HFD:2021:125

Ålands landskapsregering hade anställt A till tjänsten som myndighetschef vid Datainspektionen med en prövotid om ett år. Landskapsregeringens förvaltnings- och utvecklingschef hade med hänvisning till 10 § 2 mom. i landskapets tjänstemannalag meddelat att han inte kommer att föreslå att A utnämns permanent till tjänsten och att A:s tjänsteförhållande upphör vid prövotidens slut. A yrkade vid högsta förvaltningsdomstolen att beslutet om att hans tjänsteförhållande upphör upphävs.

Högsta förvaltningsdomstolen betraktade meddelandet som ett förvaltningsbeslut som innebar att A:s tjänsteförhållande hade upphört, upphävde beslutet och återförvisade ärendet till landskapsregeringen för prövning med iakttagande av dataskyddsförordningens bestämmelser.

A:s ställning som myndighetschef vid Datainspektionen reglerades förutom av nationella regler också av bestämmelserna om dataskyddstillsynsmyndigheter på EU-nivå. En grundläggande utgångspunkt i dataskyddsförordningen, som sedan 25.5.2018 var bindande och direkt tillämplig i medlemsländerna, var att tillsynsmyndigheten skulle ha oberoende ställning.

Även om dataskyddsförordningen inte innehöll uttryckliga bestämmelser om prövotid satte den minimigräns för mandattiden som hade fastställts i art. 54.1(d) i dataskyddsförordningen gränser för tillämpningen av nationella bestämmelser om prövotid. En sådan tillämpning av tjänstemannalagens bestämmelser om prövotid att tjänsteförhållandet skulle anses ha upphört automatiskt vid prövotidens utgång därför att inget beslut om att utnämna A till ordinarie innehavare av tjänsten hade fattats, var inte förenlig med dataskyddsförordningens krav på mandattidens minimilängd.

Att anse att tjänsteförhållandet hade upphört automatiskt vid prövotids utgång utan möjlighet till ändringssökande skulle ha inneburit att A inte hade garanterats reella möjligheter att få avslutandet av sitt tjänsteförhållande prövat inför domstol, vilket stod i strid med bestämmelserna i Finlands grundlag, fördraget om Europeiska unionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Med hänsyn till att prövotiden som bestämts med stöd av 10 § i tjänstemannalagen inte var förenlig med dataskyddsförordningens art. 54.1(d), skulle meddelandet om att A:s tjänstgöring som myndighetschef upphör vid prövotidens slut betraktas som ett sådant beslut om att avsluta hans tjänsteförhållande, som han enligt tjänstemannalagen för landskapet Åland var berättigad att söka ändring i.

Eftersom A:s tjänsteförhållande och dess avslutande inte hade bedömts i ljuset av bestämmelserna i dataskyddsförordningen, skulle beslutet om att hans tjänsteförhållande upphör upphävas och ärendet återförvisas till landskapsregeringen.

Omröstning 4−1.

Finlands grundlag 21 § 1 mom. och 120 §

Fördraget om Europeiska unionen, art. 19.1

Europeiska unionen stadga om de grundläggande rättigheterna, art. 47

Förordningen (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (GDPR), art. 51, 52, 53.1, 53.3, 53.4 och 54.1(a)‒(e)

Självstyrelselagen för Åland 1 §, 3 § 2 mom. och 25 § 2 mom.

Tjänstemannalagen (1987:61) för landskapet Åland 1 § 1 mom., 2 § 1–2 punkten, 10 §, 38 § 6 mom. och 61 §

Landskapslagen (2019:9) om dataskydd inom landskaps- och kommunalförvaltningen 1 § 1 mom., 14 § 1–2 mom., 15 § 1 och 3 mom. samt 4 mom 3 punkten, 16 § 1 mom., 18 § 2 mom. samt 36 §.

Beslut som ändringssökandet gäller

Ålands landskapsregering 23.1.2020

Ärendets bakgrund

Ålands landskapsregering har med sitt beslut 25.1.2019 nr 5 med en prövotid om ett år anställt jur. kand. A till tjänsten som myndighetschef vid Datainspektionen med tillträde enligt överenskommelse.

A har 25.2.2019 förordnats till tjänsten för prövotiden 1.3.2019–29.2.2020. Som hans arbetsuppgifter har angetts att enligt gällande lagstiftning leda och utveckla Datainspektionens verksamhet och ansvara för att fastställda mål nås, sköta de tillsynsuppgifter som Datainspektionen ålagts, ge anvisningar och råd om behandling av personuppgifter inom landskaps- och kommunförvaltningarna samt handha andra uppgifter som hör till Datainspektionens område.

Landskapsregeringens avgörande

Landskapsregeringens förvaltnings- och utvecklingschef har 23.1.2020 med hänvisning till 10 § 2 mom. i tjänstemannalagen (1987:61) för landskapet Åland (tjänstemannalagen) meddelat att han inte kommer att föreslå att A utnämns permanent till tjänsten som myndighetschef vid Datainspektionen, eftersom han på basis av sin utvärdering under prövotiden anser att A inte är lämplig. A:s tjänsteförhållande upphör således vid prövotidens slut. A har meddelats att han är välkommen att komma och diskutera saken 28.1.2020.

Antecknas, att landskapsregeringen 24.2.2020 har förordnat B till vikarierande myndighetschef vid Datainspektionen för tiden 1–29.3.2020.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A har yrkat att landskapsregeringens beslut om att hans tjänsteförhållande som myndighetschef vid Datainspektionen ska upphöra upphävs och att landskapsregeringen åläggs att ersätta hans rättegångskostnader jämte laga dröjsmålsränta.

Ändringssökanden har motiverat sitt ändringssökande på bland annat följande sätt:

Landskapsregeringen har i ärendet försökt kringgå grundlagen och Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (människorättskonventionen) samt tjänstemannalagen och förvaltningslagen (2008:9) för landskapet Åland (förvaltningslagen). Ärendet har dessutom både beretts och avgjorts av en jävig tjänsteman och tillämpningen av en skönsmässig prövotid strider mot Europeiska unionens allmänna dataskyddsförordning (GDPR).

I diskussionsmötet 28.1.2020 deltog flera tjänstemän från myndighetens sida medan A inte hade upplysts om sin rätt att ta med sig ett biträde. Under mötet framkom att beslutet att avsluta A:s tjänsteförhållande bland annat berodde på klagomål från ledande aktörer inom bolaget Åda Ab. Något protokoll för diskussionsmötet 28.1.2020 uppgjordes inte.

A har upprepade gånger bett att få ett överklagbart beslut om huruvida han ska utnämnas till tjänsten. Han anser att det inte föreligger någon grund för att avsluta hans tjänsteförhållande. Han har inte delgetts beslutet 24.1.2020 att tillsätta en vikarierande myndighetschef.

Meddelandet om att A inte kommer att utnämnas till tjänsten uppfyller inte formkraven enligt 39 § i förvaltningslagen, det är inte ett beslut fattat vid enskild föredragning och besvärsanvisning har inte bifogats. Meddelandet ska likväl uppfattas som ett överklagbart beslut, eftersom det är fattat av behörig tjänsteman och det är till A:s nackdel.

Enligt 10 § 2 mom. i tjänstemannalagen ska beslut om huruvida en på prövotid anställd tjänsteman ska utnämnas till tjänsten fattas före prövotidens utgång oberoende av om personen i fråga utnämns eller inte.

Av förarbetena framgår att en tjänsteman inte får sägas upp under prövotiden utan orsak. Åländska tjänstemän åtnjuter således samma rättskydd som i riket. Detta rättsskydd förutsätter att tjänstemannen i ett ärende som berör honom eller henne direkt får ett skriftligt beslut jämte besvärsanvisning.

Att inte upprätta beslut och meddela besvärsanvisningar strider också mot 21 § i grundlagen, 6 art. i människorättskonventionen och 42 § i förvaltningslagen.

Förfarandet i ärendet strider ytterligare mot bestämmelserna om jäv i 24 § 2 mom. 3 och 6 punkten i förvaltningslagen. Eftersom förvaltnings- och utvecklingschefens son är styrelseledamot i Åda Ab är det skäl att ifrågasätta, om den som både berett och fattat beslutet har varit opartisk.

Enligt art. 54.1(d) i GDPR får anställningstiden för en tjänsteman vid Datainspektionen inte understiga fyra år. De förskrivna undantagen från denna huvudregel är inte tillämpliga i A:s fall. Oberoende av övriga grunder för att upphäva beslutet att avsluta A:s tjänsteförhållande är tillämpningen av prövotiden på ett år uppenbart lagstridig.

Landskapsregeringen har i sin förklaring yrkat att ändringssökandet och yrkandet på ersättning för rättegångskostnader avslås och till stöd för sina yrkanden anfört bland annat följande:

I statliga och kommunala anställningsförhållanden och enligt arbetsavtalslagen krävs det en aktiv åtgärd för att en anställning på prövotid inte ska bli ordinarie, men enligt tjänstemannalagen för landskapet Åland är det tvärtom. Gör arbetsgivaren ingenting under prövotiden utan låter förordnandet löpa ut så upphör anställningen utan något formellt beslut. Det e-postmeddelande som ändringssökandet gäller är således inte ett formellt beslut och därmed inte heller överklagbart.

Om högsta förvaltningsdomstolen mot förmodan skulle komma fram till att ett formellt beslut ändå skulle behöva fattas eller att e-postmeddelandet skulle anses vara ett formellt beslut råder det i alla fall enligt 25 § 2 mom. i självstyrelselagen för Åland besvärsförbud i utnämningsärenden.

När rikets statstjänstemannalag 1.1.2018 ändrades så att besvärsrätt infördes delvis konstaterades i propositionen som ändringen bygger på (RP 77/2017 rd) bland annat att varken grundlagen eller internationella avtal förutsätter rätt att överklaga beslut som gäller utnämning till tjänst eller tjänsteförhållande. Enligt både högsta domstolens och högsta förvaltningsdomstolens praxis kan ändring inte sökas i ett beslut om utnämning till en statlig tjänst eller ett statligt tjänsteförhållande. Däremot har högsta förvaltningsdomstolen med ett beslut (HFD 39:2011) lämnat besvär över en utnämning utan prövning.

Det nu aktuella ärendet avser en situation där landskapsregeringen i enlighet med 10 § 2 mom. i tjänstemannalagen har meddelat att något beslut om att utnämna myndighetschefen vid Datainspektionen till tjänsten efter prövotidens utgång inte kommer att fattas. A har alltså inte blivit uppsagd under prövotiden utan beretts möjlighet att visa sin förmåga och sin lämplighet för tjänsten under hela prövotiden.

Förfarandet med prövotid är vanligt inom landskapsförvaltningen och beslut fattas så som lagen föreskriver bara då någon utnämns till ordinarie. Förfarandet kan jämföras med en visstidsanställning som på samma sätt upphör om något nytt beslut inte fattas.

Förvaltningslagens bestämmelser tillämpas enligt lagens 1 § 4 mom. inte om det finns avvikande bestämmelser i en annan lag. Tjänstemannalagens 10 § 2 mom. har således företräde framom förvaltningslagens 39 §. Eftersom något formellt beslut inte behöver fattas i detta ärende blir inte heller förvaltningslagens bestämmelser om formerna för fattande av beslut eller 42 §, som gäller besvärsanvisning, tillämpliga.

A delgavs redan under hösten 2019 att arbetsgivaren inte var nöjd med det sätt på vilket han skötte sitt uppdrag. På ett möte 2.9.2019 mellan A och förvaltnings- och utvecklingschefen samt personalchefen diskuterades hur han bemötte och samarbetade med myndigheter bland annat vid granskningar. På grund av kontakter från flera organisationer som varit missnöjda med A:s bemötande och samarbetsförmåga erbjöds han handledning av en psykolog och organisationskonsult. Klagomålen fortsatte också efter erhållen handledning och trots att problematiken ett flertal gånger diskuterats med A.

Landskapslagstiftningen kräver inte att arbetsgivaren informerar arbetstagaren vid ett protokollfört möte och upplyser om rätt att ha med sig ett ombud. Det fanns heller ingen skyldighet att delge A beslutet att anställa en annan person i hans ställe eller någon rätt för honom att besvära sig över det beslutet.

Jäv skulle förutsätta att ärendets utgång kan medföra synnerlig nytta för det bolag som den närstående företräder. Ärendet ska beröra bolaget direkt och bolaget ska ha ett rättsligt eller faktiskt intresse i saken. Dessa kriterier kan inte anses uppfyllda i ett fall som gäller anställande av en tjänsteman vid en myndighet, vars uppgift i huvudsak är att informera och erbjuda rådgivning åt samt utöva tillsyn över offentliga myndigheter på Åland.

Enligt GDPR ska myndighetschefer tillsättas i enlighet med medlemsstaternas nationella rätt. För Ålands del har anställningsförfarandet fastslagits i tjänstemannalagen och landskapslagen (2019:9) om dataskydd inom landskaps- och kommunalförvaltningen.

Vid tillsättande av chefen för Datainspektionen tillämpas samma bestämmelser som för andra tjänstemän inom landskapsförvaltningen. Landskapsregeringen har som praxis att anställa ledande tjänstemän med ett års prövotid.

I de artiklar i GDPR som reglerar tillsynsmyndighetens förvaltning berörs inte prövotid överhuvudtaget. Det är således inte riktigt att ett förfarande med prövotid strider mot dess bestämmelser. Det är däremot tydligt att avsikten har varit att låta medlemsstaterna själva reglera anställningsförfarandet.

Det måste anses vara ett legitimt intresse för arbetsgivaren att se till att man har rätt person på posten som myndighetschef. En viss prövotid är proportionerlig i detta syfte, särskilt då detta förfarande tillämpas vid anställning av myndighetschefer inom landskapsförvaltningen. Att i en EU-förordning reglera villkoren för tillsättandet av myndighetschefen skulle inte vara ändamålsenligt och det är inte heller rimligt att tro att lagstiftaren har avsett att skapa en sådan ordning.

Ändringssökanden har gett ett genmäle och anfört bland annat följande:

Det är inte fråga om att ändringssökanden skulle ha förbigåtts vid rekrytering utan om att han har innehaft tjänsten som myndighetschef för Datainspektionen. Tjänstemannalagen förutsätter uttryckligen beslut om huruvida en på prövotid anställd ska utnämnas till tjänsten.

Det har i lokala medier uppmärksammats att Datainspektionen riktat kritik mot Åda Ab. Bolagets anseende har löpt risk att försämras med anledning av de brister som datainspektionen påtalat. Därmed berörs bolaget direkt av vem som leder datainspektionens tillsyn över bolagets efterlevnad av GDPR.

Av unionsrättens praxis framgår att tillsynsmyndighetens oberoende ska säkerställas så att oberoendet vid utövandet av tillsyn inte ens teoretiskt kan påverkas. Det räcker således att en utomstående myndighet eller ett tillsynsobjekt har möjlighet att påverka tillsynsmyndighetens tjänstemäns karriärer eller andra anställningsförhållanden för att myndigheten inte ska anses vara oberoende. Landskapsregeringens arbiträra regler om prövotid, där jäviga tjänstemän tillåts att på eget bevåg besluta om huruvida anställning av en tillsynstjänsteman ska fortgå efter att prövotiden löpt ut, står i uppenbar strid med unionsrätten.

Att tjänstemannalagen ger möjlighet att fatta beslut om huruvida en på prövotid anställd tjänsteman ska utnämnas till en tjänst eller inte innebär inte att myndigheten kan avsluta ett tjänsteförhållande utan grund och utan beslut. Landskapsregeringen försummar genom sitt förfarande sin skyldighet att påvisa att det föreligger allvarliga och objektivt verifierbara skäl till att tjänsteförhållandet upphör och gör det dessutom omöjligt att utreda detta. Att tillsynsobjekten har beretts möjlighet att direkt påverka vem som utför tillsynen av dem står också i strid med unionsrätten. En medlemsstat kan inte åberopa bestämmelser i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta sina skyldigheter enligt unionsrätten.

Eftersom unionsrätten har företräde framom nationell rätt ska landskapsregeringens konstaterande att dess förfarande är allmänt förekommande inom landskapsförvaltningen lämnas utan avseende.

Med anledning av att landskapsregeringens beslut är oriktigt och att ärendet direkt berör ändringssökanden och hans grundläggande rättigheter samt då landskapsregeringen aktivt har utfört de handlingar som lett till den uppkomna situationen vore det oskäligt om ändringssökanden själv skulle få stå för sina rättegångskostnader, totalt 9 166,08 euro.

Landskapsregeringen har i en kompletterande förklaring bestridit ändringssökandens krav på ersättning för sina rättegångskostnader, eftersom hans ändringssökande är uppenbart ogrundat.

Landskapsregeringens bestridande har delgetts A för kännedom.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet.

1. Det skriftliga meddelandet, daterat 23.1.2020, om att A inte kommer att utnämnas till den ordinarie tjänsten som myndighetschef vid Datainspektionen betraktas som ett förvaltningsbeslut som innebär att A:s tjänsteförhållande upphör. Ärendet återförvisas till Ålands landskapsregering, som ska pröva det med iakttagande av bestämmelserna i förordningen (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (GDPR, nedan dataskyddsförordningen).

2. Landskapsregeringen åläggs att ersätta A:s rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen med 6 000 euro jämte dröjsmålsränta. Dröjsmålsräntan bestäms enligt den räntefot som avses i 4 § 1 mom. i räntelagen och börjar löpa från det att en månad har förflutit från dagen när högsta förvaltningsdomstolen har gett detta beslut.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Huvudsaken

Frågeställning

Högsta förvaltningsdomstolen har i ärendet att i första hand avgöra om Ålands landskapsregering har kunnat anse att A:s tjänsteförhållande som myndighetschef vid Datainspektionen har upphört vid prövotidens utgång och om A är berättigad att få ärendet prövat vid högsta förvaltningsdomstolen.

Tillämpliga rättsregler och förarbeten

Relevanta bestämmelser i fördraget om Europeiska unionen, Finlands grundlag och Ålands självstyrelselag

Enligt art. 19.1 i fördraget om Europeiska unionen (FEU) ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.

Enligt art. 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel. Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag.

Enligt 21 § 1 mom. i Finlands grundlag har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan.

Landskapet Åland har enligt grundlagens 120 § självstyrelse enligt vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen för Åland.

Landskapet Åland tillkommer enligt 1 § i självstyrelselagen för Åland självstyrelse enligt vad som stadgas i denna lag.

Landskapets allmänna styrelse och förvaltning ankommer enligt 3 § 2 mom. i självstyrelselagen på Ålands landskapsregering och de myndigheter som lyder under den.

Besvär över lagligheten av landskapsregeringens beslut får enligt 25 § 2 mom. i självstyrelselagen anföras hos högsta förvaltningsdomstolen. I landskapsregeringens beslut i utnämningsärenden får ändring inte sökas genom besvär.

Skyldigheter som följer av bestämmelser om dataskydd

Enligt art. 51.1 i dataskyddsförordningen, som är bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna, ska varje medlemsstat föreskriva att en eller flera offentliga myndigheter ska vara ansvariga för att övervaka tillämpningen av denna förordning, i syfte att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter i samband med behandling samt att underlätta det fria flödet av sådana uppgifter inom unionen (nedan kallad tillsynsmyndighet). Enligt art. 51.2 ska varje tillsynsmyndighet bidra till en enhetlig tillämpning av denna förordning i hela unionen.

Varje tillsynsmyndighet ska enligt art. 52.1 i dataskyddsförordningen vara fullständigt oberoende i utförandet av sina uppgifter och utövandet av sina befogenheter i enlighet med denna förordning. Varje tillsynsmyndighets ledamot eller ledamöter ska enligt art. 52.2 i utförandet av sina uppgifter och utövandet av sina befogenheter i enlighet med denna förordning stå fria från utomstående påverkan, direkt såväl som indirekt, och får varken begära eller ta emot instruktioner av någon.

Medlemsstaterna ska enligt art. 53.1 föreskriva att varje ledamot av deras tillsynsmyndigheter ska utnämnas genom ett öppet förfarande med insyn av deras parlament, deras regering, deras statschef, eller ett oberoende organ som genom medlemsstatens nationella rätt anförtrotts utnämningen. Enligt art. 53.3 ska en ledamots uppdrag upphöra då mandattiden löper ut eller om ledamoten avgår eller avsätts från sin tjänst i enlighet med den berörda medlemsstatens nationella rätt. En ledamot får enligt art. 53.4 avsättas endast på grund av grov försummelse eller när ledamoten inte längre uppfyller de villkor som krävs för att utföra uppdraget.

Varje medlemsstat ska enligt art. 54.1 (a)–(e) i lag fastställa varje tillsynsmyndighets inrättande, de kvalifikationer och de villkor för lämplighet som krävs för att någon ska kunna utnämnas till ledamot av en tillsynsmyndighet, regler och förfaranden för att utse varje tillsynsmyndighets ledamot eller ledamöter, mandattiden för varje tillsynsmyndighets ledamot eller ledamöter, vilken inte får understiga fyra år, utom vid tillsättandet av de första ledamöterna efter den 24 maj 2016, då ett stegvis tillsättningsförfarande med kortare perioder för några av ledamöterna får tillämpas om detta är nödvändigt för att säkerställa myndighetens oberoende, samt huruvida varje tillsynsmyndighets ledamot eller ledamöter får ges förnyat mandat, och om så är fallet, för hur många perioder.

Tillämpningen på Åland av dataskyddsförordningen preciseras och kompletteras enligt 1 § 1 mom. i landskapslagen (2019:9) om dataskydd inom landskaps- och kommunalförvaltningen genom denna lag.

Enligt lagens 14 § 1 mom. fungerar Datainspektionen som tillsynsmyndighet enligt dataskyddsförordningen och denna lag. Datainspektionen är enligt paragrafens 2 mom. en oberoende myndighet administrativt underställd landskapsregeringen.

Vid Datainspektionen finns enligt lagens 15 § 1 mom. en tjänst som myndighetschef till vars uppgifter hör att leda myndigheten.

Enligt paragrafens 3 mom. ska Datainspektionen, om inte annat bestäms i denna lag, handha sådana uppgifter rörande myndighetens personal vilka enligt tjänstemannalagen (1987:61) för landskapet Åland ankommer på landskapsregeringen. Landskapsregeringen fattar enligt 4 mom. 3 punkten beslut i fråga om tjänsten som myndighetschef.

Behörig för tjänsten som myndighetschef är enligt 16 § 1 mom. den som vid universitet eller därmed jämförbar högskola, som är erkänd av en nationell utbildningsmyndighet, avlagt en examen som motsvarar minst fyra års heltidsstudier och innehåller en lämplig ämneskombination. Utnämning till myndighetschef sker för sex år åt gången och samma person kan utnämnas till tjänsten sammanlagt högst 18 år.

Om tjänstemäns allmänna rättigheter och skyldigheter föreskrivs enligt lagens 18 § 2 mom. i tjänstemannalagen för landskapet Åland.

Landskapslagen om dataskydd inom landskaps- och kommunalförvaltningen har enligt lagens 36 § trätt i kraft den 1 maj 2019. Genom lagen har enligt paragrafens 2 mom. upphävts landskapslagen (2007:88) om behandlingen av personuppgifter inom landskaps- och kommunalförvaltningen och landskapslagen (2007:89) om Datainspektionen.

Relevanta bestämmelser som gäller landskapstjänstemän

Om landskapstjänstemän och tjänster vid verk och inrättningar som lyder under landskapsförvaltningen samt om tjänsteförhållande gäller enligt 1 § 1 mom. i tjänstemannalagen (1987:61) för landskapet Åland (tjänstemannalagen) vad i denna lag stadgas.

Tjänsteman är enligt 2 § 1 och 2 punkten i tjänstemannalagen den som är utnämnd eller förflyttad till tjänst (ordinarie tjänsteman) och den som är antagen i tjänst på prövotid (tjänsteman på prövotid).

Enligt lagens 10 § 1 mom. kan den som valts till tjänst före utnämningen anställas på prövotid, om detta är påkallat för att utröna om den som valts till tjänsten förmår fullgöra sina tjänsteåligganden på ett tillfredsställande sätt. Prövotiden är minst tre och högst sex månader. Prövotiden får dock uppgå till högst ett år om tjänstens art eller annan särskild orsak det kräver.

Enligt paragrafens 2 mom. ska före prövotidens utgång beslut fattas om huruvida på prövotid anställd tjänsteman ska utnämnas till tjänsten. Om på prövotid anställd tjänsteman inte senast före prövotidens utgång utnämns till tjänsten, upphör hans tjänsteförhållande utan uppsägning vid prövotidens utgång. På prövotid anställd tjänsteman får sägas upp utan hinder av vad i denna lag är stadgat om grunderna för uppsägning.

Enligt 38 § 6 mom. i tjänstemannalagen upphör tjänsteförhållandet för tjänsteman som utnämnts eller anställts för viss tid utan uppsägning då den bestämda tiden utgått, om inte tjänsteförhållandet med anledning av uppsägning har upphört därförinnan.

I lagens 61 § föreskrivs att i andra än i 58–60 § avsedda beslut som landskapsregeringen fattat med stöd av denna lag, får ändring inte sökas genom besvär. Avslutande av tjänsteförhållande på prövotid nämns inte bland de beslut som enligt lagens 58–60 § kan överklagas genom rättelseyrkande eller besvär.

Utredning i ärendet

Ålands landskapsregering har 11.10.2018 ledigförklarat den ordinarie tjänsten som myndighetschef vid Datainspektionen. Som behörighetskrav angavs juridisk högskoleexamen och förtrogenhet med dataskyddsfrågor. I annonsen nämndes att prövotid kan komma att tillämpas.

Tjänsten söktes av nio behöriga personer. Efter personlighets- och färdighetstester samt djupintervju föreslogs A för tjänsten.

Landskapsregeringen beslutade 25.1.2019 att anställa A med en prövotid på ett år och tillträde enligt överenskommelse.

Landskapsregeringen förordnade 25.2.2019 A att sköta tjänsteförhållandet som Datainspektionens myndighetschef under prövotiden 1.3.2019–29.2.2020.

Enligt förordnandet var A:s arbetsuppgifter bland annat att enligt gällande lagstiftning sköta de tillsynsuppgifter som Datainspektionen ålagts och ge anvisningar och råd om behandling av personuppgifter inom landskaps- och kommunalförvaltningarna.

Under prövotiden inkom till landskapsregeringen klagomål som gällde samarbetsproblem från de myndigheter som A i tjänsten skulle utöva tillsyn över och erbjuda anvisningar och råd.

Då samarbetsproblemen trots upprepade diskussioner som landskapsregeringens förvaltnings- och utvecklingschef och personalchef fört med A fortsatte informerade utvecklings- och personalchefen i ett e-postmeddelande 23.1.2020 A om att hans tjänsteförhållande kommer att upphöra vid prövotidens utgång.

A gavs samma besked muntligen vid ett möte 28.1.2020.

Landskapsregeringen har 24.2.2020 beslutat att förordna en annan person till vikarierande myndighetschef vid Datainspektionen för tiden 1–29.3.2020.

Rättslig bedömning

Parternas agerande och uppfattning om situationen

A har såsom ovan konstaterats utnämnts till tjänsten som myndighetschef vid Datainspektionen med en prövotid om ett år. A har inte sökt ändring i detta beslut. Enligt landskapslagstiftningen är det inte heller möjligt att söka ändring i utnämningsbeslut genom besvär.

Ålands landskapsregering har med hänvisning till bestämmelserna i Ålands tjänstemannalag ansett att A:s tjänsteförhållande, i och med att han inte har utnämnts till ordinarie myndighetschef, har upphört automatiskt vid prövotidens utgång, och att detta inte har förutsatt något formellt beslutsfattande.

A har för sin del anfört att Ålands landskapsregering har avslutat hans tjänsteförhållande på ett lagstridigt sätt och med åberopande av sitt behov av rättsskydd yrkat att ärendet tas till domstolsprövning.

Avslutandet av A:s tjänsteförhållande

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att ärendet gäller tjänsten som myndighetschef vid Datainspektionen, vars ställning förutom av nationella regler också regleras av bestämmelserna om dataskyddstillsynsmyndigheter på EU-nivå. En grundläggande utgångspunkt i dataskyddsförordningen, som sedan 25.5.2018 är bindande och direkt tillämplig i medlemsländerna, är att tillsynsmyndigheten ska ha oberoende ställning.

Enligt dataskyddsförordningens art. 54.1(c) regleras förfarandet för att utse en tillsynsmyndighets ledamot visserligen nationellt, men av artikelns led (d) följer att mandattiden för en tillsynsmyndighets ledamot, med vissa undantag som det inte är fråga om i detta fall, inte får understiga fyra år.

Därtill föreskrivs i dataskyddsförordningens art. 53.3 att en ledamots uppdrag ska upphöra först då mandattiden löper ut eller om ledamoten avgår eller avsätts från sin tjänst i enlighet med den berörda medlemsstatens nationella rätt. Enligt art. 53.4 får en ledamot avsättas endast på grund av grov försummelse eller när ledamoten inte längre uppfyller de villkor som krävs för att utföra uppdraget.

EU-domstolen har i sin rättspraxis slagit fast att ett avslutande av den föreskrivna mandattiden utan att iaktta de bestämmelser och skyddsregler som i detta syfte föreskrivits i tillämplig lagstiftning vore oförenligt med kravet på oberoende (till exempel målet C-288/12, Europeiska kommissionen mot Ungern, EU:C:2014:237).

Även om dataskyddsförordningen inte innehåller uttryckliga bestämmelser om prövotid, konstaterar högsta förvaltningsdomstolen att den minimigräns för mandattiden som har fastställts i art. 54.1(d) i dataskyddsförordningen sätter gränser för tillämpningen av nationella bestämmelser om prövotid. En sådan tillämpning av tjänstemannalagens bestämmelser om prövotid att tjänsteförhållandet som myndighetschef för Datainspektionen skulle anses ha upphört automatiskt vid prövotidens utgång därför att inget beslut om att utnämna A till ordinarie innehavare av tjänsten hade fattats, är således inte förenlig med dataskyddsförordningens krav på mandattidens minimilängd.

A:s rätt att söka ändring

Var och en har såsom ovan konstaterats enligt 21 § 1 mom. i Finlands grundlag rätt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan.

Av art. 19.1 i fördraget om Europeiska unionen och art. 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna följer likaså att det måste vara möjligt att få kränkningar av unionsrättsliga rättigheter prövade vid domstol. Även om utgångspunkten är att ärenden handläggs enligt nationella processuella regler, förutsätts den nationella rättsordningen säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrättens bestämmelser med direkt effekt (till exempel förenade målen C-222/05–C-225/05 J. van der Weerd m. fl. EU:C:2007:318 och där angiven rättspraxis och mål C-771/18 Europeiska kommissionen mot Ungern EU:C:2020:584 och där angiven rättspraxis). Effektivitetsprincipen förutsätter att det inte får vara omöjligt eller orimligt svårt att i praktiken utöva rättigheter som följer av unionsrätten (till exempel mål C-3/16 Lucio Cesare Aquino EU:C:2017:209 och där angiven rättspraxis).

I föreliggande fall innebär en sådan tillämpning av de nationella bestämmelser, enligt vilka Datainspektionens myndighetschefs tjänsteförhållande har upphört automatiskt vid prövotids utgång utan möjlighet till ändringssökande, att A inte har garanterats reella möjligheter att få avslutandet av sitt tjänsteförhållande prövat inför domstol. Med hänsyn till att prövotiden som bestämts med stöd av 10 § i tjänstemannalagen inte är förenlig med dataskyddsförordningens art. 54.1(d), ska e-postmeddelandet, i vilket A informerades om att hans tjänstgöring som myndighetschef upphör vid prövotidens slut, daterat 23.1.2020, betraktas som ett sådant beslut att avsluta hans tjänsteförhållande, som han enligt tjänstemannalagen är berättigad att söka ändring i.

Minimitiden för utnämning till tjänsten som myndighetschef för Dataskyddsmyndigheten och grunderna för att tjänsteförhållandet upphör regleras av dataskyddsförordningens bestämmelser om mandattiden för tillsynsmyndighetens ledamöter och om uppdragets upphörande i och med att mandattiden löper ut eller ledamoten avgår eller avsätts. Eftersom A:s tjänsteförhållande och dess avslutande inte har bedömts i ljuset av dessa bestämmelser, ska beslutet om att hans tjänsteförhållande upphör, daterat 23.1.2020, upphävas och ärendet återförvisas till Ålands landskapsregering för att handläggas enligt förordnandet i avgörandet ovan.

Övriga besvärsgrunder

Vid denna utgång av ärendet tar högsta förvaltningsdomstolen inte ställning till A:s argument som gäller beslutsfattarens behörighet och eventuella jäv eller förfarandets eller beslutets brister i ljuset av formkraven enligt förvaltningslagen för Åland.

Rättegångskostnader

Med hänsyn till den utgång ärendet fått genom högsta förvaltningsdomstolens beslut vore det oskäligt om A skulle bli tvungen att själv stå för sina rättegångskostnader fullt ut. Därför är landskapsregeringen med stöd av 95 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden skyldig att ersätta A:s rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen så som framgår av avgörandet ovan.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander och Kristina Björkvall. Föredragande Kaisa Pärssinen-Knight.

Röstningsanförande

Justitierådet Outi Suviranta var av skiljaktig mening. Hennes röstningsanförande var följande:

”Jag avvisar A:s skrivelse som besvär. Jag anser att skrivelsen är att betrakta som en ansökan i ett förvaltningstvistemål, i vilket A yrkar på fastställande av att hans tjänsteförhållande som myndighetschef vid Datainspektionen inte har upphört vid prövotidens slut 29.2.2020.

Eftersom majoriteten har prövat ärendet som ett besvärsärende uttalar jag mig i sak trots att högsta förvaltningsdomstolen inte har behörighet att handlägga förvaltningstvistemål i första instans. Jag fastställer att A:s tjänsteförhållande som myndighetschef vid Datainspektionen inte har upphört 29.2.2020 på den grunden att prövotiden löpt ut.

Förpliktad att med majoritetens avgörande i huvudsaken som utgångspunkt uttala mig om yrkandet på ersättning för rättegångskostnader är jag av samma mening som majoriteten.

Skälen till den skiljaktiga meningen

Enligt 6 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (förvaltningsprocesslagen) får ett beslut genom vilket en myndighet har avgjort eller avvisat ett förvaltningsärende överklagas genom besvär. Enligt 20 § 1 mom. i samma lag handlägger den regionala förvaltningsdomstolen som förvaltningstvistemål en tvist 1) som enligt lag ska avgöras som förvaltningstvistemål, 2) som gäller offentligrättslig betalningsskyldighet, 3) som gäller något annat intresse eller någon annan rättighet eller skyldighet som har sin grund i ett offentligrättsligt rättsförhållande, eller 4) som gäller ett förvaltningsavtal. Enligt 2 mom. handläggs ett ärende dock inte som förvaltningstvistemål, om ärendet kan eller har kunnat avgöras genom ett förvaltningsbeslut eller ett beslut med anledning av grundbesvär.

Enligt 25 § 2 mom. i självstyrelselag för Åland (självstyrelselagen) får besvär över lagligheten av landskapsregeringens beslut anföras hos högsta förvaltningsdomstolen. I landskapsregeringens beslut i utnämningsärenden får ändring inte sökas genom besvär.

Jag anser att e-postmeddelandet 23.1.2020 inte är att betrakta som ett sådant överklagbart förvaltningsbeslut som avses i 6 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen. A valdes till tjänsten och blev anställd med en prövotid om ett år genom landskapsregeringens beslut 25.1.2019. På motsvarande sätt blev han 25.2.2019 förordnad till tjänsten. Då A inte senast före prövotidens utgång utnämndes till tjänsten har hans tjänsteförhållande i enlighet med bestämmelserna i tjänstemannalagen för landskapet Åland upphört automatiskt vid prövotidens utgång. E-postmeddelandet har inte varit avgörande för om A:s tjänsteförhållande har upphört eller fortgått. Således är det inte fråga om ett överklagbart förvaltningsbeslut.

A har hävdat att tillämpningen av prövotiden på ett år står i strid med EU:s allmänna dataskyddsförordning (GDPR). Av art 54.1(d) i GDPR framgår att anställningstiden för en tjänsteman vid Datainspektionen inte får understiga fyra år.

Jag konstaterar med hänvisning till 21 § 1 mom. i Finlands grundlag och art. 19.1 i fördraget om Europeiska unionen att A ska garanteras rätt till att få tillämpningen av en prövotid på ett år i detta sammanhang prövad av domstol. Eftersom det enligt 25 § 2 mom. i självstyrelselagen inte har varit möjligt att söka ändring i beslutet genom vilket A anställts med en prövotid, tillgodoses hans rätt till domstolsprövning genom möjligheten att inleda ett förvaltningstvistemål i förvaltningsdomstolen, i det här fallet i Ålands förvaltningsdomstol.

De i ärendet relevanta bestämmelserna om dataskydd framgår ovan av skälen till majoritetens beslut.

Det framgår av landskapsregeringens beslut 25.1.2019 att A var en av nio sökande då han blev vald till tjänsten som myndighetschef vid Datainspektionen. Han blev anställd med en prövotid om ett år i enlighet med gällande tjänstemannarättsliga lagstiftning i landskapet, det vill säga 10 § i tjänstemannalagen för landskapet Åland, trots att mandattiden enligt dataskyddsförordningen inte får understiga fyra år. Syftet med de relevanta EU-rättsliga bestämmelserna är att garantera tillsynsmyndighetens oberoende. Att tillämpa prövotid i detta sammanhang har stått i strid med EU-rätten. Eftersom A har valts till tjänsten och eftersom det inte har varit lagligen möjligt att anställa eller utnämna honom för en tid som understiger fyra år, fastställer jag att A:s tjänsteförhållande inte har upphört vid den lagstridiga prövotidens slut 29.2.2020 på den grunden att prövotiden löpt ut.”