Muu päätös 886/2020

Kunnallisvalitus (työllisyyspalvelujen kohde- ja yleisavustukset, Salo)

Antopäivä: 28.2.2020
Taltionumero: 886
Diaarinumero: 3558/3/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:T886

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Ihme ja Kumma Tuki ry, Salo

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 28.6.2019 nro 19/0174/1

Asian aikaisempi käsittely

Salon kaupungin työllisyyspalveluiden esimies on 22.12.2017 hylännyt Ihme ja Kumma Tuki ry:n yhdistyksille myönnettäviä työllisyyspalveluiden yleis- ja kohdeavustuksia koskevan avustushakemuksen.

Salon kaupunginhallitus on 15.1.2018 (§ 25) hylännyt Ihme ja Kumma Tuki ry:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Ihme ja Kumma Tuki ry:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja yhdenvertaisuuslain esityöt

Kuntalain 134 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen, lautakunnan ja valiokunnan, niiden jaoston sekä niiden alaisen viranomaisen päätökseen tyytymätön saa hakea siihen oikaisua. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimus tehdään 1 momentissa tarkoitetun toimielimen ja sen jaoston sekä sen alaisen viranomaisen päätöksestä asianomaiselle toimielimelle.

Kuntalain 135 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 49 g §:n 1 momentin mukaan otettuaan oikaisuvaatimuksen tutkittavakseen viranomainen voi muuttaa hallintopäätöstä, kumota päätöksen tai hylätä oikaisuvaatimuksen. Oikaisuvaatimuspäätöksessä on annettava perusteltu ratkaisu oikaisuvaatimuksessa esitettyihin vaatimuksiin.

Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, poliittisen toiminnan, ammattiyhdistystoiminnan, perhesuhteiden, terveydentilan, vammaisuuden, seksuaalisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Yhdenvertaisuuslain 10 §:n mukaan syrjintä on välitöntä, jos jotakuta kohdellaan henkilöön liittyvän syyn perusteella epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta on kohdeltu, kohdellaan tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa.

Yhdenvertaisuuslain 13 §:n mukaan syrjintä on välillistä, jos näennäisesti yhdenvertainen sääntö, peruste tai käytäntö saattaa jonkun muita epäedullisempaan asemaan henkilöön liittyvän syyn perusteella, paitsi jos säännöllä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia.

Yhdenvertaisuuslain 28 §:n mukaan vireillepanijan on syrjintää tai vastatoimia koskevaa asiaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa käsiteltäessä esitettävä selvitystä seikoista, joihin vaatimus perustuu. Jos asiaa käsiteltäessä esitettyjen selvitysten perusteella voidaan olettaa syrjinnän tai vastatoimien kieltoa rikotun, vastapuolen on kumotakseen oletuksen osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu.

Yhdenvertaisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 19/2014 vp) on lain 8 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että ehdotetulla syrjinnän kiellolla suojataan luonnollisia henkilöitä, mitä käytetyt ilmaisut ”kukaan” ja ”henkilöön liittyvä syy” osaltaan ilmentävät. Yhdenvertaisuussääntely ei siten yleensä tule sovellettavaksi yritysten välisiin sopimussuhteisiin eikä muutoinkaan oikeushenkilöiden välisiin oikeussuhteisiin. Oikeushenkilön asemaan ja oikeuksiin puuttuminen saattaa kuitenkin merkitä kajoamista oikeushenkilön taustalla olevan yksilön oikeuksiin. Esimerkiksi jonkin yhdistyksen tai uskonnollisen yhdyskunnan asettaminen epäsuotuisaan asemaan momentissa kiellettäväksi ehdotetulla perusteella voi merkitä laissa tarkoitettua syrjintää näiden oikeushenkilöiden taustalla olevia ihmisiä kohtaan.

Asiassa saatu selvitys

Työllisyyspalveluiden yleis- ja kohdeavustusten avustusperiaatteet ja kaupungin työllisyysohjelma

Kaupunginhallitus on 20.11.2017 päättänyt hyväksyä työllisyyspalveluiden yleis- ja kohdeavustusten myöntämisen periaatteet asiakohdan valmistelun mukaisina. Valmistelutekstin mukaan työllisyysavustusta voidaan myöntää sellaisille yhdistyksille, joiden toiminta kohdistuu suoraan salolaisten heikossa työmarkkina-asemassa olevien työttömien työnhakijoiden työllistymisen edistämiseen. Avustettavan toiminnan tulee tukea tai täydentää Salon kaupungin työllisyyspalveluiden toimintaa ja kaupungin työllisyysohjelman 2017–2018 tavoitteiden toteutumista. Toiminta-avustusten myöntämisen edellytykseksi on vahvistettu muun ohella, että avustusten myöntämisessä otetaan huomioon hakijan toimintasuunnitelman sisältö, kohderyhmälle tuotetut palvelut, toiminnan laajuus, alueellinen kattavuus, säännöllisyys ja vaikuttavuus kuntalaisiin, erityisesti suhteessa Salon työllisyysohjelman tavoitteisiin. Avustettava toiminta kohdistuu salolaisiin työttömiin työnhakijoihin siten kuin julkinen työvoima- ja yrityspalvelulaki on määritellyt työttömän. Tuen myöntämisessä huomioidaan tuetun toiminnan kohdistuminen erityisesti seuraaviin kohderyhmiin: pitkäaikaistyöttömät, kunnan osarahoittaman työmarkkinatuen piirissä olevat työttömät ja nuorisotakuun piirissä olevat työttömät työnhakijat. Edelleen myöntämisperiaatteiden mukaan Salon kaupungin avustukset myönnetään kullekin hakijalle vain yhdeltä lautakunnalta/palvelualueelta. Tältä osin valmistelutekstissä on erikseen todettu, että avustusta ei myönnetä toimintaan, johon kaupunki muuta kautta myöntää avustusta.

Salon kaupungin työllisyysohjelman 2017–2018 mukaan kunnallisten työllisyyspalvelujen perustehtävä on jonkin verran muuttunut viime vuosina. Työmarkkinatuen rahoitusvastuun muutos, vaikea työllisyystilanne ja TE-palveluissa tapahtuneet muutokset ovat osaltaan lisänneet työllisyyspalvelujen tehtäviä etenkin heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevien kuntalaisten työllistymisen edistämiseksi ja työkyvyn ylläpitämiseksi. Kunnan tulee huolehtia alueensa elinvoimaisuudesta ja kuntalaisten hyvinvoinnista. Kunnan lakisääteisiä työllisyystehtäviä on osallistua TYP-toimintaan (työllistymistä edistävä monialainen yhteispalvelu), osallistua aktivointisuunnitelmiin ja järjestää kuntouttavaa työtoimintaa, osallistua työmarkkinatuen rahoitukseen, hoitaa kunnan työllistämisvelvoite sekä järjestää terveysneuvontaa ja terveystarkastuksia työttömille. Lisäksi nuorisolaissa on säädetty etsivästä nuorisotyöstä ja monialaisesta yhteistyöstä. Ohjelman mukaan kaupungin työllisyyspalvelujen tehtävänä voidaan nähdä lakisääteisten tehtävien lisäksi laajasti kaikenlainen työllisyyden ja työkyvyn edistäminen niiden henkilöiden osalta, joita uhkaa työttömyyden pitkittyminen. Työllisyydenhoidon ensisijaista kohderyhmää ovat monialaista tukea työllistymiseensä tarvitsevat asiakkaat (TYP), kuntouttavan työtoiminnan asiakkaat (aktivointiehto), pitkään työttömänä olleet (erityisesti yli 300 päivää työmarkkinatukea saaneet, osatyökykyiset, terveysongelmaiset ja maahanmuuttajat) sekä nuorisotakuun piirissä olevat nuoret työttömät työnhakijat, joiden on vaikea löytää ratkaisua työllistymiseensä.

Työllisyysohjelmassa on vuosille 2017–2018 asetettu tavoitteiksi tai kohteeksi muun ohella poikkihallinnollisen työllisyydenhoidon ja kokonaiskoordinaation kehittäminen, pitkäaikaistyöttömyyden vähentyminen, nuorisotyöttömyyden pienentämiseen panostaminen sekä erityistä tukea tarvitsevien työnhakijoiden palvelut.

Vuoden 2018 avustusten jako

Vuodelle 2018 on kehittämis-, elinkeino- ja työllisyyspalveluilla ollut jaettavissa avustuksia yhteensä 85 000 euroa yhdistyksille työllisyydenhoitoon liittyvinä yleis- ja kohdeavustuksina. Kaupungin työllisyyspalvelut on julistanut työllisyyspalveluiden yleis- ja kohdeavustukset vuodelle 2018 haettavaksi niin, että hakuaika on päättynyt 15.12.2017 kello 12. Hakukuulutuksen mukaan työllisyysavustusta voidaan myöntää sellaisille yhdistyksille, joiden toiminta kohdistuu suoraan salolaisten heikossa työmarkkina-asemassa olevien työttömien työnhakijoiden työllistymisen edistämiseen. Taloudellisina avustuksina myönnetään yleisavustusta toiminnan tukemiseen ja kohdeavustusta erityiseen hankkeeseen. Avustettavan toiminnan tulee tukea tai täydentää Salon kaupungin työllisyyspalveluiden toimintaa ja kaupungin työllisyysohjelman 2017–2018 tavoitteiden toteutumista.

Määräaikaan mennessä on saapunut neljän yhdistyksen avustushakemukset. Työllisyyspalveluiden esimies on päätöksillään 22.12.2017 myöntänyt avustuksia seuraavasti:

  • Salon alueen Työttömät ry:lle 45 000 euroa Työverstas III -hankkeen tilakuluihin sekä ohjaajan palkkakuluihin työkokeilijoiden ja palkkatuettujen työntekijöiden ohjaustoimintaan
  • Lounais-Suomen Martat ry:lle 21 300 euroa Työavain5-hankkeen ja Arkiaputoiminnan Salon toimipisteen kuluihin
  • Salon Omakotiyhdistys ry:lle 19 971,20 euroa Omakotitalkkari – apu asumiseen -hankkeen ohjaajan palkkauskustannuksiin.

Avustuksia on myönnetty yhteensä 86 271,20 euroa.

Ihme ja Kumma Tuki ry:tä koskevat päätökset

Työllisyyspalveluiden esimies on päätöksellään 22.12.2017 hylännyt Ihme ja Kumma Tuki ry:n avustushakemuksen. Päätöksen mukaan toiminta, johon avustus on haettu, ei tue työllisyyspalveluiden toimintaa eikä ole työllisyysohjelman 2017–2018 mukaista.

Yhdistys on hakenut päätökseen oikaisua kaupunginhallitukselta. Oikaisuvaatimuksen mukaan yhdistys on vaatinut ensisijaisesti, että kaupunginhallitus kumoaa viranhaltijapäätöksen ja palauttaa asian viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi. Toissijaisesti yhdistys on vaatinut, että kaupunginhallitus kumoaa päätöksen ja hyväksyy yhdistyksen hakemuksen.

Kaupunginhallitus on 15.1.2018 hylännyt Ihme ja Kumma Tuki ry:n oikaisuvaatimuksen valmistelutekstissä esitetyillä perusteilla. Päätöksessään kaupunginhallitus on lisäksi päättänyt esittää selvitettäväksi, miten tämän tyyppistä toimintaa voidaan tukea ja avustaa, ja että vammaispalvelut ja työllisyyspalvelut sekä yhdistys selvittävät yhdistyksen rekisteröitymistä palveluntuottajaksi.

Oikaisupäätöksen valmistelutekstissä on todettu muun ohella, että ratkaisevaa yhdistyksen arvioinnissa on sen selvittäminen, onko yhdistyksen toiminta työllisyysohjelman mukaista eli kohdistuuko toiminta suoraan salolaisten heikossa työmarkkina-asemassa olevien työttömien työnhakijoiden työllistymisen edistämiseen vai onko yhdistyksen toiminta muuta toimintaa, jota avustetaan muulta hallinnonalalta. Oikaisupäätöksessä on todettu, että yhdistys on hakenut toiminta-avustusta myös sosiaali- ja terveyslautakunnalta kaupunkiolohuoneen ja arkipajatoimintaan 30 000 euroa ja että lautakunta on päätöksessään 20.9.2017, oikeastaan 30.8.2017, varannut talousarvioon yhdistykselle avustusta enintään 15 000 euroa. Lautakunnan päätöksen mukaan yhdistyksen toiminnan on katsottu kuuluvan luonteensa puolesta sosiaali- ja terveyslautakunnan alaisuuteen.

Edelleen oikaisupäätöksessä on tuotu esille työllisyyspalveluiden avustusten myöntämisperiaatteita. Päätöksessä on todettu, että työllisyyspalveluiden avustukset ovat harkinnanvaraisia. Mahdollista on myöntää yhdistykselle tukea eri palvelualueilta esimerkiksi silloin, kun yhdistyksellä on erilaisia toimintoja. Yhdistysten tasavertaisen kohtelun periaate kuitenkin näissäkin tapauksissa edellyttää, että yhdistyksen toiminnan luonne avustusta harkittaessa selvitetään ja avustus myönnetään sen perusteella. Saadun selvityksen mukaan yhdistyksen toiminta ei kohdistu suoraan salolaisten heikossa työmarkkina-asemassa olevien työttömien työnhakijoiden työllistymisen edistämiseen. Lisäksi, koska yhdistys on saanut kaupungin tukea muuta kautta, on avustushakemuksen hylkäävää päätöstä pidettävä oikeana.

Ihme ja Kumma Tuki ry:n toimintaa ja avustushakemusta koskeva selvitys

Ihme ja Kumma Tuki ry on hakenut työllisyyspalveluiden yleisavustusta 54 000 euroa. Hakemuksen mukaan avustusta on haettu yhdistyksen toiminnan edellytyksenä olevien kahden ohjaajan palkkaamiseen. Ohjaajien työ mahdollistaa vähintään neljän osatyökykyisen erityisnuoren palkkaamisen 2018–2019 aikana ja lisäksi tarjoaa useammalle erityisnuorelle mahdollisuuden osallistua työpajatoimintaan. Tarkemmassa selvityksessä yhdistys on todennut, että avustusta haetaan kehitysvammaisten osatyökykyisten nuorten työllistymiseen työpajatoiminnan kautta. Työpaja pyrkii ensisijaisesti etsimään ja tarjoamaan polkua työelämään ammattitutkinnon suorittaneille nuorille, riippumatta tutkinnon laajuudesta tai laadusta. Työpaja pyrkii tarjoamaan valinnanvapauteen perustuen vaihtoehdon työllistymiseen opiskelunsa päättäville erityisnuorille. Edelleen yhdistys on todennut, että Varsinais-Suomen TE-toimiston määritelmän mukaan eläkkeellä olevat kehitysvammaiset ovat työttömiä, vaikkakaan eivät ole aktiivisia työnhakijoita. Työttömäksi hakeutuminen edellyttää tietoa ja aktiivisuutta omaisilta ja/tai edunvalvojilta, koska kehitysvammainen ilman apua ja tukea ei kykene ilmoittautumista tekemään. Työpajan ”työllisyyspolulla” olevien kanssa työttömiksi työnhakijoiksi ilmoittautuminen tehdään, jolloin he ovat TE-toimiston tukien piirissä ja mahdollisuudet työllistyä paranevat merkittävästi (palkkatuet, olosuhde- ja järjestelytuet). Työpajan ”polku työelämään” on kolmivuotinen.

Hakemuksen mukaan toisen ohjaajan toimenkuva sisältää ohjaajan toimen ohella yhdistyksen ja työpajan toiminnan ylläpitoa, ja hän toimii myös yhdistyksen rahastonhoitajana. Tämän rinnalle palkataan terveysalan ammattilainen ohjaajan tehtäviin. Kyseistä ammattitaitoa ja vammaisalan tuntemusta ei kyetä palkkatuetuista ehdokkaista löytämään. Toimenkuva sisältää ohjaajan toimen ohella työpajan toiminnan dokumentointia, verkostojen rakentamista sekä valinnanvapauteen liittyvien valmiuksien kartoittamista ja toteuttamista. Edelleen hakemuksen mukaan työpaja on tuolloin työllistänyt kolme ohjaajaa ja kolme vertaisohjaajaa. Henkilölukumäärä työpajassa on ollut 15, sisältäen kaksi ammattiopiston työharjoittelijaa. Nyt kysymyksessä olevan avustuksen ja aluehallintovirastolta haettujen avustusten turvin on ollut tarkoitus tarjota työpaikka seitsemälle ohjaajalle ja viidelle vertaisohjaajalle sekä kasvattaa kokonaishenkilömäärä yli kahdenkymmenen. Tavoitteena yrityksiin työllistymiselle on 1–2 erityisnuorta vuosittain.

Yhdistyksen toimintasuunnitelman 2018–2020 mukaan vuoden 2017 toiminnassa pääpaino on ollut työllistämisessä ja työllistämiseen kiinteästi liittyvien elementtien ratkaisemisessa. Yhdistyksen työpajatoiminta jakautuu seuraaviin asioihin:

  • Kaupunkiolohuone sosiaalisten sekä arjen tietojen ja taitojen kehittämiseen
  • Etumatka työelämän tietojen ja taitojen kehittämiseen
  • ET, mahdollisuus ensimmäiseen oikeaan työsuhteeseen ja
  • Etsivä nuorisotyö/ESTE-työryhmä tiedottamiseen sekä verkostoitumiseen ja työllistymiseen liittyvien ratkaisumallien etsimiseen.

Toimintasuunnitelman ”ET”, pienin askelin työpajalta työelämään, mukaan yhdistyksen tarkoituksena on ylläpitää, tukea ja kehittää Ihme ja Kumma -kaupunkiolohuonetta ja siihen liittyviä projekteja, jotka tähtäävät kehitysvammaisten mahdollisuuksiin yhdenvertaiseen työllistymiseen. Kaupunkiolohuone on osatyökykyisille erityisnuorille vuonna 2015 perustettu yhdenvertaiseen työllistymiseen sekä sosiaaliseen valmennukseen tähtäävä hanke, jonka toiminta perustuu vahvuuksia tukevaan henkilökohtaiseen ohjaukseen. Hanke koostuu kolmesta pääkokonaisuudesta:

  • Kaupunkiolohuone, jossa toiminta perustuu pääosin sosiaalisten taitojen ja omakuvan kehittämiseen.
  • Kolmivuotinen Etumatka-projekti, jossa pääpaino on koulutuksella sekä ammatillisten taitojen vahvistamisella.
  • ET-pilotti osatyökykyisten nuorten löytämiseksi ja työllistämiseksi.

ET-toiminnan tavoite vuodelle 2018 on ollut löytää vähintään neljä osatyökykyistä nuorta ja saattaa heidät työpajan kautta solmimaan ensimmäinen työsopimus.

Ihme ja Kumma Tuki ry on hakenut ja sille on sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksellä osoitettu talousarvioon sosiaalipalveluiden vuoden 2018 yleisavustusta. Avustusta on haettu Ihme ja Kumma -kaupunkiolohuoneeseen ja arkipajaan. Hakemuksessa on kuvattu toimintaa seuraavasti: ”Kaupunkiolohuone tarjoaa sosiaalista ja ammatillista kuntoutusta kehitysvammaisille/erityisnuorille, jotka kykenevät työskentelemään palvelualan työssä yhteisön tuella. Arkipaja on kaupunkiolohuoneen jatke, jossa toimii Radio Ihme ja Kumma yhden nuoren vetämänä, ja muuta toimintaa ollaan kehittelemässä työpaja-/pienyrittäjähenkisesti. Myös erilaisia tietokone-, kieli- ja muita kursseja järjestetään kaupunkiolohuoneessa nuorille.”

Salon alueen Työttömät ry:n hakemus

Salon alueen Työttömät ry on hakenut työllisyyspalveluiden avustusta Työverstas III -hankkeeseen. Yhdistys saa avustusta Varsinais-Suomen TE-toimistolta hankekoordinaattorin ja hankevastaavan palkkoihin sekä osaan hyväksyttävistä hallinnollisista kuluista. Vuokraan, laitehankintoihin ja muihin tilakuluihin yhdistys ei saa avustusta mistään, vaan nämä kulut on katettava omalla varainhankinnalla. Hakemuksen mukaan kaupungin maksama avustus on edellytys sille, että yhdistys voi tarjota asiakkaille myös kuntouttavan työtoiminnan paikkoja Työverstaalla. Hakemuksessa on todettu, että yhdistyksen toiminta vaikuttaa kaupungin valtiolle maksamiin työmarkkinamenoihin alentavasti. Yhdistyksen toimintasuunnitelman 2018 mukaan toiminnan tavoitteena on jatkossakin työttömien sekä psyykkisen että fyysisen hyvinvoinnin ylläpitäminen. Tavoitteena on auttaa työnhakijaa sijoittumaan uudelleen työmarkkinoille tai työllistymistä tukevaan koulutukseen. Toiminnassa muun ohella Työverstas jatkuu Työverstas III -hankkeena. Hankkeen kohderyhmänä ovat pitkään työttömänä olleet salolaiset työnhakijat. Hankkeen osallistujista vähintään 50–60 prosenttia on vähintään 24 kuukautta 28 kuukauden aikana työttömänä olleita TE-toimiston työnhakijoita ja 40–50 prosenttia on vähintään 12 kuukautta poissa avoimilta työmarkkinoilta olleita TE-toimiston työnhakijoita, jotka täyttävät julkisessa työvoima- ja yrityspalvelulaissa määritellyn työttömän työnhakijan määritelmän. Hanke ottaa vähintään sata osallistujaa vuodessa.

Oikeudellinen arviointi

Työllisyyspalveluiden yleis- ja kohdeavustukset ovat harkinnanvaraisia avustuksia. Avustuksina maksettavaksi on käytössä tietty avustusmääräraha, jonka jakamisessa työllisyyspalveluiden esimiehellä on ollut harkintavaltaa. Kun hallinto-oikeuden arvioitavana on avustusten jakamista koskevan päätöksen lainmukaisuus siltä osin, että yhdelle hakijalle ei avustusta ole myönnetty, olennaista on sen arvioiminen, onko kaupunki harkinnassaan voinut hallinnon oikeusperiaatteet huomioon ottaen päätyä avustushakemuksen hylkäämiseen. Arvioitavana on se, millä tavalla toimivaltainen avustusten myöntäjätaho on toteuttanut harkintaansa muun ohella suhteessa kyseisen avustuksen myöntämisen periaatteisiin. Ihme ja Kumma Tuki ry:n esittämät syrjintää koskevat valitusperusteet huomioon ottaen hallinto-oikeuden on arvioitava, ilmeneekö asiassa jotain sellaista, minkä perusteella voitaisiin katsoa, että harkintaa olisi käytetty hallintolaissa säädetyn tasapuolisen kohtelun vaatimuksen ja yhdenvertaisuuslaissa säädetyn syrjinnän kiellon vastaisesti.

Hallinto-oikeus katsoo, että Ihme ja Kumma Tuki ry:n avustushakemuksen perusteena olevassa toiminnassa on olennaista kohderyhmänä olevien erityisnuorten yhdenvertaisen työllistyminen ohella heidän sosiaalinen valmennuksensa. Yhdistyksen tarkoituksena on ollut avustuksen turvin palkattavien ohjaajien työn kautta mahdollistaa vähintään neljän osatyökykyisen erityisnuoren palkkaaminen vuosien 2018–2019 aikana ja lisäksi tarjota useammalle erityisnuorelle mahdollisuus osallistua työpajatoimintaan. Erityisnuoren työllistymiseen yrityksiin tähdätään kolmivuotisella työpolulla. Toiminnan tavoitteena on ollut, että yrityksiin työllistyy 1–2 erityisnuorta vuosittain.

Yhdistyksen tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun vertailukohtana esittämä Salon alueen Työttömät ry on hakenut työllisyysavustusta Työverstas-hankkeeseen, jotta yhdistys voi tarjota asiakkaille myös kuntouttavan työtoiminnan paikkoja. Hankkeen kohderyhmänä ovat pitkään työttöminä olleet salolaiset työnhakijat. Kohderyhmästä saatu selvitys huomioon ottaen yhdistyksen toiminta vaikuttaa suoraan kaupungin valtiolle maksamiin työmarkkinatukimenoihin niitä alentavasti. Hanke ottaa vähintään sata osallistujaa vuodessa.

Ihme ja Kumma Tuki ry:n ja Salon alueen Työttömät ry:n hakemusten perusteena olevista toiminnoista saadut selvitykset huomioon ottaen kysymyksessä olleet Työpaja ja Työverstas ovat jossain määrin samankaltaista toimintaa. Niissä on kuitenkin nähtävissä myös eroa kohderyhmässä sekä toiminnan laajuudessa ja vaikuttavuudessa. Kaupunginhallituksen esittämän selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että ratkaisevaa päätettäessä avustusten jakamisesta onkin ollut, miten toiminta kokonaisuudessaan kohdistuu niihin kohderyhmiin, joita työllisyyspalveluiden avustusten myöntämisperiaatteissa on lueteltu. Toimintaa arvioitaessa huomioon otetaan myöntämisperiaatteissa luetellut toimintasuunnitelma, tuotetut palvelut, toiminnan laajuus, alueellinen kattavuus, säännöllisyys ja vaikuttavuus erityisesti suhteessa Salon työllisyysohjelman tavoitteisiin. Kohderyhmistä painotetaan myöntämisperiaatteissa lueteltuja: pitkäaikaistyöttömät, kunnan osarahoittaman työmarkkinatuen piirissä olevat työttömät tai nuorisotakuun piirissä olevat työttömät työnhakijat. Vaikka viranhaltijan ja osin myös kaupunginhallituksen päätöksen perusteluissa asia on ilmaistu niin, että toiminta, johon yhdistys on hakenut avustusta, ei tue työllisyyspalveluiden toimintaa eikä ole työllisyysohjelman mukaista, olennaista on, että avustushakemuksia käsiteltäessä on oikaisuvaatimukseen annetun päätöksen perusteluista ilmenevällä tavalla käytetty harkinnanvaraisten avustusten myöntämiseen sisältyvää harkintavaltaa ja otettu huomioon toiminnan sisältö kokonaisuudessaan. Työllisyyspalveluiden esimiehen harkintavaltaan on kuulunut sen arvioiminen, minkä toiminnan on katsottava parhaiten tukevan tai edistävän kaupungin työllistymisohjelman tavoitteita ja mihin toimintaan kaupunki haluaa avustusmäärärahan kohdentaa. Työllisyysavustusten myöntämisperiaatteiden mukaan kokonaisharkinnassa on voitu ottaa huomioon myös se, että yhdistys on saanut tukea kaupungin toiselta hallinnonalalta. Kun tämän lisäksi otetaan erityisesti huomioon se, että kenelläkään ei ole lähtökohtaista oikeutta saada kaupungin harkinnanvaraista avustusta eivätkä myöskään nyt kysymyksessä olevien työllisyyspalveluiden avustusten myöntämisperiaatteet luo kaikille kriteerit täyttävillekään suoraa oikeutta avustukseen, hallinto-oikeus katsoo, että työllisyyspalveluiden esimies on harkintavaltansa mukaisesti voinut hylätä Ihme ja Kumma Tuki ry:n työllisyysavustusta koskevan hakemuksen.

Asiassa ei ole tullut esille seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, että Ihme ja Kumma Tuki ry:n hakemuksen hylkääminen olisi johtunut yhdistyksen esittämällä tavalla siitä, että yhdistyksen toiminnan kohderyhmänä ovat kehitysvammaiset nuoret. Salon alueen Työttömät ry:n toiminnan on katsottu kohdistuvan niihin keskeisiin tavoitteisiin ja kohderyhmiin, joita työllisyysohjelmassa on asetettu, ja yhdistys on saanut nyt kysymyksessä olevaa avustusta. Edellä lausuttu huomioon ottaen tämä ei kuitenkaan tarkoita, että päätös olla myöntämättä avustusta Ihme ja Kumma Tuki ry:lle sisällöltään osin samankaltaiseen mutta muun ohella vaikuttavuudeltaan erilaajuiseen toimintaan olisi vammaisia henkilöitä välillisestikään syrjivä ja tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun vastainen. Ihme ja Kumma Tuki ry:lle on edellä todetun mukaisesti voitu olla myöntämättä nyt kysymyksessä olevaa avustusta. Sillä, että joku toinen on saanut avustusta myös muulta hallinnonalalta, ei ole asian oikeudellisessa arvioinnissa merkitystä.

Yhdistyksen hakemuksen hylkäävän päätöksen ei voida katsoa olevan lainvastainen myöskään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, ettei se toteuta vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevassa YK:n yleissopimuksessa sopimuspuolina olevien valtioiden kesken sovittuja työhön ja työllistymiseen liittyviä edistämisvelvoitteita. Hallinto-oikeus ei voi kysymyksessä olevan avustuspäätöksen lainmukaisuutta tutkiessaan ottaa kantaa siihen, miten kaupungin tulisi toimillaan pyrkiä edistämään vammaisten henkilöiden työllistymistä.

Kaupunginhallituksen ei ole katsottava oikaisuvaatimukseen antamassaan päätöksessä ottaneen nimenomaisesti sellaista kantaa, että yhdistyksen toiminta kuuluu sosiaali- ja terveyslautakunnan alaisuuteen. Tältä osin kaupunginhallituksen valmistelutekstissä on ainoastaan todettu sosiaali- ja terveyslautakunnan katsoneen omassa avustuspäätöksessään, että yhdistyksen toiminnan on katsottava luonteensa puolesta kuuluvan sosiaali- ja terveyslautakunnan alaisuuteen. Siltä osin kuin kysymys on siitä, että kaupunginhallituksella on tahtotila toiminnan tukemiseen, mutta se on pohtinut, miltä hallinnonalalta tukeminen toteutetaan, kysymys on kaupungin sisäisestä tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, jota ei voida tutkia hallintolainkäytön järjestyksessä. Kaupunginhallitus on tältä osin päättänyt selvittää, miten yhdistyksen harjoittaman toiminnan tyyppistä toimintaa voidaan tukea ja avustaa.

Kaupunginhallitus on ottanut yhdistyksen oikaisuvaatimuksen tutkittavakseen. Kaupunginhallitus on siitä huolimatta, että yhdistys on ensisijaisesti vaatinut asian palauttamista viranhaltijan käsiteltäväksi, kuntalaissa säädetyn oikaisuvaatimusjärjestelmän mukaisesti voinut ottaa avustuksen myöntämistä koskevan asian ratkaistavakseen. Kaupunginhallitus on antanut perustellun ratkaisun yhdistyksen vaatimukseen avustuksen myöntämisestä ja hylännyt oikaisuvaatimuksen. Päätös ei ole yhdistyksen esittämällä oikaisuvaatimuksen käsittelyä koskevalla perusteella lainvastainen.

Työllisyyspalveluiden esimies ei ole Ihme ja Kumma Tuki ry:n avustushakemuksen hylätessään käyttänyt väärin harkintavaltaansa eikä toiminut tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimusten vastaisesti vammaisia henkilöitä syrjien. Kaupunginhallituksen oikaisuvaatimukseen antama päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 134 § 1 ja 2 momentti, 135 § 2 momentti ja 144 §

Hallintolaki 6 § ja 49 g § 1 momentti

Yhdenvertaisuuslaki 8 § 1 momentti, 10 §, 13 § ja 28 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Tiina Saari ja Tiina Forsten, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ihme ja Kumma Tuki ry (jäljempänä myös valittaja) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Salon kaupunginhallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Avustuksen hylkäämispäätökset ovat vammaisia syrjiviä ja siksi hallintolaissa säädetyn tasapuolisen kohtelun vaatimuksen ja yhdenvertaisuuslaissa säädetyn syrjinnän kiellon vastaisia.

Valittajan toiminnan päätavoitteena on tukea salolaisten kehitysvammaisten erityisnuorten työllistymistä. Kehitysvammaisille nuorille ei ole Salossa tai muuallakaan Suomessa rakennettu yhteiskunnan toimesta polkua työmarkkinoille. Heidän työllistämiseensä tarvitaan tavanomaista vaativampaa ohjausta, ja valittajan toiminta tähtää tämän aukon täyttämiseen. Valittajan päätoiminta on nuorten työllistäminen, vaikka heillä on myös muuta erityisnuoriin kohdistuvaa työllistymiseen tähtäävää sosiaalista toimintaa. Valittajayhdistys on hyväksytty opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksellä valtionapukelpoiseksi nuorten työpajaksi.

Valittajan toiminta tukee ja täydentää Salon kaupungin työllisyyspalvelujen toimintaa ja on Salon kaupungin työllisyysohjelman 2017‒2018 mukaista.

Hakemuksen hylkääminen sillä perusteella, että yhdistyksen toiminta ei tue työllisyyspalvelujen toimintaa, on virheellinen tulkinta. Valittajan toiminta tukee Salon kaupungin työllisyyspalvelujen toimintaa vähintään yhtä paljon kuin avustuksia saaneiden Salon Omakotiyhdistys ry:n ja Lounais-Suomen Martat ry:n toiminta.

Toisin kuin hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, kaupunginhallitus on nimenomaisesti katsonut valittajan toiminnan kuuluvan sosiaalitoimen alaisuuteen. Todellisuudessa eräs ratkaiseva peruste avustushakemuksen hylkäämiselle on ollut se, että kaupunki katsoo toiminnan kuuluvan sosiaalitoimen piiriin. Tästä seuraa, että kehitysvammaiset jäävät kaupungin työllisyysohjelman ulkopuolelle eikä valittajan toimintaa voida tukea työllisyyspalvelujen avustuksena. Päätös on vammaisia syrjivä ja lainvastainen.

Yhdenvertaisuuslain mukaan kiellettyä syrjintää on myös kohtuullisten mukautusten epääminen. Jos viranomainen, koulutuksen järjestäjä, työnantaja tai tavaroiden tai palvelujen tarjoaja laiminlyö kohtuulliset mukautukset, tämä syyllistyy syrjintään. Mukautusvaatimukset huomioon ottaen valittajan kohderyhmän pitäisi olla vastaavassa tai jopa paremmassa asemassa kuin Salon Omakotiyhdistys ry:n tai Lounais-Suomen Martat ry:n kohderyhmän. Salon kaupunginhallitus on jättänyt tämän velvoitteen kokonaan huomioon ottamatta.

Julkinen taho, joka sulkee ihmisryhmän sairauden tai vamman vuoksi pois kaupunkilaisille suunnatuista palveluista kuten työllisyyssuunnitelmasta, syyllistyy syrjintään. Kysymys ei ole ainoastaan yhdenvertaisuuden rikkomisesta vaan ihmisoikeuksien vastaisesta toiminnasta.

Valittajan toiminta kohdistuu heikossa työmarkkina-asemassa olevien työttömien nuorten työnhakijoiden työllisyyden edistämiseen. Kohteena ovat kehitysvammaiset erityisnuoret, joita tulee kohdella kuten muitakin ei-vammaisia työttömiä työnhakijoita. He kuuluvat nuorisotakuun piiriin, jolloin heille on tarjottava työkokeilu-, opiskelu-, työpaja- tai kuntoutuspaikka viimeistään kolmen kuukauden kuluttua työttömäksi ilmoittautumisesta. Valittajan toiminnan katsominen sosiaalitoiminnan alaisuuteen kuuluvaksi on lopullisesti poistanut kehitysvammaisten nuorten mahdollisuuden osallistua Salon kaupungin työllisyyspalveluihin.

Salon kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on hyvin perusteltu eikä sen muuttamiseen ole aihetta. Kehitysvammaisia henkilöitä työskentelee Salon kaupungissa jatkuvasti sekä osa- että kokoaikaisissa töissä. Salon kaupungin kehitysvammahuollossa järjestetään työllistymistä edistävää toimintaa kehitysvammaisille aikuisille. Työhönvalmennuspalvelut ovat osa tätä osallisuutta tukevaa toimintaa. Salon kaupungilla on siten paljon yhdistyksen toimintaan verrattavia palveluja, mutta sen lisäksi myös kehitysvammaisten suoraa työllistämistä.

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Toomas Kotkas ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 28.2.2020