HFD:2022:38
Regionförvaltningsverket beviljade ett gruvbolag miljö- och vattenhushållningstillstånd för ett gruvprojekt i Sokli-området i Savukoski. Utmålets yta var 59,3 km² och där skulle placeras totalt 14 separata dagbrottsområden. Brytningen skulle genomföras stegvis. För att hålla dagbrotten torra skulle Sokli- och Ylä-Nuortti-vattendragens fåror flyttas.
Förvaltningsdomstolen hade upphävt regionförvaltningsverkets beslut för två dagbrotts del och avslagit bolagets ansökan till dessa delar. Förvaltningsdomstolen upphävde beslutet också gällande fårornas flyttning och hade till denna del återförvisat ärendet till regionförvaltningsverket för ny behandling. Förvaltningsdomstolen ändrade några av tillståndsvillkoren i beslutet och avslog till övriga delar besvären.
Högsta förvaltningsdomstolen förrättade syn i ärendet och beviljade besvärstillstånd åt gruvbolaget, en miljöförening och dess parter och åt fyra andra ändringssökanden. Högsta förvaltningsdomstolen hade att med anledning av besvären avgöra om det planerade gruvprojektet uppfyller förutsättningarna för beviljande av miljötillstånd och vattenhushållningstillstånd med stöd av tillståndsvillkoren i regionförvaltningsverkets beslut eller såsom de hade ändrats av förvaltningsdomstolen.
Högsta förvaltningsdomstolen upphävde förvaltningsdomstolens och regionförvaltningsverkets beslut och återförvisade ärendet till regionförvaltningsverket för att i sin helhet behandlas på nytt.
Gruvprojektets miljö- och vattenhushållningstillstånd hade behandlats tillsammans enligt miljöskyddslagens bestämmelser om gemensam behandling. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att miljö- och vattenhushållningstillståndsärendena i det aktuella gruvprojektet bildar en helhet där lösningarna gällande vattenhushållningen har en direkt inverkan på projektet enligt miljöskyddslagen. Den gemensamma behandlingen det vill säga att miljö- och vattenhushållningstillstånden behandlas och avgörs tillsammans med samma beslut, är därför utgångspunkt i denna tillståndsbehandling.
Till de allmänna utgångspunkterna för tillståndförfarandet hör i övrigt att sökanden till sin ansökan ska bifoga tillräcklig utredning för en tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen och vattenlagen. Tillståndsbeslutet ska enligt både miljöskyddslagen och vattenlagen innehålla tillräckliga tillståndsbestämmelser för att garantera att förutsättningarna för tillståndet uppfylls. I tillståndsbestämmelserna ska beaktas den osäkerhet som gäller verksamhetens konsekvenser och de risker verksamheten medför. I anslutning till detta konstaterade högsta förvaltningsdomstolen att när verksamhetens omfattning växer, växer oftast även riskerna i anslutning till verksamheten så att också en händelse som sker med liten sannolikhet kan få följder vars skadliga inverkan på miljön är betydande. Betydelsen av sådana följder ska alltid bedömas i förhållande till miljön i verksamhetens influensområde. Riskerna i en verksamhet som är stor till sitt omfång har därför en central betydelse i tillståndsprövningen särskilt i de fall då omgivningen i verksamhetens influensområde ska anses känslig och sårbar.
Det handlar om ett för finska förhållanden exceptionellt stort gruvprojekt, vilket innebär att även de vattenmängder som leds och behandlas i dess verksamhet blir synnerligen stora. Den största inverkan som gruvan har på vattendragen riktar sig till Sokli-ån och Yli-Nuortti, av vilka den sistnämnda efter gruvområdet ändras till ån Nuorttijoki, samt till Kemi älv dit gruvans behandlade avloppsvatten skulle ledas.
Nuorttijokis ekologiska status har i den andra vattenförvaltningsplanen (2016-2021) klassificerats som hög. En grund för klassificeringen har varit fiskfaunan och särskilt den värdefulla insjööringsstam som finns i ån. En försämring av den ekologiska statusen eller dess delfaktorer är förbjuden enligt artikel 4.1 a.(i) i vattendirektivet. En sådan försämring av den ekologiska statusen eller en risk för det innebär betydande förorening av miljön enligt miljöskyddslagen.
Enligt utredningen i ärendet kan den sannolikt genetiskt specifika insjööringen som förekommer i Nuorttijoki anses vara en skild art som är beroende av särdragen i Nuorttijokis vattendrag, såsom avrinningen, lekplatserna i fåran och vattenkvaliteten. Ekosystemet i Nuorttijoki är en tydligt avskild helhet av naturvärden och bildar speciella naturförhållanden enligt miljöskyddslagen, varför en försämring av dem inte kan godkännas i tillståndsprövningen.
Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att flera betydande osäkerhetsfaktorer blivit kvar i gruvans vattenhushållning. I bedömningen av vattenhushållningen och i planerna har inte beaktats extrema förhållanden på kortare sikt i samband med väderleksförändringar mot mer extrema förhållanden såsom störtregn och långa torrperioder. Utredningen om de väggar för att avbryta grundvattnet som planerats runt dagbrotten ligger på en allmän nivå trots att avbrytarväggarna som konstruktion utgör en viktig del av de cirka 40 meter djupa dagbrottens torrläggning och gruvans vattenhushållning. Planerna för uppsamling och avtappning av gruvans vatten är en väsentlig del av gruvverksamhetens vattenhushållning men har i tillståndsvillkoren lämnats att framföras efter att tillståndet beviljats. Även funktionen av de för en verksamhetstid på 20 år planerade sandanrikningsbassängernas bottenkonstruktioner förblir oklar med beaktande av att det över sju kvadratkilometer stora området med sandanrikningsbassänger ligger inom ett område där jordmånens förmåga att släppa igenom vatten är varierande. Ytterligare finns det brister i planerna som gäller flytten av fårorna för åarna Sokli och Yli-Nuortti.
Eftersom ett gruvprojekt av stora mått planeras på området, växer också risken för miljöförstöring framför allt om flera av de ovan nämnda riskfaktorerna i anslutning till vattenhushållningen förverkligas samtidigt. I riskanalyserna har en sådan situation inte dryftats, och inte heller en situation där riskerna möjligen bildar en kedja.
I bedömningen av vilken betydelse som bristerna i konsekvensbedömningarna har för tillståndsprövningen ska försiktighetsprincipen enligt miljöskyddslagen tas i beaktande i tolkningen av förutsättningarna för miljötillstånd enligt miljöskyddslagen liksom det om man med stöd av den erhållna utredningen och de givna tillståndsbestämmelserna i tillräckligt hög grad kan försäkra sig om att förutsättningarna för beviljande av miljötillstånd uppfylls i alla situationer.
Utgående från utredningen i ärendet kan man inte utesluta att inte särskilt Nuorttijoki och Sokli-ån utsätts för betydande sedimentbelastning i synnerhet vid högt vattenflöde och som en följd av att fårorna slammas igen samt betydande ekologiska konsekvenser, vilket skulle framträda i synnerhet vid lågvattenföringssituationer.
I synnerhet en sedimentering av lekplatserna och syrebrist skulle på ett betydande sätt äventyra livsbetingelserna för insjööringsstammen i Nuorttijoki. Det är således möjligt att projektet orsakar en försämring av den ekologiska statusen i Sokli-ån och Nuorttijoki från hög till god eller för Nuorttijokis del åtminstone en försämring inom statusen, närmare för fiskfaunans del.
Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det är fråga om en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst så fort en kvalitetsfaktor enligt bilaga V i vattendirektivet försämras med en klass. En sådan helhetseffekt som orsakas av en väsentlig ökning i vattendragets belastning som skulle leda till en försämring av ytvattenförekomstens status eller en försämring av en kvalitetsfaktor, i detta fall en försvagning av insjööringsstammen i Nuorttijoki, ska anses innebära en betydande förorening av miljön eller risk för sådan enligt miljöskyddslagen. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att projektet bedömt som en helhet sålunda kan orsaka betydande förorening av miljön enligt miljöskyddslagen i Nuorttijoki. Risken för att den sannolikt genetiskt unika insjööringen försvinner eller att stammen väsentligt försvagas ska i detta fall anses innebära även en försämring av speciella naturförhållanden enligt miljöskyddslagen.
Med hänsyn till det ovan sagda och med beaktande av projektets exceptionella omfattning och känsligheten hos de vattendrag som hör till projektets influensområde, har det i projektets verkställighetsplaner också efter de redan givna och av förvaltningsdomstolen delvis ändrade tillståndsvillkoren blivit kvar betydande osäkerhetsfaktorer gällande gruvans vattenhushållning. De borde ha bedömts som en del av förutsättningarna för beviljande av miljö- och vattenhushållningstillstånden. I stället har nu flera villkor ställts om att göra också omfattande undersökningar och utredningar i efterskott. Eftersom det är fråga om för förutsättningarna att bevilja tillståndet centrala utredningsskyldigheter, räcker inte i den här helheten och med beaktande av försiktighetsprincipen de olika tillståndsvillkoren enligt miljöskyddslagen och vattenlagen och kraven på utredningar i efterskott för att behärska verksamhetens riskfaktorer under alla hydrologiska omständigheter. Med ytterligare beaktande av syftet med gemensam behandling av tillstånd enligt miljöskyddslagen och vattenlagen, är det inte tillräckligt att återförvisa ärendet endast till den del ärendet gäller flyttningen av åarnas fåror, för att garantera att ingen risk för betydande miljöförstöring riktas mot Nuorttijoki eller att ingen försämring av speciella naturförhållanden framträder där.
Högsta förvaltningsdomstolen upphävde på ovan nämnda grunder regionförvaltningsverkets och förvaltningsdomstolens beslut i anslutning till vattenhushållningen och dess konsekvenser för vattendragen och återförvisade tillståndsärendet i sin helhet till regionförvaltningsverket för ny behandling.
Högsta förvaltningsdomstolen uttalade sig även om andra frågor som varit framme på grund av besvären och som är väsentliga för gruvprojektets förverkligande, till exempel konsekvenserna för vattensystemet i Kemi älv, betydelsen av de så kallade Sokli-ängarna i tillståndsprövningen och de konsekvenser projektet har för renskötseln.
Miljöskyddslagen (86/2000) 3 § 1 mom. 1 och 2 punkterna, 4 § 1 mom. 2 punkten, 5 § 1 mom., 35 § 2 mom., 39 § 1 mom., 41 §, 42 § 1 mom. 2 och 4 punkterna, 43 §, 50 § 2 mom.
Vattenlagen (587/2011) 2 kap. 7 §, 3 kap. 4 § 1 och 2 mom., 6 §, 7 §, 10 §, 11 kap. 3 § 1 mom., 21 §
Lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004) 21 § 1 mom. 1 punkten
Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område art. 4.1 a och i
EU-domstolens dom 1.7.2015 i ärendet C-461/13 (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. mot Tyska staten; Weser-domen)
Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Jaakko Autio och Robert Utter samt miljösakkunnigråden Mikael Hildén och Seppo Rekolainen. Föredragande Päivi Korkeakoski.