintaa koskeva toimenpide-ehdotus loisi esteitä sisämarkkinoiden toiminnalle.

BEREC antoi 7.5.2015 asiassa lausuntonsa, jossa se katsoi komission epäilyjen olevan perusteltuja. BERECin mukaan Viestintävirasto ei ole esittänyt päteviä taloudellisia perusteluja sille, miten sen valitseman enimmäishintaa koskevan laskentamenetelmän avulla saavutetaan sääntelytavoitteet.

Komissio antoi toisen vaiheen tutkinnan päätyttyä 24.7.2015 puitedirektiivin 7 a artiklan 5 kohdan a alakohtaan perustuen suosituksensa, jossa se vaati Viestintävirastoa muuttamaan päätösehdotuksiaan asetettavien enimmäishintojen osalta tai perumaan päätösehdotuksensa. Komission suosituksen mukaan Viestintäviraston tulisi määrittää laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinta puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvalla mallilla, koska sillä sääntelyjärjestelmän tavoitteet (tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistäminen sekä kuluttajille koituvien hyötyjen maksimointi ja sisämarkkinoiden kehityksen edistäminen) saavutetaan komission näkemyksen mukaan parhaiten. Komission mukaan laskevan puheliikenteen palvelun hinnan vahvistaminen puhtaan BU-LRIC-menetelmän perusteella edistäisi myös parhaiten operaattoreiden toimintaedellytysten tasapuolistamista poistamalla kiinteän verkon ja matkaviestinverkon välisiä kilpailuvääristymiä laskevan liikenteen palveluissa ja sellaisten operaattoreiden välillä, joilla on epäsymmetriset markkinaosuudet.

Komissio katsoi suosituksessaan, ettei Viestintävirasto ole esittänyt näyttöä siitä, että laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnan määrittäminen sen käyttämällä FIFAC-menetelmällä vastaisi sääntelyjärjestelmän politiikkatavoitteita ja sääntelyperiaatteita tai että menetelmä soveltuisi kyseisillä markkinoilla Suomessa tarkoitukseensa paremmin tai ainakaan yhtä hyvin kuin puhtaaseen BU-LRIC-malliin perustuva menetelmä. Lisäksi komissio katsoi, että suomalaiset matkaviestinverkkoyritykset voivat Euroopassa yleisesti sovelletun soittaja maksaa -periaatteen vuoksi hyötyä FIFAC-menetelmän perusteella korkeammasta hintatasosta sellaisten jäsenvaltioiden operaattoreiden ja viime kädessä kuluttajien kustannuksella, joista puhelut soitetaan ja jotka soveltavat täysin kustannussuuntautuneita laskevan puheliikenteen palvelumaksuja. Komissio katsoi epäsymmetrian kyseisissä maksuissa luovan merkittävän esteen sisämarkkinoiden toiminnalle.

9.3 Muutokset julkisten kuulemisten jälkeen

Viestintävirasto katsoo, etteivät kansallisen kuulemisen yhteydessä saadut lausunnot anna aihetta arvioida markkina-analyysin johtopäätöksiä tai asetettavien velvoitteiden tarpeellisuutta toisin. Viestintävirasto on kuitenkin lausunnoissa esitettyjen näkemysten perusteella tehnyt joitakin täsmennyksiä niin markkina-analyysiin kuin huomattavan markkinavoiman päätökseenkin.

Puitedirektiivin 7 a artiklan 7 kohdan mukaan jos kansallinen sääntelyviranomainen päättää olla muuttamatta tai perumatta toimenpide-ehdotusta 5 kohdan a alakohdan mukaisesti annetun suosituksen perusteella, sen on ilmoitettava päätöksensä perusteet.

Viestintävirasto katsoo, että myöskään kansainvälinen kuuleminen ja komission sen seurauksena 24.7.2015 antama päätössuositus eivät anna aihetta muuttaa tai perua sääntelyehdotusta. Viestintävirasto toteaa, että sääntelyehdotuksen muuttaminen komission esittämällä tavalla ei ole mahdollista, koska Suomen voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista laskevan puheliikenteen palvelun hinnan määrittämistä komission terminointisuosituksen mukaisen puhtaan BU-LRIC-mallin mukaisesti. Tietoyhteiskuntakaaren hallituksen esityksen perustelujen mukaan myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamisesta aiheutuvat yleiskustannukset. Perustelujen mukaan näin ollen joissain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua puhdasta BU-LRIC-mallia ei lähtökohtaisesti voitaisi pitää kohtuullisena.

Komissio on vedonnut Viestintävirastolle antamassaan suosituksessa erityisesti siihen, ettei Viestintäviraston sääntelyehdotus olisi käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan mukainen eikä täyttäisi puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteita. Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhtaisia ja perusteltuja. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan määrättävien kustannusvastaavuusjärjestelmien tai hinnoittelumenetelmien on edistettävä tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuotava kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Viestintävirasto toteaa, että kyseiset direktiivit on saatettu kansallisesti voimaan tietoyhteiskuntakaarella ja että Viestintävirasto on perustanut kyseessä olevassa päätöksessä asetetut velvoitteet tietoyhteiskuntakaaren säännöksiin ja siten kyseisten direktiivien määräyksiin.

EU-oikeuden etusijaperiaatteen mukaisesti viranomaisen on jätettävä soveltamatta sellaiset kansallisen oikeuden säännökset, jotka ovat ristiriidassa sovellettavan unionin oikeuden kanssa. Etusijan kansalliseen lainsäädäntöön nähden saa kuitenkin vain selvä ja yksiselitteinen säännös. Käyttöoikeusdirektiivissä ei säädetä siitä, mitä kustannuslaskentajärjestelmää kansallisen sääntelyviranomaisen tulisi käyttää. Viestintäviraston näkemyksen mukaan käyttöoikeusdirektiivi jättää kansallisille viranomaisille harkintavaltaa sen suhteen, miten kustannuslähtöisyys toteutetaan ja mikä kustannusvastaavuusjärjestelmä vastaa parhaiten kyseisillä markkinoilla ilmeneviin kilpailuongelmiin. Vaikka Viestintäviraston on puitedirektiivin 19 artiklan mukaan otettava komission suositukset huomioon mahdollisimman tarkoin, suositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia. Viestintäviraston näkemyksen mukaan toistaiseksi ei ole osoitettu, että komission terminointisuosituksellaan esittämä näkemys direktiivin tavoitteet parhaiten täyttävästä kustannuslaskentamallista olisi osoitus selvästä ja yksiselitteisestä direktiivin säännöksestä, jonka Viestintävirasto voisi asettaa etusijalle kansalliseen lainsäädäntöön nähden.

Viestintäviraston näkemyksen mukaan laskevan puheliikenteen palvelun hintojen määrittäminen sen käyttämän FIFAC-mallin mukaisesti täyttää tietoyhteiskuntakaaren säännösten mukaisista ja siten Viestintäviraston valittavissa olevista laskentamalleista parhaiten myös EU:n sääntelyjärjestelmässä kustannussuuntautuneelle hinnoittelulle asetetut tavoitteet ja edellytykset. Viestintävirasto on päätöksessään perustellut, miten asetettu hinnoitteluvelvollisuus edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua, tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille, on kohtuullinen suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin, kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa ja sallii kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Viestintävirasto on kuitenkin komission suosituksen perusteella tehnyt joitakin muokkauksia ja täsmennyksiä huomattavan markkinavoiman päätökseen sekä päätöksen liitteenä olevaan enimmäishinnan tason määrittämistä koskevaan asiakirjaan.

10 Viestintäviraston soveltamat säännökset

Tietoyhteiskuntakaari 51–53 §, 61 §, 63–66 §, 68 §, 69 §, 71 §, 74§, 75 §, 82 §, 83 § ja 310 §

11 Päätöksen siirtymä- ja voimassaoloaika

Viestintäviraston päätöksessä asetetut velvoitteet, lukuun ottamatta velvoitetta noudattaa enimmäishintaa, tulevat voimaan päätöksen tiedoksisaannista. Päätös on voimassa toistaiseksi, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten vuoksi.

Viestintävirasto katsoo kohtuulliseksi asettaa enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden voimaan tulolle siirtymäajan. Velvollisuus hinnoitella laskeva puheliikenne siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta, tulee voimaan 1.12.2015. Kyseinen velvollisuus on voimassa kolme vuotta velvoitteen voimaantulosta lukien.

Tietoyhteiskuntakaaren 351 §:n mukaan viestintämarkkinalain 43 §:n 3 ja 4 momenttia sovelletaan 31.12.2015 asti.

II KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1. Valitus

TeliaSonera Finland Oyj (jäljempänä myös Telia) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus

1. ensisijaisesti kumoaa Viestintäviraston päätöksen;

2. toissijaisesti palauttaa asian Viestintävirastoon uudelleen käsiteltäväksi; ja

3. viimesijaisesti kumoaa Viestintäviraston päätöksen siltä osin kuin siinä on asetettu matkaviestinverkkoon laskevalle puheliikenteelle enimmäishinta.

Lisäksi Telia on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää Viestintäviraston korvaamaan Telian asianajo- ja asianosaiskulut sekä muut oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Telia on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää tai keskeyttää Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Telia on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Väärän lain soveltaminen

Viestintävirasto on soveltanut väärää lakia. Asiassa olisi tullut soveltaa viestintämarkkinalakia tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n siirtymäsäännöksen nojalla. Viestintämarkkinalain säännökset eivät mahdollistaneet enimmäishintojen määrittämistä Viestintäviraston päätöksen mukaisella arviointitavalla.

Diaarinumeron perusteella asia olisi tullut Viestintävirastossa vireille vasta vuonna 2015. Asia on kuitenkin tosiasiallisesti tullut vireille jo aiemmin. Markkina-analyysi on aloitettu 3.12.2013 Viestintäviraston operaattoreille lähettämällä tietopyynnöllä. Enimmäishinnan määrittämistä koskevaa asiaa on käsitelty jo vuonna 2014, ja Telia on toimittanut Viestintävirastolle asiaa koskevia lausumia syys- ja lokakuussa 2014. Viestintävirasto on lähettänyt markkina-analyysin ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnoksen kansalliselle kuulemiselle 15.1.2015.

On ilmeistä, että markkina-analyysi ja päätösluonnos on laadittu ainakin pääosiltaan ennen 1.1.2015. Asiaa on siten käsitelty ja se on tullut vireille ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa 1.1.2015. Viestintävirasto on luonut asialle uuden diaarinumeron käsittelyn aikana mitä ilmeisimmin sen vuoksi, että asiaan voitaisiin soveltaa tietoyhteiskuntakaarta.

Markkina-analyysi

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n mukaiset edellytykset velvoitteiden asettamiselle eivät täyty. Viestintäviraston päätöksessä on asetettu velvoitteita, jotka eivät ole tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Tietoyhteiskuntakaarta koskevassa hallituksen esityksessä on 53 §:n perusteluissa todettu, että tietyn sähköisen viestinnän tuote- ja palvelumarkkinan toimintaan puuttuminen sääntelyn keinon tulee kysymykseen vain siinä tapauksessa, että markkina-analyysi osoittaa sen välttämättömäksi. Viestintäviraston päätöksessään esittämät perusteet asettamilleen velvoitteille eivät vastaa markkinoiden tosiasiallista tilannetta. Markkina-analyysi on puutteellinen eikä se osoita Viestintäviraston asettamia velvoitteita tietoyhteiskuntakaaren edellyttämällä tavalla välttämättömiksi.

Suomen markkinoilla ei ole ongelmia palveluiden saatavuudessa, laadussa tai hinnoissa. Matkaviestinliittymien markkinoilla vallitsee kireä kilpailutilanne. Tiukassa kilpailutilanteessa matkaviestinpalveluiden hintataso on ollut Suomessa jyrkästi laskeva. Kansainvälisissä matkaviestinpalveluiden hintavertailuissa Suomi kuuluu edullisimpien maiden joukkoon. Suomen markkinoiden kilpailullisuus ja alhainen hintataso on todettu myös hallituksen esityksessä tietoyhteiskuntakaareksi. Teleoperaattorit kilpailevat palveluiden saatavuudella, laadulla ja hinnoilla.

Suomen matkaviestinmarkkinoilla ei ole ongelmia, joita tulisi säännellä Viestintäviraston päätöksessään asettamilla velvoitteilla. Valtioneuvoston myöntämiin matkaviestinverkkoja koskeviin toimilupiin sisältyvät peittoalue-ehdot varmistavat osaltaan palveluiden saatavuuden myös haja-asutusalueella.

Viestintävirasto ei ole ottanut asianmukaisesti huomioon matkaviestinpuhepalveluiden hintakilpailua, puhepakettihinnoittelumalleja eikä OTT-palveluiden vaikutuksia kilpailutilanteeseen. Markkina-analyysi ja siihen perustuva velvoitteiden asettaminen ei ole huomattavan markkinavoiman sääntelyltä edellytetyllä tavalla tulevaisuuteen suuntautuvaan analyysiin pohjautuvaa.

Dataliikenteen määrä kiinteissä ja langattomissa verkoissa on kasvanut viime vuosina merkittävästi, mikä on aiheuttanut suuren investointitarpeen verkkojen kapasiteetin kasvattamiseksi. Samalla kun dataliikenteen määrä kasvaa, teleyritysten merkittävimmät tulovirrat puhe- ja tekstiviestipalveluista alenevat, mikä johtuu alenevista käyttömääristä ja ankarasta hintakilpailusta. Käyttömäärien alenemiseen vaikuttaa merkittävästi kuluttajien viestintätapojen muutos ja viestintäpalveluiden kilpailutilanteen globaalistuminen.

Puhelut ja tekstiviestit siirtyvät erilaisiin OTT-palveluihin eli globaaleihin sosiaalisen median viestipalveluihin (esimerkiksi Facebook) sekä kiinteähintaisia datayhteyksiä hyödyntäviin älypuhelimien ja tablettien applikaatioihin (esimerkiksi Whatsapp, Skype ja Kik Messenger). Yritysasiakkaiden kohdalla viestinnän kokonaisratkaisuja tarjoavat nykyisin teleyritysten lisäksi suuret kansainväliset IT-yritykset. Esimerkiksi Microsoft Lync -neuvottelupalvelu lisää suosiotaan yrityskäytössä.

Myös Viestintävirasto on muissa yhteyksissä todennut nämä kehitystrendit. Viestintävirasto on yhdessä muiden Pohjoismaiden viestintäsääntelyviranomaisten kanssa julkaisemassaan, 25.8.2015 päivätyssä asiakirjassa (The Digital Single Market Strategy – The Nordic NRAs´ viewpoints) todennut, että internetin yli käytettävien OTT-palveluiden käytön kasvu muuttaa markkinatilannetta ja sen myötä perinteinen laskevan liikenteen maksujen sääntely muuttuu tarpeettomammaksi. Samoin Viestintäviraston kesäkuussa 2015 julkaisema Kuluttajatutkimus 6/2015 osoittaa selvästi, että OTT-palveluiden käyttö kasvaa erittäin voimakkaasti.

Markkina-analyysin OTT-palveluita koskevassa osiossa ei ole käsitelty puhepalveluiden korvaamista pikaviesteillä ja sosiaalisen median viestipalveluilla, vaikka tämä on hyvin yleinen toimintamalli. Tarkastelu on tältä osin puutteellinen eikä vastaa asiakkaiden todellista käyttäytymistä. Pikaviestejä käytetään perinteisiä tekstiviestejä ja puheluja korvaavana palveluna. Yritysasiakkaiden osalta markkina-analyysissä ei ole tarkasteltu laajassa käytössä olevia, perinteisen puheliikenteen korvaavia VoIP-palveluita eikä esimerkiksi Microsoft Lyncin kaltaisia Unified Communications -sovelluksia, joita käytetään yrityksissä korvaamaan matkapuhelujen käyttöä.

Korvaavien ja vaihtoehtoisten palvelujen käyttö on johtanut siihen, että matkaviestinverkon puhepalveluiden lukumäärä ja puheminuuttien määrä on Suomessa kääntynyt laskuun, vaikka matkapuhelinlaitteiden määrä on kasvanut.

Viestintäviraston päätöksessä ei ole osoitettu, etteivät käyttäjille tarjottavien palvelujen hinnoittelu ja muut ehdot olisi käyttäjien kannalta kohtuullisia. Markkina-analyysissä tai päätöksessä ei ole myöskään osoitettu, että vähittäismarkkinoilla olisi ongelmia. Päätös sisältää ilmeisiä virheitä taloudellisten seikkojen arvioinnissa.

Viestintävirasto ei ole siten tietoyhteiskuntakaaressa edellytetyllä tavalla osoittanut, että markkinoiden toimintaan puuttuminen sääntelyn keinoin olisi välttämätöntä.

Enimmäishinnan asettaminen

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n mukaiset edellytykset enimmäishinnan asettamiselle eivät täyty. Viestintävirasto ei ole osoittanut, että hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla tai että tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 2 momentin l kohdassa tarkoitettua kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevaa velvoitetta ei voitaisi pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi nyt kyseessä olevilla markkinoilla. Viestintäviraston päätöksessä asetettu hinnoitteluvelvoite ei täytä myöskään tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentissa asetettuja vaatimuksia.

Kustannussuuntautuneen hinnan määrittäminen Viestintäviraston FIFAC-mallilla ei ole perusteltua. Viestintäviraston FIFAC-mallilla laskema Telian matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun yksikkökustannus ei vastaa Telian todellista yksikkökustannusta. Viestintävirasto ei ole ottanut asianmukaisesti huomioon Telian FIFAC-mallin kehitystyön aikana esittämiä näkemyksiä kustannuslaskentamallista ja sen virheistä. FIFAC-mallissa ei ole otettu huomioon matkaviestinverkon peruspeittorakentamista eikä puheliikenteen priorisoinnin oikeaa määrittelyä datan muuntokertoimessa. Malli sisältää virheitä sitoutuneen pääoman tuottoprosentin määrittämisessä ja matkaviestinliiketoiminnan riskien huomioon ottamisessa.

Viestintäviraston laskentamallissa käytetty uusi nykykäyttöarvon laskentakaava vähentää jyrkästi verkon nykykäyttöarvoa verkon komponenttien käyttöiän lähestyessä pitoaikaa. Kaavan käyttäminen on hinnoittelun valvonnalle tietoyhteiskuntakaaressa asetettujen edellytysten vastaista, koska sillä on muun muassa investointikykyä heikentävä vaikutus eikä se kannusta teleyrityksiä investointeihin. Viestintävirasto on laskelmissaan käyttänyt Telian tietoyhteiskuntakaaren vastaisena pitämää nykykäyttöarvon laskentamallia.

Laskevan liikenteen maksujen alentamisella ei ole suoraa alentavaa vaikutusta vähittäishintoihin. Empiiriset tutkimustulokset terminointimaksujen vaikutuksesta vähittäishintatasoon ovat osittain ristiriitaisia Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunnossaan toteamalla tavalla. Frontier Economics Ltd:n raportin mukaan ei ole todisteita siitä, että laskevan liikenteen korvausten alentaminen johtaisi vähittäishintojen alenemiseen. Vaikka Suomen laskevan liikenteen maksut ovat olleet EU:n keskiarvon tasolla tai korkeampia, Suomen vähittäishintojen taso on ollut huomattavasti alle EU:n keskiarvon. Maksujen alentamisella on merkittäviä negatiivisia ja tietoyhteiskuntakaaren 1 §:n tavoitteiden vastaisia vaikutuksia.

Enimmäishinta ei ole kohtuullisessa suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin. Viestintävirasto ei ole päätöksessään riittävästi perustellut enimmäishinnan asettamisen välttämättömyyttä oikeuskäytännössä edellytetyn mukaisesti (KHO 27.10.2014 taltionumero 3275).

Viestintävirastolla olisi mahdollisuus puuttua hintoihin enimmäishinnan asettamista kevyemmillä keinoilla, kuten tietoyhteiskuntakaaren 330 §:n tarkoittamalla valvontapäätöksellä. Lisäksi Viestintävirasto voi tietoyhteiskuntakaaren nojalla asettaa lain rikkomisesta sanktioita. Tietoyhteiskuntakaaren 81 §:ssä on myös säädetty erityisestä vahingonkorvausvelvollisuudesta huomattavan markkinavoiman velvoitteiden rikkomisesta. Viestintäviraston päätöksessä ei ole arvioitu lievempien sääntelykeinojen käyttämistä tietoyhteiskuntakaaren edellyttämällä tavalla eikä ole perusteltu niiden käyttämättä jättämistä.

Viestintäviraston päätöksen perustelut enimmäishinnan asettamisen välttämättömyydestä ovat yleisluonteisia ja monelta osin virheellisiä. Koska vähittäismarkkinoilla toimivat palveluoperaattorit eivät maksa verkko-operaattorien välisiä laskevan liikenteen korvauksia, vaan verkko-operaattorinsa kanssa sopimiaan liikennekorvauksia, laskevan liikenteen maksujen sääntelyllä ei todellisuudessa ole Viestintäviraston väittämiä vaikutuksia markkinoille pääsyyn. Palveluoperaattorit tai toimintaa suunnittelevat yritykset käytännössä kilpailuttavat verkko-operaattoreita keskenään ja palveluoperaattoreilla saattaa olla myös sopimuksia useamman verkko-operaattorin kanssa.

Viestintäviraston päätöksen perusteella ei ole ollut mahdollista luotettavasti todeta, että päätöksessä perusteiksi mainitut seikat liittyisivät asianomaisen markkinan kilpailuolosuhteisiin tavalla, joka muodostaisi perusteen katsoa, että enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettaminen kyseisellä markkinalla olisi välttämätöntä.

Viestintäviraston määräämä enimmäishinta on kohtuuttoman alhainen, eikä salli kohtuullista tuottoa säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Viestintäviraston päätöksen mukainen enimmäishinta alittaisi säännellyn hyödykkeen tuottamisesta Telialle aiheutuvat, Viestintäviraston laskelman mukaiset kustannukset. Enimmäishinta ei ole myöskään tietoyhteiskuntakaaren vaatimalla tavalla kohtuullinen suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin.

Muiden matkaviestinyritysten painotettujen keskiarvotietojen käyttäminen Telian enimmäishintojen määrittämisessä on lainvastaista. Telian on tällaisessa arviointimallissa käytännössä mahdotonta vaikuttaa sille asetettuun enimmäishintaan, koska enimmäishinta perustuu vain osittain sen omiin kustannuksiin.

Eri operaattorien erilaiset kustannukset eivät perustu pelkästään operaattorien verkkotoiminnan tehokkuudessa oleviin eroihin. Sen sijaan erot kustannuksissa perustuvat suurelta osin eroihin operaattorien dataliikenteen ja puheliikenteen absoluuttisissa ja suhteellisissa määrissä. Viestintäviraston käyttämässä FIFAC-mallissa erot eri liikennetyyppien ja niiden suhteellisissa määrissä aiheuttavat sen, että puheliikenteelle kohdistuu erisuhteiset määrät kustannuksia. Tämä ei tarkoita sitä, että eri operaattorien toiminnan tehokkuudessa olisi eroja.

Viestintävirasto ei ole osoittanut, että sen käyttämä keskimääräisiin kustannuksiin perustuva enimmäishinnan laskentamalli johtaisi tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n tarkoittamalla tavalla kohtuulliseen hintaan, kun otetaan huomioon tehokkaan toimijan kustannukset. Tietoyhteiskuntakaaren perusteella ei voida poiketa yrityksen perustuslaillisista oikeuksista.

Viestintäviraston päätöksessä viitattua vertailua matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen maksujen tasosta Suomessa verrattuna EU:n keskiarvoon ei ole tehty tietoyhteiskuntakaaressa tarkoitetulla tavalla ottaen huomioon erot eri maiden olosuhteissa. Erityisesti Suomen alhainen väestöntiheys ja väestömäärä johtavat siihen, että matkaviestinverkkoliiketoiminnan kustannustaso on EU:n keskiarvoa korkeampi.

Asetettujen velvollisuuksien vaikutusten arviointi

Viestintäviraston päätökseen sisältyvä asetettujen velvollisuuksien vaikutusarviointi on puutteellinen ja virheellinen. Aitoa ja kattavaa vaikutusarviointia ei ole tehty, vaan vaikutusarvioinnissa on toistettu lähinnä hallituksen esityksen perusteluja ja teoreettisia näkemyksiä.

Enimmäishintavelvoite ei kannusta teleyritystä investointeihin tulevaisuudessa. Enimmäishinnan asettamisen vuoksi alentuvista laskevan liikenteen maksuista aiheutuva liikevaihdon aleneminen vaikuttaa kielteisesti investointikykyyn ja heikentää sähköisen viestinnän palvelujen tarjontaa sekä mahdollisuuksia tarjota viestintäverkkoja ja -palveluja koko maassa.

Viestintäviraston analyysissä ei ole käsitelty matkaviestintoimialan välttämättömiä tulevia investointitarpeita, kuten 800 MHz:n verkkojen rakentamista, eikä vähittäismarkkinoiden kilpailutilanteen muutoksia, kuten dataliikenteen kasvua 100 prosentin vuotuisella kasvuvauhdilla tai vähittäispalvelujen hintatason merkittävää laskua viimeisten vuosien aikana. Matkaviestinoperaattorit ovat kaupallisin sopimusneuvotteluin alentaneet laskevan liikenteen korvauksia kuluneiden vuosien aikana useasti.

Viestintäviraston päätöksellä olisi kielteisiä vaikutuksia investointeihin myös laajemmin. Jos esitetty enimmäishintavelvoite johtaisi alenevaan vähittäishintatasoon, se vaikuttaisi kielteisesti uusien toimijoiden halukkuuteen tulla markkinoille. Jo ennestään erittäin alhaisten Suomen matkaviestinpalveluiden hintojen alentuminen aiheuttaa sen, että sijoittajat ohjaavat palvelu- ja verkkoinvestointinsa maihin ja toimialoille, joissa sijoitetulle pääomalle on odotettavissa parempaa tuottoa.

Viestintäviraston päätös on hallintolain vastainen

Viestintäviraston päätös on hallintolain 6 ja 45 §:stä ilmenevien hyvän hallinnon periaatteiden vastainen. Viestintäviraston asettama enimmäishinta ei ole kohtuullisessa suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin. Viestintävirasto ei ole arvioinut lievempiä sääntelykeinoja riittävässä määrin eikä riittävästi perustellut enimmäishinnan asettamisen välttämättömyyttä. Viestintäviraston perustelut ovat tosiasiallisiin olosuhteisiin perustumattomia ja puutteellisia.

2. Viestintäviraston lausunto Telian täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta

Viestintävirasto on antanut lausunnon Telian esittämän viraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen johdosta.

3. Telian vastaselitys

Telia on Viestintäviraston lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Viestintäviraston päätös perustuu vuoden 2013 markkinatilanteeseen ja vuoden 2013 kustannuksiin. Tämän jälkeen mahdollisesti tapahtuneita muutoksia kustannuksiin ei voida ottaa huomioon arvioitaessa Viestintäviraston päätöksen oikeellisuutta.

Kaikki puheliikenne ei ole vastavuoroista, kuten Viestintävirasto on virheellisesti väittänyt. Telian saamien tulojen väheneminen ei ole täysin samansuuruinen kuin Telian menojen vähennys.

4. Viestintäviraston lausunto

Viestintävirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Viestintävirasto on lausunut vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Sovellettava laki

Huomattavan markkinavoiman sääntely on tulevaisuuteen suuntautuvaa. Kyse on ennakkosääntelystä, jossa asetetaan velvollisuuksia tietystä hetkestä eteenpäin. Markkina-analyysejä koskevat prosessit ovat usein pitkiä, ja uusien sääntelykeinojen käyttöönotto edellyttää kilpailutilanteen tarkastelemista ja analysointia jo ennen lain voimaantuloa. Uuden diaarinumeron avaaminen on vakiintunut toimintatapa kyseisten prosessien yhteydessä.

Markkina-analyysin laatiminen on aloitettu joulukuussa 2013 lähetetyllä tietopyynnöllä. Päätösluonnoksen kansallinen kuuleminen on aloitettu 15.1.2015. Lopullisen päätöksen Viestintävirasto on tehnyt 10.8.2015 eli tietoyhteiskuntakaaren jo ollessa voimassa.

Kun otetaan huomioon tietoyhteiskuntakaaren siirtymäsäännökseen sisältyvä 352 §:n 4 momentti, lainsäätäjän tarkoituksena ei ole voinut olla, että huomattavan markkinavoiman päätöksiä annettaisiin kumotun viestintämarkkinalain nojalla vielä sen jälkeen, kun uusi laki on jo tullut voimaan.

Hallintolain mukaisuus

Viestintävirasto ei ole loukannut hallintolain 6 §:ssä tarkoitettuja yhdenvertaisuus- tai objektiviteettiperiaatteita. Suoritetut selvitystoimenpiteet ja käytetyt menetelmät ovat asetettujen velvoitteiden osalta symmetriset kaikkien valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten osalta. Viestintävirasto on myös noudattanut kaikkien yritysten kohdalla samoja arviointitapoja.

Telian väitteet viraston päätöksen suhteellisuusperiaatteen vastaisuudesta ovat perusteettomia. Viestintävirasto on päätöksessään perustellut, miksi asetetut velvoitteet enimmäishinta mukaan lukien ovat välttämättömiä ja tavoiteltuihin päämääriin nähden kohtuullisia. Viestintävirasto on myös selvittänyt lievempien sääntelykeinojen mahdollisuutta ja todennut pelkän kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuuden riittämättömäksi.

Markkina-analyysi

Viestintävirasto on asianmukaisesti arvioinut vähittäispuhepalvelujen kysynnän korvaavuutta. Matkaviestinverkkoihin suuntautuville puheluille ei ole vähittäismarkkinoilla korvaavia palveluja. Markkina-analyysissä on lisäksi Euroopan komission ohjeistuksen mukaisesti arvioitu, millaisia kilpailuongelmia tukkumarkkinoiden kilpailuongelmat aiheuttaisivat vähittäismarkkinoille, jos tukkumarkkinoita ei säänneltäisi ennakolta.

Matkaviestinverkkoyritysten keskinäinen kilpailutilanne, puhepalvelujen vähittäishintojen taso verrattuna muihin maihin, puhepalvelujen vähittäishintojen kehityssuunnat tai laatu- ja saatavuusseikat eivät ole tekijöitä, joita olisi tullut tarkastella arvioitaessa huomattavaa markkinavoimaa merkityksellisillä tukkumarkkinoilla. Kyseiset tekijät eivät voisi rajoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen mahdollisuutta tai kannustinta markkinavoiman käyttöön matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Vaikka vähittäistasolla olisi kireää kilpailua, se ei poistaisi matkaviestinverkkoyritysten tukkumarkkinoiden monopoliasemaa ja siitä johtuvaa mahdollisuutta periä kilpailevilta yrityksiltä korkeita hintoja laskevasta puheliikenteestä. Lisäksi matkaviestinverkkoyrityksellä on kireässä vähittäiskilpailutilanteessa suuri kannustin periä laskevasta puheliikenteestä korkeita hintoja ja siten estää kilpailua heikentämällä kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota loppuasiakkailleen kilpailukykyisiä puhepalveluja.

Viestintävirasto ei ole asettanut velvoitteita vähittäismarkkinoille, vaan tukkumarkkinoille, joilla on markkina-analyysin perusteella vakavia kilpailuongelmia. Tukkumarkkinat ovat olleet Suomessa jo pidempään ennakkosääntelyn kohteena, mikä on edesauttanut vähittäismarkkinoiden kilpailun kehittymistä.

Viestintävirasto on markkina-analyysin vähittäismarkkinaosiossa tarkastellut kattavasti puhepalvelumarkkinoiden yleistä kehitystä sekä arvioinut Euroopan komission markkinasuosituksen perustelumuistion ja ohjeiden mukaisesti, onko toiseen matkaviestinverkkoon soittamiselle vähittäismarkkinoilla korvaavia palveluja. Viestintävirasto on arvioinut myös matkaviestinverkon OTT-puhepalveluiden ja -pikaviestien korvaavuutta.

OTT-palvelujen ei voida katsoa olevan vähittäismarkkinoilla korvaavia palveluja matkaviestinverkkoihin suuntautuville puheluille. Viestintäviraston Kuluttajatutkimuksen 2014 perusteella vain noin 13 prosenttia suomalaisista käyttää matkapuhelimella säännöllisesti OTT-puhepalveluja. Suomalaisten kuluttajien ja yritysten yleinen tavoittaminen matkaviestinverkon OTT-puheluilla ei siten toistaiseksi toteudu. OTT-puhepalvelujen korvaavuutta rajoittaa merkittävästi kriittisen käyttäjämassan puute. Noin 38 prosentilla suomalaisista ei ole älypuhelinta käytössään. Näin ollen yli kolmasosalle suomalaisista OTT-puhelujen vastaanottaminen tai soittaminen ei lähtökohtaisesti ole edes mahdollista. OTT-palvelut ovat myös laadultaan heikompia kuin perinteiset puhelut. Viestintävirasto on markkina-analyysissään määritellyt OTT-palvelujen laatua koskevat ongelmat.

Viestintävirasto on ottanut markkina-analyysissään huomioon, että OTT-puhelujen ilmainen tai alhainen hinta voi kannustaa loppuasiakkaita siirtymään OTT-puheluihin. Lisäksi Viestintävirasto on ottanut asianmukaisesti huomioon tulevaisuuden kehityksen ja arvioinut, että teknologisen kehityksen ja ihmisten palvelujen käyttötottumusten muuttumisen myötä matkaviestinverkon OTT-palvelujen käyttö tulee pitkällä aikavälillä todennäköisesti yleistymään.

OTT-puhepalvelut eivät ole nyt eivätkä lähitulevaisuudessa korvaavia oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkkoon soitettavalle puhelulle. Markkina-analyysissä tulevaisuuden huomioon ottamisen aikajänne on lyhyt, korkeintaan kolme vuotta, ja tulevaisuuden arvioinnin tulee perustua nykyhetkellä saataviin tietoihin, ei pitkälle suuntautuviin tulevaisuuden visioihin. Viestintäviraston tulee tarkastella laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoiden kilpailutilannetta tasaisin väliajoin. Seuraavien markkina-analyysien puitteissa myös OTT-puhelujen korvaavuus tulee uudelleen tarkasteltavaksi.

OTT-puhelujen lisäksi Viestintävirasto on markkina-analyysissä erikseen tarkastellut matkaviestinverkossa lähetettävien OTT-pikaviestien korvaavuutta. OTT-pikaviestipalvelut, samoin kuin tekstiviestit, eroavat ominaisuuksiltaan ja käyttötarkoitukseltaan äänipuheluista. Niiden kohdalla kysymys ei ole puhepalvelusta, vaan tekstimuotoisesta viestimisestä. Tällöin viestintä ei ole reaaliaikaista, ja siinä voi olla pitkiäkin viiveitä. Lisäksi yhtä puhelua vastaavan tiedon välittäminen aiheuttaa ajankäytöllisiä kustannuksia käyttäjille. OTT-pikaviestipalvelut ja tekstiviestit eivät ole korvaavia puhepalveluille. Kysymys on puhepalveluihin verrattuna erilaisesta palvelusta.

Telia ei ole esittänyt väitteidensä tueksi omakohtaisia lukuja tai arvioita siitä, missä määrin OTT-puhelut ja -pikaviestit olisivat vähentäneet yrityksen puhepalvelujen kysyntää. Telia ei myöskään ole esittänyt selvitystä siitä, että OTT-palvelujen yleistyminen olisi vaikuttanut sen markkinavoimaa vähentävästi laskevan puheliikenteen markkinoilla.

Pohjoismaiden sääntelyviranomaisten kannanotto, joka liittyy EU:n sääntelykehyksen uudistamiseen, ei ole ristiriidassa viraston markkina-analyysin kanssa. Kannanotossa ei ole todettu, että OTT-palvelut olisivat nyt tai lähitulevaisuudessa korvaavia palveluita perinteisille puhepalveluille. Viestintäviraston markkina-analyysin johtopäätös siitä, että pitkällä aikavälillä matkaviestinverkon OTT-palvelujen käyttö tulee todennäköisesti yleistymään, on yhdenmukainen kannanotossa esitetyn kanssa. Kannanotossa esitetyt näkemykset ovat huomattavan paljon pidemmälle tulevaisuuteen eli vuoden 2020 jälkeiseen aikaan katsovia kuin markkina-analyysin johtopäätökset, jossa sääntelyn tarvetta arvioidaan noin kolmen vuoden tähtäimellä.

Viestintäviraston Kuluttajatutkimus 2015 -raportin on laatinut ulkopuolinen yritys, eikä virasto ole esittänyt siinä näkemyksiään kyselyn tuloksista. Raportissa tarkastellut tulokset OTT-palvelujen kehityksestä eivät ole ristiriidassa markkina-analyysissä todettuun. Markkina-analyysissä ei todeta, että OTT-puhelut eivät lainkaan yleistyisi lähitulevaisuudessa. Sen sijaan Viestintävirasto esittää markkina-analyysissään johtopäätöksen, jonka mukaan ei ole odotettavissa, että lähitulevaisuudessa OTT-puhepalvelujen käyttö yleistyisi ja vakiintuisi suomalaisten keskuudessa niin merkittävästi, että loppuasiakkaat olisivat laajasti tavoitettavissa OTT-puheluilla. Se, että Kuluttajatutkimus 2015 -raportin mukaan 16 prosenttia vastaajista on ilmoittanut käyttävänsä säännöllisesti OTT-puhepalveluja, ei ole ristiriidassa markkina-analyysissä todetun kanssa.

Organisaatioiden sisäiseen viestintään tarkoitettujen yhdistetyn viestinnän (Unified Communications) palvelukokonaisuuksien korvaavuutta ei ole ollut tarpeen tarkastella markkina-analyysissä, koska niiden yleistymisellä ei ole vaikutusta laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoihin. Organisaatiot hankkivat matkapuhelinliittymänsä tyypillisesti vain yhdeltä matkaviestinverkkoyritykseltä, jolloin niiden sisäiset puhelut tapahtuvat matkaviestinverkon sisäisenä liikenteenä eikä muihin verkkoihin laskevaa puheliikennettä synny. Vaikka yhdistetyn viestinnän palvelut katsottaisiin perinteisten puheluiden substituuteiksi, se vähentäisi pelkästään organisaatioiden sisäisten puheluiden ja siten matkaviestinverkon sisäisten puheluiden määrää.

Euroopan komissio ei ole markkinasuosituksen perustelumuistiossaan tai markkina-analyysiä koskevassa ohjeessaan edellyttänyt puhepakettihinnoittelumallien huomioon ottamista laskevan puheliikenteen markkinoiden huomattavan markkinavoiman aseman arvioinnissa. Puhepakettihinnoittelumallien yleistyminen ei ole tekijä, joka voisi rajoittaa matkaviestinverkkoyritysten markkinavoimaa tukkumarkkinoilla.

Koska puhepakettiliittymästä eri verkkoihin soittaminen on aina samanhintaista, jonkin yrityksen laskevan puheliikenteen tukkuhinnan korotus ei johda siihen, että vain tuon kyseisen yrityksen verkkoon soittaminen kallistuisi. Sen sijaan tukkuhinnan korotus näkyisi loppuasiakkaille korkeampana puhepakettiliittymän kuukausimaksuna tai pienempänä puhepakettina minuuttimäärän osalta. Puhepaketit saattavat vaikuttaa lähinnä markkinavoimaa vahvistavasti, kun loppuasiakkailla ei ole kannustinta vähentää puhelujen soittamista erityisesti tukkuhintaa korottaneen yrityksen verkkoon.

Asetetut velvoitteet

Viestintävirasto on päätöksessään ja sen liitteenä olevassa markkina-analyysissä selvittänyt tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n edellyttämällä tavalla kilpailutilannetta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Tämän selvityksen perusteella virasto on katsonut, että Telialla on huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla eikä markkinoilla ole sellaisia tasapainottavia voimia, jotka heikentäisivät sen kykyä toimia riippumattomasti kilpailijoistaan ja loppuasiakkaista.

Viestintävirasto on päätöksessään myös perustellut, miksi Telialle ja muille valtakunnallisille matkaviestinverkkoyrityksille asetetut velvoitteet ovat välttämättömiä kilpailun edistämiseksi. Virasto on lisäksi velvoitteita asettaessaan varmistanut, että ne ovat oikeasuhtaisia toiminnan luonteeseen ja velvoitteilla tavoiteltaviin kilpailunedistämispäämääriin nähden. Asetettujen velvoitteiden avulla voidaan osaltaan varmistaa kohtuuhintaiset puhepalvelut ja monipuolinen palvelutarjonta loppuasiakkaille sekä alalla jo toimivien ja sinne pyrkivien yritysten tasapuolinen kilpailuasema.

Tietoyhteiskuntakaari ei edellytä, että huomattavan markkinavoiman päätöksessä osoitettaisiin, etteivät käyttäjille tarjottavien palveluiden hinnoittelu tai muut ehdot olisi käyttäjien kannalta kohtuullisia tai että vähittäismarkkinoilla olisi ongelmia.

Enimmäishinnan asettaminen

Viestintävirasto on päätöksessään ja markkina-analyysissään tuonut esiin, että valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat niille asetetusta kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuudesta huolimatta perineet laskevan puheliikenteen tukkupalveluista järjestelmällisesti Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeampaa hintaa, vaikka asetetun velvollisuuden mukaan yritysten olisi pitänyt oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että palvelun hinta on aina kustannussuuntautuneella tasolla.

Telian vuoden 2014 laskevan puheliikenteen yksikkökustannus on laskenut enimmäishinnan perusteena käytetyistä vuoden 2013 kustannustiedoista. Telia ei ole kuitenkaan kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuudesta huolimatta laskenut laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hintaa kustannuksia vastaavalle tasolle, mikä on esimerkki pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen riittämättömyydestä.

Viestintävirasto on päätöksessään tuonut esiin myös sen, että hinnoittelun jälkikäteinen valvonta ei ole uusien vähittäismarkkinoille pyrkivien eikä myöskään siellä jo toimivien yritysten kannalta useinkaan tehokas tai nopea tapa puuttua havaittuihin kilpailuongelmiin, koska kyseiset yritykset eivät pysty ilman Viestintävirastolle tehtyä toimenpidepyyntöä varmistumaan hintojen kustannussuuntautuneisuudesta. Myös tietoyhteiskuntakaaren esitöissä on todettu, ettei Viestintävirasto ole todellisuudessa pystynyt, toisin kuin EU-direktiivit edellyttävät, huomattavan markkinavoiman yritysten tukkuhintojen ennakkosääntelyyn kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen keinoin.

Viestintävirasto on perusteellisesti arvioinut kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuuden riittävyyttä ja todennut, ettei sen avulla pystytä puuttumaan markkina-analyysissä esitettyihin kilpailuongelmiin riittävän tehokkaasti eikä sitä näin ollen ole pidettävä riittävänä velvoitteena myöskään kilpailun edistämiseksi kyseessä olevilla markkinoilla. Enimmäishinnan asettaminen on ollut tarkoituksenmukaista ja oikeasuhtaista, kun otetaan huomioon havaitut kilpailuongelmat sekä enimmäishinnan asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät.

Tietoyhteiskuntakaaren esitöissä todetaan nimenomaisesti, että enimmäishinnan asettaminen ei enää edellytä erityistä poikkeuksellisuutta tilanteessa, jossa hinnoitteluvelvoitteiden asettaminen on muuten perusteltua. Viestintävirasto on päätöksessään yksityiskohtaisesti perustellut enimmäishinnan asettamisen välttämättömyyden ja tarkoituksenmukaisuuden.

Viestintävirasto on arvioituaan tietoyhteiskuntakaaren mahdollistamia vaihtoehtoja ja niiden oikeasuhtaisuutta päätynyt asettamaan Telialle ne velvoitteet, joiden on katsottava olevan välttämättömiä havaittujen kilpailuongelmien poistamiseksi. Vaikka Viestintävirasto ei ole tehnyt esimerkiksi valvontapäätöstä tilanteessa, jossa yritykset eivät ole noudattaneet niille asetettuja velvollisuuksia, tämä ei voi toimia perusteena sille, etteikö Viestintävirasto voisi asettaa tietoyhteiskuntakaaren mukaista enimmäishintavelvoitetta tilanteessa, jossa enimmäishinnan asettaminen on katsottu välttämättömäksi havaittujen kilpailuongelmien poistamiseksi ja kilpailun edistämiseksi.

Palveluoperaattorit eivät aseta tai peri laskevan puheliikenteen maksua muilta verkkoyrityksiltä. Sen sijaan laskevan puheliikenteen tukkukorvauksen veloittaa niin kutsuttu isäntäverkkoyritys. Isäntäverkkoyritykset siirtävät maksamansa korkeat laskevan puheliikenteen tukkuhinnat asiakkainaan olevien palveluoperaattoreiden maksettavaksi ja edelleen loppuasiakkaille. Tuotantokustannusten nousu vaikeuttaa teleyritysten kanssa vähittäismarkkinalla kilpailevien palveluyritysten toimintaa, mistä on seurauksena kilpailun estyminen ja sen myötä korkeammat vähittäishinnat ja vaihtoehtoisten palvelujen määrän väheneminen loppuasiakkaille vähittäismarkkinoilla.

Viestintäviraston käyttämä FIFAC-laskentamalli

Viestintäviraston lähtökohtana laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa on ollut kunkin enimmäishinnan noudattamiseen velvoitetun teleyrityksen matkaviestinverkon ja laskevan puheliikenteen palvelun toteuttamisesta aiheutuneet kustannukset. Viestintävirasto on määrittänyt kullekin teleyritykselle yrityskohtaisen laskevan puheliikenteen palvelun yksikkökustannuksen, jonka lähtökohtana ovat kunkin yrityksen virastolle toimittamat kustannustiedot. Lain salliman harkintavaltansa rajoissa Viestintävirasto on arvioinut teleyritysten ilmoittamia kustannustietoja ja sitä, mitkä ilmoitetuista kustannuksista on ollut kohtuullista sisällyttää laskevan puheliikenteen yksikkökustannukseen. Viestintävirasto on soveltanut samoja periaatteita kunkin teleyrityksen yksikkökustannuksen arvioinnissa ja laskennassa.

FIFAC-mallin päivityksessä vuonna 2013 yksi keskeisimmistä päivityksen kohteista on ollut datan muuntokerroin, jolla kustannuksia kohdennetaan dataliikenteelle. Viestintävirasto on järjestänyt kaksi erillistä kuulemiskierrosta kehittämistyön yhteydessä. Kehitystyön osana Frontier Economics Ltd on kehittänyt FIFAC-malliin laskukaavan datan muuntokertoimen laskemiseksi. Laskukaavassa on otettu huomioon eri verkkosukupolvet (2G, 3G ja 4G), niiden taajuuskäyttö ja se, minkälaista liikennettä eri verkoissa liikkuu (puhe, data, viestit). Kerroin on operaattorikohtainen ja se päivitetään vuosittain, joten kerroin kuvastaa ajantasaisesti kunkin yrityksen omaa verkko- ja kustannusrakennetta.

Puheliikenteen volyymi on laskenut jo useita vuosia peräkkäin. Sen sijaan dataliikenteen volyymit ovat kasvaneet huomattavan nopeasti. Tämän vuoksi ei ole perusteltua, että puheelle tulisi kohdentaa enemmän kustannuksia tilanteessa, jossa matkaviestinyritykset eivät rakenna matkaviestinverkkoja enää pelkän puheliikenteen välittämiseksi puhevolyymien vähentyessä. Sen sijaan suurin investointitarve tulee jatkossakin dataliikenteen kasvusta, kuten Telia on itsekin todennut. Näin ollen pelkän peruspeiton rakentaminen ei ole enää niin merkittävässä roolissa kuin se on aikaisemmin ollut eivätkä matkaviestinyritykset tee investointeja puheliikenteen peruspeiton rakentamiseen.

Viraston aiemmin käyttämässä nykykäyttöarvon laskentakaavassa verkon nykykäyttöarvoksi muodostui noin puolet verkon jälleenhankinta-arvosta riippumatta sen iästä. Uudessa nykykäyttöarvon laskentatavassa otetaan huomioon pitoajan lisäksi myös verkon keski-ikä. Uusi laskentatapa kuvastaa verkon todellista arvoa luotettavammin ja tarkemmalla tavalla kuin aiempi laskentakaava. Uusi nykykäyttöarvon laskentakaava myös kannustaa yrityksiä investointeihin investointien saadessa korkeamman nykykäyttöarvon ja siten korkeamman sitoutuneen pääoman tuoton verrattuna aiempaan laskentakaavaan. Nykykäyttöarvon laskentakaava ottaa huomioon tietoyhteiskuntakaaren edellyttämällä tavalla yritysten investointikannusteet eikä ole hinnoitteluvelvollisuuksille asetettujen vaatimusten vastainen.

Telian väitteet sitoutuneen pääoman tuottoprosentin määrittämiseen tai matkaviestinliiketoiminnan riskien huomioon ottamiseen liittyvistä mahdollisista ongelmista ovat perustelemattomia.

Asetettua enimmäishintaa koskevat väitteet

Painotettujen keskiarvotietojen käyttäminen

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin perusteella asetettavan enimmäishinnan tulee olla pykälän 3 momentin mukaisella tavalla kustannussuuntautunut. Sääntelyteorian mukaan toimialan tehokkuuden parantamisen kannalta on mielekästä käyttää sääntelymallia, joka ei ota huomioon pelkästään yrityksen omia toteutuneita kustannuksia, vaan hyödyntää myös tehokkaan toimijan kustannuksia. Jos enimmäishinta perustuu yrityksen omiin toteutuneisiin kustannuksiin ilman, että tehokkaan toimijan kustannuksia olisi enimmäishinnan laskemisessa otettu huomioon, asetettu hinta ei kannusta teleyritystä kustannustehokkaaseen käyttäytymiseen. Toimimalla tehottomasti ja pitämällä omaa yksikkökustannusten tasoaan korkealla yrityksellä on mahdollisuus periä laskevasta puheliikenteestä korkeampaa hintaa. Tilanteessa, jossa tehokkaan toimijan kustannukset on otettu huomioon, omia kustannuksia alhaisempi enimmäishinta kannustaa tehotonta yritystä tekemään parannuksia tuotantotoimintaansa tehokkailla investoinneilla.

Euroopan komission vuonna 2009 julkaiseman niin kutsutun terminointisuosituksen mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä laskevan puheliikenteen hinnoittelua, joka perustuu tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Kustannukset tulisi komission suosituksen mukaan määritellä käyttäen niin sanottua puhdasta BU-LRIC-mallia. Kyseisen suosituksen mukaan laskevan puheliikenteen hintojen tulisi olla myös symmetrisiä.

Komission 24.7.2015 antaman suosituksen mukaan Viestintäviraston tulisi määrittää laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinta puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvalla mallilla, koska sillä sääntelyjärjestelmän tavoitteet saavutetaan komission näkemyksen mukaan parhaiten. Komissio on myös todennut, että Viestintäviraston määrittämä hintakatto on huomattavasti korkeampi (25 prosenttia) kuin muiden eurooppalaisten sääntelyviranomaisten puhtaalla BU-LRIC-mallilla laskemien matkaviestinverkkojen terminointimaksujen keskiarvo.

Tietoyhteiskuntakaarta koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) mukaan viraston on otettava toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon komission suositukset. Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi, että joissakin EU-maissa sovellettua puhdasta BU-LRIC-mallia ei voida lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena Suomessa. Koska tietoyhteiskuntakaari ei edellä mainittu huomioon ottaen mahdollista komission suosittaman teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan puhtaan BU-LRIC-mallin käyttämistä, Viestintävirasto on ottanut lähtökohdakseen enimmäishinnan tason määrittämisessä yrityksille aiheutuneet kustannukset huomioivan FIFAC-mallin.

Enimmäishinnan taso on määritetty laskemalla liikennemäärillä painotettu keskiarvo enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen teleyritysten FIFAC-mallilla laskettujen yksikkökustannusten perusteella. Liikennemäärien käyttö yksikkökustannusten painotuksessa kuvaa aiheutuneiden kustannusten jakautumista näiden yritysten kesken. Enimmäishinnan tason määrittäminen tällä tavoin ottaa huomioon kullekin valtakunnalliselle matkaviestinverkkoyritykselle aiheutuneet kustannukset sekä toiminnan tehokkuuden, ja enimmäishintaa voidaan siten pitää kohtuullisena. Viestintävirasto on myös noudattanut komission suositusta tukkuhintojen symmetrisyydestä.

Enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen valtakunnallisten teleyritysten toimintaolosuhteissa ei ole merkittäviä eroja peittoalueiden tai koon osalta, joten yksikkökustannusten erot eivät ole perusteltavissa eroilla toimintaolosuhteissa. Liikennemäärillä painotettu teleyritysten aiheutuneiden kustannusten keskiarvo ottaa käytettävissä olevista vaihtoehdoista parhaiten huomioon tehokkaan toimijan kustannusten tason tilanteessa, jossa komission suosituksen mukaisen teoreettisesti tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan puhtaan BU-LRIC-mallin käyttäminen ei ole mahdollista.

Asetettua enimmäishinnan tasoa voidaan pitää yritysten kannalta vähintäänkin kohtuullisena. Telian väitteet viraston enimmäishinnan määrittämisessä käyttämän menetelmän lainvastaisuudesta ovat perusteettomia.

Enimmäishinnan taso ja sitoutuneen pääoman tuotto

Kaikkien huomattavan markkinavoiman yritysten ja myös Telian perimä matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun korvaus on ollut 1,87 senttiä minuutilta syyskuusta 2014 lähtien. Valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat niille asetetusta kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuudesta huolimatta perineet laskevan puheliikenteen tukkupalveluista Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeampaa hintaa, vaikka asetetun velvollisuuden mukaan yritysten olisi pitänyt oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että palvelun hinta on aina kustannussuuntautuneella tasolla.

Telian väite siitä, että viraston määräämä enimmäishinta olisi kohtuuttoman alhainen suhteessa Telian matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen kustannuksiin, on perusteeton, kun otetaan huomioon Telian uudet vuoden 2014 kustannustiedot.

Viestintävirasto käyttää WACC-mallia määrittäessään kohtuullista tuottoa tehokkaan toimijan säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Kyseisessä laskentamenetelmässä otetaan huomioon tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin 4 ja 5 kohdan mukaisesti kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Sallimalla kohtuullisen tuoton sitoutuneelle pääomalle yrityksiä kannustetaan investoimaan. Investointeihin liittyvät mahdolliset riskit otetaan huomioon WACC-mallissa. WACC-mallin parametrit ovat lisäksi muuttuvia. Viestintävirasto määrittää sallitut tuottoprosentit säännöllisin väliajoin. Virasto on käyttänyt enimmäishinnan tason määrittämisessä tuottoprosenttina sallittujen tuottojen vaihteluvälin ylärajaa 8,3 prosenttia, minkä voidaan katsoa olevan kohtuullinen.

Viestintäviraston enimmäishinnan määrittämisessä käyttämä kustannuslaskentamalli täyttää tietoyhteiskuntakaaren vaatimukset, sallii säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle kohtuullisen tuoton ja ottaa huomioon investointeihin liittyvät mahdolliset riskit.

Laskevan puheliikenteen palvelun hinnan vertailu EU-maihin

Toisin kuin Telia on väittänyt, virasto on lähinnä vain peilannut FIFAC-mallilla määritetyn enimmäishinnan tasoa painotettuun keskimääräiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hintaan Euroopassa.

Tarkasteltaessa Euroopan maiden matkaviestinverkkoyritysten perimien laskevan puheliikenteen palvelun hintoja voidaan todeta suomalaisten matkaviestinverkkoyritysten lausunnon antamisen hetkellä perimän laskevan puheliikenteen hinnan, 1,87 senttiä minuutilta, olevan verrattain korkea. Tammikuussa 2014 liittymämäärillä painotettu keskimääräinen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hinta Euroopassa on ollut 1,31 senttiä minuutilta. Tammikuussa 2015 Euroopan maiden liittymämäärillä painotettu keskimääräinen hinta on laskenut 1,23 senttiin minuutilta.

Asetettujen velvollisuuksien vaikutusten arviointi

Päätöksen vaikutusarvio täyttää tietoyhteiskuntakaaren vaatimukset vaikutusarvion kattavuudesta. Vaikutusarvio sisältää arvion siitä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Myös hinnoitteluvelvoitteiden vaikutukset säänneltyjen tuotteiden ja niitä vastaavien vähittäistuotteiden hintatasoon on arvioitu. Viestintävirasto on tarkastellut myös vaikutuksia tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun sekä muita taloudellisia vaikutuksia kohderyhmittäin. Lisäksi Viestintävirasto on arvioinut, onko velvollisuuksilla vaikutuksia kansantalouteen, julkistalouteen, viranomaisen toimintaan, ympäristöön tai onko niillä muita yhteiskunnallisia vaikutuksia. Vaikutusarvion laadinnassa Viestintävirasto on soveltuvin osin soveltanut oikeusministeriön ohjetta säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista.

Viestintävirasto on arvioinut vaikutuksia pääasiassa laadullisesti. Huomattavan markkinavoiman yritysten osalta liikevaihtovaikutuksia on lisäksi arvioitu numeerisesti. Laadullisesti vaikutuksia on arvioitu kannattavuuteen, investointi- ja tuotantotoimintaan sekä hallinnollisiin kustannuksiin. Vaikutusarvio tarjoaa konkreettista tietoa velvoitteiden vaikutuksista sekä niiden suunnista ja merkittävyydestä. Vaikutusarviossa esitetty näkemys, jonka mukaan sääntely kannustaa huomattavan markkinavoiman yritystä tehokkaisiin investointeihin, on paikkansapitävä.

Enimmäishintasääntelyä kohdistetaan myös muihin valtakunnallisiin matkaviestinverkkoyrityksiin, jolloin Telian vähittäispuhepalvelujen tuotantokustannukset alenevat samassa suhteessa kuin se menettää laskevasta puheliikenteestä keräämiään tuloja. Rationaalinen yritys ottaa investointipäätöksiä tehdessään huomioon myös palvelujen tuotantokustannukset tulevaisuudessa. Väitteet siitä, että enimmäishinta heikentäisi Telian sähköisen viestinnän palvelujen tarjontaa sekä mahdollisuuksia tarjota viestintäverkkoja ja -palveluja koko maassa, ovat epäuskottavia.

Rationaalinen sijoittaja ottaa investointipäätöstä tehdessään huomioon vähittäispalvelujen hintatason lisäksi myös tuotantotoiminnan kustannustason. Useammaksi vuodeksi ennakkoon tiedossa olevat laskevan puheliikenteen kustannukset helpottavat sijoituspäätösten tekemistä. Laskevan puheliikenteen enimmäishintasääntelyllä ei myöskään ole vaikutusta matkaviestinverkkoyrityksen voittoihin ja kannattavuuteen, joten enimmäishintasääntely ei senkään vuoksi vähentäisi sijoittajien kannustimia investoida Suomeen. Telian näkemykset itseensä ja muihin teleyrityksiin kohdistuvista investointivaikutuksista ovat epäuskottavia.

Vaikutusarvio on tulevaisuuteen suuntautuva, ja vähittäishintojen laskun tai muiden tekijöiden aiempien muutosten tarkastelu ei kuulu sen piiriin. Telia ei ole täsmentänyt, millä tavalla ja miksi dataliikenteen kasvua olisi tullut tarkastella vaikutusarviossa. 800 MHz:n verkkojen rakentamisen osalta on huomattava, että Teliaa velvoittaa sen hallitseman taajuuslisenssin ehdot muun muassa LTE-verkon väestöpeitosta ja rakentamisen aikataulusta. Telia rakentaa tällä hetkellä DNA Oy:n kanssa yhteistä matkaviestinverkkoa Itä- ja Pohjois-Suomessa ja saavuttaa merkittäviä kustannussäästöjä investoinneissa. Kun otetaan huomioon, että enimmäishinta laskee matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen liikevaihdon ohella vähittäispuhepalvelujen tuotantokustannuksia, on epäuskottavaa, että enimmäishinnan asettaminen vaikeuttaisi Telian edellytyksiä investoida LTE-verkkoon.

Laskevan liikenteen maksujen alentamisen vaikutus vähittäishintoihin

Yksityisen konsulttiyhtiön Frontier Economics Ltd:n raportin tulosten arvioinnissa on otettava huomioon, että raportti on suuren eurooppalaisen HMV-säännellyn teleyrityksen ostama tilausselvitys. On vaikea nähdä, että tällaisen tilaustutkimuksen tulokset voisivat olla muunlaisia kuin huomattavan markkinavoiman yrityksen intressejä palvelevia. Selvityksen tuloksia ei ole myöskään julkaistu tieteellisessä lehdessä eikä selvityksen kysymyksenasettelua, aineistojen laatua, tutkimusmenetelmien soveltuvuutta tai tulosten toistettavuutta ole punnittu tieteellisessä vertaisarvioinnissa.

On olemassa laaja konsensus siitä, että matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen maksujen alentamisella on alentava vaikutus myös puhepalvelujen vähittäishintoihin. Tukkumarkkinan sääntelyllä tavoitellaan EU:ssa ja muualla maailmassa nimenomaan kilpailun edistämistä ja kohtuullisten vähittäishintojen varmistamista puhepalveluissa. Myös Euroopan komissio on eri yhteyksissä todennut, että korkeat laskevan puheliikenteen maksut johtavat usein korkeisiin vähittäishintoihin ja puhepalvelujen alhaisempaan kysyntään. Lisäksi talousteoria tukee vahvasti sitä, että laskevan puheliikenteen hintojen alentaminen johtaa alhaisempiin yksikköhintoihin vähittäistasolla. Myös taloustieteen empiiriset tutkimukset tukevat näkemystä. Matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hintojen ja vähittäishintojen välisestä suhteesta on saatavilla myös tuoretta tutkimustietoa. Toisin kuin Telia on väittänyt, maksujen alentamisella ei ole merkittäviä kielteisiä ja tietoyhteiskuntakaaren 1 §:ssä säädettyjen tavoitteiden vastaisia vaikutuksia.

Oikeudenkäyntikulut

Viestintäviraston Telialle antamassa valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys tavanomaisesta tietoyhteiskuntakaaren mukaisesta päätöksenteosta sekä laintulkinnasta. Asiassa ei ole perusteita velvoittaa virastoa korvaamaan Telian oikeudenkäyntikuluja eikä muita vaadittuja kuluja. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä. Asiassa ei ole kohtuutonta, että Telia joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut sekä muut kulunsa vahinkonaan.

5. Telian vastaselitys

Telia on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Viestintävirastolle.

6. Muut kirjelmät

Teliaon ilmoittanut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa määräksi 44 180 euroa.

Viestintävirasto on lausunnossaan kiistänyt oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan ja määrältään.

Viestintäviraston lausunto on lähetetty tiedoksi Telialle.

7. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on 15.12.2015 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 3715 hylännyt Telian hakemuksen Viestintäviraston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä.

8. Merkintä

Tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta annetulla lailla (68/2018), joka on tullut voimaan 1.6.2018, tietoyhteiskuntakaaren nimike on muutettu sähköisen viestinnän palveluista annetuksi laiksi. Nimikkeen muutoksesta huolimatta tässä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä käytetään lain nimikkeenä tietoyhteiskuntakaarta.

III KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

2. Telia Finland Oyj:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

1 Pääasia

1.1 Asian käsittelyyn sovellettava laki

Telian mukaan asiaan olisi tullut soveltaa viestintämarkkinalakia, koska asia on ollut tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla vireillä tietoyhteiskuntakaaren tullessa voimaan 1.1.2015. Markkina-analyysi ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnos on laadittu ainakin pääosiltaan ennen 1.1.2015. Markkina-analyysi on aloitettu joulukuussa 2013, asiaa on käsitelty jo vuonna 2014 ja Telia on toimittanut Viestintävirastolle asiaa koskevia lausumia syys- ja lokakuussa 2014.

Viestintävirasto on viitannut tietoyhteiskuntakaaren siirtymäsäännöksen sisältävän 352 §:n 4 momenttiin ja lausunut, ettei lainsäätäjän tarkoituksena ole voinut olla, että huomattavan markkinavoiman päätöksiä annettaisiin kumotun viestintämarkkinalain nojalla vielä sen jälkeen, kun uusi laki on jo tullut voimaan. Lopullisen päätöksensä Viestintävirasto on tehnyt 10.8.2015 eli tietoyhteiskuntakaaren jo ollessa voimassa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tietoyhteiskuntakaari on lain 351 §:n 1 momentin mukaisesti tullut voimaan 1.1.2015, ja mainitulla lailla on saman pykälän 2 momentin 6 kohdan nojalla kumottu viestintämarkkinalaki (393/2003).

Tietoyhteiskuntakaaren 352 § sisältää lain siirtymäsäännökset. Pykälän 1 momentin mukaan tietoyhteiskuntakaaren voimaan tullessa vireillä olleen hallintoasian käsittelyyn sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Pykälän 4 momentin mukaan viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäävät voimaan, kunnes Viestintävirasto on ensimmäistä kertaa tehnyt tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n mukaisen päätöksen huomattavasta markkinavoimasta ja sen seurauksena asettanut teleyrityksille tietoyhteiskuntakaaren mukaiset oikeudet ja velvollisuudet. Tarvittaessa teleyrityksen viestintämarkkinalakiin perustuvien velvollisuuksien päättyminen vahvistetaan Viestintäviraston erillisellä päätöksellä.

Valituksenalaisesta Viestintäviraston päätöksestä käy ilmi, että Viestintävirasto oli tehnyt markkina-analyysin yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoista edellisen kerran vuonna 2005 valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten osalta ja antanut 22.6.2006 muun ohella Teliaa koskevan huomattavan markkinavoiman päätöksen. Telialle oli mainitulla päätöksellä asetettu muun muassa velvollisuus yhteenliittää matkaviestinverkko toisen teleyrityksen verkon kanssa ja velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua.

Esillä olevassa asiassa Viestintävirasto on aloittanut markkina-analyysin laatimisen joulukuussa 2013 ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa. Päätösluonnoksen kansallinen kuuleminen on aloitettu 15.1.2015 ja lopullinen päätös on tehty 10.8.2015 tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys Viestintäviraston viestintämarkkinalain kumoamisen jälkeen ensimmäistä kertaa tekemästä kysymyksessä olevaa markkinaa koskevasta huomattavaa markkinavoiman päätöksestä ja siinä asetetuista velvoitteista.

Kun otetaan huomioon tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentti, jonka mukaan viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäävät voimaan, kunnes Viestintävirasto on ensimmäistä kertaa tehnyt tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n mukaisen päätöksen huomattavasta markkinavoimasta ja sen seurauksena asettanut teleyrityksille tietoyhteiskuntakaaren mukaiset oikeudet ja velvollisuudet, Viestintäviraston on tullut soveltaa valituksenalaista päätöstä tehdessään tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä. Viestintäviraston päätös ei ole asiaan sovellettavan lain osalta lainvastainen. Telian valitus on siten tällä perusteella tehtynä hylättävä.

1.2 Merkityksellisen markkinan määrittely

1.2.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto

Tietoyhteiskuntakaaren 51 §:n mukaan Viestintäviraston on säännöllisin väliajoin määriteltävä merkitykselliset viestintämarkkinat, joista se tekee markkina-analyysin 52 §:n mukaisesti.

Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) 51 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun ohella lausuttu, että Viestintäviraston on merkityksellisiä markkinoita määritellessään otettava asianmukaisesti huomioon komission suositus merkityksellisistä markkinoista. Komissio antaa säännöllisin väliajoin suosituksen merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista, joiden osalta Viestintäviraston on tehtävä markkina-analyysi. Ennakkosääntelyn alaisiksi markkinoiksi tulisi nimetä vain sellaisia markkinoita, joilla on suuria tai pysyväisluonteisia esteitä markkinoille pääsylle ja joiden rakenne ei ole omiaan johtamaan todelliseen kilpailuun merkityksellisellä aikavälillä. Kolmantena kriteerinä on, että yleisen kilpailuoikeuden soveltaminen ei yksin riittäisi korjaamaan näitä markkinahäiriöitä.

Huomattavan markkinavoiman sääntely perustuu unionin oikeuteen. Puitedirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 2002/21/EY sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 15 artiklassa on säädetty markkinoiden yksilöinnissä ja määrittelyssä noudatettavasta menettelystä. Artiklan 1 kohdan mukaan komissio antaa suosituksen merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista. Suosituksessa yksilöidään ne sähköisen viestinnän alan tuote- ja palvelumarkkinat, jotka ominaisuuksiensa perusteella saattavat edellyttää erityisdirektiiveissä vahvistettujen sääntelyvelvoitteiden asettamista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tällaisten markkinoiden määrittelyä kilpailulainsäädännön mukaisesti yksittäisissä tapauksissa. Komissio määrittelee markkinat kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti.

Puitedirektiivin 15 artiklan 2 kohdan mukaan komissio julkaisee markkina-analyysia ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat ja kilpailulainsäädännön periaatteiden kanssa yhdenmukaiset suuntaviivat.

Puitedirektiivin 15 artiklan 3 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on, ottaen suosituksen ja suuntaviivat mahdollisimman tarkasti huomioon, määriteltävä kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti kansallisia olosuhteita vastaavat merkitykselliset markkinat, erityisesti alueellaan vallitsevat merkitykselliset maantieteelliset markkinat.

1.2.2 Muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto

Komission markkinasuosituksen (Komission suositus puitedirektiivin mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla2014/710/EU) tarkoituksena on sen johdanto-osan 2 perustelukappaleen mukaan määritellä ne tuote- ja palvelumarkkinat, joilla ennakkosääntely voidaan sallia puitedirektiivin 15 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Johdanto-osan 2 perustelukappaleen mukaan ennakkosääntelyn perimmäisenä tavoitteena on tuottaa hyötyä loppukäyttäjille tekemällä vähittäismarkkinoista sellaiset, että niillä vallitsee todellinen kilpailu kestävällä pohjalla.

Komissio on markkinasuosituksensa kohdassa 1 suositellut, että määritellessään kansallisten olosuhteiden perusteella merkityksellisiä markkinoita puitedirektiivin 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti kansalliset sääntelyviranomaiset tekevät analyysin suosituksen liitteessä määritellyistä tuote- ja palvelumarkkinoista. Suosituksen liitteessä olevaan tukkumarkkinoita koskevaan luetteloon sisältyy muun ohella Viestintäviraston päätöksensä markkina-analyysiä koskevassa liitteessä viittaama markkina numero 2 "Tukkutason puheensiirto kohdeverkkona toimivassa yksittäisessä matkaviestintäverkossa".

Komission ohjeissa (Komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä 2002/C 165/03)on käsitelty markkinoiden määrittelyyn liittyviä seikkoja. Komission ohjeiden 27 kohdassa on todettu muun ohella, että alakohtaisen sääntelyn tarpeisiin merkitykselliset markkinat määritellään ennakoivasti, koska kansalliset sääntelyviranomaiset ottavat arvioinnissaan huomioon myös markkinoiden tulevat kehitysnäkymät. Sääntelyviranomaisten ei kuitenkaan markkina-analyysissään tulisi jättää huomiotta olennaisia tietoja aiemmasta markkinakehityksestä.

Komission ohjeiden 36 kohdassa on todettu muun ohella, että tärkeimmät tuote- ja palvelumarkkinat, joilla voi niiden ominaispiirteiden vuoksi olla perusteltua määrätä ennakkosääntelyyn perustuvia velvoitteita, yksilöidään komission suosituksessa. Näin ollen käytännössä kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävänä on yleensä määritellä merkityksellisten markkinoiden maantieteellinen laajuus.

Komission ohjeiden 38 kohdan mukaan se, muodostaako tuotteen tai palvelun tarjoaminen tietyllä maantieteellisellä alueella merkitykselliset markkinat, riippuu siitä, esiintyykö valmistajan (valmistajien) tai palvelun tarjoajan (tarjoajien) hinnoitteluun vaikuttavaa kilpailupainetta. Kun arvioidaan yrityksen toimintaa markkinoilla, on otettava huomioon kaksi pääasiallista kilpailupaineen aiheuttajaa eli i) kysynnän ja ii) tarjonnan korvattavuus. Yrityksen toimintaan vaikuttaa myös kolmas kilpailupainetta aiheuttava tekijä eli potentiaalinen kilpailu.

Komission ohjeiden 39 kohdan mukaan kysynnän korvattavuutta käytetään mittaamaan sitä, kuinka valmiita kuluttajat ovat vaihtamaan kyseessä olevat palvelut tai tuotteet toisiin palveluihin tai tuotteisiin. Tarjonnan korvattavuus puolestaan osoittaa, voisivatko muut kuin kyseisten tuotteiden valmistajat tai palvelujen tarjoajat heti tai lyhyellä aikavälillä siirtyä näiden tuotteiden valmistukseen tai palvelujen tarjontaan ilman huomattavia lisäkustannuksia.

1.2.3 Oikeudellinen arviointi

Telia on valituksessaan esittänyt, että Viestintävirasto ei ole ottanut markkina-analyysissään huomioon perinteisille puhepalveluille käytössä olevia korvaavia, internetin kautta tarjottavia palveluja. Markkina-analyysissä ei ole otettu huomioon OTT-palveluja (Over the Top) eikä myöskään suurten kansainvälisten IT-yritysten tarjoamia viestinnän kokonaisratkaisuja. Telian mukaan markkina-analyysissä ei ole käsitelty puhepalveluiden korvaamista pikaviesteillä tai sosiaalisen median viestipalveluilla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Viestintäviraston markkina-analyysissä ja huomattavan markkinavoiman päätöksessä tekemiä johtopäätöksiä on tarkasteltava valituksenalaisen päätöksen tekemisen ajankohtana eli 10.8.2015 vallinneessa markkinatilanteessa ottaen huomioon tuohon ajankohtaan nähden lähitulevaisuudessa ennakoitavissa oleva kehitys kohtuulliseksi katsottavana ajanjaksona. Markkina-analyysissä sääntelyn tarvetta arvioidaan noin kolmen vuoden aikavälillä.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että merkitykselliset hyödykemarkkinat muodostuvat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalvelusta. Päätöksen mukaan laskevaa puheliikennettä on kaikki muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Merkityksellisiin hyödykemarkkinoihin luetaan päätöksen mukaan myös yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja -palvelut.

Kuten Viestintävirasto on päätöksessään todennut, yksittäiseen matkaviestinverkkoon soitetun puhelun ohjaamiselle oikeaan liittymään tarvitaan sen matkaviestinverkkoyrityksen laskevan puheliikenteen palveluja, jonka verkossa puhelun vastaanottavan loppuasiakkaan liittymä on. Laskevan puheliikenteen kysyntä ei siten voi korvautua esimerkiksi toisen matkaviestinverkkoyrityksen tarjoamalla laskevan puheliikenteen palvelulla. Jos puhelun soittavat loppuasiakkaat ovat kuitenkin riittävässä määrin valmiita vaihtamaan muihin palveluihin vähittäishinnan korotuksen jälkeen, matkaviestinverkon puhepalvelujen kysynnän korvattavuus vähittäistasolla voi epäsuorasti rajoittaa matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Asiassa on siten tullut arvioida, onko vähittäismarkkinoilla sellaisia vaihtoehtoisia palveluja, jotka ovat puhelun soittavan loppuasiakkaan näkökulmasta korvaavia oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkon liittymään soittamiselle.

Viestintävirasto on markkina-analyysissä arvioinut matkaviestinverkon ei-hallinnoidun OTT-puhelun soittamista tai matkaviestinverkon OTT-pikaviestien lähettämistä korvaavana palveluna soittamiselle oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkon liittymään. Viestintävirasto on todennut markkina-analyysissään, ettei ole odotettavissa, että OTT-puhepalvelujen käyttö lähitulevaisuudessa yleistyisi ja vakiintuisi suomalaisten keskuudessa niin merkittävästi, että loppuasiakkaat olisivat laajasti tavoitettavissa OTT-puheluilla. Markkina-analyysistä käy ilmi, että matkaviestinverkon ei-hallinnoidun OTT-puhelun soittaminen edellyttää, että puhelun soittavalla ja puhelun vastaanottavalla loppuasiakkaalla on käytössään älypuhelin ja matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä. Lisäksi edellytetään, että puhelun soittavalla ja puhelun vastaanottavalla loppuasiakkaalla on käytettävissään älypuhelimeen ladattuna saman palveluntarjoajan OTT-sovellus.

Markkina-analyysistä ilmenevien tietojen perusteella noin 38 prosentilla suomalaisista ei ole älypuhelinta käytössään ja vain noin 13 prosenttia suomalaisista käyttää matkapuhelinta säännöllisesti OTT-puheluihin. Viestintäviraston päätöksen mukaan niin kauan kuin OTT-puhepalvelusovellukset eivät saa kerättyä laajaa käyttäjäkuntaa, eri tahojen yleinen ja helppo tavoittaminen OTT-puheluilla ei toteudu. Lisäksi OTT-puhelut ovat markkina-analyysin mukaan laadultaan heikompia kuin perinteiset äänipuhelut muun ohella pidempien viiveaikojen ja heikomman toimintavarmuuden vuoksi.

Viestintävirasto on markkina-analyysissä ottanut huomioon myös tulevan kehityksen ja arvioinut, että teknologisen kehityksen ja palvelujen käyttötottumusten muuttumisen myötä matkaviestinverkon OTT-palvelujen käyttö tulee pitkällä aikavälillä todennäköisesti yleistymään. Viestintävirasto on vielä Telian valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että seuraavien markkina-analyysien puitteissa myös OTT-puhelujen korvaavuus tulee uudelleen tarkasteltavaksi.

Viestintävirasto on markkina-analyysissä erikseen tarkastellut myös matkaviestinverkon OTT-pikaviestin lähettämistä korvaavana palveluna. Viestintävirasto on katsonut, että OTT-pikaviestin lähettäminen eroaa ominaisuuksiltaan ja käyttötarkoitukseltaan matkaviestinverkon puhelusta. Viestintäviraston markkina-analyysissä on myös todettu, että suurin osa suomalaisista ei ole tavoitettavissa OTT-pikaviesteillä, sillä vain noin 30 prosenttia suomalaisista käyttää matkapuhelimella säännöllisesti pikaviestipalveluja.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on markkina-analyysissään esittämillään perusteluilla voinut arvioida, että OTT-puhepalvelut eivät ole olleet markkina-analyysin laatimisaikaan eivätkä tuolloin arvioituina lähitulevaisuudessakaan korvaavia palveluja oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkon liittymään soitettavalle puhelulle. Viestintävirasto on voinut vastaavasti markkina-analyysissään katsoa, että OTT-pikaviestin lähettäminen ei ole ollut korvaava palvelu oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkon liittymään soittamiselle.

Viestintävirasto on Telian valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että organisaatioiden sisäiseen viestintään tarkoitettujen yhdistetyn viestinnän (Unified Communications -sovellukset) palvelukokonaisuuksien yleistymisellä ei ole vaikutusta laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoihin, sillä organisaatiot hankkivat matkapuhelinliittymänsä tyypillisesti vain yhdeltä matkaviestinverkkoyritykseltä. Organisaatioiden sisäiset puhelut tapahtuvat matkaviestinverkon sisäisenä liikenteenä eikä muihin verkkoihin laskevaa puheliikennettä siten synny.

Korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa esitetyn perusteella, että Viestintävirasto ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole tarkastellut markkina-analyysissään organisaatioiden sisäiseen viestintään tarkoitettujen yhdistetyn viestinnän palvelukokonaisuuksien korvaavuutta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintäviraston päätöksen mukainen merkityksellinen hyödykemarkkina vastaa komission markkinasuosituksen mukaista tukkutason markkinaa (markkina 2). Viestintäviraston päätöksessä merkitykselliset hyödykemarkkinat on määritelty arvioimalla keskeisesti niitä tekijöitä, jotka komission markkinasuosituksen ja ohjeiden mukaan on otettava markkinoiden määrittelyssä huomioon. Viestintävirasto on päätöksessään ottanut merkityksellisten markkinoiden määrittelyssä huomioon muun ohella vähittäismarkkinoilla tarjolla olevat vaihtoehtoiset tekniset ratkaisut ja niiden korvaavuuden.

Asiassa ei ole todettavissa, että viraston päätöksessä esitetyt tukkumarkkinoita koskevat johtopäätökset olisivat olleet päätöksen tekemisen ajankohtana sillä tavalla ristiriidassa markkinoilla tosiasiassa vallinneiden olosuhteiden kanssa, että markkinoiden määrittelyä olisi tällä perusteella pidettävä lopputulokseltaan tietoyhteiskuntakaaren vastaisena. Asiassa ei ole muutoinkaan todettavissa, että merkityksellisten markkinoiden määrittely olisi tullut tehdä komission markkinasuosituksesta ja Viestintäviraston päätöksestä poikkeavalla tavalla. Viestintävirasto on voinut markkina-analyysissään esittämillään perusteilla katsoa, että oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkon liittymään soitettavalle puhelulle ei ole kysynnän tai tarjonnan näkökulmasta korvaavia palveluja vähittäismarkkinoilla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon merkityksellisten markkinoiden määrittelyssä sovellettavien säännösten perusteella huomioon otettavat seikat, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Viestintäviraston päätös ei ole Telian tältä osin esittämillä perusteilla lainvastainen.

1.3 Huomattavan markkinavoiman yritykseksi määrääminen

1.3.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto

Tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Viestintäviraston on kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä merkityksellisiksi määritellyistä tukku- ja vähittäismarkkinoista säännöllisin väliajoin markkina-analyysi. Pykälän 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä yritys huomattavan markkinavoiman yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä.

Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) 52 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu, että pykälä vastaa pääosin viestintämarkkinalain 17 §:ää. Markkina-analyysissä tulisi hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) mukaan ottaa huomioon teleyrityksiin kohdistuva kilpailun paine ja niiden tosiasiallinen mahdollisuus toimia riippumatta kilpailijoistaan. Lisäksi viestintämarkkinalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 112/2002 vp) 17 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan, jos markkina-analyysin perusteella todetaan, että kilpailu ei toimi tarkasteltavana olevilla markkinoilla ja että se johtuu yhden tai useamman teleyrityksen markkinakäyttäytymisestä, määräävässä tai hallitsevassa asemassa olevat teleyritykset nimetään huomattavan markkinavoiman yrityksiksi.

Puitedirektiivin 14 artiklan 2 kohdan mukaan tietyllä yrityksellä katsotaan olevan huomattava markkinavoima, jos sillä on yksin tai yhdessä muiden kanssa määräävää asemaa vastaava asema eli sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, asiakkaista ja viime kädessä kuluttajista.

Puitedirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on suoritettava analyysi merkityksellisistä markkinoista ottaen huomioon komission suosituksessa yksilöidyt markkinat sekä komission suuntaviivat mahdollisimman tarkasti. Artiklan 4 kohdan mukaan, jos kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, ettei merkityksellisillä markkinoilla ole todellista kilpailua, sen on määriteltävä yritykset, joilla on yksin tai yhdessä kyseisillä markkinoilla huomattava markkinavoima 14 artiklan mukaisesti, ja kansallisen sääntelyviranomaisen on asetettava tällaisille yrityksille tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja asianmukaisia erityisvelvoitteita tai, jos niitä jo on, pidettävä tällaiset velvoitteet edelleen voimassa tai muutettava niitä.

1.3.2 Muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto

Komission ohjeissa on käsitelty huomattavan markkinavoiman arviointiperusteita. Ohjeiden 75 kohdassa todetaan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan erityisen suuri markkinaosuus – yli 50 prosenttia – on jo sellaisenaan osoitus määräävän aseman olemassaolosta, ellei ole kyse poikkeuksellisista olosuhteista. Yrityksen, jonka markkinaosuus on suuri, voidaan olettaa omaavan huomattavaa markkinavoimaa eli olevan määräävässä asemassa, jos sen markkinaosuus on ollut pidemmän aikaa vakaa.

Ohjeiden 78 kohdassa on todettu muun ohella, että määräävän markkina-aseman toteaminen ei voi perustua pelkästään suuriin markkinaosuuksiin. Suuret markkinaosuudet luovat ainoastaan mahdollisuuden sille, että kyseinen operaattori voi olla määräävässä asemassa. Kansallisten sääntelyviranomaisten olisi tehtävä perusteellinen ja kattava analyysi merkityksellisten markkinoiden taloudellisista piirteistä ennen kuin ne tekevät päätöksen huomattavan markkinavoiman olemassaolosta.

Komission ohjeiden 78 kohdan mukaan mitattaessa yrityksen voimaa, jonka turvin se voisi toimia huomattavassa määrin kilpailijoistaan, asiakkaista ja kuluttajista riippumattomasti, voidaan käyttää muun muassa seuraavia kriteerejä: yrityksen koko, vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta, tekninen etulyöntiasema tai paremmuus, tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttuminen tai heikkous, helppo tai etuoikeutettu mahdollisuus hyödyntää pääomamarkkinoita ja rahoituslähteitä, tuotteiden tai palveluiden monipuolisuus (esimerkiksi tuote- tai palveluyhdistelmät), mittakaavaedut, tuotevarioinnin edut, vertikaalinen integraatio, pitkälle kehittynyt jakelu- ja myyntiverkosto, potentiaalisen kilpailun puuttuminen ja laajentumisen esteet.

Komission ohjeiden 80 kohdan mukaan määräävän aseman toteaminen riippuu markkinoille pääsyn helppoudesta. Sähköisen viestinnän markkinoille pääsyn esteet ovat usein suuria. Suuret markkinoille tulon esteet voivat kuitenkin menettää merkitystään sellaisilla markkinoilla, joilla teknologian kehitys on jatkuvaa. Sähköisen viestinnän markkinoilla kilpailua edistävän tekijän voi muodostaa markkinoilla vielä toimimattomien, mutta potentiaalisten kilpailijoiden taholta tuleva innovaatioiden uhka. Tällaisilla markkinoilla kilpailua olisi arvioitava ennakoivasti ja tulevaisuuteen suuntautuvasti.

1.3.3 Oikeudellinen arviointi

Telian valituksen mukaan Viestintävirasto ei ole tehnyt markkina-analyysiä säännösten edellyttämällä tavalla tulevaisuuteen suuntautuen ja muuttuneen kilpailutilanteen huomioon ottaen. Telian mukaan Viestintävirasto ei ole markkina-analyysissä ottanut huomioon, että matkaviestinliittymien markkinoilla vallitsee kireä kilpailutilanne ja matkaviestinpalveluiden hintataso Suomessa on ollut kilpailutilanteen vuoksi laskeva. Hinnat ovat laskeneet data- ja puhelupalveluissa. Kansainvälisissä matkaviestinpalveluiden hintavertailussa Suomi kuuluu edullisimpien maiden joukkoon. Suomen markkinoilla ei ole ongelmia palveluiden saatavuudessa, laadussa tai hinnoissa. Lisäksi Telian mukaan Viestintäviraston markkina-analyysi on ollut puutteellinen puhepakettihinnoittelumallien huomioon ottamisen osalta.

Viestintävirasto on markkina-analyysissään katsonut, että Telialla on tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 3 momentissa tarkoitettu huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Viestintävirasto on arvioidessaan huomattavaa markkinavoimaa ottanut huomioon Telian markkinaosuuden. Viestintäviraston laatiman markkina-analyysin mukaan Telialla on 100 prosentin markkinaosuus omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Markkina-analyysissä todetun mukaisesti Telia on ainoa laskevan puheliikenteen tukkupalvelun tarjoaja omassa verkossaan, ja yritys kerää yksin kaikki oman verkon tukkupalvelun tarjoamisesta saadut tulot matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Markkinaosuuden lisäksi Viestintävirasto on arvioinut matkaviestinverkkoyritysten aiempaa hinnoittelukäyttäytymistä, potentiaalista kilpailua ja ostajan tasapainottavaa neuvotteluvoimaa yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Viestintävirasto on markkina-analyysissään edellä kohdassa 1.2.3 todetuin tavoin lisäksi arvioinut puhepalvelujen vähittäismarkkinoiden kysynnän korvattavuutta ja sen lisäksi myös tarjonnan korvattavuutta ja katsonut, etteivät ne rajoita matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintäviraston päätöksessä huomattavan markkinavoiman arviointi on perustunut keskeisesti niiden seikkojen arviointiin, jotka komission ohjeiden 78 kohdan mukaan voidaan ottaa markkinavoiman arvioimisessa huomioon. Huomattavan markkinavoiman päätöksestä ja markkina-analyysistä käy ilmi, millä tavalla kutakin huomattavan markkinavoiman arvioinnissa huomioon otettua seikkaa on arvioitu.

Viestintävirasto on markkina-analyysinsä vähittäismarkkinoita koskevassa osiossa tarkastellut puhelin- ja tiedonsiirtopalvelujen kuluttajahintojen kehitystä ja todennut matkaviestinverkon puhelinpalvelujen ja tiedonsiirtopalvelujen kuluttajahintojen laskeneen. Viestintävirasto on Telian valituksen johdosta lausunut, että matkaviestinpalvelujen vähittäismarkkinoiden kilpailutilanne tai puhepalvelujen vähittäishintojen hintataso taikka puhepalvelujen laatu- ja saatavuusseikat eivät ole kuitenkaan tekijöitä, jotka Viestintäviraston olisi tullut ottaa huomioon arvioitaessa huomattavaa markkinavoimaa merkityksellisillä tukkumarkkinoilla. Viestintäviraston lausuman mukaan vähittäismarkkinoiden tiukka kilpailutilanne ei poistaisi tukkumarkkinoilla monopoliasemassa olevan matkaviestinverkkoyrityksen mahdollisuutta periä kilpailevilta teleyrityksiltä korkeita hintoja omaan matkaviestinverkkoonsa laskevasta puheliikenteestä ja siten estää kilpailua heikentämällä hinnoittelullaan kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota loppuasiakkailleen kilpailukykyisiä puhepalveluja. Viestintävirasto on viitannut myös kysymyksessä olevilla tukkumarkkinoilla markkina-analyysin perusteella havaittuihin vakaviin kilpailuongelmiin.

Kun otetaan huomioon se, että Telialla on 100 prosentin markkinaosuus omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla, sekä Viestintäviraston päätöksessä laskevan puheliikenteen palveluja tarjoavien matkaviestinverkkoyritysten aiemmasta hinnoittelukäyttäytymisestä esitetty, matkaviestinpalvelujen vähittäismarkkinoiden kilpailutilanteen ei voida katsoa rajoittavan Telian kykyä ja mahdollisuutta käyttää markkinavoimaansa ja periä halutessaan korkeita hintoja tarjoamistaan laskevan puheliikenteen palveluista kilpailevilta teleyrityksiltä.

Viestintävirasto on markkina-analyysissä tarkastellut myös puhelinpalvelujen hinnoittelumallien muutosta vähittäismarkkinoilla. Markkina-analyysistä käy ilmi, että matkaviestinverkon kuluttajaliittymissä on enenevässä määrin siirrytty puhepalvelujen käyttöperusteisesta hinnoittelusta pakettihinnoittelun suuntaan ja siten palvelujen käyttö ja niistä veloittaminen on eriytynyt yhä enemmän toisistaan. Viestintävirasto on Telian valitukseen antamassaan lausunnossa todennut, että puhepakettihinnoittelun yleistyminen ei ole kuitenkaan sellainen seikka, joka voisi rajoittaa matkaviestinverkkoyritysten markkinavoimaa tukkumarkkinoilla. Telia ei ole valituksessaan eikä vastaselityksessään tarkemmin perustellut sitä, mikä merkitys puhepakettihinnoittelumalleilla olisi Telian markkinavoimaa arvioitaessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole todettavissa, että puhepakettihinnoittelulla olisi vaikutusta Telian markkinavoimaa vähentävänä seikkana.

Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon Telian markkinaosuudesta ja asemasta saatu selvitys, Viestintäviraston päätös ei ole lainvastainen, kun siinä on katsottu Telialla olevan merkityksellisillä markkinoilla tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 3 momentissa tarkoitettua taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista ja puhepalvelujen käyttäjistä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon huomattavan markkinavoiman määrittelyssä sovellettavien säännösten perusteella huomioon otettavat seikat, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Viestintäviraston päätös ei ole Telian tältä osin esittämillä perusteilla lainvastainen.

1.4 Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet

1.4.1 Velvollisuuksien asettamisen edellytykset

1.4.1.1 Kansalliset säännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:ssä säädetään tukkumarkkinoilla huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavista velvollisuuksista. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle 56, 61 ja 65 §:ssä sekä 10 luvussa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettujen velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään, ja niitä asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon muun ohella huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit, tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä ja eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:ssä säädetään käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevista velvollisuuksista. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos 52 §:n mukainen markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Viestintävirasto voi saman momentin 1 kohdan mukaan asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa käyttöoikeuden luovutuksessa tai yhteenliittämisessä kustannussuuntautunutta hinnoittelua.

Mainitun pykälän 4 momentin mukaan asettaessaan 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.

Mainitun pykälän 5 momentin mukaan 1–4 momentissa tarkoitettujen hinnoitteluvelvollisuuksien tulee:

1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua;

2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille;

3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin;

4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja

5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

1.4.1.2 Lainvalmisteluaineisto

Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 53 §:n kohdalla lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kilpailluilla markkinoilla toiminta perustuu teleyritysten välisiin kaupallisiin sopimuksiin. Tällöin lähtökohtana pidetään, että markkinat itse huolehtivat siitä, että käyttäjille tarjottavien palvelujen hinnoittelu ja palvelun tarjonnan muut ehdot ovat käyttäjien kannalta kohtuullisia. Tietyn sähköisen viestinnän tuote- tai palvelumarkkinan toimintaan puuttuminen sääntelyn keinoin tulee kysymykseen vain siinä tapauksessa, että markkina-analyysi osoittaa sen välttämättömäksi.

Asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Säännös liittyy erityisesti käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan täytäntöönpanoon. Direktiivin säännöksen mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun kilpailuongelman luonteeseen ja niiden tulee olla oikeasuhteisia. Suhteellisuusperiaatteella tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä, että asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden.

Viestintäviraston toimivaltaa velvollisuuksia asetettaessa rajoittavat viestintämarkkinalain säännösten lisäksi myös suomalaisen hallinnon yleiset periaatteet, kuten suhteellisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate. Viestintäviraston on valittava tarjolla olevasta keinovalikoimasta ainoastaan kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi tarpeelliset erityisvelvoitteet. Velvollisuuden tarkoituksenmukaisuus ja oikeasuhteisuus on myös perusteltava.

Velvollisuutta asetettaessa tulee ottaa huomioon huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit, julkiset investoinnit ja investointeihin liittyvät riskit. Velvollisuuksia asetettaessa on otettava huomioon se, että teleyrityksen toiminnan tulee olla taloudellisesti kannattavaa. Teleyrityksellä tulee olla mahdollisuus saada kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Yritystä ei saa rasittaa velvoitteilla, jotka veisivät siltä mahdollisuudet taloudellisesti kannattavaan liiketoimintaan pitkällä aikavälillä.

Velvollisuutta asetettaessa on pyrittävä turvaamaan kilpailu pitkällä aikavälillä. Markkinoiden tasapainon ja kilpailun kannalta on tärkeää, että markkinoilla on useampia kannattavaa liiketoimintaa harjoittavia teleyrityksiä, mutta myös keskenään kilpailevia teleyrityksiä. Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet eivät saa olla sellaisia, että ne estävät pitkällä aikavälillä yrityksen järkevän liiketoiminnan.

Myös käyttöoikeuden luovutuksesta maksettava korvaus on perustuslain omaisuuden suojasäännösten vaatimalla tasolla. Ehdotetun 71 §:n mukaan säänneltyyn hintaan sisältyy aina kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle.

Viestintäviraston on yleisen hallintokäytännön mukaisesti perusteltava päätöksensä. Perusteluissa on osoitettava, että huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 221/2013 vp) on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Ehdotettu 71 § koskisi yritysten välisiä tukkuhintoja, joita maksetaan käyttöoikeuden luovutuksesta tai viestintäverkkojen yhteenliittämisestä. Ehdotettuun pykälään perustuva hinnoittelun sääntely kohdistuisi näin ollen vain tiettyihin niin sanottuihin pullonkaulatuotteisiin, joiden osalta on markkina-analyysin perusteella todettu kilpailuongelmia.

Viestintävirasto voisi pykälässä säädetyin edellytyksin asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle kulloisenkin tuotteen tai palvelun markkinatilanteeseen ja havaittuihin kilpailuongelmiin nähden tarkoituksenmukaisimmaksi katsomansa hinnoitteluvelvollisuuden. Asetetusta hinnoitteluvelvollisuudesta riippumatta säännellyn hinnan ei tulisi kuitenkaan olla tehokkaan toimijan kustannuksia alemmalla tasolla. Markkinoiden kilpailuongelmista riippuen hinnoitteluvelvollisuudet voivat olla kevyempiä tai tiukempia.

Enimmäishinnan asettaminen etukäteen ei edellyttäisi enää sellaista poikkeuksellisuutta kuten voimassa olevassa viestintämarkkinalain 37 §:ssä on säädetty. Viestintävirasto voisi asettaa enimmäishinnan myös ilman tuotteen aikaisempaa sääntelyhistoriaa. Enimmäishinnan etukäteinen asettamismahdollisuus yhtenä käytettävissä olevista hinnoitteluvelvoitteista mahdollistaa viranomaisen tehokkaan puuttumisen markkinoilla vallitseviin kilpailuongelmiin.

Viestintäviraston asettamien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua. Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee olla sellaisia, että ne kannustavat yrityksiä tehokkaisiin investointeihin. Hinnoitteluvelvollisuuksien tulee edistää myös kestävää kilpailua. Lyhyellä aikavälillä kilpailua lisäävät hinnoitteluvelvollisuudet eivät saisi vähentää kilpailijoiden halukkuutta omiin investointeihin, mikä varmistaa kestävän kilpailun pitkällä aikavälillä.

Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua.

Hinnoitteluvelvollisuuksien tulee olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin. Kohtuullisuutta arvioitaessa tulisi ottaa huomioon markkinoilla vallitseva kilpailutilanne ja -ongelmat. Esimerkiksi markkinoilla, joissa kilpailua ei lainkaan esiinny toimilupajärjestelmän tai muusta vastaavasta syystä aiheutuvan monopolitilanteen takia, hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla tehokkaita. Myös muilla markkinoilla huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla riittävän tehokkaita kilpailuongelmiin nähden ottaen huomioon kuitenkin se, että velvoitteet ovat kohtuullisessa suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin. Lisäksi arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon muut olosuhteet, kuten huomattavan markkinavoiman yrityksen koko.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on tietoyhteiskuntakaarta koskevaan hallituksen esitykseen antamassaan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) lausunut hinnoittelun valvonnasta muun ohella, että esityksen 71 §:n mukaan enimmäishinta voidaan asettaa, jos kustannussuuntautuneen hinnoittelun vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa markkinoilla, eikä pelkkää kustannussuuntautunutta hinnoitteluvelvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä markkinoilla. Valiokunta on pitänyt tätä 71 §:n lähtökohtaa perusteltuna ja kannatettavana. Hinnoittelun valvontaa koskevilla ehdotuksilla on tarkoitus varmistaa tukkutason hintojen kohtuullisuus. Tällä voidaan muun muassa edistää uusien yrittäjien mahdollisuuksia päästä markkinoille ja lisätä kilpailua, mikä puolestaan on omiaan muun muassa parantamaan käyttäjille tarjottavien viestintäpalvelujen saatavuutta ja hinta-laatusuhdetta. Valiokunta on pitänyt hinnoittelun valvontaa koskevaa sääntelyä näiden painavien yhteiskunnallisten tarpeiden kannalta tarpeellisena.

1.4.1.3 Unionin lainsäädäntö

Käyttöoikeusdirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 2002/19/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) johdanto-osan 20 perustelukappaleessa on todettu muun ohella, että hintavalvonta voi olla tarpeen, jos markkina-analyysi paljastaa kilpailun olevan määrätyillä markkinoilla riittämätöntä. Kun kansallinen sääntelyviranomainen selvittää kustannuksia, jotka ovat aiheutuneet käyttöoikeusdirektiivissä säädetyn palvelutoiminnan perustamisesta, on aiheellista sallia kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle asianmukaiset työvoima- ja rakennuskustannukset mukaan lukien, jolloin pääoma mukautetaan tarvittaessa varoista ja toiminnan tehokkuudesta tehdyn ajantasaisen arvion mukaisesti. Kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoida kuluttajien edut.

Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklassa on säädetty muun ohella velvollisuuksien asettamisesta. Artiklan 4 kohdan mukaan kyseisen artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteisiin nähden.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Operaattoreiden kannustamiseksi tekemään investointeja, myös seuraavan sukupolven verkkoihin, kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon operaattorin tekemät investoinnit ja sallittava tälle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon tiettyyn uuteen investointiverkkohankkeeseen mahdollisesti liittyvät riskit.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Tässä yhteydessä kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myös ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla käytössä olevan hintatason.

Puitedirektiivin 8 artiklassa on säädetty yleisistä tavoitteista ja sääntelyperiaatteista. Artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat puitedirektiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden.

Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen tarjoamisessa muun muassa

a) varmistamalla, että käyttäjille, myös vammaisille, vanhuksille ja sosiaalisia erityistarpeita omaaville käyttäjille, koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta;

b) varmistamalla, ettei kilpailu sähköisen viestinnän alalla, sisällön siirto mukaan lukien, vääristy tai ettei sitä rajoiteta; (---).

Puitedirektiivin 8 artiklan 5 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuihin poliittisiin tavoitteisiin pyrkiessään sovellettava puolueettomia, avoimia, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia sääntelyperiaatteita muun muassa

a) edistämällä sääntelyn ennustettavuutta varmistamalla johdonmukainen sääntelytapa asianmukaisina tarkastelukausina;

b) varmistamalla, ettei sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja tarjoavien yritysten kohtelussa vastaavien olosuhteiden vallitessa esiinny syrjintää;

c) turvaamalla kuluttajia hyödyttävä kilpailu ja edistämällä tarvittaessa infrastruktuuriin perustuvaa kilpailua;

d) edistämällä tehokkaita uuteen ja parannettuun infrastruktuuriin tehtäviä investointeja ja niihin liittyviä innovaatioita muun muassa varmistamalla, että mahdollisissa käyttöoikeuksia koskevissa velvollisuuksissa otetaan asianmukaisesti huomioon investoivien yritysten ottamat riskit, ja sallimalla erilaiset investoijien ja käyttöoikeutta hakevien osapuolten väliset yhteistyöjärjestelyt investointiriskin hajauttamiseksi varmistaen samalla, että kilpailua markkinoilla ja syrjimättömyyden periaatetta pidetään yllä;

e) ottamalla asianmukaisesti huomioon jäsenvaltioissa ja niiden eri maantieteellisillä alueilla vallitsevat vaihtelevat kilpailu- ja kuluttajaolosuhteet;

f) asettamalla ennakkosääntelyvelvoitteita vain silloin, kun todellista ja kestävää kilpailua ei ole, ja lieventämällä niitä tai poistamalla velvoitteet heti, kun kyseinen edellytys täyttyy.

1.4.1.4 Oikeudellinen arviointi

1.4.1.4.1 Muut kuin hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevat velvollisuudet

Telia on valituksessaan esittänyt, etteivät tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n mukaiset edellytykset Viestintäviraston päätöksen mukaisten velvollisuuksien asettamiselle täyty. Telian mukaan velvollisuuksien asettaminen ei ole tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla eikä markkina-analyysi osoita, että markkinoiden toimintaan olisi välttämätöntä puuttua sääntelyn keinoin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Viestintävirasto voi tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 momentin mukaisesti asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle tietoyhteiskuntakaaressa tarkoitettuja velvollisuuksia ainoastaan, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä tukkumarkkinoilla. Velvollisuuksien tulee mainitun pykälän 2 momentin mukaan olla muun ohella oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Velvollisuutta asetettaessa tulee saman momentin 5 kohdan mukaan erityisesti ottaa huomioon muun ohella tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä.

Kuten hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on todettu, asetettavien tarpeellisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun kilpailuongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia siten, ettei velvollisuus ole teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämistä koskevaan päämäärään nähden.

Viestintävirasto on valituksenalaisella päätöksellään asettanut Telialle hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevien velvollisuuksien lisäksi yhteenliittämistä koskevan velvollisuuden, toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisemista koskevan velvollisuuden, velvollisuuden noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja sekä velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää.

Kuten edellä on katsottu, Viestintäviraston tekemä markkina-analyysi ei ole Telian esittämällä tavalla lainvastainen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on päätöksessään mainittujen säännösten ja siinä esitettyjen perustelujen nojalla voinut asettaa Telialle edellä todetut velvollisuudet. Velvollisuuksien on katsottava olevan tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi ja kilpailun edistämiseksi sekä olevan oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään nähden.

1.4.1.4.2 Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevat velvollisuudet

Telia on valituksessaan esittänyt, etteivät tietoyhteiskuntakaaren 53 ja 71 §:n mukaiset edellytykset velvollisuuksien asettamiselle täyty hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevien velvollisuuksien osalta. Kyseiset velvollisuudet eivät ole tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Telian mukaan enimmäishinnan asettamiselle ei ole tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin mukaisia edellytyksiä. Telia on katsonut, että kustannussuuntautuneen enimmäishinnan noudattamista koskeva velvollisuus ei ole kohtuullisessa suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin eikä lievempiä keinoja ole riittävässä määrin arvioitu.

Viestintävirasto voi tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 1 momentin nojalla asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla. Hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) lausutun mukaan asetettavan hinnoitteluvelvollisuuden tarkoituksenmukaisuutta on arvioitava markkinatilanteen ja havaittujen kilpailuongelmien perusteella.

Enimmäishintavelvollisuuden asettaminen perustuu tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momenttiin, jonka nojalla Viestintävirastolla on asettaessaan huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua myös toimivalta velvoittaa yritys noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevaa velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla.

Hallituksen esityksestä (HE 221/2013 vp) ilmenevällä tavalla enimmäishinnan asettaminen etukäteen ei tietoyhteiskuntakaaren mukaan enää edellytä aiemmin voimassa olleessa viestintämarkkinalain 37 §:ssä tarkoitettua poikkeuksellisuutta. Enimmäishinnan asettamismahdollisuus yhtenä Viestintäviraston käytettävissä olevista huomattavan markkinavoiman yrityksen kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevista velvoitteista mahdollistaa sen, että Viestintävirasto voi jälkikäteen tapahtuvaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun valvontaa tehokkaammin jo ennakollisesti puuttua markkinoilla vallitseviin kilpailuongelmiin.

Kuten edellä on katsottu, Telialla on markkina-analyysin perusteella huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Telialla on 100 prosentin markkinaosuus omaan verkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla eikä markkina-analyysissä ole ilmennyt seikkoja, joiden voitaisiin katsoa rajoittavan riittävästi sen markkinavoimaa. Telialla on kysymyksessä olevalla markkinalla sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka vuoksi yhtiöllä on mahdollisuus toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista ja käyttäjistä. Markkina-analyysin perusteella Viestintäviraston päätöksen kohteena olevilla markkinoilla ei ole todettavissa olevan todellista kilpailua, ja Telialla on sen vuoksi huomattavan markkinavoiman asemassa olevana yrityksenä mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että Viestintävirasto on tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 1 ja 2 momentin nojalla voinut asettaa päätöksessään Telialle velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen tarjoamisessa.

Viestintävirasto on päätöksessään enimmäishinnan asettamista koskevan velvollisuuden perusteluissa viitannut havaittuihin kilpailuongelmiin kysymyksessä olevilla markkinoilla. Viestintävirasto on todennut, että Telia on sille asetetusta kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevasta velvollisuudesta huolimatta voinut käyttää markkinavoimaansa hinnoittelussaan. Viestintäviraston mukaan valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset, mukaan lukien Telia, ovat niille asetetusta kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuudesta huolimatta perineet laskevan puheliikenteen tukkupalveluista Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeampaa hintaa, vaikka asetetun velvollisuuden mukaan niiden olisi tullut oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että palvelun hinta on kustannussuuntautuneella tasolla.

Viestintävirasto on viitannut ensinnäkin valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten kahdenvälisesti sopimaan laskevan puheliikenteen palvelun korvausten hintatasoon. Viestintäviraston mukaan sovittujen korvausten laskevasta hintatasosta huolimatta hintojen lasku ei ole ollut riittävää ottaen huomioon Viestintäviraston arvioimat muutokset keskimääräisessä kustannustasossa. Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten laskevan puheliikenteen palvelusta perimä korvaus on vuoden 2014 lopussa ollut 1,87 senttiä minuutilta. Peritty korvaus on ollut 0,62 senttiä enemmän kuin Viestintäviraston kyseisten matkaviestinverkkoyritysten vuoden 2013 yksikkökustannusten perusteella laskema laskevan puheliikenteen palvelun keskikustannus 1,25 senttiä minuutilta ja myös korkeampi kuin Viestintäviraston laskema Telian matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun yksikkökustannus ja Telian laskelman mukainen yksikkökustannus.

Viestintävirasto on markkina-analyysissään viitannut myös kiinteästä verkosta ilman operaattori- tai ensisijaisvalintaa soitettujen puhelujen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelusta perittyjen korvausten hintatasoon. Markkina-analyysin mukaan valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat perineet kiinteän verkon yrityksiltä ennakkosääntelyn piiriin tuolloin kuulumattomasta laskevan puheliikenteen palvelusta keskimäärin nelinkertaisia minuuttikohtaisia tuloja verrattuna ennakkosääntelyn piiriin kuuluvaan laskevan puheliikenteen palveluun.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa Viestintävirasto on lisäksi esittänyt, että Telian Viestintävirastolle toimittamien vuoden 2014 kustannustietojen perusteella kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuudesta huolimatta Telia ei ole laskenut laskevan puheliikenteen palvelusta perimäänsä hintaa kustannuksia vastaavalle tasolle.

Viestintävirasto on huomattavan markkinavoiman päätöksessä todennut, että hinnoitteluvelvoitteen vastaisesta hinnoittelusta aiheutuisi vakavia haittoja kyseisillä tukku- ja vähittäismarkkinoilla. Korkeat ja kustannuksiin perustumattomat laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnat vaikeuttavat erityisesti uusien vähittäispalveluja tarjoamaan pyrkivien yritysten markkinoille tuloa. Korkeat laskevan puheliikenteen hinnat lisäävät kilpailevien matkaviestinyritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalveluiden tuotantokustannuksia, mistä on lopulta seurauksena kilpailun estyminen ja sen myötä korkeammat vähittäishinnat ja vaihtoehtoisten palveluiden määrän väheneminen loppuasiakkaille vähittäismarkkinoilla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo Telian hinnoittelukäyttäytymisestä esitetyn selvityksen osoittavan, ettei pelkästään hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevalla velvollisuudella voida estää kilpailuongelmien syntymistä markkinoilla. Hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu tarkoittaisi korkeiden ja kustannuksiin perustumattomien hintojen perimistä kilpailijoilta, mikä osaltaan estäisi kilpailun syntymistä ja johtaisi siihen, että käyttäjille tarjottavat puhepalvelut eivät olisi kohtuuhintaisia eivätkä monipuolisia. Asetetun enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden voidaan siten päätellä edistävän viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kilpailua sekä tuottavan hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Enimmäishintavelvoitetta ei voida myöskään pitää kohtuuttomana eikä suhteettomana sillä tavoiteltaviin kilpailun edistämistä ja käyttäjien etua koskeviin päämääriin.

Kun otetaan huomioon se, ettei aikaisempi kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskeva velvoite ole ollut omiaan muuttamaan Telian hinnoittelukäyttäytymistä, ja Telian huomattavan markkinavoiman asema matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla, korkein hallinto-oikeus katsoo, että kustannussuuntautuneen enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettaminen Telialle on täyttänyt tietoyhteiskuntakaaren 53 §:ssä ja 71 §:n 1, 4 ja 5 momentissa säädetyt edellytykset. Enimmäishintavelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä tukkumarkkinoilla eikä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevaa velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Viestintävirasto on päätöksessään myös esittänyt sovellettavien säännösten mukaiset perustelut kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettamiselle.

Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että Telian viittaama valvontapäätös tarkoittaa jälkikäteistä valvontaa, jonka ei ole katsottu olevan tehokas tapa puuttua kilpailuongelmiin. Sillä, että teleyritys voi nostaa vahingonkorvauskanteen toista teleyritystä vastaan tietoyhteiskuntakaaren säännösten nojalla, ei ole merkitystä arvioitaessa lievempien keinojen käyttämisen mahdollisuutta.

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Viestintävirasto ole toiminut sille kuuluvan toimivallan vastaisesti asettaessaan Telialle velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta enimmäishintaa sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelussa. Viestintäviraston päätös ei ole Telian esittämillä perusteilla tältä osin tietoyhteiskuntakaaren eikä hallintolain vastainen.

1.5 Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittäminen

1.5.1 Sovellettavat säännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso.

Mainitun pykälän 5 momentin mukaan pykälässä tarkoitettujen hinnoitteluvelvollisuuksien tulee muun ohella kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa ja sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Sovellettavien säännösten osalta muilta osin korkein hallinto-oikeus viittaa päätöksen kohdissa 1.4.1.1 ja 1.4.1.3 selostettuihin oikeusohjeisiin.

1.5.2 Lainvalmisteluaineisto

Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on kustannussuuntautunutta hintaa koskevan 71 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että säännös jättäisi Viestintävirastolle harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Käyttäessään tätä harkintavaltaansa Viestintäviraston tulee ottaa huomioon pykälän 5 momentissa luetellut edellytykset. Säännös mahdollistaisi kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voitaisiin tarvittaessa arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia.

Ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole kuitenkaan tarvetta tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että HMV-yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa ja kaikkien säänneltyjen tuotteiden osalta johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Mikäli voidaan katsoa sääntelyn tavoitteiden kannalta välttämättömäksi, kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä Viestintävirasto voisi säännellyn tuotteen osalta käyttää myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Teoreettisen tehokkaan toimijan mallia olisi työlästä soveltaa tuotemarkkinoilla, joissa toimijoita on useita ja ne toimivat oleellisesti erilaisissa toimintaympäristöissä. Erot toimintaympäristössä voivat perustua maantieteellisiin olosuhteisiin tai eroihin väestön tiheydessä.

Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä edellä mainituista top-down- ja bottom-up-malleista. Esimerkkinä tällaisesta hinnoittelumallista voidaan käyttää mallia, jossa verkon arvo määritellään kaikkien teleyritysten osalta soveltamalla samoja ennalta määriteltyjä verkon komponentteja ja niiden hintoja.

Teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Näin ollen jossain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua Pure LRIC (Pure Long Run Incremental Cost) -mallia ei voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena.

Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso. Tällöin kustannussuuntautuneen hinnan määrittely voisi tietyissä tilanteissa perustua kokonaan tai osittain hintavertailuun. Hintavertailu soveltuu parhaiten sellaisille markkinoille, joille on saatavissa kilpailullinen vertailuhintataso ja joilla olosuhteet ovat vertailtavien markkinoiden välillä riittävän samanlaiset.

Hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) 71 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan kuten jälkikäteen määrättävän kustannussuuntautuneen hinnan, tulee myös etukäteen asetetun enimmäishinnan täyttää ehdotetun 5 momentin edellytykset ja olla kohtuullinen siten, että se ottaa huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta sekä sallii kohtuullisen tuoton sitoutuneelle pääomalle.

Hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa. Tehokas ja ennustettava ennakkosääntely mahdollistaa yhdenmukaiset lähtökohdat investointeihin niin sääntelyn kohteena olevalle huomattavan markkinavoiman yritykselle kuin kilpaileville teleyrityksillekin ja on siten omiaan kannustamaan yrityksiä investointeihin.

Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Sitoutuneen pääoman ja sen tuoton arviointi olisi riippuvainen asetetusta hinnoitteluvelvollisuudesta ja hintojen asettamisessa käytettävästä menetelmästä. Sitoutuneen pääoman tuottoa voitaisiin arvioida nykyiseen tapaan huomattavan markkinavoiman yritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella, mutta arviointi voisi perustua myös teoreettisen tehokkaan toimijan pääomakustannuksiin silloin, kun kustannuksia arvioitaisiin teoreettisen tehokkaan toimijan mallilla. Näin siksi, että ei voida pitää kohtuullisena sitä, että kilpailijat maksaisivat verkon vuokrahinnoissa tuottoa HMV-yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneille osille. Jos asetettu hinnoitteluvelvollisuus perustuu muuhun kuin kustannuksiin, kohtuullista tuottoa sitoutuneelle pääomalle ei voida määrittää samalla tavoin kuin kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa, vaan se on otettava muulla tavoin huomioon hinnoitteluvelvollisuutta asetettaessa.

Kohtuullista tuottoa määritettäessä olisi otettava huomioon myös investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit. Kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit voidaan ottaa huomioon esimerkiksi kohtuullisen tuottoprosentin määrittelyssä.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on tietoyhteiskuntakaarta koskevaan hallituksen esitykseen antamassaan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) lausunut muun ohella, että hinnoittelun tarkastelun lähtökohtana olisi jatkossa aiheutuneiden kustannusten sijasta tehokkaan toimijan kustannukset. Valiokunta on todennut pitävänsä tätä ehdotusta markkinoiden tehokkaan toiminnan kannalta perusteltuna.

1.5.3 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuin on asiassa C-28/15, Koninklijke KPN ym., EU:C:2016:692 antamassaan tuomiossa lausunut muun ohella, että sääntelytehtäviä harjoittaessaan kansallisilla sääntelyviranomaisilla on laaja toimivalta, jotta ne voivat arvioida markkinoiden sääntelytarvetta jokaisessa tilanteessa tapauskohtaisesti. Näin on hintavalvonnan yhteydessä, sillä käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan, että kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän on oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoida kuluttajien edut (tuomion 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on asiassa C-277/16, Polkomtel, EU:C:2017:989 antamassaan tuomiossa todennut, että käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleesta voidaan päätellä, että unionin lainsäätäjä on antanut kansallisille sääntelyviranomaisille laajan harkintavallan yksittäistapauksessa määrättävien hintavalvontatoimenpiteiden valinnassa. Vastaavasti myös puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdassa luettuna yhdessä saman artiklan 2 kohdan kanssa viitataan "asianmukaisiin erityisiin sääntelyvelvollisuuksiin", joita erityisesti käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklassa tarkoitetaan (tuomion 32 kohta).

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan lausunut, ettei käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa määritellä niitä kustannuksia, joihin hinnoittelun on perustuttava. Kyseisen artiklan 3 kohdasta ilmenee kuitenkin, että jos operaattorin hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kansalliset sääntelyviranomaiset laskevat palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten määrän ja voivat tällöin suorittaa operaattorin kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. Saman direktiivin 13 artiklan 1 ja 3 kohdasta luettuina yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleen kanssa ilmenee myös, että kansallisten sääntelyviranomaisten on kustannusvastaavuutta koskevia velvollisuuksia asettaessaan otettava huomioon kohtuullinen tuotto vastaavalle sijoitetulle pääomalle ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit (tuomion 33 kohta).

Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa täsmennetään myös, että kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuoda kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä (tuomion 34 kohta).

Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan katsonut, että puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdasta ja 16 artiklan 4 kohdasta sekä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdasta ja 13 artiklan 1 ja 2 kohdasta yhdessä luettuina seuraa näin ollen, että kansallisen sääntelyviranomaisen on asettaessaan käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan nojalla hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden edellytettävä lähtökohtaisesti, että puhelujen kohdeverkkomaksut vahvistetaan tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuvien kustannusten perusteella ottaen huomioon operaattorin sijoittaman vastaavan pääoman tuotto, johon viimeksi mainitun artiklan 1 ja 3 kohdassa viitataan (tuomion 38 kohta).

Unionin tuomioistuin on lausunut mainitussa tuomiossaan, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat valvottuaan, että asianomainen operaattori noudattaa velvollisuuttaan määrittää hintansa kustannuslähtöisesti, ja päätettyään, että näiden hintojen tarkistamisen vaatiminen on välttämätöntä, velvoittaa kyseisen operaattorin vahvistamaan hinnat sille aiheutuneita kustannuksia alemmalle tasolle, jos nämä kustannukset ovat suuremmat kuin tehokkaasti toimivan operaattorin kustannukset, joihin on sisällyttävä sen sijoittaman vastaavan pääoman kohtuullinen tuotto (tuomion 39 kohta).

1.5.4 Muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto

Komission terminointisuosituksen (Kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa 7.5.2009 annettu komission suositus 2009/396/EY) johdanto-osan 3 perustelukappaleen mukaan korkeat kohdeverkkomaksut johtavat usein myös korkeisiin vähittäishintoihin ja vastaavasti vähäisempään käyttöasteeseen, mikä on kuluttajien edun vastaista.

Johdanto-osan 8 perustelukappaleen mukaan puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten on lisäksi edistettävä kilpailua muun muassa varmistamalla, että käyttäjille koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta, ja ettei kilpailua vääristetä tai rajoiteta. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja jotta sääntöjä sovellettaisiin kaikissa jäsenvaltioissa johdonmukaisesti, säännellyt kohdeverkkomaksut olisi mahdollisimman pian saatava laskettua tasolle, joka vastaa tehokkaasti toimivalle operaattorille koituvia kustannuksia.

Johdanto-osan 9 perustelukappaleen mukaan kilpailuympäristössä operaattorit toimivat nykykustannusten pohjalta, eivätkä ne saa tasoitusta kustannuksista, jotka ovat aiheutuneet tehottomuudesta. Historiallisia kustannuksia on siis suhteutettava nykykustannuksiin, jotka vastaavat nykyaikaista tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin kustannuksia.

Johdanto-osan 10 perustelukappaleen mukaan, jos operaattori saa korvauksen kohdeverkkopalveluistaan toteutuneiden kustannusten perusteella, sillä on huonosti kannustimia parantaa tehokkuuttaan. Alhaalta ylös rakennettu malli (niin sanottu bottom-up-malli) merkitsee operaattorin kustannusten vertaamista sellaisen teoreettisen operaattorin kustannuksiin, jolle on teknis-taloudellisesti mallinnettu tehokkaasti toimiva verkko nykykustannusten pohjalta. Se kuvastaa pikemminkin tarvittavaa kuin todellisuudessa hallussa olevaa laitemäärää ja jättää hallussa olevan laitemäärän hankintakustannukset huomiotta.

Terminointisuosituksen 1 kohdan mukaan asettaessaan käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan mukaisesti hintavalvontaan ja kustannuslaskentaan liittyviä velvoitteita operaattoreille, jotka se on puitedirektiivin 16 artiklan mukaisen markkina-analyysin tehtyään nimennyt huomattavan markkinavoiman yrityksiksi tukkutason markkinoilla, jotka koostuvat puhelujen välittämisestä kohdeverkkona toimivassa yleisessä kiinteässä puhelinverkossa (jäljempänä ’kiinteän verkon kohdeverkkomarkkinat’ ja ’matkaviestinnän kohdeverkkomarkkinat’), kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä kohdeverkkomaksuja, jotka perustuvat tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Tämä merkitsee, että ne olisivat myös symmetrisiä.

Terminointisuosituksen 2 kohdan mukaan on suositeltavaa, että tehokkaat kustannukset määritellään käyttäen perustana nykykustannuksia ja alhaalta ylös rakennettua mallinnusta pitkän aikavälin lisäkustannusmallin (LRIC-malli) pohjalta.

Terminointisuosituksen 4 kohdan mukaan kustannusmallissa olisi käytettävä vertailuperustana mallin tarkastelujaksona saatavilla olevaa tehokasta teknologiaa.

1.5.5 Oikeudellinen arviointi

1.5.5.1 Asian arvioinnin lähtökohdat

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään käyttöoikeusdirektiivin 8 ja 13 artiklan mukaista kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyä tulkitessaan katsonut jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisilla olevan laaja harkintavalta eri hinnoittelumenetelmien valinnassa. Unionin tuomioistuin on katsonut kuitenkin kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden edellyttävän lähtökohtaisesti, että puhelujen kohdeverkkomaksut vahvistetaan tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuvien kustannusten perusteella ottaen huomioon operaattorin sijoittaman vastaavan pääoman tuotto (C-277/16, Polkomtel, tuomion 32 ja 38 kohta).

Viestintäviraston käyttämä yksikkökustannusten määrittämis- ja laskentatapa on kuvattu huomattavan markkinavoiman päätöksen liitteessä 2, "TeliaSonera Finland Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnan määrittäminen" (jäljempänä enimmäishintaliite). Viestintäviraston käyttämä yksikkökustannusten määrittämis- ja laskentatapa FIFAC-malli (Ficora Fully Allocated Costs) perustuu lähtökohtaisesti niin sanottuun top-down-malliin.

Komissio on Viestintävirastolle tätä asiaa koskevassa 24.7.2015 antamassaan suosituksessa katsonut, että Viestintäviraston tulisi määrittää laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinta puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvalla mallilla, koska sillä sääntelyjärjestelmän tavoitteet saavutetaan komission näkemyksen mukaan parhaiten. Viestintävirasto on päätöksessään todennut, että sääntelyehdotuksen muuttaminen komission esittämällä tavalla ei ole mahdollista, koska Suomen voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista laskevan puheliikenteen palvelun hinnan määrittämistä komission terminointisuosituksen tarkoittaman puhtaan BU-LRIC-mallin mukaisesti. Viestintävirasto on viitannut tältä osin tietoyhteiskuntakaarta koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) perusteluissa lausuttuun, jonka mukaan teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamisesta aiheutuvat yleiskustannukset.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Telian valituksesta asiassa ei tule arvioitavaksi se, onko Viestintävirasto voinut käyttää enimmäishinnan määrittämis- ja laskentatapana päätöksensä mukaista FIFAC-mallia eikä Euroopan komission terminointisuosituksessaan ja Viestintävirastolle 24.7.2015 antamassaan suosituksessa enimmäishinnan määrittämisessä käytettäväksi edellyttämää niin sanottua puhdasta BU-LRIC-mallia, joka asiassa esitetyn perusteella johtaisi teleyrityksille epäedullisempaan lopputulokseen kuin Viestintäviraston käyttämä FIFAC-malli.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n mukaisessa kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevassa sääntelyssä on jätetty Viestintävirastolle harkintavaltaa eri hinnoittelumenetelmien valinnassa. Edellä mainittua säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yksityiskohtaisista perusteluista käy ilmi, että tietoyhteiskuntakaaren 71 § jättää Viestintävirastolle harkintavaltaa päättää muun ohella, millä tavalla kustannukset määritetään ja millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Enimmäishintavelvoitetta asetettaessa on kuitenkin otettava huomioon myös pykälän 5 momentissa mainitut seikat.

1.5.5.2 Datan muuntokerroin

Telian valituksen mukaan kustannussuuntautuneen hinnan määrittäminen Viestintäviraston FIFAC-mallilla ei vastaa Telian todellista yksikkökustannusta. Telian mukaan FIFAC-mallissa ei ole otettu huomioon matkaviestinverkon peruspeiton rakentamista eikä priorisoitu riittävällä tavalla puheliikennettä datan muuntokertoimessa. Telia ei ole valituksessaan tarkemmin perustellut kantaansa näiden seikkojen virheellisyydestä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että kunkin teleyrityksen yksikkökustannus muodostuu aiheutuneista matkaviestinverkon pääomakustannuksista (jälleenhankintahintaiset poistot ja sitoutuneelle pääomalle laskettu tuotto), operatiivisista käyttö- ja yleiskustannuksista sekä datan muuntokertoimesta.

Enimmäishintaliitteen mukaan datan muuntokertoimet ovat yrityskohtaisia. Datan muuntokertoimet määritetään yritysten toimittamien tietojen pohjalta, jotka perustuvat palveluiden volyymeihin ja niiden jakautumiseen eri teknologioihin. Muuntokerroin muuntaa puheen ja datan yhteismitalliseksi. Kerroin ottaa huomioon palveluiden aiheuttaman verkon kuormituksen.

Viestintäviraston korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman lausunnon mukaan datan muuntokertoimella kustannuksia kohdennetaan dataliikenteelle, ja laskukaavassa otetaan huomioon eri verkkosukupolvet (2G, 3G ja 4G), niiden taajuuskäyttö ja se, minkälaista liikennettä (puhe, data, viestit) eri verkoissa liikkuu. Datan muuntokerroin päivitetään vuosittain.

Enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että Telia on käyttänyt datan muuntokertoimen laskelmassaan SMS-liikennevolyymiä, puheliikennevolyymiä, joka on jakautunut liikenteeseen 2G- ja 3G-verkoissa, sekä dataliikennevolyymiä, joka on jakautunut liikenteeseen 2G-, 3G- ja 4G-verkoissa. Viestintävirasto ei ole havainnut huomautettavaa Telian tavassa määrittää matkaviestinverkon datan muuntokerroin ja virasto on hyväksynyt Telian toimittaman laskelman mukaisen datan muuntokertoimen.

Viestintävirasto on korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan lausunnossa todennut, että puheliikenteen volyymi on laskenut useiden peräkkäisten vuosien ajan, mutta dataliikenteen volyymit ovat kasvaneet. Dataliikenteen kasvusta aiheutuu jatkossakin suurin investointitarve eivätkä matkaviestinverkkoyritykset tee investointeja puheliikenteen peruspeiton rakentamiseen. Telia ei ole vastaselityksessään lausunut Viestintäviraston esittämästä. Telia on sen sijaan valituksessaan todennut, että dataliikenteen määrä kiinteissä ja langattomissa verkoissa on kasvanut viime vuosina merkittävästi, mikä on aiheuttanut suuren investointitarpeen verkkojen kapasiteetin kasvattamiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon sekä Viestintäviraston että Telian dataliikenteen määrän kasvusta lausuma, asiassa ei ole esitetty perusteita, joiden nojalla Viestintäviraston päätökseen sisältyvää datan muuntokerrointa olisi pidettävä lainvastaiseen lopputulokseen johtavana.

1.5.5.3 Nykykäyttöarvon laskentakaava

Telian valituksen mukaan FIFAC-mallissa käytetty uusi nykykäyttöarvon laskentakaava ei sovellu tietoyhteiskuntakaaren mukaiseen hinnoittelun arviointiin, koska se vähentää nykykäyttöarvoa jyrkästi ja lineaarisesti verkon komponenttien käyttöiän lähestyessä pitoaikaa. Nykykäyttöarvon laskentakaavalla on investointikykyä heikentävä vaikutus eikä se kannusta teleyrityksiä investointeihin.

Enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että matkaviestinverkkoon sitoutunut pääoma, jolle tuottoa lasketaan, muodostuu matkaviestinverkon käyttöomaisuuden nykykäyttöarvosta ja muista toimintaan liittyvistä lyhytaikaisista varoista ja veloista. Viestintävirasto määrittää käyttöomaisuuteen sitoutuneen pääoman nykykäyttöarvoon perustuen. Virasto on enimmäishintaliitteen mukaan määrittänyt kunkin enimmäishinnan noudattamiseen velvoitetun yrityksen verkon nykykäyttöarvon vähentämällä jälleenhankintahinnasta omaisuuden pitoajan perusteella tehdyt jälleenhankintahintaiset poistot verkon keski-ikä huomioiden. Pitoaikoina on käytetty teknis-taloudellisia pitoaikoja.

Viestintävirasto ei ole havainnut huomautettavaa Telian tavassa määrittää matkaviestinverkon jälleenhankintahinta ja virasto on hyväksynyt Telian esittämän jälleenhankintahinnan. Viestintävirasto ei ole havainnut huomautettavaa myöskään Telian tavassa määrittää matkaviestinverkon poistot.

Viestintävirasto on täällä Telian valitukseen antamassaan lausunnossa todennut, että aiemmin käytössä olleella nykykäyttöarvon laskentakaavalla verkon nykykäyttöarvoksi on muodostunut noin puolet verkon jälleenhankinta-arvosta riippumatta sen iästä. Uudessa nykykäyttöarvon laskentakaavassa otetaan huomioon pitoajan lisäksi myös keski-ikä. Uusi kaava kuvastaa verkon todellista arvoa luotettavammin ja tarkemmalla tavalla kuin aiempi tapa. Viestintäviraston mukaan uusi nykykäyttöarvon laskentakaava kannustaa yrityksiä investointeihin investointien saadessa korkeamman nykykäyttöarvon ja siten myös korkeamman sitoutuneen pääoman tuoton verrattuna aiempaan laskentakaavaan.

Kun otetaan huomioon Viestintäviraston esittämät perustelut käyttöön ottamalleen nykykäyttöarvon laskentakaavalle sekä Viestintäviraston harkintavalta laskentamenetelmien kehittämisessä, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Viestintäviraston päätöstä voida pitää lainvastaisena nykykäyttöarvon laskentatavan osalta Telian esittämällä perusteella.

1.5.5.4. Painotettujen keskiarvotietojen käyttäminen enimmäishinnan määrittämisessä

Telian valituksen mukaan muiden matkaviestinyritysten painotettujen keskiarvotietojen käyttäminen Telian enimmäishintojen määrittämisessä on lainvastaista. Telia ei voi vaikuttaa sille asetettuun enimmäishintaan, koska enimmäishinta perustuu vain osittain sen omiin kustannuksiin. Eri matkaviestinyritysten väliset kustannuserot eivät riipu vain niiden tehokkuudesta. Telian mukaan erot kustannuksissa perustuvat suurelta osin eroihin operaattoreiden dataliikenteen ja puheliikenteen määrissä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että Viestintävirasto on määrittänyt laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnan laskemalla liikennemäärillä painotetun keskiarvon enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen teleyritysten yksikkökustannusten perusteella. Liikennemäärien käyttö yksikkökustannusten painotuksessa kuvaa enimmäishintaliitteen mukaan aiheutuneiden kustannusten jakautumista mainittujen yritysten kesken.

Lisäksi enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että enimmäishinnan tason laskemisessa käytetyt painokertoimet on laskettu käyttäen enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen teleyritysten vuoden 2013 laskevan puheliikenteen määriä. Mainittujen yritysten laskevan puheliikenteen määrät on laskettu yhteen, jonka jälkeen yritysten painokertoimet on saatu jakamalla kunkin yrityksen laskevan puheliikenteen määrä kaikkien mainittujen yritysten yhteenlasketulla laskevan puheliikenteen määrällä.

Enimmäishintaliitteessä on vielä todettu, että enimmäishinnan tason määrittäminen tällä tavoin ottaa huomioon kullekin valtakunnalliselle matkaviestinverkkoyritykselle aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuuden.

Viestintävirasto on korkeimmassa hallinto-oikeudessa lausunut, että enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen valtakunnallisten teleyritysten toimintaolosuhteissa ei ole merkittäviä eroja peittoalueiden tai koon osalta, joten yksikkökustannusten erot eivät ole perusteltavissa eroilla toimintaolosuhteissa.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin perusteella asetettavan enimmäishinnan tulee olla saman pykälän 3 momentin mukaisesti kustannussuuntautunut. Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan viimeksi mainitun säännöksen mukaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.

Tietoyhteiskuntakaarta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) 71 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan Viestintävirasto voi edellä kerrotulla tavalla arvioida hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli) tai käyttää myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä mainituista malleista. Hallituksen esityksessä on myös lausuttu, että kohtuullisena ei voida pitää sitä, että kilpailijat maksaisivat tuottoa yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneille osille. Hallituksen esityksessä on kuitenkin todettu, että teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään lausuman mukaan, jos operaattorin hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kansalliset sääntelyviranomaiset laskevat palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten määrän ja voivat tällöin suorittaa operaattorin kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. Kansallisten sääntelyviranomaisten on kustannusvastaavuutta koskevia velvollisuuksia asettaessaan otettava huomioon kohtuullinen tuotto vastaavalle sijoitetulle pääomalle ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit (C-277/16, Polkomtel, tuomion 33 kohta).

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n ja käyttöoikeusdirektiivin 8 ja 13 artiklan mukainen kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskeva sääntely rakentuu tehokkaan toimijan kustannukset huomioon ottavalle mallille. Tietoyhteiskuntakaaressa on jätetty Viestintävirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä myös siltä osin, miten se kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä ottaa huomioon tehokkaan toimijan vaatimuksen. Viestintävirasto ei ole sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassaan käyttämiin periaatteisiin, vaan se voi harkintavaltansa rajoissa tehdä myös teleyrityksen kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan.

Viestintäviraston päätöksessä kustannussuuntautuneeksi enimmäishinnaksi on asetettu enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen teleyritysten aiheutuneiden kustannusten liikennemäärillä painotettu keskiarvo. Enimmäishinnan määrittämistavassa myös muiden enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen teleyritysten toiminnan tehokkuus on siten vaikuttanut enimmäishinnan perusteeksi hyväksyttyihin kustannuksiin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on voinut määrittää sille kuuluvan harkintavallan rajoissa tehokkaan toimijan kustannusten huomioon ottamisen päätöksensä ja sen enimmäishintaliitteen mukaisella tavalla. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten toimintaolosuhteissa olisi sellaisia merkittäviä eroja, joiden vuoksi olisi tullut katsoa, että enimmäishinnan määrittäminen tehokkaan toimijan kustannukset edellä mainituin tavoin huomioon ottavalla tavalla ei olisi perusteltua.

Edellä lausutun perusteella Viestintäviraston päätös ei ole, siltä osin kuin virasto on käyttänyt liikennemäärillä painotettua yksikkökustannusten keskiarvoa kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittelyssä, Telian esittämällä perusteella lainvastainen.

Telia on vielä esittänyt, että Viestintävirasto on päätöksensä perusteluina viitannut EU-maiden matkaviestinverkkoyritysten perimien laskevan puheliikenteen hintojen keskiarvoon. Telian mukaan vertailua EU:n hintatasoon ei ole tehty tietoyhteiskuntakaaressa tarkoitetulla tavalla ottaen huomioon Suomen olosuhteiden poikkeavuus ja siitä aiheutuva matkaviestinverkkoliiketoiminnan EU:n keskiarvoa korkeampi kustannustaso.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Viestintäviraston päätöksessä asetettua enimmäishintaa ei ole määritelty Telian esittämällä tavalla hintavertailun perusteella. Viestintävirasto on käyttänyt enimmäishinnan määrittelyssä FIFAC-mallia, jossa teleyritykselle aiheutuneet kustannukset, mukaan lukien osa yleiskustannuksista, kohdennetaan säännellylle palvelulle aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Toiminnan tehokkuutta on otettu huomioon määrittämällä enimmäishinnaksi edellä todetulla tavalla Suomessa toimivien enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen matkaviestinverkkoyritysten yksikkökustannusten liikennemäärillä painotettu keskiarvo.

1.5.5.5 Asetettu enimmäishinta ja sitoutuneen pääoman tuotto

Telian valituksen mukaan Viestintäviraston päätöksen mukainen enimmäishinta 1,25 senttiä minuutilta alittaa säännellyn palvelun tuottamisesta Telialle aiheutuvat, Viestintäviraston laskelman mukaiset kustannukset eikä salli kohtuullista tuottoa säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle, koska enimmäishinta on kohtuuttoman alhainen. Lisäksi Telia on esittänyt, että FIFAC-mallissa on ongelmia sitoutuneen pääoman tuottoprosentin määrittämisessä ja matkaviestinliiketoiminnan riskien huomioon ottamisessa. Telia ei ole tarkemmin perustellut väitettään.

Viestintävirasto on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että vuosittaisen valvonnan yhteydessä Telian Viestintävirastolle toimittamien tietojen perusteella Telian vuoden 2014 laskevan puheliikenteen yksikkökustannus on laskenut enimmäishinnan perusteena käytetyistä vuoden 2013 kustannustiedoista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa esitettyjen kustannustietojen perusteella ja ottaen huomioon edellä päätöksen kohdassa 1.5.5.4 käsitellyn tehokkaan toimijan vaatimuksen asetettua enimmäishintaa ei voida pitää Telian väittämällä tavalla kohtuuttoman alhaisena.

Enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että Viestintävirasto määrittää kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle pääoman painotetun keskikustannuksen mallin avulla (Weighted Average Cost of Capital, WACC-malli). Enimmäishintaliitteen mukaan WACC-malli ottaa huomioon kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle ja kannustimet investointeihin, ja investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit otetaan huomioon WACC-mallissa riskipreemioiden avulla. Koska WACC-mallin parametrit ovat muuttuvia, Viestintävirasto määrittää sallitut tuottoprosentit uudelleen säännöllisin väliajoin. Enimmäishintaliitteen mukaan Viestintävirasto on käyttänyt enimmäishinnan tason määrittämisessä tuottoprosenttina sallittujen tuottojen vaihteluvälin ylärajaa 8,3 prosenttia.

Edellä esitettyyn nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Viestintävirasto ole menetellyt lainvastaisesti määrittäessään enimmäishinnan tason eikä Viestintäviraston määrittämää kohtuullista tuottoa säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle voida pitää kohtuuttoman alhaisena Telian valituksessaan esittämän mukaisesti.

1.6 Asetettujen velvollisuuksien vaikutukset markkinoille

1.6.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 3 momentin mukaan huomattavaa markkinavoimaa koskevassa päätöksessään Viestintäviraston on arvioitava yrityksille asetettavien velvollisuuksien vaikutukset markkinoille.

Mainittua säännöstä koskevien hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vaikutusarvion tulee olla kattava ja sen on sisällettävä esimerkiksi arvio siitä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Lisäksi Viestintäviraston olisi esimerkiksi 71 §:n mukaista hinnoitteluvelvollisuutta asettaessaan arvioitava vaikutukset säänneltyjen tuotteiden ja niitä vastaavien vähittäistuotteiden hintatasoon.

1.6.2 Oikeudellinen arviointi

Telian valituksen mukaan huomattavan markkinavoiman päätökseen sisältyvä velvoitteiden vaikutusten arviointi on puutteellinen ja virheellinen eikä sääntelyn vaikutuksia markkinoiden tilanteeseen ole arvioitu tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kattavasti. Telia on muun ohella esittänyt, että laskevan puheliikenteen palvelun hinnan alennus johtaa liikevaihdon alenemiseen, mikä vaikuttaa Telian investointikykyyn kielteisesti.

Huomattavan markkinavoiman päätöksen kohdasta "Velvollisuuksien vaikutusten arviointi" käy ilmi, että Viestintävirasto on arvioinut asetettujen velvollisuuksien vaikutusta investointeihin. Lisäksi huomattavan markkinavoiman päätöksen mainitussa kohdassa Viestintävirasto on arvioinut huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavien velvollisuuksien vaikutukset tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun, vaikutukset tukku- ja vähittäispalvelujen hintatasoon, taloudelliset vaikutukset huomattavan markkinavoiman yrityksiin, kilpaileviin teleyrityksiin sekä loppuasiakkaisiin. Viestintävirasto on vielä arvioinut, onko velvollisuuksilla vaikutuksia kansantalouteen, julkistalouteen, viranomaisen toimintaan, ympäristöön tai muita yhteiskunnallisia vaikutuksia.

Viestintävirasto on arvioinut kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettamisen vaikutuksia investointeihin myös huomattavan markkinavoiman päätöksen kohdassa 7.5.2 (Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta).

Viestintävirasto on arvioidessaan taloudellisia vaikutuksia huomattavan markkinavoiman yrityksiin arvioinut asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien vaikutusta Telian liikevaihtoon ja kannattavuuteen. Viestintävirasto on viitannut laskevan puheliikenteen maksujen vastavuoroisuuteen ja siihen, että huomattavan markkinavoiman yritysten keräämät laskevan puheliikenteen tulot sekä niiden muilta yrityksiltä ostamien laskevan puheliikenteen palveluiden menot ovat pääasiassa tasapainossa. Viestintävirasto on arvioinut, että hinnoitteluvelvoitteilla ei ole merkittävää vaikutusta huomattavan markkinavoiman yritysten kannattavuuteen.

Telian mukaan sen saamien tulojen väheneminen ei kuitenkaan ole yhtä suuri kuin sen menojen väheneminen, sillä kaikki puheliikenne ei ole vastavuoroista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että laskevan puheliikenteen vastavuoroisen luonteen vuoksi Viestintäviraston johtopäätöstä siitä, että laskevan puheliikenteen palvelun tulot ja muilta teleyrityksiltä ostettavien laskevan puheliikenteen palvelujen menot ovat pääasiassa tasapainossa ja ettei enimmäishinnan asettamisella ole merkittävää vaikutusta huomattavan markkinavoiman yrityksen kannattavuuteen, ei ole osoitettu virheelliseksi.

Telia on lisäksi esittänyt, ettei laskevan puheliikenteen maksujen alentamisella ole suoraa alentavaa vaikutusta vähittäishintoihin. Telia on todennut Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausuneen, että empiiriset tutkimustulokset terminointimaksujen vaikutuksesta vähittäishintatasoon ovat osittain ristiriitaisia.

Viestintävirasto on arvioidessaan vaikutuksia tukku- ja vähittäispalvelujen hintatasoon katsonut, että laskevan puheliikenteen tukkuhintojen alenemisen voidaan arvioida alentavan matkaviestinverkon puhepalveluita ja kiinteän verkon puhepalveluita tarjoavien teleyritysten vähittäishintoja. Laskevan puheliikenteen palvelun tukkukorvaukset ovat niin sanottuja muuttuvia kustannuksia puhepalveluiden tuotannossa, ja teleyritykset ottavat ne huomioon vähittäispalvelujen hinnoittelussa.

Komissio on terminointisuosituksessaan lausunut, että korkeat kohdeverkkomaksut johtavat usein myös korkeisiin vähittäishintoihin ja vastaavasti vähäisempään käyttöasteeseen, mikä on kuluttajien edun vastaista (komission terminointisuosituksen johdanto-osan 3 perustelukappale).

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinta on vähittäismarkkinoilla toimivan yrityksen tuottaman palvelun kustannus ja siten osaltaan vaikuttaa loppuasiakkaalta perittävään hintaan. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asetettujen velvollisuuksien vaikutuksia koskevan Viestintäviraston arvioinnin voida katsoa olevan Telian esittämällä tavalla virheellinen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on huomattavan markkinavoiman päätöksessään arvioinut tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla, mitä vaikutuksia huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavilla velvollisuuksilla on markkinoille. Asetettuja velvollisuuksia koskevan vaikutusten arvioinnin ei voida edellä käsitellyiltä osin katsoa myöskään olevan sillä tavoin virheellinen, ettei enimmäishinnan asettaminen olisi täyttänyt tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentissa säädettyjä perusteita. Viestintäviraston päätös ei ole Telian esittämillä perusteilla lainvastainen.

1.7 Johtopäätökset

Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että markkina-analyysi ei ole Telian esittämällä tavalla lainvastainen. Lisäksi korkein hallinto-oikeus on katsonut, että Telialle asetetut velvollisuudet ovat olleet tietoyhteiskuntakaaren mukaisia. Myöskään velvollisuuksien vaikutusten arviointi ei ole ollut lainvastainen.

Kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys sekä Viestintäviraston päätös ja sen perustelut, valitus on hylättävä.

2 Vaatimus oikeudenkäyntikulujen määräämisestä

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä kyseisessä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Telia Finland Oyj:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 20.12.2018