Muu päätös 1003/2020

Asia Valitus kotikuntakorvauksia koskevassa hallintoriita-asiassa

Valittaja Kaavin kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 29.8.2018 nro 18/0221/4

Hakemus hallinto-oikeudessa

Kaavin kunta on hallinto-oikeudelle toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että Kuopion kaupunki (31.12.2016 saakka Juankosken kaupunki) velvoitetaan maksamaan Kaavin kunnalle 1 221 014 euroa viivästyskorkoineen maksuvaatimuksen esittämispäivästä eli 27.9.2016 lukien. Kuopion kaupunki on lisäksi velvoitettava korvaamaan Kaavin kunnan oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty seuraavaa:

Kaavin kunnan ja Juankosken kaupungin välillä on ollut voimassa sopimus yhteisen perusopetuksen järjestämisestä, joka on päättynyt irtisanomiseen 31.7.2015. Sopimuksen tarkoittaman perusopetuksen järjestäminen Juankoskella on päättynyt kevätlukukauteen 2015. Kaavin kunnanvaltuusto teki 24.6.2014 päätöksen, että Kaavin yläkouluikäisten oppilaiden lähikoulu on 1.8.2015 lukien Tuusniemen yhtenäiskoulu. Kun sopimusperusteinen kaavilaisten koululaisten opetus Juankoskella on päättänyt, ei Juankosken kaupungilla enää 1.8.2015 lukien ole sopimusperusteisesti tai millään muullakaan perusteella ollut oikeutta kotikuntakorvaukseen kaavilaisten oppilaiden osalta. Juankosken kaupunki ei enää 1.8.2015 lukien ole ollut kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 37 §:ssä tarkoitettu opetuksen järjestäjä, vaan opetuksen järjestäjä on ollut tuosta lähtien muu kunta.

Valtiovarainministeriö on kuitenkin sopimuksen päättymisen jälkeenkin maksanut kotikuntakorvaukset vuoden 2015 osalta kokonaan Juankosken kaupungille, vaikka sille ei ole aiheutunut kaavilaisten koululaisten opetuksesta perusopetussopimuksen tarkoittamia kustannuksia syksyn 2015 osalta, eikä muutoinkaan sellaisia kustannuksia, joihin olisi myönnettävä valtionosuutta muulle kuin oppilaan kotikunnalle.

Vuoden 2016 kotikuntakorvaus on maksettu Juankosken kaupungille koko vuoden ajalta myös niiden oppilaiden osalta, joiden kotikunta on Kaavi.

Vuoden 2015 osalta Juankoski sai oppilaiden kotikunnalle Kaaville kuuluvia kotikuntakorvauksia 80 oppilaan mukaan laskettuna 332 065 euroa ja vuoden 2016 osalta 83 oppilaan mukaan lasketun määrän eli 888 949 euroa. Juankosken kaupunki on perusteettoman edun palautusperusteella tai velkasuhteen perusteella, taikka molemmilla perusteilla, velvollinen maksamaan vaaditun määrän korkoineen Kaavin kunnalle. Mikäli Juankosken kaupunki saisi pitää kotikunnalle kuuluvan kotikuntakorvauksen, saisi se kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 52 §:n tarkoittaman perusteettoman edun.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kaavin kunnan hakemuksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen. Hallinto-oikeus on hylännyt myös Kuopion kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallintoriitahakemus

Sovellettavat säännökset

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan oppilaan kotikunnan maksamaan korvaukseen (kotikuntakorvaus) toiselle kunnalle, kuntayhtymälle tai perusopetuslain mukaisen opetuksen järjestämisluvan saaneelle rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle ja yliopistolle sekä valtiolle (opetuksen järjestäjä), jos muu kuin oppilaan kotikunta järjestää oppilaalle esi- ja perusopetusta.

Saman lain 37 §:n 1 momentin mukaan, jos esi- ja perusopetusta järjestää varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa muu kuin 6–15-vuotiaan tai muun oppivelvollisuuttaan suorittavan oppilaan kotikunta, oppilaan kotikunta on velvollinen suorittamaan asianomaiselle kunnalle tai muulle 1 §:n 2 momentissa tarkoitetulle opetuksen järjestäjälle kotikuntakorvauksen siten kuin 38–41 §:ssä säädetään. Kunta ei ole velvollinen suorittamaan kotikuntakorvausta alle 6-vuotiaasta perusopetuslain 25 §:n 2 momentissa tarkoitettua pidennettyä oppivelvollisuutta suorittavasta oppilaasta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan siltä osin kuin opetuksen järjestäjä ei järjestä opetusta varainhoitovuonna, oppilaan kotikunnalla ei ole velvollisuutta suorittaa kotikuntakorvausta. Kotikuntakorvausvelvollisuus lakkaa opetuksen lakkaamista seuraavan kuukauden alusta. Edelleen saman pykälän 3 momentin mukaan, jos opetuksen järjestäjän toiminta siirtyy varainhoitovuonna toiselle opetuksen järjestäjälle, kotikuntakorvausoikeus siirtyy tälle toiselle opetuksen järjestäjälle.

Edelleen saman pykälän 4 momentin mukaan oppilaan kotikuntana pidetään kuntaa, joka on merkitty oppilaan kotikuntalain mukaiseksi kotikunnaksi väestötietojärjestelmään varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 43 §:n 1 momentin mukaan kunnan ja muun opetuksen järjestäjän on toimitettava valtiovarainministeriölle kotikuntakorvauksien keskitettyä maksamista varten tiedot esi- ja perusopetusta saavien oppilaiden määristä jaoteltuina ikäluokittain ja kotikunnittain niiden oppilaiden osalta, joille ne ovat järjestäneet 37 §:ssä ja 38 §:n 1–5 momentissa sekä 39 ja 40 §:ssä tarkoitettua kotikuntakorvaukseen oikeuttavaa esi- ja perusopetusta varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa.

Saman lain 45 §:n mukaan, jos kunnat tai kotikunta ja muu opetuksen järjestäjä ovat erimielisiä, onko toinen kunta tai opetuksen järjestäjä oikeutettu saamaan tai velvollinen maksamaan kotikuntakorvausta tai 41 §:ssä tarkoitettua korvausta, asiaa koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Saman lain 49 §:n 1 momentin mukaan Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus maksaa tässä laissa tarkoitetut valtionosuudet ja kotikuntakorvaukset sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa sekä vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitetut valtionosuudet ja muun rahoituksen yhtenä kokonaisuutena siten kuin tässä pykälässä säädetään.

Perusopetuslain 4 §:n 1 momentin mukaan kunta on velvollinen järjestämään sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta sekä oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna esiopetusta. (– –) Kunta voi järjestää tässä laissa tarkoitetut palvelut itse tai yhdessä muiden kuntien kanssa taikka hankkia ne 7 tai 8 §:ssä tarkoitetulta perusopetuksen järjestäjältä.

Perusopetuslain 6 §:n 2 momentin mukaan kunta osoittaa oppivelvolliselle ja muulle tässä laissa tarkoitettua opetusta saavalle 1 momentin mukaisen lähikoulun tai muun soveltuvan paikan, jossa tämän lain 4 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesti annetaan opetusta sellaisella oppilaan omalla kielellä, jolla kunta on velvollinen opetusta järjestämään.

Perusopetuslain 28 §:n 1 momentin mukaan perusopetuksessa oppilaalla on oikeus käydä 6 §:n 2 momentissa tarkoitettua koulua.

Saman pykälän 2 momentin mukaan oppivelvollinen voi pyrkiä oppilaaksi myös muuhun kuin 1 momentissa tarkoitettuun kouluun.

Keskeinen esitetty selvitys

Juankosken kaupunki ja Kaavin kunta ovat solmineet elokuussa 2007 sopimuksen yhteisen perusopetuksen järjestämisestä vuosiluokille 7–9. Sopimuksesta ilmenee, että yhteinen perusopetus on järjestetty 31.7.2010 saakka kahdessa toimipisteessä, Juankoskella ja Kaavilla, sekä 31.7.2010 lukien Juankosken kaupungin omistamassa Ruukinkoulussa.

Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välillä on ollut edellä mainittua perusopetussopimusta koskeva erimielisyys, jota on käsitelty hallintoriita-asiana Itä-Suomen (oikeastaan Kuopion) hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian 11.11.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 3204. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että perusopetussopimusta sovellettaessa ja tulkittaessa on otettava huomioon sopimuksen taustalla ollut valtionrahoituksen aiempi järjestelmä. Tämän mukaisesti lähtökohtana on tullut pitää toteutuneita oppilasmääriä ja sopimusosapuolten välisen kustannusvastuun tarkastelua ja toteutumista kunakin vuonna erikseen. Kaavin kunnan hyväksi on siten tullut ottaa huomioon se, että Juankosken kaupungille on maksettu 1.8.–31.12.2010 kotikuntakorvausta 112 kaavilaisesta oppilaasta, vaikka yhteisessä perusopetuksessa on ollut vain 65 oppilasta.

Kaavin kunnanvaltuusto on 29.10.2009 päättänyt irtisanoa sopimuksen ja irtisanominen on sopimuksessa sovitun irtisanomisajan mukaisesti astunut voimaan 31.7.2015.

Kaavin kunta on solminut Tuusniemen kunnan kanssa 1.8.2015 lukien voimaan tulleen sopimuksen yhteisen perusopetuksen järjestämisestä vuosiluokille 7–9. Sopimuksen mukaan kuntien yhteinen perusopetus järjestetään Tuusniemen yhtenäiskoulussa. Oppilaita ei voi siirtää muihin kouluihin kuin opetustilojen kunnosta johtuvista pakottavista syistä. Yhteisen perusopetuksen rahoittamisen periaatteena sopimuksen mukaan on, että Tuusniemen kunta maksaa opetuksesta aiheutuneet kustannukset, mukaan lukien oppilaiden matkakustannukset, ja saa kotikuntakorvaukset. Sopimus on ensimmäisen kerran Kaavin kunnan irtisanottavissa niin, että se voi päättyä aikaisintaan 31.7.2017 päättyvän lukuvuoden loppuun, ja Tuusniemen kunnan irtisanottavissa niin, että se voi aikaisintaan päättyä 31.7.2018 päättyvän lukuvuoden loppuun. Koska Tuusniemen kunta suorittaa opetuksen kustannuksellaan vähintään kaksi ensimmäistä vuotta, kotikuntakorvaukset kuuluvat Tuusniemen kunnalle kaksi vuotta sopimuksen päättymisen jälkeen.

Kaavin kunnan selvityksen mukaan valtiovarainministeriö on maksanut Juankosken kaupungille syksyn 2015 osalta kotikuntakorvauksia Kaavin kunnan 80 oppilaan mukaan laskettuna 332 065 euroa ja vuoden 2016 osalta 83 oppilaan mukaan laskettuna 888 949 euroa. Juankosken kaupungin Kaavin kunnalle antaman 3.11.2016 päivätyn selvityksen mukaan kaavilaiset oppilaat ovat sopimuksen irtisanomisen jälkeen jatkaneet opiskeluaan Juankoskella ja Kaavilta on tullut myös uusia oppilaita Juankoskelle. Koulun opiskelijatietojen perusteella yksi oppilas on siirtynyt valintansa perusteella Juankoskelta Tuusniemelle.

Juankosken kaupunki ja Kuopion kaupunki ovat yhdistyneet kuntaliitoksella 1.1.2017.

Oikeudellinen arviointi

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaiset esi- ja perusopetuksen valtionosuudet maksetaan kunnille kunkin kunnan oppilasikäluokan perusteella. Tästä syystä oppilaan kotikunnalle on säädetty lain 37 §:ssä velvollisuus maksaa opetuksen järjestäjälle kotikuntakorvausta 6–15-vuotiaasta tai muusta oppivelvollisuutta suorittavasta oppilaasta silloin, kun oppilas saa opetusta muualla kuin oman kuntansa järjestämässä opetuksessa. Kotikuntakorvausten määrä perustuu kyseessä olevaa varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden toteutuneeseen oppilasmäärään ja korvausten toimeenpanosta yhtäaikaisesti valtionosuuksien kanssa huolehtii keskitetysti valtiovarainministeriö. Kunnat voivat kuitenkin keskenään tai opetuksen järjestäjän kanssa sopia kotikuntakorvausten määräytymisestä myös laista poikkeavalla tavalla.

Kaavin kunta katsoo Juankosken kaupungin saaneen kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 52 §:ssä tarkoitettua perusteetonta etua, kun kaavilaisista 7–9 vuosiluokan oppilaista on maksettu sille kotikuntakorvausta kuntien välisen perusopetussopimuksen päätyttyä syksyltä 2015 ja vuodelta 2016. Mainittu pykälä koskee valtiovarainministeriön oikeutta määrätä perusteettomasti saatua valtionosuutta palautettavaksi. Hallituksen esityksessä (HE 174/2009 vp) on edellä mainitun lain 51 ja 52 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa tuotu nimenomaisesti esille, ettei säännöksiä ehdoteta sovellettavaksi kotikuntakorvaukseen, koska sitä koskevat riidat käsiteltäisiin hallintoriita-asioina hallinto-oikeuksissa. Hakemuksen kohteena olevat kotikuntakorvaukset niistä kaavilaisista oppilaista, jotka ovat saaneet opetusta kotikuntansa ulkopuolella syksyllä 2015 ja vuonna 2016, maksetaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaan vasta vuosina 2017 ja 2018. Asiassa voi siten hakemuksen johdosta tulla arvioitavaksi ja vahvistettavaksi kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 45 §:n mukaisesti hallintoriitana se kuntien välinen erimielisyys, onko Juankosken kaupunki/Kuopion kaupunki oikeutettu kotikuntakorvaukseen kaavilaisista oppilaista edellä mainitulta ajalta.

Kaavin kunta on päättänyt, että perusopetus kaavilaisille 7–9 luokan oppilaille järjestetään 1.8.2015 lukien Tuusniemellä ja osoittanut näiden oppilaiden perusopetuslain 6 §:n 2 momentin mukaiseksi lähikouluksi Tuusniemen yhtenäiskoulun. Kunnan perusopetuslain 4 §:n mukaisen opetuksen järjestämistä koskevan velvollisuuden perusteella tekemät päätökset eivät rajoita kunnan oppilaiden mahdollisuutta hakeutua opetukseen muuhun kuin kotikunnan osoittamaan lähikouluun. Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 37 §:ssä mainittua maksuvelvollisuutta ei ole rajattu siten, että se koskisi vain sellaista perusopetuksen järjestäjää, jolta kunta on päättänyt järjestämisvastuulleen kuuluvaa opetusta hankkia. Opetuksen järjestäjällä tarkoitetaan mainitun lain 1 §:n 2 momentissa ja 37 §:n 1 momentissa sellaista toista kuntaa, kuntayhtymää tai opetuksen järjestämisluvan saanutta yksityistä tahoa taikka yliopistoa tai valtiota, joka tosiasiallisesti järjestää oppilaalle perusopetusta. Kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuus voi kohdistua siten esimerkiksi sellaiseen yksityiseen opetuksen järjestäjään, jonka opetukseen oppilas on omasta aloitteestaan hakeutunut. Näin ollen se seikka, että Kaavin kunnan ja Juankosken kaupungin välillä ei ole enää 1.8.2015 lukien ollut sopimusta yhteisen perusopetuksen järjestämisestä eikä kaavilaisten oppilaiden lähikouluksi ole siten enää osoitettu Juankoskella sijaitsevaa koulua, ei ole sellaisenaan merkinnyt, että Juankosken kaupunki ei olisi oikeutettu saamaan kotikuntakorvausta. Juankosken kaupungilla on oikeus kotikuntakorvaukseen niistä kaavilaisista oppilaista, joille se on tosiasiallisesti opetusta antanut. Juankosken kaupungin oman selvityksen mukaan oppilastietojen perusteella vain yksi kaavilainen oppilas on 1.8.2015 lukien siirtynyt kouluun Tuusniemelle ja Juankoskella on aloittanut koulunkäynnin myös uusia kaavilaisia oppilaita. Kaavin kunta ei ole kiistänyt tätä selvitystä. Kaavin kunta ei siten ole osoittanut, että sen velvollisuus maksaa kotikuntakorvausta Juankosken kaupungille olisi lakannut kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 37 §:n 2 momentin mukaisesti siitä syystä, että Juankosken kaupunki ei enää ole tosiasiallisesti järjestänyt kaavilaisille oppilaille opetusta 1.8.2015 lukien.

Kotikuntakorvauksen määrä perustuu voimassa olevassa valtiontukijärjestelmässä aiempien vuosien toteutuneeseen oppilasmäärään. Tästä syystä hakemuksessa tarkoitetut vuosina 2015 ja 2016 Juankosken kaupungille maksetut korvaukset ovat perustuneet oppilastietoihin 31.12.2013 ja 31.12.2014. Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välisen perusopetussopimuksen tulkinnasta johtuen Juankosken oikeus kotikuntakorvaukseen kaavilaisista oppilaista on otettu reaaliaikaisesti huomioon lukuvuosittain kuntien välisessä tilityksessä toteutuneiden oppilasmäärien mukaisesti. Näin ollen Juankosken kaupunki on sopimuksen päättymisen jälkeen saanut kaavilaisista oppilaista korvauksia sellaisten vuosien oppilastietojen perusteella, jotka on jo otettu huomioon kustannusten jaossa sopimuksen voimassaoloaikana. Tässä hallintoriita-asiassa ei asiassa esitetyt vaatimukset ja niiden perusteet huomioon ottaen tule arvioitavaksi se, onko Juankosken kaupunki saanut Kaavin kunnan kustannuksella edellä mainituista syistä perusteetonta etua.

Kunnat voivat keskenään sopia kotikuntakorvauksesta kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 38 §:stä eriävällä tavalla. Kaavin kunnan ja Tuusniemen kunnan välisen perusopetussopimuksen mukaan Tuusniemen kunta maksaa opetuksesta aiheutuneet kustannukset mukaan lukien matkakustannukset, ja saa kotikuntakorvaukset. Sopimuksessa on tältä osin viitattu kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin. Sopimuksessa ei siten ole sovittu oikeudesta kotikuntakorvaukseen tai sen määräytymisen perusteista laista poikkeavalla tavalla. Lakiin perustuva maksujärjestelmän viive on lisäksi otettu huomioon perusopetussopimuksen määräyksessä, jonka mukaan Tuusniemen kunta suorittaa opetuksen kustannuksellaan vähintään kaksi ensimmäistä vuotta ja kotikuntakorvaukset kuuluvat Tuusniemen kunnalle siten kaksi vuotta sopimuksen päättymisen jälkeen.

Edellä mainituin perustein Kaavin kunnan hakemus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Kaavin kunnan hakemus on hylätty. Asia on kuitenkin ollut siinä määrin oikeudellisesti tulkinnanvarainen, että ei ole puolin ja toisin suoritettuihin toimenpiteisiin nähden kohtuutonta, että osapuolet pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kaavin kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kuopion kaupunki velvoitetaan maksamaan Kaavin kunnalle 1 221 014 euroa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen laskettuna maksuvaatimuksen esittämispäivästä eli 27.9.2016 lukien. Lisäksi Kuopion kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaavin kunnan vaatimus on hyväksyttävä, koska vastapuoli on saanut perusteetonta etua Kaavin kustannuksella ja koska vastapuoli on myös riidattomista toteutuneista kustannuksista johtuvalla vastuuperusteella (velkasuhde) Kaavin kunnalle velkaa. Määrä on riidaton.

Hallinto-oikeuden ratkaisun lopputuloksen virheellisyys johtuu seuraavien ratkaisun perusteiksi otettujen seikkojen virheellisestä ymmärtämisestä:

A. Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu: ”Hakemuksen kohteena olevat kotikuntakorvaukset niistä kaavilaisista oppilaista, jotka ovat saaneet opetusta kotikuntansa ulkopuolella syksyllä 2015 ja vuonna 2016, maksetaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaan vasta vuosina 2017 ja 2018. Asiassa voi siten hakemuksen johdosta tulla arvioitavaksi ja vahvistettavaksi kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 45 §:n mukaisesti hallintoriitana se kuntien välinen erimielisyys onko Juankosken kaupunki/Kuopion kaupunki oikeutettu kotikuntakorvaukseen kaavilaisista oppilaista edellä mainitulta ajalta”.

B. Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu: ”Juankosken kaupungin ja Kaavin kunnan välisen perusopetussopimuksen tulkinnasta johtuen Juankosken oikeus kotikuntakorvaukseen kaavilaisista oppilaista on otettu reaaliaikaisesti huomioon lukuvuosittain kuntien välisessä tilityksessä toteutuneiden oppilasmäärien mukaisesti. Näin ollen Juankosken kaupunki on sopimuksen päättymisen jälkeen saanut kaavilaisista oppilaista korvauksia sellaisten vuosien oppilastietojen perusteella, jotka on jo otettu huomioon kustannusten jaossa sopimuksen voimassaoloaikana. Tässä hallintoriita-asiassa ei asiassa esitetyt vaatimukset ja niiden perusteet huomioon ottaen tule arvioitavaksi se, onko Juankosken kaupunki saanut Kaavin kunnan kustannuksella edellä mainituista syistä perusteetonta etua”.

Esillä olevaan hallintoriitaan liittyy kohtaanto-ongelma, jota hallinto-oikeus ei ole havainnut, tai se on sivuuttanut mahdollisen havaintonsa. Yllä kohdissa A ja B sanottu merkitsee, että hallinto-oikeus on kohtaantoasiasta samalla kannalla kuin Kaavin kunta.

Juankosken kaupunki/Kuopion kaupunki on saanut tai saa kaavilaisista oppilaista kotikuntakorvauksia, vaikka sille ei aiheudu kustannuksia syksyn 2015 osalta eikä vuoden 2016 osalta keväältä eikä syksyltä. Juuri tästä syystä vaatimuksen perusteeksi on ilmoitettu perusteettoman edun palautus ja velkasuhde.

Edellä A-kohdassa mainittujen päätösperustelujen perusteella arvioiden hallinto-oikeus olisi päätynyt eri ratkaisuun, jos tämä hallintoriitahakemus olisi pantu vireille vasta, kun kotikuntakorvaukset niistä kaavilaisista oppilaista, jotka ovat saaneet opetusta kotikuntansa ulkopuolella syksyllä 2015 ja vuonna 2016 on maksettu kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaan vasta vuosina 2017 ja 2018.

Velvoitteita ja saatavia ei arvioida maksuperusteisesti vaan velvoitteen tai saatavan syntyajankohdan mukaan. Koko sopimuskauden saldo Juankoskelle aiheutuneiden kustannusten ja kotikuntakorvausten (kaavilaisia oppilaita koskien) välillä on tuottanut Juankoskelle hakemuksen määräisen perusteettoman edun. Perusteettoman edun tilanne Juankosken kaupungille/Kuopion kaupungille on syntynyt hallinto-oikeuden päätösperustelujenkin mukaan kevään 2015 osalta ja sen aikana, ja vuoden 2016 osalta sen vuoden aikana. Perusteettoman edun tilanteen syntymiseen ei vaikuta, milloin kotikuntakorvaus on tosiasiallisesti maksettu.

Asiassa ei ole väitetty, ettei Juankosken kaupunki olisi saanut kotikuntakorvausta. Määrästäkin vallitsee yksimielisyys.

Perusopetussopimuksen mukaan kunnat vastaavat kustannuksista oppilasmäärien suhteessa siten, että Juankoski saa valtionosuudet ja Kaavi maksaa Juankoskelle yhteisen perusopetuksen oppilaskohtaisten kustannusten ja yläasteen oppilaiden valtionosuuden perusteena olevan yksikköhinnan erotuksen oppilasmäärän mukaisesti. Jos yhteisen perusopetuksen tulot Juankoskelle olivat suuremmat kuin menot, tuli oppilaskohtainen ylijäämä hyvittää Kaaville. Koska Juankoski on saanut korvauksen tai oikeuden siihen yli sille aiheutuneiden kustannusten, se on sekä saanut perusteettoman edun että jäänyt perusopetussopimuksen tarkoittamalla hyvityksen maksamisperusteella Kaaville velkaa hakemuksessa tarkoitetun määrän.

Kuopion kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu, että valitus hylätään ja Kaavin kunta velvoitetaan korvaamaan Kuopion kaupungin oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Selityksessä on uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Juankosken kaupungin oikeus kotikuntakorvaukseen kaavilaisille oppilaille Juankosken kaupungin ylläpitämässä koulussa annetun opetuksen osalta ja kohdistuen muun muassa hakemuksen kohteena oleviin lukukausiin perustuu 1.1.2010 voimaan tulleeseen lakiin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta ja erityisesti lain 37 §:ään.

Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 174/2004 vp) yleisperusteluissa (Keskeiset ehdotukset s. 47) on todettu opetuksen järjestäjän oikeudesta kotikuntakorvaukseen muun muassa seuraavaa: ”Koska esi- ja perusopetuksen valtionosuudet maksetaan jatkossa kunnille kunkin kunnan oppilasikäluokan perusteella, laissa säädettäisiin esi- ja perusopetuksen järjestäjän oikeudesta saada kotikuntakorvaus oppilaan kotikunnalta silloin, kun oppilas saa opetusta muualla kuin omassa kunnassaan (toisen kunnan, kuntayhtymän, valtion tai yksityisen ylläpitämässä peruskoulussa). Kotikuntakorvausoikeus määräytyisi sen mukaan, missä oppilas saa esi- ja perusopetusta varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa. Vuoden 2010 osalta oikeus määräytyisi kuitenkin vuoden 2009 syyskuun 20 päivän perusteella.”

Mainitun hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa: ”Kotikuntakorvausjärjestelmä olisi uusi ja se johtuisi esi- ja perusopetuksen ylläpitäjäkohtaisen valtionosuusjärjestelmän muuttamisesta ikäluokkaan pohjautuvaksi. Kotikuntakorvausjärjestelmässä oppilaan kotikunta olisi velvollinen suorittamaan kotikuntakorvauksen, jos oppilaan esi- ja perusopetuksen järjestäisi muu kuin oppilaan kotikunta.”

Perusopetuslain 28 §:n 2 momentin nojalla oppilaan huoltajat voivat puolestaan päättää, että lapsi hakeutuu muuhun kuin kunnan osoittamaan kouluun. Koulu voi tällöin olla saman kunnan, toisen kunnan, kuntayhtymän, valtion, yksityisen yhteisön tai säätiön ylläpitämä koulu.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on päätynyt oikeaan johtopäätökseen todetessaan, että kunnan perusopetuslain 4 §:n mukaisen opetuksen järjestämistä koskevan velvollisuuden perusteella tekemät päätökset eivät rajoita kunnan oppilaiden mahdollisuutta hakeutua opetukseen muuhun kuin kotikunnan osoittamaan lähikouluun. Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 37 §:ssä mainittua maksuvelvollisuutta ei ole rajattu siten, että se koskisi vain sellaista perusopetuksen järjestäjää, jolta kunta on päättänyt järjestämisvastuulleen opetusta hankkia.

Hallinto-oikeuden perusteluissa on edelleen oikein todettu, että Juankosken kaupungilla on oikeus kotikuntakorvaukseen niistä kaavilaisista oppilaista, joille se on antanut tosiasiallisesti opetusta.

Valituksessa esitetty väite siitä, että Juankosken kaupungille ei olisi aiheutunut opetuksen järjestämisestä kustannuksia syksyn 2015 sekä kevään ja syksyn 2016 osalta, on perusteeton ja virheellinen. On itsestään selvää, että Juankosken kaupungille on aiheutunut opetuksen järjestämisestä kustannuksia myös niiden kaavilaisten oppilaiden osalta, joille opetusta on annettu syyslukukaudella 2015 sekä kevät- ja syyslukukaudella 2016. Juankosken kaupungin yläkoulussa on ollut vuoden 2015 lopussa 63 kaavilaista oppilasta ja vuoden 2016 lopussa 67 kaavilaista oppilasta. Juankosken kaupungin järjestämä opetustoiminta on myös jatkunut seuraavina varainhoitovuosina.

Juankosken kaupungille on perusopetuksen järjestämisestä kaavilaisille oppilaille vuonna 2015 aiheutunut kustannuksia yhteensä 786 621 euroa ja vuonna 2016 yhteensä 780 265 euroa.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 43 §:n mukaan kunnan ja muun opetuksen järjestäjän on toimitettava valtiovarainministeriölle kotikuntakorvauksien keskitettyä maksamista varten tiedot esi- ja perusopetusta saavien oppilaiden määristä jaoteltuina ikäluokittain ja kotikunnittain niiden oppilaiden osalta, joille ne ovat järjestäneet 37 §:ssä ja 38 §:n 1–5 momentissa sekä 39 ja 40 §:ssä tarkoitettua kotikuntakorvaukseen oikeuttavaa esi- ja perusopetusta varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa.

Kuopion kaupungille on siten tilitetty laissa säädetyn järjestelmän mukaisesti muun valtionosuuden maksamisen yhteydessä kotikuntakorvausta kaavilaisten oppilaiden osalta vuonna 2017 vuoden 2015 osalta 31.12.2015 mukaisen oppilasmäärän perusteella 662 613 euroa sekä vuonna 2018 vuoden 2016 osalta 31.12.2016 mukaisen oppilasmäärän perusteella 698 078 euroa.

Kaavin kunnan valituksessa on lisäksi esitetty uusi väite siitä, että koko sopimuskauden saldo Juankoskelle aiheutuneiden kustannusten ja kotikuntakorvausten (kaavilaisia oppilaita koskien) välillä on tuottanut Juankoskelle hakemuksen määräisen perusteettoman edun. Väitteellä ei ole tämän asian käsittelyn osalta merkitystä, ja lisäksi väite on perusteeton ja virheellinen.

Esillä olevassa hallintoriita-asiassa ei ole myöskään kyse Kaavin kunnan ja Juankosken kaupungin välillä elokuussa 2007 allekirjoitetun yhteisen perusopetuksen järjestämistä koskevan sopimuksen soveltamisesta tai tulkinnasta. Kaavin kunta on irtisanonut sanotun sopimuksen päättymään 31.7.2015. Hallintoriitahakemus kohdistuu Juankosken kaupungin antamaan opetukseen 1.8.2015 lukien ja näin ollen sopimuksen päättymisen jälkeiseen aikaan sekä samalla Juankosken kaupungin oikeuteen kotikuntakorvaukseen mainitun ajan jälkeen. Tämä seikka on todettu myös alkuperäisessä hallintoriitahakemuksessa.

Osapuolet ovat suorittaneet sopimuksen edellyttämän tilityksen kultakin kalenterivuodelta ja viimeksi vuoden 2015 osalta Juankosken kaupungin lähettämillä laskuilla 31.12.2015 nro 603/1072 ja 31.12.2015 nro 603/1077, jotka Kaavin kunta on osaltaan maksanut ja hyväksynyt. Aiempien vuosien 2011–2014 tilitykset on suoritettu vastaavasti laskuilla 19.11.2015 nro 603/1002 ja nro 603/1003. Kutakin kalenterivuotta koskeva tilitys on sisältänyt selvityksen tilityksessä huomioon otettavista tuloista ja menoista. Osapuolilla ei ole näin ollen enää elokuussa 2007 allekirjoitettuun sopimukseen ja sen tarkoittamaan opetuksen järjestämiseen perustuvia vaatimuksia toisiaan kohtaan.

Kaavin kunnan käsitys siitä, että Juankosken kaupungilla ei olisi enää 1.8.2015 jälkeen oikeutta kotikuntakorvaukseen niiden koululaisten osalta, joiden kotikunta on Kaavi, on siten lakiin perustumaton ja virheellinen. Juankosken kaupunki (1.1.2017 lukien Kuopion kaupunki) on toiminut opetuksen järjestäjänä kaavilaisille oppilaille ja opetuksen järjestäjällä on kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin perustuva oikeus kotikuntakorvaukseen oppilaan kotikunnalta.

Valittaja on antanut vastaselityksen. Kuopion kaupunginhallituksen selityksestä ei käy ilmi, missä tarkoituksessa siihen on liitetty Kaavin ja Juankosken välisiä laskuja ja tiliselvityksiä. Asiaan liittyvät euromäärät eivät ole riitaisia.

Riidatonta on sekin, että tilitykset eivät ole koskeneet eivätkä ole voineetkaan koskea niitä eriä, jotka valtionvarainministeriö on kuntien välisen perusopetuksen järjestämistä koskevan sopimuksen päättymisen jälkeen maksanut vuoden 2015 osalta kokonaan Juankosken kaupungille, vaikkei niitä olisi tullut maksaa syksyn 2015 osalta, ja lisäksi valtionvarainministeriö on maksanut vuoden 2016 kotikuntakorvauksen Juankoskelle koko vuoden ajalta myös niiden oppilaiden osalta, joiden kotikunta on Kaavi, vaikkei sitä olisi pitänyt maksaa Juankoskelle.

Kuntien väliset tilitykset eivät liity hallintoriita-asiaan. Hallintoriita koskee vain Juankoskelle perusopetussopimuksen päättymisen jälkeen maksettuja kotikuntakorvauksia. Erimielisyys vallitsee siitä, miten sisällöltään selkeitä sääntöjä tulee soveltaa syntyneessä tilanteessa.

Toisin kuin Kuopion kaupunginhallituksen selityksessä on todettu, Kaavin kunnan vaatimusten perusteeksi ilmoitettu väite perusteettomasta edusta ei ole uusi. Asia ilmenee jo siitä, että hallinto-oikeus otti perusteettoman edun merkitykseen kantaa. Se katsoi, että koko perusteettoman edun näkökulma ei tule arvioitavaksi ”esitetyt vaatimukset ja niiden perusteet huomioon ottaen”. Hallinto-oikeuden perustelu on sisällöltään virheellinen, mutta siitä käy ilmi, että kysymys ei ole ollut valituksessa esitetystä uudesta väitteestä.

Kaavin kunnan kannalta on yhdentekevää, saako se vaatimansa määrän sopimusperusteisesti tai muulla velkasuhteen synnyttävällä sellaisella perusteella, joka ei ole samalla perusteettoman edun palauttamista, vai saako se vaatimansa määrän perusteettoman edun palautuksena.

Alun perinkin Kaavin kunta on lähtenyt siitä, että perusteettoman edun oikeussääntöihin on viitattu yhtä paljon saamisoikeuden ”varsinaisena” perusteena kuin siinä mielessä, että mikä tahansa omaisuuserä, joka on väärän tahon hallussa, muodostaa perusteettoman edun, jos tämä saa sen pitää. On tärkeää havaita, että kotikuntakorvaus kuuluu Kaavin kunnalle. Ei niinkään se, että jos kotikuntakorvauksen saa muu kunta, kysymys on samanaikaisesti perusteettomasta edusta toiselle.

Hallinto-oikeuden näkemys siitä, että Juankosken kaupungilla on oikeus kotikuntakorvukseen niistä kaavilaisista oppilaista, joille se on tosiasiallisesti opetusta antanut, olisi oikea vain siinä tapauksessa, että Kaavin kunnan valituksessa tarkemmin selostettua kohtaantoeroa ei olisi.

Hallinto-oikeus itsekin on asian havainnut, koska hivenen myöhemmin perusteluihin on kirjoitettu, että ”Kaavin kunta ei siten ole osoittanut, että sen velvollisuus maksaa kotikuntakorvausta Juankosken kaupungille olisi lakannut… siitä syystä, että Juankosken kaupunki ei enää ole tosiasiallisesti järjestänyt kaavilaisille oppilaille opetusta 1.8.2015 lukien”.

Hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut ovat selvästi ristiriitaiset.

Ongelmaa ei ole havaittu. Juankosken kaupunki on sopimuksen päättymisen jälkeen saanut kaavilaisista oppilaista sellaisten vuosien oppilastietoihin perustuvaa kotikuntakorvausta, joka oli jo otettu huomioon kustannusten jaossa sopimuksen voimassaoloaikana.

Jos Juankoski olisi ohjannut oppilaat Kaavin uuden yhteistyökumppanin (Tuusniemi) oppilaitokseen eikä Kaavin kunnan vahingoksi pitänyt oppilaita omassa koulussaan, tilanne olisi estynyt. Tuusniemen ja Kaavin välisessä sopimuksessa kotikuntakorvaukset kuuluivat Kaaville 1,5 ensimmäiseltä vuodelta, mikä asia mainitaan Kaavin ja Tuusniemen välisessä perusopetussopimuksessa.

Kuopion kaupungin selitys ei anna aihetta arvioida tilannetta uudella tavalla. Asia tulee ratkaista hallintoriitahakemuksen vaatimusten mukaisesti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Timo Tervonen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalta osalta.

2. Kaavin kunnan ja Kuopion kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Kotikuntakorvauksen maksuvelvollisuudesta säädetään kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 37 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan, jos esi- ja perusopetusta järjestää varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa muu kuin 6–15-vuotiaan tai muun oppivelvollisuuttaan suorittavan oppilaan kotikunta, oppilaan kotikunta on velvollinen suorittamaan asianomaiselle kunnalle tai muulle 1 §:n 2 momentissa tarkoitetulle opetuksen järjestäjälle kotikuntakorvauksen siten kuin 38–41 §:ssä säädetään. Kunta ei ole velvollinen suorittamaan kotikuntakorvausta alle 6-vuotiaasta perusopetuslain 25 §:n 2 momentissa tarkoitettua pidennettyä oppivelvollisuutta suorittavasta oppilaasta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kaavin ja Juankosken välisen, yhteisen perusopetuksen järjestämistä vuosiluokille 7–9 koskeneen sopimuksen voimassaolo on päättynyt 31.7.2015. Kaavin kunta on tämän jälkeen solminut Tuusniemen kunnan kanssa 1.8.2015 lukien voimaan tulleen sopimuksen yhteisen perusopetuksen järjestämisestä vuosiluokille 7–9 Tuusniemen yhtenäiskoulussa.

Juankosken kaupungin Kaavin kunnalle antaman 3.11.2016 päivätyn selvityksen mukaan kaavilaiset oppilaat ovat sopimuksen irtisanomisen jälkeenkin jatkaneet opiskeluaan Juankoskella ja Kaavilta on tullut myös uusia oppilaita Juankoskelle. Koulun oppilastietojen perusteella yksi oppilas on siirtynyt Juankoskelta Tuusniemelle. Juankosken kaupunki on siten sopimuksen päättymisen jälkeenkin järjestänyt perusopetusta kaavilaisille oppilaille.

Kaavin kunta on hallinto-oikeudelle toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että Kuopion kaupunki, johon Juankosken kaupunki on 1.1.2017 lukien yhdistynyt, velvoitetaan maksamaan Kaavin kunnalle 1 221 014 euroa, mikä vastaa Juankosken kaupungin syksyllä 2015 ja vuonna 2016 saamaa kotikuntakorvausta. Kaavi on vaatimuksensa perusteena vedonnut muun ohella siihen, että Juankoski olisi näin saanut perusteetonta etua Kaavin kustannuksella. Kaavi on korkeimmassa hallinto-oikeudessa tarkentanut, että Juankosken saama perusteeton etu johtuisi siitä, että Juankoski on kuntien välisen yhteisen perusopetuksen järjestämistä koskevan sopimuksen päättymisen jälkeen saanut kaavilaisista oppilaista sellaisten vuosien oppilastietoihin perustuvaa kotikuntakorvausta, joka oli jo otettu huomioon kustannusten jaossa sopimuksen voimassaoloaikana.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kaavin hallintoriitahakemuksessa on kysymys Juankosken oikeudesta saada Kaavilta kotikuntakorvausta vuoden 2015 syksyltä ja vuonna 2016. Asiassa on siten ensinnäkin kysymys Juankosken oikeudesta saada lainsäädännön perusteella kotikuntakorvausta Kaavilta kuntien välisen sopimuksen päättymisen jälkeiseltä ajalta. Asiassa on lisäksi kysymys siitä, onko Juankosken kaupunki saanut Kaavin kunnan kustannuksella perusteetonta etua, kun Juankosken kaupunki on kuntien välisen sopimuksen päättymisen jälkeen saanut kaavilaisista oppilaista kotikuntakorvausta sellaisten vuosien oppilastietoihin perustuen, joiden osalta kuntien välinen kustannustenjako oli jo suoritettu tai oli suoritettava niiden välisen sopimuksen perusteella.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 37 §:n 1 momentista ilmenee, että kunta on tiettynä varainhoitovuonna velvollinen suorittamaan toiselle kunnalle tai muulle opetuksen järjestäjälle kotikuntakorvausta, jos toinen kunta tai muu opetuksen järjestäjä on varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa järjestänyt momentissa tarkoitettua opetusta oppilaalle, jonka kotikunta on tuolloin ollut ensin mainitussa kunnassa. Koska Juankosken kaupunki on varainhoitovuosia 2015 ja 2016 edeltävää vuotta edeltäneen vuoden lopussa järjestänyt pykälässä tarkoitettua opetusta kaavilaisille oppilaille, Kaavi on mainitun säännöksen perusteella ollut velvollinen suorittamaan kotikuntakorvausta Juankoskelle. Kaavin kunnan lainsäädäntöön perustuva velvollisuus suorittaa Juankosken kaupungille kotikuntakorvausta vuosina 2015 ja 2016 on siten määräytynyt oppilastietojen 31.12.2013 ja 31.12.2014 perusteella.

Asiassa on edelleen ratkaistava, onko Juankoski saanut Kaavin kustannuksella perusteetonta etua, kun vuosina 2015 ja 2016 suoritetut kotikuntakorvaukset ovat perustuneet vuosien 2013 ja 2014 oppilastietoihin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esillä olevassa asiassa on kysymys varainhoitovuosista 2015 ja 2016. Esillä olevassa asiassa ei ole kysymys varainhoitovuosista 2013 tai 2014, joiden osalta Kaavin ja Juankosken välisiin taloudellisiin suhteisiin on vaikuttanut lainsäädännön ohella kuntien välinen sopimus. Vuoden 2010 alusta voimaan tulleessa valtionosuusjärjestelmässä tiettynä varainhoitovuonna suoritettavat kotikuntakorvaukset määräytyvät aiemman oppilastilanteen perusteella. Opetusta loppuvuonna 2015 ja vuonna 2016 järjestänyt Juankosken kaupunki ei siten ole saanut perusteetonta etua Kaavin kunnan kustannuksella sen vuoksi, että Kaavin kunnan kotikuntakorvaukset on maksettu Juankosken kaupungille kuntien välisen sopimuksen päätyttyä voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti myös 31.7.2015 jälkeiseltä ajalta.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalta osalta ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kaavin kunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kuopion kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Kreula.