Annat beslut H1474/2022

Ärende

Ansökan om besvärstillstånd och besvär i ett ärende som gäller förköp

Ändringssökande

Kommunstyrelsen i Sjundeå

Beslut som ändringssökandet gäller

Helsingfors förvaltningsdomstol 4.3.2020 nr 20/0189/1

Ärendets tidigare handläggning

Kommunstyrelsen i Sjundeå har 19.8.2019 (§ 143) beslutat att kommunen använder sin förköpsrätt i fastighetsköpet 6.6.2019 gällande ett outbrutet område av fastigheten Riåker (755-406-3-36). Områdets areal är 4,2 hektar.

Enligt beslutet ligger fastigheten längs Sjundeåvägen norr om kommuncentrum. Området som säljs ligger på generalplaneområde och är jordbruksområde. På området som säljs finns inga byggnader. Då kommunen är markägare är det lättare för kommunen att utveckla och fatta beslut om områdets samhällsstruktur. Jordområdet ligger i närheten av kommuncentrum varvid kommunen skulle ha bättre möjligheter att utveckla området.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Helsingfors förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut, till den del frågan gäller i högsta förvaltningsdomstolen, med anledning av A:s, B:s och C:s besvär upphävt kommunstyrelsens i Sjundeå beslut.

Förvaltningsdomstolen har angett följande skäl för sitt beslut:

Enligt 1 § 1 mom. i förköpslagen har kommunen förköpsrätt vid köp som gäller fastigheter i kommunen. Enligt 1 § 3 mom. i förköpslagen kan förköpsrätten utnyttjas för förvärv av mark för samhällsbyggande samt för rekreations- och skyddsändamål.

Kommunen har 19.8.2019 beslutat att utnyttja sin förköpsrätt i fastighetsköpet 6.6.2019 gällande en del av fastigheten Riåker (755-406-3-36). D hade sålt området till ändringssökandena.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att i förköpslagen är användningen av förköpsrätt inte bunden till planläggningssituationen. För att kunna använda sin förköpsrätt ska kommunen lägga fram utredning över områdets framtida användning. I lagen föreskrivs det inte närmare hurudan nämnda utredning ska vara, utan frågan avgörs i varje enskilt fall. Kommunen kan med hjälp av planläggning, planer eller på annat sätt visa att den har för avsikt att använda området för i lagen avsedda ändamål.

I den allmänna motiveringen i regeringens proposition som gäller ändring av förköpslagen (RP 104/1989 rd) konstateras att förköpsrätten kan utnyttjas endast om området inom skälig tid behövs för i 1 § 3 mom. i förköpslagen uppräknade ändamål. Avsikten med användandet av förköpsrätt bedöms som utgångspunkt vid den tidpunkt vid vilken kommunen har använt sin förköpsrätt, det vill säga i detta fall enligt tidpunkten 19.8.2019.

Markområdet i fråga utgör åkermark. Området är i den år 1993 fastställda delgeneralplanen betecknat som jord- och skogsbruksområde (MT-2). Enligt generalplanebestämmelsen är området avsett för idkande av effektivt jord- och skogsbruk, som på grund av landskapsbilden inte lämpar sig för bostads- och arbetsplatsbyggande. På området kan uppföras byggnader endast för jord- och skogsbruk och därmed anslutna binäringar i enlighet med byggnadsordningen. Områdets byggnadsrätt är placerad på samma markägares A-, AP-, AK-, AM-, AC-, RA-, RM-, T- eller P-områden eller den bör användas på M-1-område. Byggnaderna bör placeras nära väg eller på terräng- och landskapsmässigt lämpliga platser. Byggnaderna bör till typen passa ihop med gårdcentrumets och områdets övriga byggnader. Området är också betecknat som kulturlandskap (km). Beteckningen är riktgivande och berör kulturhistoriskt värdefulla områden. Då åtgärder med inverkan på tillståndet i miljön vidtages, bör uppmärksamhet fästas vid att inte områdets landskapsmässiga, kulturhistoriska eller av naturförhållandena beroende värden äventyras eller försvagas.

Kommunstyrelsen har motiverat sitt beslut med att det är lättare att utveckla och fatta beslut om områdets samhällsstruktur då kommunen är markägare. Kommunstyrelsen har inte lämnat någon utredning om framtida användning av området utan bara konstaterat att området ligger i närheten av kommuncentrumet. Enligt utredningen i ärendet har kommunen inte beslutat om ändring av generalplanen eller på något annat sätt planerat områdets användning. Förvaltningsdomstolen anser att kommunen inte har lagt fram sådan utredning som visar att området inom skälig tid ska användas för ändamål som avses i 1 § 3 mom. i förköpslagen. Således har förutsättningarna för att använda förköpsrätt inte uppfyllts och kommunstyrelsens beslut bör upphävas.

Eftersom kommunen inte har haft förköpsrätt, har förvaltningsdomstolen inte anledning att uttala sig om huruvida kommunen har försummat vad som ålagts i 9 § 1 mom. i förköpslagen om delgivning av beslutet eller huruvida nyttjandet av förköpsrätten bör anses uppenbart oskäligt.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Petteri Leppikorpi, Jukka Reinikainen och Liisa Selvenius-Hurme, som även har föredragit ärendet.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Kommunstyrelsen i Sjundeå har ansökt om besvärstillstånd och i sina besvär yrkat att Helsingfors förvaltningsdomstols beslut ska upphävas och kommunstyrelsens beslut 19.8.2019 fastställas.

Kommunstyrelsen har motiverat sina besvär på bland annat följande sätt:

Ärendet ska avgöras på samma sätt och på motsvarande grunder som högsta förvaltningsdomstolens beslut 15.3.2016 liggarnummer 874, varmed det förköp Sjundeå kommunstyrelse gjort 7.10.2013 fick laga kraft. I nämnda ärende var föremålet för förköp ett markområde i glesbygden i Käla cirka fem kilometer från kommuncentrum. Enligt etapplandskapsplan 2 fanns på området en reservation för en järnvägsstation. Det område som var föremål för förköpet var reserverat för jord- och skogsbruk. I högsta förvaltningsdomstolens beslut konstaterades att utnyttjandet av förköpsrätten inte är direkt bunden till områdets planläggning, utan förköp kan utnyttjas även för framtida markanvändningsbehov.

Inga betydande ändringar har gjorts i förköpslagen efter nämnda beslut och innan det nu aktuella ärendet avgjordes. Kommunen måste kunna lita på att ärenden avgörs på samma sätt.

Kommunstyrelsens förköpsbeslut 19.8.2019 gäller ett område i den omedelbara närheten av kommuncentrum vid randen av planeområdet för kommunens centrum, i vars omedelbara influensområde det finns en betydande järnvägsstation. En utveckling av järnvägsstationen och en ökning av bosättningen i dess omgivning är en central del av kommunens strategi. En utveckling av tågförbindelserna förutsätter att invånarna i kommunens centrum ökar till 10 000 personer de närmaste årtiondena. Med tanke på kommunens livskraft är det nödvändigt att för detta utvecklingsändamål reservera det område som är föremål för förköpet.

Kommunen har kontinuerligt varit aktiv med att utveckla trakten kring stationen och har de senaste åren genomfört flera betydande markköp utanför detaljplaneområdet.

Sjundeå är med i mot en kolneutral kommun -projektet och har bundit sig till dess målsättningar. Kommunen strävar till att ersätta sin största utsläppskälla trafiken med miljövänligare spårtrafik. Förverkligandet av klimatmålen ska tas i beaktande när kommunens användning av förköpsrätten bedöms.

I utvecklingsbilden för markanvändningen 2012 är en utvidgning av centrum till det område som nu är föremål för förköpsrätten framfört som ett alternativ att öka kommuncentrumets livskraft. Kommunens tekniska nämnd har 1.6.2018 fattat beslut om att förnya generalplanen. I detta arbete granskas även centrumområdet. I samband med generalplanearbetet har man också påbörjat en förnyelse av utvecklingsbilden för markanvändningen, där centrumområdet är det viktigaste tyngdpunktsområdet. Kommunen har av samma markägare köpt ett område bredvid det nu förköpta området. Utnyttjandet av förköpsrätten sammanhänger således med ett genomförande av markanvändningsstrategin.

Kommunens planer för det förköpta områdets kommande användning är realistiska och förverkligas inom skälig tid. Kommunen har utnyttjat sin förköpsrätt för samhällsbyggande. Inga sådana fakta har framförts i ärendet enligt vilka utnyttjandet av förköpsrätten skulle vara oskäligt. Beslutet strider inte heller mot proportionalitetsprincipen.

A, B och C har i sin förklaring yrkat att besvärstillstånd inte beviljas eller besvären avslås. Till stöd för sina yrkanden har de upprepat sina i förvaltningsdomstolen framlagda synpunkter och anfört bland annat följande:

Kommunstyrelsens beslut 7.10.2013 och 19.8.2019 är inte identiska såsom kommunen påstår. I beslutet 19.8.2019 har kommunstyrelsen över huvud taget inte framlagt någon utredning över förköpsområdets framtida användning. Detta konstateras också i förvaltningsdomstolens beslut.

Kommunstyrelsen har inte motiverat sitt beslut såsom förköpslagen förutsätter och har inte heller lämnat in någon utredning om förköpsområdets framtida användning. Detta försöker kommunstyrelsen i sina besvär synbarligen komplettera med att hänvisa till utredningen från 2012.

Kommunstyrelsen framför att det uppgjorts ett förslag om utvidgande av centrumområdet till ett område omfattande även det aktuella förköpsområdet. I utvecklingsförslaget från år 2012 framförs två alternativ, A och B. Alternativ A omfattar inte områdesmässig utvidgning, utan enbart tätare bebyggelse. Förköpsområdets användning ändras alltså inte i alternativ A. Alternativ B omfattar utvidgning av centrumområdet genom bebyggelse kring Sjundeå å, vilket tydligt framkommer ur den mera detaljerade beskrivningen för förslag B. Ingenstans i utvecklingsförslaget finns emellertid hänvisning till inplanerad bebyggelse på förköpsområdet. Därför är denna hänvisning till utvecklingsförslaget vilseledande.

Kommunstyrelsen framför ytterligare att kommunen av samma säljare köpt ett intilliggande markområde. Detta köp har skett efter tidpunkten för förköpsbeslutet. Ytterligare är detta markområde beläget på andra sidan av den regionala vägen dvs. helt avskilt från förköpsområdet.

Kommunstyrelsen hänvisar till att kommunen förbundit sig att uppnå målen för projektet mot kolneutral kommun och hävdar att förköpsområdet skulle vara alldeles nödvändigt för att uppnå den ökning i befolkningsmängd som krävs för att utveckla järnvägsförbindelserna. För att en eventuell bebyggelse på området (4,2 hektar) skulle vara av väsentlig betydelse för invånarantalet förutsätts att det är en mycket tät bebyggelse. En naturgashuvudledning, som korsar området, begränsar märkbart en dylik effektiv markanvändning. Även de två andra beteckningarna i landskapsplanen (grundvattenområde samt område som är viktigt med tanke på kulturmiljön eller landskapsvården) medför begränsningar för områdets användning för samhällsbyggande.

Skulle besvärstillstånd av någon orsak beviljas torde högsta förvaltningsdomstolen i alla fall konstatera att kommunstyrelsen i sitt beslut inte har framlagt några motiveringar eller utredningar över förköpsområdets framtida användning för samhällsbyggande. Därtill torde konstateras att kommunstyrelsens beslut inte delgivits köparna såsom förköpslagens 9 § föreskriver, varför förköpsrätten är förverkad med stöd av 10 § i förköpslagen.

Kommunstyrelsen i Sjundeå har i sitt genmäle anfört bland annat följande:

Högsta förvaltningsdomstolen ska som utgångspunkt för sitt beslut ta sitt tidigare beslut 15.3.2016 och avgöra ärendet med samma grunder som i detta beslut, beaktande de andra motiveringar kommunstyrelsen presenterat.

De områden i utvecklingsbilden för markanvändning år 2012, vilka man konkret ritat planer för sträcker sig nu helt till utkanten av det område som är objekt för förköpsrätten. Markanvändningens utvecklingsbild är ett strategibaserat dokument som reflekterar framtidens mål och som riktar tyngdpunkter för lokal planläggning och bygge. Kommunstyrelsen anser på denna grund att det även för det område som nu är objekt för förköpsrätten har funnits planer på lång sikt redan i den tidigare utvecklingsbilden för markanvändning.

Säkerhetsavståndet till naturgaslinjen i fråga är 8 meter. Detta begränsar till synes byggandet, men då man beaktar byggnaders allmänna effektivitetstal hindrar det inte i praktiken desto mer byggande i området. Dessutom underlättar stamlinjens närhet betydligt planeringen av energiunderhåll på området. I Sjundeås centrumområde har man hela tiden kunnat bygga med beaktande av befintliga gaslinjer.

Högsta förvaltningsdomstolen har sänt kommunstyrelsens genmäle för kännedom till A, B och C.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen beviljar kommunstyrelsen i Sjundeå besvärstillstånd och prövar ärendet.

På besvär av kommunstyrelsen upphävs Helsingfors förvaltningsdomstols beslut.

För undvikande av ytterligare dröjsmål tar högsta förvaltningsdomstolen till omedelbar prövning de besvärsgrunder som A, B och C har framfört i förvaltningsdomstolen och om vilka förvaltningsdomstolen på grund av sitt eget avgörande inte har uttalat sig. De besvär som A, B och C har anfört hos förvaltningsdomstolen, avslås. Sjundeå kommunstyrelses beslut sätts i kraft.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Tillämpliga lagrum

Enligt 1 § 1 mom. i förköpslagen har kommunen förköpsrätt vid köp som gäller fastigheter i kommunen. Enligt 3 mom. i samma paragraf kan förköpsrätten utnyttjas för förvärv av mark för samhällsbyggande samt för rekreations- och skyddsändamål.

Enligt 4 § 1 mom. i förköpslagen gäller vad i denna lag är stadgat om fastighet även viss kvotdel av fastighet samt från fastighet överlåtet outbrutet område.

Enligt 6 § 1 mom. i förköpslagen föreligger förköpsrätt icke, om dess nyttjande, med beaktande av förhållandet mellan köparen och säljaren, överlåtelsevillkoren eller andra omständigheter, bör anses uppenbart oskäligt.

Enligt 9 § 1 mom. i förköpslagen ska kommunen om den beslutar att nyttja sin förköpsrätt till en såld fastighet, skriftligt meddela detta till köparen och säljaren och till den inskrivningsmyndighet inom vars verksamhetsområde fastigheten är belägen. Beslutet ska fattas och anmälan om det göras till inskrivningsmyndigheten inom tre månader från det att överlåtelsebrevet blivit bestyrkt. Beslutet ska utan dröjsmål delges köparen och säljaren som bevislig delgivning enligt förvaltningslagen (434/2003).

Enligt 10 § i förköpslagen är förköpsrätten förverkad on kommunen försummar vad som ålagts den i 9 §.

Juridisk bedömning och slutsatser

För att utnyttja sin förköpsrätt för förvärv av mark för samhällsbyggande samt för rekreations- och skyddsändamål ska kommunen lämna utredning om områdets framtida användning. Förköpslagen innehåller inga närmare bestämmelser om utredningens innehåll utan ärendena avgörs från fall till fall. Kommunen kan genom planläggning, andra planer eller på något annat sätt visa att den ämnar använda området för de i lagen avsedda ändamålen. I de allmänna motiveringarna till förslaget om ändring av lagen om förköpsrätt (RP 104/1989 rd) konstateras med hänvisning till 1 § 3 mom. att förköpsrätten kan utnyttjas endast om området inom en skälig tid behövs för de i bestämmelsen uppräknade ändamålen.

Förutsättningarna för att utnyttja förköpsrätt bedöms primärt enligt den tidpunkt när förköpsrätten utnyttjas, i detta fall 19.8.2019. I bedömningen av om förutsättningarna för förköp ligger för handen kan man ändå även beakta om det under besvärsprocessen skett förändringar i de omständigheter som är relevanta för utnyttjandet av förköpsrätten. I den här bedömningen kan man beakta förändringar i de omständigheter som redan vid tidpunkten för utnyttjandet av förköpsrätten gällde områdets framtida användning. Både förändringar som talar för och som talar emot förutsättningarna för förköpsrätt kan beaktas.

Av den kart- och övriga utredning som framgår ur handlingarna ligger det cirka 4,2 ha stora outbrutna området av fastigheten Riåker (755-406-3-36) som är föremål för förköpet, i närheten av Sjundeå kommuncentrum och invid Sjundeåvägen. Området består av obebyggd åkermark. Kommunen har utnyttjat sin förköpsrätt för att förvärva mark för samhällsbyggande.

Kommunstyrelsen har i sitt utlåtande till förvaltningsdomstolen uppgett att det område som är föremål för förköpet ligger 800 meter längs landsvägen från Sjundeå järnvägsstation. I utlåtandet framförs vidare att kommunens markanvändningsstrategi är att centrera befolkningen inom ett möjligast tätt område runt järnvägsstationen, vilket förbättrar möjligheterna att utnyttja kollektivtrafiken och för sin del bidrar till att minska koldioxidutsläppen. I sina besvär till högsta förvaltningsdomstolen har kommunstyrelsen hänvisat till utvecklingsbilden för markanvändning år 2012 och de påbörjade förberedelserna för dess uppdatering och till sitt genmäle bifogat en handling daterad 4.3.2021 vilken behandlats i kommunfullmäktige och gäller uppdateringen av utvecklingsbilden. Enligt handlingen utgör stationsområdet ett av utvecklingens tyngdpunktsområden under utvecklingsperioden 2020–2030.

Med beaktande av hur området som är föremål för förköpet är beläget i förhållande till Sjundeå kommuncentrum och järnvägsstationen som ligger i kommuncentrum, och därmed även i närheten av det enligt markanvändningsmålsättningarna planerade tyngdpunktsområdet för samhällsbyggande, anser högsta förvaltningsdomstolen i motsats till förvaltningsdomstolen att det fanns förutsättningar för att utnyttja förköpsrätten för förvärv av mark för samhällsbyggande enligt 1 § 3 mom. i förköpslagen.

För att undvika ytterligare dröjsmål tar högsta förvaltningsdomstolen utan att återförvisa ärendet till förvaltningsdomstolen till omedelbar prövning de besvärsgrunder som A, B och C har framfört i förvaltningsdomstolen och om vilka förvaltningsdomstolen inte har uttalat sig.

A och hans medparter har i sina besvär till förvaltningsdomstolen åberopat att kommunstyrelsens beslut 19.8.2019 inte har delgetts dem bevisligen och förköpsrätten följaktligen förverkats. Förvaltningsdomstolen har frågat Sjundeå kommun hur och när kommunstyrelsens beslut har delgetts. Kommunens förvaltningsdirektör har svarat att beslutet delgavs köparna, säljaren och Lantmäteriverket 27.8.2019, men på grund av ett mänskligt misstag med vanligt brev. Enligt förvaltningsdirektören har ärendet delgetts köparna och säljaren per post som bevislig delgivning 1.11.2019. Enligt det utlåtande som kommunstyrelsen senare gav till förvaltningsdomstolen har beslutet skickats till köparna och säljaren bevisligen för kännedom 1.11.2019. A och hans medparter har i sina svaromål till förvaltningsdomstolen 7.1.2020 meddelat att ingen av dem har tagit emot bevislig delgivning.

Med beaktande av vad kommunstyrelsen i sitt utlåtande till förvaltningsdomstolen har anfört om den bevisliga delgivningen av kommunstyrelsens beslut och det faktum att A och hans medparter har varit medvetna om beslutet åtminstone redan 27.9.2019 när de sökte ändring i beslutet hos förvaltningsdomstolen, finns det inte skäl att upphäva kommunstyrelsens beslut med stöd av 9 § 1 mom. och 10 § i förköpslagen.

De synpunkter som A och hans medparter har anfört i anslutning till utövandet av jordbruksnäringsverksamhet påvisar inte att utnyttjandet av förköpsrätten borde anses uppenbart oskäligt enligt 6 § 1 mom. i förköpslagen.

Med hänvisning till vad som framförts ovan ska förvaltningsdomstolens beslut upphävas, A:s, B:s och C:s besvär till förvaltningsdomstolen avslås och Sjundeå kommunstyrelses beslut sättas i kraft.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen och Taina Pyysaari. Föredragande Mikko Rautamaa.