Annat beslut 1682/2014

Ärende Besvär angående undantag för byggande

Ändringssökande Vasa kyrkliga samfällighet

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstol 28.9.2012 nr 12/0675/2

Ärendets tidigare handläggning

Södra Österbottens närings-, trafik- och miljöcentral (NTM-central) har med sitt beslut 27.4.2011 nr 83/2011 bifallit Vasa kyrkliga samfällighets ansökan om att få bygga en till våningsytan 285 kvadratmeter stor bastubyggnad på lägenheten Leirikeskus Rnr 3:93 i Österhankmo by i Korsholms kommun utan en sådan plan som avses i 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen.

I motiveringen till beslutet har NTM-centralen konstaterat bland annat att det är fråga om en ekonomibyggnad för en befintlig lägergård. Uppförandet av en bastubyggnad som betjänar den kyrkliga samfällighetens verksamhet försvårar inte förverkligande av planläggningen. Med beaktande av att det är fråga om uppförande av en bastu, kan byggandet enligt ansökan inte anses förorsaka olägenhet för grannarna.

Ärendets handläggning i förvaltningsdomstolen

A och hennes medparter har överklagat förvaltningsdomstolens beslut över NTM-centralens beslut. I sina besvär har de yrkat att förvaltningsdomstolen ska upphäva NTM-centralens beslut och avslå Vasa kyrkliga samfällighets ansökan.

A och hennes medparter har motiverat sina yrkanden på följande sätt.

Den 285 kvadratmeter stora bastu som det är fråga om är ingen ekonomibyggnad, vilket NTM-centralen har påstått, och uppförandet av bastun försvårar entydigt planläggningen. Dessutom ska markägarna bemötas jämlikt. För några år sedan fick till exempel inte A, som är villagranne, flytta en liten bastubyggnad närmare stranden, eftersom det ansågs att en flyttning skulle förorsaka olägenhet för den kyrkliga samfälligheten. Nu är det fråga om ett mycket större byggprojekt. Södra Österbottens NTM-central har gett ett utlåtande till förvaltningsdomstolen.

Vasa kyrkliga samfällighet har gett en förklaring till förvaltningsdomstolen.

A och hennes medparter har gett ett bemötande till förvaltningsdomstolen.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Vasa förvaltningsdomstol har, till den del som det nu är fråga om, på besvär av A och hennes medparter upphävt NTM-centralens beslut och avslagit Vasa kyrkliga samfällighets ansökan. Förvaltningsdomstolen har även avslagit den kyrkliga samfällighetens yrkande om ersättning av rättegångskostnader.

Förvaltningsdomstolen har anfört följande skäl för sitt beslut i huvudsaken:

I en strandzon som hör till ett strandområde vid hav eller annat vatten får byggnader enligt 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen inte uppföras utan en detaljplan eller en sådan generalplan med rättsverkningar där det särskilt bestäms att generalplanen eller en del av den kan användas som grund för beviljande av bygglov. Enligt 5 mom. i samma paragraf ingår bestämmelser om undantag från begränsningen i 1 mom. i 23 kap.

Enligt 171 § 2 mom. 1 punkten i markanvändnings- och bygglagen får kommunen emellertid inte bevilja undantag när det är fråga om uppförande av en ny byggnad på ett strandområde där en plan enligt 72 § 1 mom. inte är i kraft, om det inte är fråga om utbyggnad eller ersättande av ett befintligt uthus (egentligen: bostadshus). Enligt 3 mom. i samma paragraf kan undantag i de fall som avses i 2 mom. beviljas av närings-, trafik- och miljöcentralen.

Enligt 172 § 1 mom. 1 punkten i markanvändnings- och bygglagen får ett undantag inte medföra olägenheter med tanke på planläggningen, genomförandet av planen eller annan reglering av områdesanvändningen.

Ansökan avser uppförande av en bastubyggnad med en våningsyta på 285 kvadratmeter i en strandzon på lägenheten Leirikeskus 3:93 i Österhankmo by trots att området i fråga inte omfattas av en i 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen förutsatt plan. På samma lägenhet har år 2006 beviljats undantag för uppförande av 1 324 kvadratmeter och 169 kvadratmeter stora huvud- och servicebyggnader. Enligt handlingarna finns det redan en fritidsbostad i strandzonen på nämnda lägenhet.

Enligt handlingarna i ärendet har en stranddelgeneralplan för kommunens fastlandsstränder varit under arbete när närings-, trafik- och miljöcentralen handlagt ärendet och godkänt ansökan. Byggplatsen i fråga fanns på det planerade delgeneralplaneområdet. Under ärendets handläggning i förvaltningsdomstolen har kommunfullmäktige i Korsholm 12.4.2012 godkänt ovan nämnda stranddelgeneralplan samt 29.6.2012 även fattat beslut om att planen träder i kraft till de delar som inte berörs av besvär gällande godkännandet av planen. Planen har således trätt i kraft gällande Vasa kyrkliga samfällighets byggplats.

Byggplatsen i fråga har i den 12.4.2012 godkända stranddelgeneralplanen anvisats som område för kyrkor och andra församlingsbyggnader (YK). Enligt planen finns det på detta YK-område tre befintliga byggplatser. Samtliga befintliga byggplatser finns i området mellan Kuxvägen och stranden. Enligt planens allmänna bestämmelser kan planen dock inte bland annat på nämnda område användas som grund för beviljande av bygglov. Beviljande av bygglov förutsätter fortfarande undantag i enlighet med 72 § 1 mom., 171 § 2 mom. 1 punkten och 172 § i markanvändnings- och bygglagen.

Med beaktande av det som nämnts ovan och med särskilt beaktande av den planerade byggnadens användningsändamål och storlek, byggplatsens läge och terrängförhållandena i dess omgivning, den befintliga bebyggelsen i området och innehållet i den för området 12.4.2012 godkända generalplanen, anser förvaltningsdomstolen att byggprojektet förverkligat med ett enskilt undantagsbeslut medför i 172 § 1 mom. 1 punkten avsedda olägenheter. Förutsättningar för godkännande av ansökan föreligger således inte.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Vasa kyrkliga samfällighet har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut ska upphävas. Undantagslovet ska beviljas enligt ansökan eller alternativt ska saken återförvisas för ny handläggning, vid vilken ska beaktas den stranddelgeneralplan som har trätt i kraft på området 10.8.2012 och som ger byggrätt. Den kyrkliga samfälligheten har även yrkat att samfällighetens rättegångskostnader ska ersättas av statens medel.

Till stöd för sina besvär har samfälligheten anfört bland annat att den antagna stranddelgeneralplanen ger rätt att bygga den bastu som avses i ansökan om undantagslov. Bastun betjänar församlingarnas lägercentral, som redan finns på platsen och som är avsedd att användas huvudsakligen av barn och ungdomar. Vasa förvaltningsdomstols beslut vållar parterna onödiga kostnader och fördröjer uppförandet av den för barn och ungdomar avsedda bastun på lägercentralens område.

NTM-centralen har i sitt utlåtande hänvisat till sitt beslut och dess motiveringar samt de handlingar som legat till grund för beslutet och anfört att Vasa kyrkliga samfällighets besvär borde bifallas och NTM-centralens beslut om undantagstillstånd för byggande av bastun i anslutning till lägercentralen sättas i kraft.

NTM-centralen har bland annat anfört att lägenheten Rnr 3:93 är bildad för Vasa evangelisk-lutherska församlingars allmänna behov att ordna lägerverksamhet för barn och unga. Lägenheten har redan i den gamla strandgeneralplanen varit ett rekreationsområde (V₁), som har varit avsett i huvudsak för närrekreation och rekreationscentra. På området har man visserligen fått uppföra byggnader och konstruktioner enbart för allmän rekreationsverksamhet. På området har funnits församlingens gamla lägergård med badstrand och ett badhus och brygga, byggda på samfällt ägd mark, som Vasa kyrkliga samfällighet sedan har inlöst åt sig. I den nya stranddelgeneralplanen har strandområdet mellan vägen och stranden avskilts till ett eget område, där det har anvisats tre befintliga byggplatser med en byggrätt om sammanlagt 450 kvadratmeter våningsyta. Själva lägergården med en servicebyggnad finns på fastlandssidan utan anvisad byggrätt, men dock på strandområde, eftersom området finns med i stranddelgeneralplanen. Planen är till den delen otydlig och väcker frågor om byggandet och byggrätten på denna med beteckningen YK försedda lägenhet, men tillåter byggande av till exempel den bastu till lägergården som avses i ansökan.

NTM-centralen har beviljat undantag för byggande av bastubyggnaden därför att det redan i handlingarna till det undantag som Västra Finlands miljöcentral hade beviljat Vasa kyrkliga samfällighet för att samfälligheten skulle få ersätta och bygga den nya lägergården har funnits en situationsplan där den nu aktuella bastun till lägergården varit inritad. Samfälligheten ansökte visserligen inte då om bygglov för en ny bastu, men beviljades lov att få riva det stora badhuset vid stranden. Vasa kyrkliga samfällighet har velat modernisera och ersätta områdets byggnader med nya, så att de fyller dagens krav för byggnader som används för allmänt bruk. Vid prövningen av ansökan har även beaktats att Västra Finlands miljöcentral har tillåtit rivning av lägergårdens gamla badhus. Eftersom befintliga byggnader har ersatts med nya motsvarande, ändamålsenliga byggnader, har NTM-centralen ansett att byggandet kan förverkligas med undantagsförfarande. Vid den tiden när Vasa kyrkliga samfällighet ansökte om undantag kunde NTM-centralen inte veta när den nya stranddelgeneralplanen med rättsverkan kunde komma att godkännas i kommunen. Av den kyrkliga samfällighetens ansökan och besvär kan man också konstatera att samfälligheten inte har planer att använda området för andra ändamål än tidigare.

NTM-centralen har den uppfattningen att kommunen inte har möjlighet att i en nära framtid detaljplanera området. Enligt den nya godkända stranddelgeneralplanen är det byggande som avses i ansökan sådant att det inte är möjligt att genomföra det med en av markägaren bekostad stranddetaljplan som grund.

A och hennes medparter har i sin förklaring anfört bland annat att lov inte bör beviljas för att bygga den överdimensionerade bastun och att saken inte heller bör återvisas för ny behandling.

Vasa kyrkliga samfällighet har gett ett genmäle.

A och hennes medparter har tillställts genmälet för kännedom.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat saken.

1. Vasa förvaltningsdomstols beslut upphävs till den del som beslutet berör undantaget och NTM-centralens beslut att bevilja undantaget sätts i kraft till den del som ärendet avgjorts så att ansökan bifallits.

2. Vasa kyrkliga samfällighets yrkande om ersättning av rättegångskostnader avslås.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Huvudsaken

Tillämpliga bestämmelser

Enligt 72 § § mom. i markanvändnings- och bygglagen får i en strandzon som hör till ett strandområde vid hav eller annat vatten byggnader inte uppföras utan en detaljplan eller en sådan generalplan med rättsverkningar där det särskilt bestäms att generalplanen eller en del av den kan användas som grund för beviljande av bygglov.

Enligt 171 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen kan kommunen av särskilda skäl bevilja undantag från bestämmelser, förbud och andra begränsningar som gäller byggande eller andra åtgärder och som har utfärdats i denna lag eller med stöd av den.

Enligt 2 mom. i samma paragraf kan kommunen emellertid inte bevilja undantag när det är fråga om bland annat 1) uppförande av en ny byggnad på ett strandområde där en plan enligt 72 § 1 mom. inte är i kraft, om det inte är fråga om utbyggnad eller ersättande av ett befintligt bostadshus.

Enligt 3 mom. i samma paragraf kan i de fall som avses i 2 mom. undantag beviljas av närings-, trafik- och miljöcentralen.

Enligt 172 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen får ett undantag inte

1) medföra olägenheter med tanke på planläggningen, genomförandet av planen eller annan reglering av områdesanvändningen,

2) försvåra möjligheterna att uppnå målen för naturvården, och inte

3) försvåra möjligheterna att uppnå målen för skyddet av den byggda miljön.

Byggandet som ansökan gäller och planläggningssituationen på området

NTM-centralen har med sitt beslut 27.4.2011, som förvaltningsdomstolen har upphävt, bifallit Vasa kyrkliga samfällighets ansökan om att få bygga en till våningsytan 285 kvadratmeter stor bastubyggnad på strandzonen av lägenheten Leirikeskus Rnr 3:93 i Österhankmo by i Korsholms kommun.

På fastigheten finns från tidigare en 1 324 kvadratmeter stor huvudbyggnad, som är avsedd att användas som lägergård, och en 169 kvadratmeter stor servicebyggnad. Dessa har uppförts med stöd av ett undantag som beviljats år 2006. Enligt utredningen i ärendet har lägergårdsverksamhet bedrivits på området redan på 1960-talet och därefter oavbrutet fram till nu.

Byggplatsen är belägen på ett område för vilket kommunfullmäktige i Korsholm 12.4.2012, det vill säga under handläggningen av detta ärende i förvaltningsdomstolen, har antagit en stranddelgeneralplan för fastlandsstränderna i kommunen. Kommunen har 18.6.2012 beslutat att planen träder i kraft med undantag för de områden beträffande vilka besvär har anförts i förvaltningsdomstolen. Till de delar som det nu är fråga om har planen trätt i kraft 10.8.2012.

I den strandgeneralplan som på ovan nämnt sätt har trätt i kraft har byggplatsen anvisats att användas för kyrkor och andra församlingsbyggnader (YK). Enligt planbeskrivningen har bland annat församlingens lägergård i Österhankmo försetts med beteckningen YK. I planen har på YK-området mellan Kuxvägen och stranden anvisats tre existerande byggplatser. Enligt de allmänna bestämmelserna i planen ska förutsättningarna angående byggande på bland annat YK-områden utredas genom avgöranden som gäller planeringsbehov.

Juridisk bedömning och slutsats

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att det inte är fråga om en sådan i 72 § 3 mom. 4 punkten i markanvändnings- och bygglagen avsedd ekonomibyggnad som inte skulle omfattas av begränsningen i paragrafens 1 mom. I saken gäller det därför att avgöra om det bygge som ansökan gäller även efter att stranddelgeneralplanen har trätt i kraft förutsätter ett sådant undantag som den kyrkliga samfälligheten har ansökt om. Om detta är fallet, lyder den fråga som ska avgöras huruvida det finns förutsättningar att med stöd av 171 och 172 § i markanvändnings- och bygglagen bevilja undantag från ett sådant behov av planering som avses i 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen.

Planbeteckningen "Område för kyrkor och andra församlingsbyggnader" (YK) i den stranddelgeneralplan som numera har trätt i kraft ger inte möjlighet att på det område där den ifrågavarande byggplatsen är belägen direkt bevilja bygglov för uppförande av någon byggnad. Eftersom det inte är fråga om utbyggnad eller ersättande av ett befintligt bostadshus medför inte heller den omständigheten att på plankartan på fastigheten RNR 3:93:s område har ritats in tre cirklar som betecknar tre redan existerande byggplatser att undantag inte skulle behövas för bygget. Följaktligen gäller det att avgöra om förutsättningarna för att bevilja undantag för bygget i fråga föreligger.

Byggande på ett strandområde förutsätter i regel sådan planläggning som avses i 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen. Undantag är möjliga endast under de förutsättningar om vilka bestäms i 171 och 172 § i samma lag. Om existensen av sådana förutsättningar avgörs med enskilda beslut, kan detta medföra risk för att andra markägare inte bemöts jämlikt och att planeringsalternativen kringskärs.

Vid prövningen av de juridiska förutsättningarna för undantag är det dock möjligt att ta hänsyn till att det i detta fall är fråga om ett område som sedan gammalt har använts för ett annat ändamål än sedvanligt fritidsboende och om en bastubyggnad som ska betjäna verksamheten i huvudbyggnaden. Jämlik behandling av markägare vid planläggning förutsätter dessutom att markägarna bemöts likadant bara när områden anvisas för likadana användningsändamål. Byggandet av bastun ökar inte heller i sig i betydande grad den eventuella störande effekt som verksamheten på lägergården kan ha för grannarna.

När det gäller att ta ställning till om det har varit möjligt att avgöra saken med ett sådant undantagsbeslut av NTM-centralen som träder i stället för planläggning, kan man dessutom ta hänsyn till att den stranddelgeneralplan som i ansökningsskedet ännu var under arbete nu har trätt i kraft samt till det användningsändamål för vilket området har anvisats i stranddelgeneralplanen. I denna plan, som är en stranddelgeneralplan med rättsverkningar, har området anvisats som en del av ett område för kyrkor och andra församlingsbyggnader (YK). Stranddelgeneralplanen innebär således i princip redan ett avgörande om att området lämpar sig för sådant byggande som avses i ansökan.

Följaktligen, och när man tar hänsyn till att församlingen redan länge bedrivit lägergårdsverksamhet på området, att undantagslov beviljats för uppförande av huvud- och servicebyggnaderna samt till det använd³ningsändamål för vilket området huvudsakligen anvisats i den senare antagna stranddelgeneralplanen, medför ett beslut med vilket undantag beviljas under dessa förhållanden ingen risk för att markägarna inte bemöts jämlikt och olägenhet för planläggningen uppstår inte. Det föreligger inte heller andra i 172 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen avsedda hinder för att bevilja undantag. På samma grunder har det också funnits ett sådant särskilt skäl för att bifalla ansökan som avses i 171 § 1 mom. i samma lag.

Av nämnda skäl och med hänsyn till yrkandena i förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen samt utredningen i ärendet ska förvaltningsdomstolens beslut upphävas till den del som det gäller beviljande av undantag och NTM-centralens beslut sättas i kraft till den del som ärendet har avgjorts så att ansökan har bifallits.

2. Rättegångskostnader

Med hänsyn till sakens natur och 74 § i förvaltningsprocesslagen ska Vasa kyrkliga samfällighets besvär avslås till den del som den kyrkliga samfälligheten har yrkat ersättning för rättegångskostnader. På samma grund ska till den kyrkliga samfälligheten inte utdömas rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgorts av förvaltningsråden Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä och Liisa Heikkilä. Föredragande Petteri Leppikorpi.