Muu päätös 444/2020

Terveystarkastajan viran täyttäminen, Keski-Savon ympäristölautakunta

Antopäivä: 3.2.2020
Taltionumero: 444
Diaarinumero: 1275/3/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:T444

Asia Virkavaalia koskeva kunnallisvalitus

Valittaja Keski-Savon ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 1.3.2019 nro 19/0046/4

Asian aikaisempi käsittely

Keski-Savon ympäristölautakunta on 30.3.2017 (§ 21) valinnut terveystarkastajan virkaan A:n ja hänen kieltäytymisensä varalle B:n.

Keski-Savon ympäristölautakunta on 4.5.2017 (§ 36) hylännyt virkaa myös hakeneen C:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on C:n valituksesta valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Keski-Savon ympäristölautakunnan päätökset 30.3.2017 (§ 21) ja 4.5.2017 (§ 36).

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Asiassa saatu selvitys

Keski-Savon ympäristötoimen terveystarkastajan viran 3.2.2017 julkaistun hakuilmoituksen mukaan virkaan valittavalta henkilöltä on edellytetty elintarvikelain (23/2006) 35 §:n mukaista pätevyyttä, minkä lisäksi eduksi on katsottu terveydensuojelulain (763/1994) 7 §:n mukainen pätevyys. Hakijoilta on edellytetty yhteistyötaitoja, oma-aloitteisuutta sekä kykyä itsenäiseen työskentelyyn. Edellytyksenä on mainittu myös sujuva suomen kielen taito, ajokortti sekä oman auton käytön mahdollisuus työtehtävien hoidossa. Aiempi kokemus ympäristöterveydenhuollon valvontatehtävistä, erityisesti laitos- sekä leipomovalvonnasta, sekä TerveKuu-kohdetietojärjestelmän ja valtakunnallisen KUTI-järjestelmän tuntemus on katsottu eduksi. Ilmoituksen mukaan terveystarkastajan tehtäviin kuuluu pääasiassa elintarvikevalvonnan tehtäviä, mutta myös tupakkalain valvontaa sekä mahdollisesti muita terveysvalvonnan työtehtäviä.

Virkaa haki määräaikana 27 hakijaa, joista kelpoisuusedellytykset täyttäviä henkilöitä oli kunnan hakemusyhteenvetoihin tekemien merkintöjen mukaan 20. Haastatteluun kutsuttiin kuusi hakijaa, jotka olivat D, E, F, A, B ja G.

Hakemuksista ja hakijoista laaditusta yhteenvedosta ilmenee, että virkaan valittu A on suorittanut Helsingin yliopistossa geologin tutkinnon. Hän on suorittanut myös insinöörin tutkinnon tekniikan ja liikenteen alalla Mikkelin ammattikorkeakoulussa. A on työskennellyt ympäristötarkastajana, ympäristöterveystarkastajana sekä terveystarkastajana yhteensä vajaan 6 vuoden ajan.

Varalle valittu B on suorittanut Mikkelin ammattikorkeakoulussa insinöörin tutkinnon tekniikan ja liikenteen alalla. Hän on suorittanut myös elintarvikealan perustutkinnon sekä hotelli- ja ravintola-alan perustutkinnon. B on työskennellyt terveystarkastajan sekä ympäristöterveystarkastajan tehtävissä yhteensä vajaan 4 vuoden ajan.

Muista haastatelluista D on suorittanut Mikkelin ammattikorkeakoulussa ympäristöteknologian insinöörin tutkinnon, ja on työskennellyt terveystarkastajana yhteensä noin 3 vuotta 4 kuukautta.

E on suorittanut Mikkelin ammattikorkeakoulussa ympäristö- ja terveystekniikan insinöörin tutkinnon. Hän on suorittanut myös teollisuuslaborantin ja maidonkäsittelijän tutkinnot. Hän on työskennellyt terveystarkastajana yhteensä noin 10 vuotta.

F on suorittanut Mikkelin ammattikorkeakoulussa insinöörin tutkinnon tekniikan ja liikenteen alalla. Hän on lisäksi suorittanut laborantin tutkinnon Kuopion ammattikoulussa. F on työskennellyt terveystarkastajana yhteensä noin 2 vuoden ajan.

G on suorittanut Mikkelin ammattikorkeakoulussa insinöörin tutkinnon tekniikan ja liikenteen alalla. Hän on työskennellyt terveystarkastajana ja ympäristöterveystarkastajana yhteensä noin 2 vuoden 7 kuukauden ajan.

Valittaja C on suorittanut elintarviketieteiden maisterin tutkinnon Helsingin yliopistossa. Lisäksi hän on suorittanut elintarviketeollisuuden 1-vuotisen peruslinjan ja 1-vuotisen erikoistumislinjan Pohjois-Pohjanmaan keskusammattikoulussa sekä teknikon tutkinnon Mikkelin teknillisessä koulussa. Hän on työskennellyt ympäristöterveystarkastajana, terveystarkastajana ja ympäristötarkastajana yhteensä noin 18 vuotta.

Oikeudellinen arviointi

Se, että vain osa hakijoista kutsutaan haastatteluun, kuuluu virantäyttö-menettelyn luonteeseen ja työnantaja voi harkintavaltansa puitteissa lähtökohtaisesti haastatella haluamansa viranhakijat. Päätöksenteon valmistelussa asiat on kuitenkin hallintolain 6 §:stä ilmenevien oikeusperiaatteiden mukaisesti selvitettävä tasapuolisesti, syrjimättömästi ja riittävästi. Virantäyttöä valmisteltaessa tämä merkitsee muun ohella sitä, että hakemukset käsitellään kaikissa valmistelun vaiheissa tasapuolisesti ja yhdenmukaisin perustein ottaen huomioon perustuslain mukaiset virkanimitysperusteet.

Ympäristölautakunnan hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan haastatteluun päätettiin kutsua kuusi hakijaa, jotka valittiin ansiovertailun ja hakuehtojen mukaisesti. Lausunnon mukaan kaikki haastatteluun kutsutut olivat kelpoisuusehdot täyttäviä, heillä oli riittävästi kokemusta ympäristöterveydenhuollon tehtävistä, ja he olivat hankkineet kokemusta elintarvikevalvonnasta kunnallisessa tehtävässä, joka hakuilmoituksen mukaan on terveystarkastajan viran pääasiallinen tehtävä. Virkaan on haastateltu muun muassa B:tä, D:tä, G:tä ja F:ää, joilla kaikilla on alle viiden vuoden työkokemus terveystarkastajan virkaan kuuluvien tehtävien kannalta olennaisista tehtävistä. Heillä on siten valittajaan nähden merkittävästi vähemmän työkokemusta ympäristöterveydenhuollon valvontatehtävistä. Valittajalla on myös virkaan valittua A:ta sekä haastatteluun kutsuttua E:tä enemmän alan työkokemusta.

Ympäristölautakunnan lausunnosta ilmenee, että valittajaa ei ole pidetty erityisen ansioituneena terveystarkastajan virkaan sillä perusteella, että hän on hakemuksessaan ilmoittanut, että nykyisessä työssään Y:n kunnan ympäristöterveystarkastajana hänen valvonta-alueellaan on vain yksi leipomoalan toimija, jolla on kaksi erillistä tuotantopistettä. Hallinto-oikeus toteaa, että hakijan työkokemus haettavana olevan viran tehtävien kannalta keskeisistä työtehtävistä voi joskus osoittautua aiemmin hoidetun viran tai tehtävän nimikkeestä huolimatta suppeaksi. Tällä voi olla merkitystä arvioitaessa hakijan työkokemukseen perustuvaa ansioituneisuutta kokonaisuutena. Hakijaa ei ole kutsuttu haastatteluun, eikä hänen työkokemukseensa perustuvaa ansioituneisuutta terveystarkastajan viran keskeisistä tehtävistä ole muutoinkaan enemmälti selvitetty. Valittajalla on hakemusasiakirjojen perusteella pitkä ja myös ajantasainen työkokemus ympäristöterveydenhuollon valvontatehtävistä. Yksinomaan ympäristölautakunnan lausunnossa esitetty huomio valittajan hakemusasiakirjasta ei näissä oloissa objektiivisesti arvioiden selitä haastateltujen hakijoiden valintaa.

Asiassa on edellä todettuun nähden jäänyt epäselväksi, mitkä ovat olleet ne yleisiin nimitysperusteisiin, taitoon ja kykyyn sekä kysymyksessä olevan terveystarkastajan viran tehtäviin liittyvät erityiset valintaperusteet, joiden johdonmukainen soveltaminen olisi ollut perusteena haastatteluun kutsuttavien valinnalle. Asiassa ei ole voitu saada varmuutta siitä, että noudatettu menettely olisi täyttänyt tasapuolisuuden ja puolueettomuuden vaatimukset.

Edellä mainituilla perusteilla ympäristölautakunnan päätökset on virheellisessä järjestyksessä syntyneinä kumottava. Tähän nähden asiassa ei ole tarpeen ottaa kantaa muihin valittajan esittämiin valitusperusteisiin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Kuntalaki (410/2015) 145 § ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Elina Ranz ja Sanna Tuunanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keski-Savon ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on ilman toimivaltaa puuttunut työantajan harkintavaltaan haastatella haluamansa hakijat. Viranhakuilmoituksessa on edellytetty muun ohella sujuvaa suomen kielen taitoa.

A ja B eivät ole käyttäneet heille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

C on antanut selityksen, jossa on vaadittu Keski-Savon ympäristölautakunnan valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on syntynyt syrjintäolettama, koska Keski-Savon ympäristölautakunta ei ole tehnyt ansiovertailua virkaa hakeneista ja koska laaja-alaisen työkokemuksen ja elintarviketieteiden maisterin tutkinnon omaava C on syrjäytetty hakuprosessissa.

Hallinto- ja johtosääntöihin viitaten haastatteluryhmän asettamistapa ja ryhmän kokoonpano ovat kyseenalaisia.

Keski-Savon ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen, koska C ei ole vaatinut ympäristölautakunnan virkavaalipäätöksen kumoamista oikaisuvaatimuksessaan, vaan hän on vaatinut päätöksen kumoamista vasta hallinto-oikeudelle tekemässään kunnallisvalituksessa. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat puutteelliset, koska niistä ei ilmene, mihin olosuhteiden muutokseen tai myöhemmin esille tulleeseen seikkaan C:n uuden vaatimuksen esittämismahdollisuus on perustunut.

Ansiovertailu virkaa hakeneista on tehty asianmukaisesti ja syrjimättä, eikä haastatteluryhmän kokoonpanoa ole määritelty C:n mainitsemissa hallinto-/johtosäännössä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Asiassa on kysymys siitä, onko hallinto-oikeuden tullut kumota ympäristölautakunnan päätös sillä perusteella, että ympäristölautakunta on menetellyt virheellisesti päättäessään haastatteluun kutsuttavista henkilöistä.

Terveystarkastajan virkaa on hakenut 27 hakijaa, joista kelpoisuusehdot täyttävinä on pidetty 20 henkilöä. Haastatteluun kutsuttiin kuusi hakijaa. Ympäristölautakunnan päätökseen, jolla valittiin terveystarkastajan virkaan A, on haettu muutosta muun muassa sillä perusteella, että virkaa hakenutta C:tä ei ole ollut kutsuttu haastatteluun ja häntä on ansioituneempana hakijana syrjitty valinnassa.

Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen virheellisessä järjestyksessä syntyneenä. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asiassa ei ole voitu saada varmuutta siitä, että haastatteluun kutsuttavien valinta olisi täyttänyt tasapuolisuuden ja puolueettomuuden vaatimukset. Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa siihen, onko terveystarkastajan valinnassa syrjäytetty ansioituneempi hakija.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että virantäyttöön liittyvät haastattelut eivät ole erillinen osa virantäyttömenettelyä, vaan haastattelujen tarkoituksena on antaa virantäytöstä päättävälle viranomaiselle lisäperusteita hakijoiden ansiovertailua varten. Haastattelut ovat osa asian valmistelua. Asia on selvitettävä tasapuolisesti, syrjimättömästi ja riittävästi. Valmistelusta vastaava viranomainen harkitsee, ketkä hakijat kutsutaan haastatteluun. Koska haastatteluun kutsumatta jätetyt hakijat otetaan yleensä huomioon lopullisessa ansiovertailussa, haastatteluun kutsumisen merkitystä asian valmistelussa ei ole arvioitava erikseen, vaan osana ansiovertailua. Haastattelujen merkitystä arvioidaan sen kannalta, onko ansiovertailu tehty asianmukaisesti ja onko virkaan valittu henkilö yleisten nimitysperusteiden mukaisesti ansioitunein, vaikka osaa virkaa hakeneista ei ole haastateltu.

Terveystarkastajan viran täytön valmistelussa hakijoiden haastattelut eivät ole olleet ratkaisevassa asemassa, eikä ketään hakijaa ole poissuljettu ansiovertailusta sillä perusteella, että häntä ei ole haastateltu. Hakijoiden haastatteluun valinnan tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä ei ole voitu arvioida erillään siitä, onko ansiovertailu tapahtunut kokonaisuutena lainmukaisesti.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut kantaa siihen, onko ansiovertailu tapahtunut asianmukaisesti ja onko virkaan valittu A ollut hakijoista ansioitunein. Näin ollen korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole myöskään riittäviä perusteita arvioida sitä, onko terveystarkastajan virantäyttö tapahtunut tasapuolisen, syrjimättömän ja riittävän valmistelun perusteella.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa C:n esittämiin muihinkaan valitusperusteisiin, jotka koskevat sen arvioimista, onko lautakunta toiminut terveystarkastajan valinnassa yleisten nimitysperusteiden vastaisesti ja syrjivästi.

Edellä mainituista syistä hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Eija Siitari, Janne Aer, Antti Pekkala, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Jukka Vanto.

 
Julkaistu 3.2.2020