Muu päätös 2039/2020

Työsuojeluviranomaisen asettamaa velvoitetta koskeva asia

Antopäivä: 12.5.2020
Taltionumero: 2039
Diaarinumero: 3848/2/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:T2039

Asia Työsuojeluviranomaisen asettamaa velvoitetta koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 3.7.2019 nro 19/0310/2

Asian aikaisempi käsittely

Aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on 2.2.2017 tekemällään päätöksellä velvoittanut A Oy:n (jäljempänä myös A) 7 000 euron sakon uhalla korjaamaan tai poistamaan 29.9.2017 mennessä säännösten vastaisen olotilan kaupungissa X sijaitsevassa terminaalissa. Terminaalin työskentelyalueella lämpötilan on oltava vähintään +17 astetta.

Aluehallintovirasto (jäljempänä myös AVI) on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Terminaalissa 12.11.2015 suoritetussa työsuojelutarkastuksessa on todettu, että lämpötila laskee ajoittain käsien kohdalla +15 asteeseen ja lattialla +8 asteeseen kaikkien ovien ollessa kiinni ja ulkolämpötilan ollessa vain kaksi astetta pakkasella. Talvella sisäänlastauksen aikana ovien ollessa auki lämpötila on vieläkin alhaisempi. Tarkastaja on antanut kehotuksen korjata epäkohta 30.11.2016 mennessä. Seurantatarkastuksessa 2.12.2016 tarkastaja havaitsi, että työnantaja ei ollut noudattanut kehotusta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään muuttanut aluehallintoviraston päätöstä siten, että A:n on huolehdittava, että lämpötila lastaus- ja purkutyön tiloissa tulee olla vähintään +13 astetta. Hallinto-oikeus on määrännyt, että velvoitteen tulee olla toteutettuna viimeistään 30.11.2019 valituksenalaisessa päätöksessä asetetun sakon uhalla. Hallinto-oikeus on hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on toimitettuaan asiassa katselmuksen selostanut soveltaminaan lainkohtina työturvallisuuslain 8 §:n 1-3 momentin ja 39 §:n sekä perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasia

Alue, jota päätös koskee

Asiassa on ollut erimielisyyttä siitä, koskeeko valituksenalainen päätös vain lajittelutyön aluetta vai myös terminaalirakennuksen lastaus- ja purkualuetta.

Aluehallintovirasto on valituksenalaisessa päätöksessään velvoittanut A:n huolehtimaan siitä, että lämpötila on terminaalin työskentelyalueella vähintään vaaditun mukainen. Järjestetyn katselmuksen aikana tai muutoinkaan ei ole ilmennyt, että aluehallintovirasto olisi tarkoittanut päätöksensä koskevan pelkästään lajittelutyön aluetta. Hallinto-oikeus katsoo, että A:lle asetettu lämpötilaa koskeva huolehtimisvelvollisuus koskee lajittelutyön alueen lisäksi myös terminaalin lastaus- ja purkualuetta.

Aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen valituksen käsittelyn aikana antaman lausunnon mukaan A on täyttänyt velvoitteensa lajittelutyöalueen osalta. Näin ollen hallinto-oikeuden ratkaistavana on valitus vain terminaalin lastaus- ja purkutyön aluetta koskevalta osalta.

Asiassa saatu selvitys

Terminaalissa tehdään terminaaliin autoilla ja ajoneuvoyhdistelmillä saapuvien ja sieltä eteenpäin toimitettavien pakettien ja tuotteiden lastaus- ja purkutyötä. Purkaminen ja lastaus tapahtuu trukkeja, lavansiirtovaunuja ja pumppukärryjä käyttäen. Rullakoissa olevien tuotteiden siirtely tapahtuu käsin työntämällä. Terminaalin molemmilla sivuilla on laajennuksen jälkeen yhteensä 40 ovea. Ovet ovat auki kuormien purkamisen ja lastauksen ajan. Ovien ympärille on laitettu kumitiivisteet, jotka estävät tuulta ja sadetta. Työtä tehdään ympäri vuorokauden, mutta aamulla on kiireisin aika, jolloin suurin osa ovista on auki. Pienimpiä jakeluautoja ei ole enää lastattu ja purettu terminaalin lastauspisteissä vaan avolaitureilla ulkotiloissa. Lastaamisesta ja purkamisesta huolehtivat autojen kuljettajat sekä viisi pelkästään purku- ja lastaustyötä tekevää työntekijää. Päivässä ajoneuvoyhdistelmiä käy noin 25 kappaletta ja jakeluautoja noin 50–60 kappaletta. Ajoneuvoyhdistelmää purettaessa työntekijä käy kuormatilassa 30–50 kertaa. Purkaminen vie noin tunnin.

Aluehallintoviraston mukaan A:n toimittamista lämpötilamittauksista ilmenee, että maaliskuussa 2018 lämpötila on vaihdellut terminaalin pohjoispuolella +9 ja +16 asteen välillä ja eteläpuolella +12 ja +17 asteen välillä ulkolämpötilan ollessa 15,6–24,8 astetta miinuksella.

A:n kaupungissa X sijaitsevassa terminaalissa järjestetyssä katselmuksessa kaupunki X:n A:n pääluottamusmies on tuonut esille, että terminaalissa on talvella usein kylmä tehdä työtä. Lisäsuojavaatetus on sisällä työskennellessä hankala. Pääluottamusmiehen näkemyksen mukaan +17 astetta voi olla liikaa ja +10 astetta liian vähän.

Johtopäätökset

Laissa ei ole säännöksiä työskentelytiloja koskevista raja-arvoista, vaan lämpötilan merkitys on arvioitava tapauskohtaisesti. A:n mukaan lastaus- ja purkutyö on keskiraskasta työtä. Työsuojeluhallinnon keskiraskasta työtä koskevan suosituksen mukaan lämpötilan tulisi olla +17 ja +21 celsiusasteen välillä. Toimintakyvyn huononemisen voidaan arvioida aiheuttavan haittaa alle +15 asteessa.

Aluehallintovirasto on valituksenalaisessa päätöksessään velvoittanut A:n huolehtimaan siitä, että lämpötila on +17 astetta, mitä A on pitänyt liian korkeana terminaalissa tehtävän työn luonne huomioon ottaen.

Hallinto-oikeus toteaa, että tavaroita kuljettavista autoista tapahtuva purku ja niitä edelleen kuljettavien autojen lastaus edellyttävät lastauslaitureiden ovien pitämistä avoinna työn ajan. Ovien ympärillä olevat kumiset suojat rajoittavat tuulen ja sateen pääsemistä terminaalin sisälle ja vähentävät jossain määrin myös ulkolämpötilan vaikutusta terminaalin sisällä. Koska autoissa tavaroiden kuljettamisessa käytettävät tilat ovat usein lämpötilaltaan lähellä ulkoilman lämpötilaa, terminaalin lämpötila vaihtelee ulkolämpötilan ja kulloinkin purettavina ja lastattavina olevien autojen lukumäärän mukaan. Koska purkua ja lastausta suorittavat kuljettajat ja heitä avustavat terminaalityöntekijät kulkevat edestakaisin auton kontin ja terminaalin sisätilan välillä, terminaalin lämpötilan tulisi olla sellainen, että työntekijät altistuvat mahdollisimman vähäisessä määrin heidän terveyttään ja turvallisuuttaan haittaaville lämpötilanvaihteluille.

Pääluottamusmies ja katselmuksen aikana haastateltu työntekijä kertoivat, että ajoittain terminaalin lämpötila on koettu liian alhaiseksi. Lämpötila terminaalissa on saattanut laskea jopa alle +10 asteen. Toisen haastatellun mielestä lämpötila on ollut sopiva. Hallinto-oikeus katsoo, että terminaalin olosuhteista johtuen työsuojeluhallinnon keskiraskaalle työlle suosittelemaa lämpötilaa ei voida edellyttää, vaan työntekijöiden suojelu on osaltaan toteutettava suojavaatetuksen avulla.

Vaadittavaa terminaalin sisälämpötilaa arvioidessaan hallinto-oikeus toteaa, että lämpötilanvaihtelut nopeasti toisiaan seuraavien työvaiheiden aikana ovat ulkolämpötilasta riippuen suuret. Terminaalin sisälämpötilan tulee olla sellainen, että työntekijöiden on mahdollista ilman työvaiheiden välillä tapahtuvaa suojavaatteiden vaihtamista työskennellä olosuhteissa, jotka eivät vaaranna heidän terveyttään ja turvallisuuttaan. Hallinto-oikeus katsoo, että työn erityisolosuhteet ja luonne huomioon ottaen lämpötilan terminaalissa on oltava kaikissa tilanteissa vähintään +13 astetta noin metrin korkeudella lattiapinnasta mitattuna.

A on katsonut, että lämpötilavaatimuksen asettaminen ainoastaan A:n kaupungissa X sijaitsevalle terminaalille loukkaa tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Tasapuolisen kohtelun vaatimus tarkoittaa, että kutakin on kohdeltava samalla tavalla samanlaisissa olosuhteissa. Hallinto-oikeuden tietoon ei ole kuitenkaan saatettu muita terminaaleja, joissa olisi vastaavat olosuhteet. Päätöksen ei voida katsoa loukkaavan tasapuolisuuden vaatimusta.

Määräaika velvoitteen toteuttamiselle

Valituksenalaisessa päätöksessä on asetetun uhkasakon osalta määräaika velvoitteen toteuttamiselle ollut 29.9.2017. Koska määräaika on jo päättynyt, hallinto-oikeus asettaa velvoitteen toteuttamiselle edellä ratkaisuosasta ilmenevän uuden määräajan.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Vaikka hallinto-oikeus on osittain muuttanut aluehallintoviraston päätöstä, oikeudenkäynnin ei voida kuitenkaan katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä. Asian laatu ja lopputulos huomioon ottaen valittajalle ei tule määrättäväksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Laki työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta 15 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aila Kovala, Antti Toppari ja Minna Manninen. Esittelijä Marko Vasankari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asetettu uhkasakko poistetaan. Toissijaisesti hallinto-oikeuden päätöstä tulee muuttaa siten, että vaadittava vähimmäislämpötila metrin korkeudelta mitattuna alennetaan + 5 asteeseen ja tilapäiset poikkeamat sallitaan paikalliset olosuhteet huomioiden. Aluehallintovirasto on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen. A on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa katselmuksen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä vaadittu vähimmäislämpötilavaatimus ei perustu lakiin tai mihinkään selvitykseen tai muuhun perusteeseen eikä tällaisia vaatimuksia ole A:n tietojen mukaan asetettu muille alan toimijoille. Asiaa harkittaessa olisi keskityttävä ei pelkästään lämpötilan astelukuun vaan vaatimuksen asettamisen perusteeseen.

Kysymyksessä oleva A:n läpivirtausterminaali on rakennettu puolilämpimäksi tilaksi (+ 15 astetta) ja se on toiminut näin vuodesta 2015 lähtien. Terminaalissa on 40 ovea ja lastauspistettä, joihin rekka- ja kuorma-autot saapuvat purkamaan ja täyttämään lasteja. Tavaroita kuljettavista autoista tapahtuva purku ja niitä edelleen kuljettavien autojen lastaus edellyttävät, että autoja vastaava määrä lastauslaitureiden ovia on auki työn ajan. Ovien ympärillä on kumiset suojat, jotka vähentävät tuulen ja sateen pääsemisen terminaalin sisälle ja rajoittavat ulkolämpötilan vaikutusta sisätiloihin. Ulkolämpötilan vaikutusta sisälämpötilaan ei ole käytännössä mahdollista eikä edes tarkoituksenmukaista kokonaan poistaa. Terminaali on uudehko ja sekä laadultaan että ominaisuuksiltaan erittäin hyvää tasoa. Logistiikka-alan terminaaleissa on tavanomaista ja toiminnan kannalta välttämätöntä, että ulkolämpöä tulee myös sisätiloihin.

Alun perin yksittäinen tarkastaja on subjektiivisen arvionsa perusteella asettanut terminaalin lämpötilaksi + 17 astetta. Hallinto-oikeus on laskenut lämpötilan + 13 asteeksi. A:n käsityksen mukaan tarkkoja lämpötilavaatimuksia ei voi asettaa tilaan, joka on jatkuvassa yhteydessä ulkoilmaan. A on panostanut terminaaliin ja työolosuhteisiin. Lakiin perustumattomien työskentelytilojen lämpötilavaatimusten asettaminen esitetyllä tavalla ei ole kohtuullista. Huomionarvoisa asiassa on se, että velvoitteen sisällön ovat työturvallisuuden näkökulmasta arvioineet muut kuin terveydellisten kysymysten asiantuntijat. Työterveyshuollon näkemykset on sivuutettu kokonaan.

AVI:n alkuperäisen päätöksen taustalla on ollut kevyempää paikallaan työtä tekevien lajittelijoiden työolot. Heidän osaltaan A on korjannut tilanteen. Muu terminaalityö on fyysistä työtä, jossa liikutaan koko ajan sekä sisä- että ulkotiloissa. Raja-arvon asettamiselle ei ole enää tarvetta, kun kyseessä on hyvin varustettu ja pieni valikoitunut joukko keskiraskaan työn tekijöitä, jotka työskentelevät jatkuvasti liikkuen ja siten lämpiminä. Tilassa, jossa ollaan jatkuvassa yhteydessä ulos, ei lämpötilaa luultavimmin käytännössä ole edes mahdollista pitää jatkuvasti jossain tasaisessa lukemassa.

A:n käsityksen mukaan läpivirtausterminaalityölle ei ole tarvetta asettaa astemääräistä lämpötilarajaa. Työntekijöiden työturvallisuudesta huolehditaan yleisten toimenpiteiden lisäksi asianmukaisilla ja riskienarviointiin perustuvilla suojavarusteilla ottaen huomioon, että työtä kuitenkin tehdään osittain myös ulkona. Alun perin lajittelijoiden työskentelyoloista lähtenyt lämpötilakeskustelu ja silloin asetetut vaatimukset on täytetty. Tämän jälkeen keskustelu on jatkunut virheellisesti vähimmäislämpötilan ympärillä, jolloin on ohitettu työpaikan työturvallisuusolot kokonaisuutena. Näiden osalta A:n toiminta on esimerkillistä.

A:lla on yhteensä 40 terminaalia ympäri Suomea. Yhdessäkään muussa A:n terminaalissa AVI ei ole asettanut terminaalin lämpötilalle vastaavia vaatimuksia, vaikka niissäkin on pidetty vuosien varrella vastaavia tarkastuksia. Kaupungissa X sijaitseva terminaali on lämpöolosuhteiltaan yksi parhaista ja edustaa toimialallaan erittäin korkeaa tasoa. Katselmuksessa on tullut ilmi, ettei AVI:n tarkastajalla ole erityistä kokemusta eikä osaamista arvioida terminaalitoimintaa eikä vertailupohjaa asettamansa vaatimuksen pohjaksi. Tosiseikkoja ei ole arvioitu samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. AVI:n antama päätös on poikennut yleisestä ja sinällään muutoin yhdenmukaisesta linjasta. Hallinto-oikeuden päätös ei ole korjannut epäkohtaa. Vaikka AVI on itsenäinen viranomainen, aluehallintovirastojen strategia-asiakirjassa on kuitenkin todettu, että virastot ja niiden vastuualueet toimivat keskenään verkostomaisesti ja että aluehallintovirastojen tekemien päätösten ja päätöksenteossa noudatettavien menettelytapojen yhtenäisyys varmistetaan.

A on noudattanut kaikilta osin työturvallisuuslakia, eikä muusta ole esitetty väitteitä. A:n työterveyshuolto ei ole työpaikkaselvityksien yhteydessä esittänyt lämpötiloihin kohdistuvia toimenpidesuosituksia tai jatkotoimenpiteitä. Mehiläisen toukokuussa 2016 tekemässä työpaikkaselvityksessä, joka on perustunut esikyselyyn, riskien arviointi -lomakkeeseen, haastatteluun, havainnointeihin, melumittaukseen ja työpaikkakäyntiin, lämpötilojen osalta on nostettu esille haasteet terminaalissa tehtävän fyysisesti kevyemmän kirjeiden lajittelutyön osalta. Kyseisen työn kohdalla työpaikkaselvityksessä on viitattu keskiraskaaseen työhön. Työterveyshuollon kehittämisehdotukset ja jatkotoimenpiteiden tarve ovat kohdistuneet lähinnä ergonomiaohjaukseen, kulkureittien ja lastausalueen pitämiseen siistinä tapaturmavaaran vähentämiseksi sekä yötyötarkastuksiin. Näiden joukossa ei ole esitetty jatkotoimia tai kehittämisehdotuksia lämpötilojen tai lämpötilavaihteluiden osalta. Kysymys on terveydenhuollon ammattilaisten paikan päällä tekemästä työpaikan olosuhteiden arvioinnista. Pitäisi olla selvää, että toimialan tunteva, valtakunnallinen ja turvallisen työympäristön arviointiin erikoistunut toimija on oikea taho arvioimaan terminaalissa tehtävän työn turvallisuuden.

A katsoo, että varsinaisessa terminaalissa tehtävä varastotyö on keskiraskasta työtä. Työskentelyolosuhteet poikkeavat sekä varsinaisesta sisä- että ulkotyöstä. Työtä ei tule arvioida AVI:n ja hallinto-oikeuden tekemällä tavalla yleisiä sisätyön ohjearvoja tarkastellen. Keskeisiä ovat kyseisen työpaikan olosuhteet ja siellä tehtävän toiminnan luonne. Jatkuvan minimilämpötilavaatimuksen asettaminen pakottaa työntekijät altistumaan tarpeetonta suuremmille lämpötilavaihteluille. Koska työtä on käytännössä joka tapauksessa tehtävä talviaikaan jatkuvasti toppavarusteissa ja työ on suhteellisen raskasta fyysistä työtä, aiheuttaisi työn tekeminen lämpimässä tilassa (+ 13 astetta) jo itsessään ongelman.

Lämpötilan vaihtelu terminaalin sisällä perustuu työn sykleihin, lastattavana taikka purettavana olevien autojen määrään ja työn kestoon sekä ulkolämpötilaan. Ajoneuvoyhdistelmiä käy päivässä noin viisi ja jakeluautoja 50–60. Ajoneuvoyhdistelmää purettaessa työntekijä käy kuormatilassa noin 30-50 kertaa. Yhden kuormatilan purkaminen kestää noin tunnin. Purkamisen ja lastaamisen suorittaa pääasiassa auton kuljettaja, joka auton lastattuaan myös jatkaa autolla matkaa jakelun suorittamista varten.

Terminaalissa pysyvästi työskenteleviä niin ikään lastaus- ja purkutyötä suorittavia työntekijöitä on merkittävän vähän eli viisi henkilöä. Lastaus- ja purkutöiden ollessa vähemmän aktiivisessa vaiheessa työpäivän kuluessa on suurin osa terminaalin ovista myös kiinni ja kyseiset henkilöt tekevät normaalia varastotyöksi luonnehdittavaa työtä.

Talven keskilämpötila on kaupunki A:lla esimerkiksi vuosina 1981-2010 ollut - 10,6 astetta ja kylmimmillään tammikuun keskilämpötila on ollut lähes - 22 astetta. Tilapäisesti lämpötila voi laskea noin - 40 asteeseen. Edellisen takia voi olla tilapäisesti mahdotonta ylläpitää edellytettyä korkeaa lämpötilaa tilanteissa, joissa autoja on työn alla useita ja ulkona on kireä pakkanen.

Jopa AVI:n 29.1.2016 päiväämässä ilmoituksessa esitetyt ohjearvot täyttyvät terminaalissa kuitenkin hetkellisiä tilanteita lukuun ottamatta. Terminaalissa eli keskiraskaan työn suorittamispisteessä lämpötila on pääsääntöisesti vähintään + 15 astetta. Tilanne tulee olemaan tämä myös jatkossa.

AVI on antamassaan lausunnossa esittänyt, ettei valituksessa ole esitetty sellaisia seikkoja, joiden johdosta hallinto-oikeuden päätöstä tulisi muuttaa taikka päätös kumota. Uuden katselmuksen toimittaminen ei ole tarpeen. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on perusteeton.

AVI on lausuntonaan esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Vaatimus + 17 asteen lämpötilasta perustuu työturvallisuuslain 8 ja 39 §:ään. Lainsäätäjä ei ole asettanut sitovia raja-arvoja työskentelylämpötiloille, jotka ovat sidoksissa ilman lämpötilaan, kosteuteen ja virtausnopeuteen sekä työn raskauteen. Työnantajan on työturvallisuuslain 10 §:n mukaisesti arvioitava tapauskohteisesti lämpötilojen merkitys työntekijöiden terveydelle ja turvallisuudelle. Työsuojeluhallinnossa on lämpötiloista laadittu suositusarvoja ja työsuojelussa on muodostunut työsuojelun valvontakäytäntöä. Oikeuskäytännössä ei ole aikaisemmin tehty päätöksiä työpaikkojen lämpötiloista. Aikanaan työsuojeluhallitus on eräässä korjaamo- ja huoltotiloja koskevassa päätöksessään määrännyt keskiraskaaseen työhön vähimmäislämpötilaksi + 15 astetta niin, että ilman virtausnopeus ei ylittänyt 0,35 metriä sekunnissa.

Esillä olevassa tapauksessa lämpötilan vähimmäisvaatimus on asetettu keskiraskaan työn suositusarvon alarajalle ilman virtausnopeusvaatimusta. Käytetty tieto perustuu muun muassa Työterveyslaitoksen asiantuntijoiden Lämpöolojen Tavoitetasoperustelumuistioon.

Aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue tarkastaa vain alueellaan olevia A:n terminaaleja eikä voi ottaa kantaa siihen, millaiset työskentelylämpötilat muualla Suomessa olevissa terminaaleissa on verrattuna kaupungissa X sijaitsevaan terminaaliin. Lämpötiloihin on puututtu ainakin kahdessa A:n tilassa, joissa on annettu toimintaohjeet lämpötiloista ja olosuhteet on seurannassa todettu kuntoon saatetuiksi.

A on suunnitellut ja toteuttanut terminaalin, jossa työntekijöiden on käytettävä kylmältä suojautumiseen yksilöllistä työ- tai suojavaatetusta. Työnantaja siis teettää sisätiloissa työtä, joka edellyttää ulkotyövaatetusta, vaikka käsiteltävät tavarat eivät edellytä esimerkiksi katkeamatonta kylmäketjua. AVI:n tarkastaja on tarkastuskäynneillä saanut tietää, että terminaalissa on lattialämmitys, joka on liitoskytkemistä vaille valmis. Lämpötilapuutteen poistamiseksi olisi siis ehkä olemassa yksinkertainen ratkaisu. Työsuojelun vastuualue ei ennen ensimmäistä lausuntoaan hallinto-oikeudelle ottanut asiaa esille, koska työsuojeluviranomaisella ei ole toimivaltuuksia edellyttää työnantajalta joitain nimenomaisia toimenpiteitä puutteiden poistamiseksi eikä tätä rajoitusta haluttu hämärtää.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksessään asettama vähintään + 13 asteen lämpötila parantaisi työolosuhteita. Työntekijöiden toimintakyky voi kuitenkin huonontua ja olosuhteista aiheutua haittaa, jos työilman lämpötila alittaa keskiraskaassa työssä + 15 astetta. Hallinto-oikeuden asettama vähimmäislämpötila myös eroaa merkittävästi työsuojeluhallinnon ohjearvoista.

A on antanut vastaselityksen ja esittänyt siinä muun ohella seuraavaa:

AVI on esittänyt, ettei lämpötilalle ole asetettu vaihteluväliä, koska tilassa ei ole mahdollista pitää tasaista lämpötilaa. Koska lämpötilan tasaisena pitäminen on mahdotonta, ei astemääräistä lämpötilavaatimusta tulisi asettaa lainkaan. Tämä vastaa A:n näkemyksen mukaan myös yleistä valvontakäytäntöä, johon AVI vetoaa. Mikäli lämpötila-arvoja asetetaan, kysymykseen voi tulla vain vaihteluväli, taikka niin alhainen vähimmäislämpötila, että siihen yltäminen kaikkina aikoina on edes teoriassa mahdollista.

Kun terminaalin ovi avataan, ilma sisällä viilenee. Tämän tosiasian voittaminen vaatisi massiivisia toimenpiteitä kaikilta Suomen läpivirtausterminaaleilta. Kyse ei ole lattialämmityksen kytkemisestä vaan käytännössä siitä, että kaikki kaikkien terminaalien ovet olisi rakennettava uudelleen tavalla, joka muistuttaisi lähinnä sukellusveneiden taikka avaruusalusten ilmalukkojen rakentamista. Lisäksi tulisi jotenkin varmistua siitä, että autojen kontit lämmitettäisiin sisältä ennen kuin ne ajettaisiin laiturille. Asiaa koskevaa oikeuskäytäntöä ei ole. AVI:n mainitsemat tapaukset ja tarkastuskertomukset eivät ole verrattavissa tähän tapaukseen, eivätkä nekään luo valvontakäytäntöä terminaalityöhön tai osoita käytäntöä velvoittavien lämpötila-arvojen asettamisesta. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisulla on koko terminaalialalle ulottuva merkitys.

Vastaselitys ja oikeudenkäyntikuluvaatimus on lähetetty tiedoksi AVI:lle. Yhtiö on täsmentänyt oikeudenkäyntikulujensa yhteismääräksi 34 956,05 euroa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. A:n valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan.

3. Aluehallintovirasto velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 7 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Katselmuksen toimittamista koskeva pyyntö

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon, että hallinto-oikeus on toimittanut asiassa katselmuksen, perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Työturvallisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan työnantaja on tarpeellisilla toimenpiteillä velvollinen huolehtimaan työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä työssä. Tässä tarkoituksessa työnantajan on otettava huomioon työhön, työolosuhteisiin ja muuhun työympäristöön samoin kuin työntekijän henkilökohtaisiin edellytyksiin liittyvät seikat.

Pykälän 2 momentin mukaan huolehtimisvelvollisuuden laajuutta rajaavina tekijöinä otetaan huomioon epätavalliset ja ennalta arvaamattomat olosuhteet, joihin työnantaja ei voi vaikuttaa, ja poikkeukselliset tapahtumat, joiden seurauksia ei olisi voitu välttää huolimatta kaikista aiheellisista varotoimista.

Pykälän 3 momentin mukaan työnantajan on suunniteltava, valittava, mitoitettava ja toteutettava työolosuhteiden parantamiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on mahdollisuuksien mukaan noudatettava seuraavia periaatteita:

1) vaara- ja haittatekijöiden syntyminen estetään;

2) vaara- ja haittatekijät poistetaan tai, jos tämä ei ole mahdollista, ne korvataan vähemmän vaarallisilla tai vähemmän haitallisilla;

3) yleisesti vaikuttavat työsuojelutoimenpiteet toteutetaan ennen yksilöllisiä; ja

4) tekniikan ja muiden käytettävissä olevien keinojen kehittyminen otetaan huomioon.

Työturvallisuuslain 8 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 59/2002 vp) mukaan turvallisuustoimenpiteiden vähimmäistasoa määrättäessä on otettava huomioon ja toisiinsa suhteutettava paitsi turvallisuuden ja terveellisyyden vaatimukset myös teknisen ja taloudellisen tarkoituksenmukaisuuden asettamat rajoitukset. Tämä periaate ulottuu myös lain soveltamis- ja täytäntöönpanosäännöksiin, joita vahvistettaessa tulee työoloista aiheutuvan terveyden menettämisen ja tapaturman vaaran ohella kiinnittää huomiota kulloinkin käytettävissä olevien vaihtoehtoisten turvallisuustoimenpiteiden kustannuksiin ja niiden teknisiin toteuttamisedellytyksiin.

Työturvallisuuslain 39 §:n 1 momentin mukaan työntekijän altistuminen turvallisuudelle tai terveydelle haittaa tai vaaraa aiheuttaville lämpöolosuhteille, melulle, paineelle, tärinälle, säteilylle tai muille fysikaalisille tekijöille on rajoitettava niin vähäiseksi, ettei näistä tekijöistä aiheudu haittaa tai vaaraa työntekijän turvallisuudelle tai terveydelle taikka lisääntymisterveydelle.

Työturvallisuuslain 39 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä fysikaalisista tekijöistä ja niiden tunnistamisesta, altistuksen luonteesta ja sen kestosta ja arvioinnista, raja-arvoista ja torjuntatoimenpiteistä. Säännöksen nojalla ei ole annettu tarkempia säännöksiä koskien lämpöolosuhteita.

Asiassa saatu selvitys

A:n esittämän selvityksen mukaan nyt kysymyksessä olevassa terminaalissa tehdään terminaaliin autoilla ja ajoneuvoyhdistelmillä saapuvien ja sieltä eteenpäin toimitettavien pakettien ja tuotteiden lastaus- ja purkutyötä. Purkaminen ja lastaus tapahtuu trukkeja, lavansiirtovaunuja ja pumppukärryjä käyttäen. Rullakoissa olevien tuotteiden siirtely tapahtuu käsin työntämällä. Terminaalin molemmilla sivuilla on laajennuksen jälkeen yhteensä 40 ovea. Ovet ovat auki kuormien purkamisen ja lastauksen ajan. Ovien ympärille on asennettu kumitiivisteet, jotka estävät tuulta ja sadetta. Työtä tehdään ympäri vuorokauden, mutta aamulla on kiireisin aika, jolloin suurin osa ovista on auki. Pienimpiä jakeluautoja ei ole enää lastattu ja purettu terminaalin lastauspisteissä vaan avolaitureilla ulkotiloissa. Lastaamisesta ja purkamisesta huolehtivat autojen kuljettajat sekä viisi pelkästään purku- ja lastaustyötä tekevää työntekijää. Päivässä ajoneuvoyhdistelmiä käy noin viisi ja jakeluautoja noin 50–60 kappaletta. Ajoneuvoyhdistelmää purettaessa työntekijä käy kuormatilassa 30–50 kertaa. Purkaminen vie noin tunnin.

Johtopäätös

Huolehtiessaan työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä työssä työnantajan on otettava huomioon työhön, työolosuhteisiin ja muuhun työympäristöön liittyvät seikat. Työnantajan harkintavaltaan kuuluu valita keinot, joilla työturvallisuuslain asettamat vaatimukset voidaan toteuttaa. Näiden keinojen on oltava toteuttamiskelpoisia ja oikeassa suhteessa paitsi turvallisuuden ja terveellisyyden vaatimuksiin myös teknisen ja taloudellisen tarkoituksenmukaisuuden asettamiin rajoituksiin nähden.

Kysymyksessä oleva terminaali työympäristönä asettaa erityisiä vaatimuksia sille, miten työntekijöiden altistumista turvallisuudelle tai terveydelle haittaa tai vaaraa aiheuttaville lämpöolosuhteille voidaan rajoittaa. Terminaaliin saapuvien autojen lastaus ja purku edellyttävät lastauslaiturien ovien olevan sääolosuhteista riippumatta auki työn ajan. Näissä olosuhteissa lämpötilan pitäminen tasaisena terminaalissa on käytännössä huomattavan vaikeaa. Hallinto-oikeuden suorittamassa katselmuksessa on myös tuotu esiin eriäviä näkemyksiä sopivasta lämpötilasta terminaalissa.

A on huolehtinut työntekijöiden työturvallisuudesta yleisten toimenpiteiden lisäksi asianmukaisilla ja riskienarviointiin perustuvilla suojavarusteilla ottaen samalla huomioon sen, että työtä tehdään osittain myös ulkona. Terminaalin oviin on lisäksi asennettu tuulta ja sadetta vähentävät kumiset suojat.

Kun otetaan huomioon terminaalia työympäristönä koskevat erityispiirteet, kyseessä olevan työn luonne, A:n toimenpiteet työntekijöiden työturvallisuuden parantamiseksi sekä muu asiassa esitetty selvitys, korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaatimusta, jonka mukaan terminaalin lämpötilan on kaikissa oloissa oltava vähintään + 13 astetta, on pidettävä paitsi epätarkoituksenmukaisena sillä tavoiteltavaan työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä huolehtimista koskevaan päämäärään nähden myös suhteettomana vaatimuksen toteuttamista koskevien teknisten ja taloudellisten reunaehtojen kannalta. Näin ollen hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottava.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi aluehallintovirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Anne Nenonen, Tero Leskinen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 12.5.2020