HFD:2023:77
Regionförvaltningsverket hade beviljat närings-, trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen) ett tillstånd enligt vattenlagen för installering av dragvajrar och en elkabel vid en färjeled mellan två holmar. Syftet med projektet var att ersätta en dieseldriven färja med en ny eldriven färja.
När den eldrivna färjan är i rörelse stiger dess dragvajrar ovanför vattenytan. I ärendet skulle därför bedömas huruvida dragvajrarna äventyrar den allmänna säkerheten så att det föreligger ett i vattenlagen avsett absolut hinder för beviljande av tillstånd.
Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att enligt lagens förarbeten har bestämmelsen om absoluta hinder för beviljande av tillstånd införts i vattenlagen särskilt på grund av bestämmelsens styrande effekt på det allmänna sättet att genomföra storprojekt. I förevarande fall begränsas den fara som av projektet orsakas till vattentrafiken på ifrågavarande färjefarled och i dess omedelbara närhet. Eftersom faran riktas mot ett visst vattenområde kan de som använder vattenområdet med fog förutsättas vara medvetna om faran och förbereda sig för den. Färjeprojektet i fråga äventyrar således inte den allmänna säkerheten på ett sådant sätt som avses i vattenlagen och ett absolut hinder för beviljande av tillstånd för projektet föreligger inte.
Vattenlagen 2 kap. 3 § 1 mom. 1 punkten, 3 kap. 4 § 1 mom. 2 punkten och 2 mom. och 6 och 7 § samt 10 kap. 4 § 1 mom.
Beslut som ändringssökandet gäller
Vasa förvaltningsdomstol 8.9.2022 nr 944/2022
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
Högsta förvaltningsdomstolen beviljar närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland besvärstillstånd och prövar ärendet.
Vasa förvaltningsdomstols beslut upphävs. Regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut sätts i kraft.
Ärendets tidigare handläggning
(1) Regionförvaltningsverket i Södra Finland har med sitt beslut 12.12.2019 nr 500/2019 beviljat närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland (NTM-centralen) tillstånd för installering av två dragvajrar och en elkabel vid Högsar färjeled i Pargas stad i enlighet med den 18.4.2019 daterade ansökningsplanen samt beviljat NTM-centralen ständig nyttjanderätt till de för projektet behövliga delarna av de gemensamma vattenområdena 445-544-876-1 och 445-539-876-1 i Pargas stad.
(2) Regionförvaltningsverket har också ändrat beslutet gällande den offentliga farleden Airisto-Nötö nr 3395 i närheten av Högsars färjeled genom att flytta farleden 20–40 meter norrut och inskränka farledsområdet vid färjefarleden från 75 meter till 40 meter. Farledens djupgående på projektområdet är 2,4 meter och draggningsdjup MW2005 -3,5 meter.
(3) Enligt regionförvaltningsverket förorsakas av projektet och de beviljade små ständiga nyttjanderätterna inte på förhand sett förlust av förmån som skall ersättas enligt vattenlagen. Tillståndshavaren skall följa vattenlagens stadganden och tillstånds- och farledsbestämmelserna 1–12 i regionalförvaltningsverkets beslut.
(4) Förvaltningsdomstolen har med sitt överklagade beslut upphävt regionförvaltningsverkets beslut och avslagit NTM-centralens ansökan.
Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut på bland annat följande sätt:
(5) Förvaltningsdomstolen bedömer på basis av utredningen i ärendet att dragvajrarna har en betydande negativ inverkan på säkerheten för båttrafiken och annan vattentrafik och kan orsaka allvarliga farosituationer för trafiken i farleden och vattenområdet utanför denna. Enligt 2 kap. 3 § i vattenlagen är det tillåtet att röra sig på vattenområdet även utanför den utmärkta farleden. Förvaltningsdomstolen anser att oberoende av om farleden förses med märkningar och ljusstyrning enligt bestämmelserna i det överklagade beslutet kan en vajer som stiger upp till eller ovanför vattenytan förorsaka en olycka som till och med kan ha dödlig utgång. Faran kan inte i tillräcklig mån minskas genom tillståndsbestämmelser.
(6) I ansökan har nyttan av projektet beskrivits på ett allmänt plan utan stöd av närmare utredning. Förvaltningsdomstolen anser att det inte har framställts en sådan utredning om nyttan av projektet som skulle möjliggöra en sådan intressejämförelse som vattenlagen förutsätter. Enligt huvudregeln borde därför regionförvaltningsverkets beslut upphävas och ärendet återförvisas för ny handläggning.
(7) Även om nyttan av projektet kunde utredas bättre genom att återförvisa ärendet för ny behandling till regionförvaltningsverket, kvarstår dock säkerhetsrisken på grund av dragvajrarna. Förvaltningsdomstolen bedömer att denna risk inte kan minskas i tillräcklig mån utan att avstå från den valda lösningen med dragvajrar, vilket skulle innebära en så betydande ändring att det inte längre skulle vara frågan om samma projekt som ansökan gäller. Förverkligande av projektet skulle därför äventyra den allmänna säkerheten på det sätt som avses i 3 kap. 4 § 2 mom. i vattenlagen, vilket innebär att förutsättningar för beviljande av tillstånd inte föreligger oberoende av hur stor nytta projektet skulle medföra. Härvid har förvaltningsdomstolen även tagit i beaktande att det på ifrågavarande plats redan finns en fungerande färjförbindelse som tillgodoser landsvägstrafikens behov. På dessa grunder godkänner förvaltningsdomstolen besvären och upphäver regionförvaltningsverkets överklagade beslut utan att återförvisa ärendet till regionförvaltningsverket för ny handläggning.
(8) Då förvaltningsdomstolen har upphävt regionförvaltningsverkets beslut till den del beslutet gäller tillstånd för projektet, finns det inte längre något behov att flytta farleden. Därför har förvaltningsdomstolen upphävt regionförvaltningsverkets beslut även till den del beslutet gäller den offentliga farleden.
Ärendet har avgjorts av lagfarna förvaltningsrättsdomarna Patrick Sahlström och Sinikka Kangasmaa samt förvaltningsrättsdomaren inom det tekniska området Susanna Airiola. Föredragande Maria Ingerström.
Yrkandena och utredningen i högsta förvaltningsdomstolen
(9) Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland har ansökt om besvärstillstånd och i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut upphävs och att regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut sätts i kraft. NTM-centralen har sekundärt yrkat att förvaltningsdomstolens beslut upphävs och att ärendet återförvisas till regionförvaltningsverket.
NTM-centralen har motiverat sina besvär på bland annat följande sätt:
(10) Projektet uppfyller förutsättningarna för beviljande av tillstånd enligt 3 kap. 4 § 1 mom. i vattenlagen. Projektets centrala fördelar har att göra med dess positiva miljökonsekvenser med tanke på utsläpp, erosion och buller samt kostnadseffektivitet. Projektet hindrar inte heller användningen och rörligheten av vattendraget och orsakar således inte förluster för allmänt eller enskilt intresse.
(11) Av NTM-centralens kartläggning av de allmänna vägarnas färjleder 2019–2020 framgår att trafikering med de traditionella propellerfärjorna med styrvajer orsakar betydande erosion vid färjfästena. Propelleranordningarnas propulsionsströmmar rör om bottensedimenten och höjer effektivt näringsämnena i det omgivande vattendraget och försämrar på så sätt vattenkvaliteten och orsakar grumling av vattnet. Med en vajerledd lösning kan man uppnå betydligt mindre erosion och näringsbelastning i vattnen.
(12) En vajerdriven färja är nästan ljudlös när färjan är i rörelse och bullernivån för vajerdragningen med elmotorer är inte beroende av färjans accelerationer och inbromsningar. I en vajerdriven färja minskar också undervattensbullret till en bråkdel i förhållande till den traditionella propellerfärjan.
(13) Vid färjeleden är sikten under normala förhållanden fri ca 0,5 nautiska mil och fartyg i korsande farled har tillräckligt med tid att reagera på färjans rörelser och upptäcka dragvajrarna. Dragvajrarna försvårar inte färden utanför farleden. Skyltningen gör så att fartygen som rör sig i farleden kan förutse färjeleden och anpassa sin körhastighet enligt den. Som allmän nyttjanderätt ska rätten att röra sig i vattendrag dock anpassas till de krav som följer av andra bestämmelser och föreskrifter och ske på det sätt som märkningarna och ljusstyrningen förutsätter.
(14) Färjeförsöket i Högsar, dvs. arrangemanget enligt det tillstånd som ansökan gäller, var i gång 2018–2022. Under försöket noterades inga säkerhetsincidenter eller tillbud, med undantag för ett skadefall där draganordning på en motorbåt skadades när den körde in i dragvajern. Noteras bör att det årligen förekommer skadehändelser även med färjor som har styrvajer när segelbåtar kör in i vajern.
(15) När projektet jämförs med högsta förvaltningsdomstolens så kallade Vuotos-beslut (HFD 2002:86) är det också klart att konsekvenserna av detta projekt inte är så betydande och omfattande att det inte under några omständigheter skulle vara möjligt att genomföra projektet. Även om Vuotos-beslutet grundade sig på betydande skadliga förändringar i omgivningens naturförhållanden eller vattennaturen, måste tröskeln för att tillämpa de olika grunderna för ett absolut hinder för beviljande av tillstånd vara lika hög.
(16) Regionförvaltningsverket i Södra Finland har i sitt utlåtande anfört att det i förvaltningsdomstolens beslut är frågan om en principiell linjedragning med vilken man utvidgar den rådande förbehållsamma tillämpningspraxisen av 3 kap. 4 § i vattenlagen. Förvaltningsdomstolens beslut har dessutom långtgående verkningar med tanke på utvecklandet av framtida lösningar inom färjetrafiken.
(17) Trafikledsverket har i sitt utlåtande anfört att enligt dess uppfattning äventyrar en dragvajerdriven färja inte den allmänna säkerheten på det sättet som avses i 3 kap. 4 § 2 mom. i vattenlagen. En dragvajerdriven färja är inte någon exceptionell lösning och skillnaden i säkerheten är inte betydande jämfört med den lösningen som är i bruk i Högsar, det vill säga en färja med styrvajer. En styrvajer orsakar för sin del också risker för sjötrafiken, när vajern stiger ovanför vattenytan framför färjan när den är i gång. Dragvajern fungerar på ett annat sätt och risken för sjötrafiken är något större, men med de ändringar i farleden samt märkningar och den ljusstyrning som avses i ansökan kan risken hanteras.
(18) De fördelar av projektet som NTM-centralen framfört i sina besvär är betydande speciellt när det gäller projektets konsekvenser för miljön (buller, erosion, utsläpp). Ett av målen och utvecklingsobjekten i de av Trafikledsverket godkända upphandlingsriktlinjerna för landsvägsfärjor är minskning av utsläpp och elektrifiering av färjorna. Permanent ändring av Högsarfärjan till en elektrifierad vajerdriven färja skulle stöda detta mål genom att avlägsna de lokala utsläppen från färjetrafiken samt minska energiförbrukningen avsevärt.
(19) Transport- och kommunikationsverket (Traficom) har i sitt utlåtande anfört att sjötrafikens säkerhet har förbättrats genom de ändringar och markeringar i farleden som avses i tillståndsbeslutet. De placerade ljussignalerna uppfyller bestämmelserna i sjötrafiklagen och Traficoms föreskrift "Sjötrafikmärken och ljussignaler samt utmärkning av ledningar och kablar" (TRAFICOM /85487/03.04.01. 00/2021). Trots att färjefarleden har avgränsats med specialmärken kommer en del av sjötrafiken även i fortsättningen att korsa färjefarleden utanför farledsområdet där alla sjöfarare har rätt att röra sig enligt vattenlagen. Därför måste enligt Traficoms åsikt uppmärksamhet fästas vid en tillräckligt tydlig och synlig utmärkning även utanför farleden dit ljusstyrningen inte når så att sjöfararna görs medvetna om att dragvajern stiger ovanför vattenytan på en lång sträcka och att det inte är möjligt att passera vajerfärjan på ett säkert sätt då vajerfärjan är i rörelse, till skillnad från de nuvarande vajerfärjorna som går med framdrivningssystem och styrvajer.
(20) Markeringarna måste tydligt visa att dragvajern undantagsvis ligger vid vattenytan då vajerfärjan trafikerar. Information om vajerfärjans dragvajers egenskap som begränsar användningen av farleden ska också utmärkas på sjökorten. Då har även sådana båtförare som anländer till området från något annat ställe möjlighet att beakta vajerfärjan och dess egenskaper på förhand. Enligt 1 kap. 7 § 1 mom. 4 punkten i sjötrafiklagen (782/2019) ska befälhavaren på en farkost se till att farkosten är försedd med adekvata sjökort och nautiska publikationer, om den planerade färden förutsätter ruttplanering med anledning av färdens längd eller någon annan motsvarande orsak eller omständighet. Sjökortet ska alltid medföras i farkosten vid färd på okända vatten.
(21) En vajerfärja som fungerar utan dieselmotor och framdrivningssystem orsakar avsevärt mindre utsläpp till luften (koldioxid, svavel-och kväveoxider, partiklar). Minskningen av buller är även avsevärd.
(22) Ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid NTM-centralen i Egentliga Finland har meddelat att det inte avger utlåtande.
(23) Mattnäs Byalag r.f., Druckis delägarlag/fiskelag, Nagu Segelsällskap r.f., Korpo Sjöfarare r.f., F:ma Nagu Charterbåtar och F:ma Saariston Mökkipalvelut har i sitt bemötande anfört bland annat följande:
(24) Systemet med dragvajrar, innefattande också de planerade signalljusbojarna och annan ny utmärkning av färjans rutt, var i full drift sommaren 2022. Experimentet och installationen av alla remmare samt lysbojar visade tydligt att den användbara farleden blev exceptionellt trång och smal, vilket i förening med en livlig båttrafik skapade helt onödiga farosituationer. Dessutom visade experimentet att utrymmet för seglande båtar att vänta på grönt ljus i närheten av färjeleden saknas. En eldriven färja som framdrivs med dragvajrar är också avsevärt långsammare än en dieselfärja som använder propeller och styrvajer, vilket borde vägas in i bedömningen av den eventuella nyttan av projektet.
(25) NTM-centralen i Egentliga Finland har angett genmäle.
Skälen till högsta förvaltningsdomstolens beslut
1. Frågeställning
(26) Med beaktande av slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut ska i ärendet först avgöras huruvida färjeprojektet äventyrar den allmänna säkerheten enligt 3 kap. 4 § 2 mom. i vattenlagen så att tillstånd inte får beviljas, dvs. huruvida det föreligger ett absolut hinder för beviljande av tillstånd.
(27) Ifall ett absolut hinder för beviljande av tillstånd inte anses föreligga ska i ärendet därefter avgöras huruvida den nytta som färjeprojektet medför för allmänna eller enskilda intressen i enlighet med 3 kap. 4 § 1 mom. 2 punkten i vattenlagen är avsevärd i förhållande till de förluster som projektet medför för sådana intressen så att tillstånd ska beviljas. Härvidlag ska dock först bedömas huruvida de utredningar som finns till hands ska anses vara tillräckliga för att högsta förvaltningsdomstolen omedelbart kan ta ställning i frågan.
(28) I det fall att förutsättningarna för beviljande av tillstånd till färjeprojektet anses föreligga ska i ärendet vidare tas ställning till förvaltningsdomstolens beslut till den del beslutet gäller samtidigt upphävande av regionförvaltningsverkets beslut om ändring av Airisto-Nötö offentliga farled.
2. Tillämpade rättsregler
(29) Enligt 2 kap. 3 § 1 mom. 1 punkten i vattenlagen har var och en rätt att utan att orsaka onödig skada, olägenhet eller störning färdas i vattendrag och på is över vattendrag, om inte något annat föreskrivs i lag.
(30) Enligt 3 kap. 4 § 1 mom. 2 punkten i vattenlagen ska tillstånd beviljas för ett vattenhushållningsprojekt, om projektet medför sådan nytta för allmänna eller enskilda intressen som är avsevärd i förhållande till de förluster som det medför för sådana intressen.
(31) Enligt 3 kap. 4 § 2 mom. i vattenlagen får tillstånd dock inte beviljas, om vattenhushållningsprojektet äventyrar det allmänna hälsotillståndet eller den allmänna säkerheten, orsakar avsevärda skadliga förändringar i omgivningens naturförhållanden eller i vattennaturen och dess funktion eller i hög grad försämrar bosättnings- eller näringsförhållandena på orten.
(32) I detaljmotiveringen i regeringens proposition med förslag till reform av vattenlagstiftningen (RP 277/2009 rd) framförs bland annat följande i samband med 3 kap. 4 § 2 mom. i vattenlagen:
”I 2 mom. anges så kallade absoluta hinder för beviljande av tillstånd. Motsvarande bestämmelser finns i 2 kap. 5 § i den gällande vattenlagen. Avsikten med bestämmelsen är att sätta en övre gräns för vilka följder av ett vattenhushållningsprojekt som kan godtas. Om den gränsen överskrids kan inget tillstånd beviljas för projektet, hur stor nyttan av det än är. Den gällande 2 kap. 5 § är avsedd att vara den bestämmelse som i sista hand skyddar de rättsobjekt som specificeras i paragrafen. Inom rättspraxis har en ansökan om tillstånd för ett vattenhushållningsprojekt avslagits endast en gång med stöd av vattenlagens absoluta hinder för beviljande av tillstånd (HFD 2002:86).
Det finns flera skäl som talar såväl för som emot vattenlagens absoluta hinder för att bevilja tillstånd. Frågan om den gällande vattenlagens absoluta hinder för att bevilja tillstånd behövs i den nya vattenlagen eller inte kan bedömas kritiskt bl.a. från den synpunkten att en rätt utförd jämförelse av intressen bör leda till samma resultat. En aspekt som talar för att absoluta hinder för beviljande av tillstånd ska ingå i den nya lagen är t.ex. att vikten av de intressen som skyddas genom den gällande 2 kap. 5 § i så fall inte behöver bedömas i en jämförelse av intressen, avvikande från nuläget. På motsvarande sätt kan det anses nödvändigt att bestämmelsen om absoluta hinder för beviljande av tillstånd ingår också i den nya vattenlagen på grund av bestämmelsens allmänpreventiva effekt, dess styrande effekt på det allmänna sättet att genomföra storprojekt på och strukturen hos tillståndsprövning enligt vattenlagen.
Inga betydande ändringar föreslås i bestämmelsen om absoluta hinder för beviljande av tillstånd, utan det är meningen att bestämmelsen också i fortsättningen ska utgöra ett ovillkorligt skydd för de rättsobjekt som specificeras i momentet. Det finns ingen orsak att sänka tillämpningströskeln från det ursprungliga, bl.a. eftersom de frågor som avses i bestämmelsen ingår i jämförelsen av intressen som en kränkning av ett allmänt intresse och redan denna väg kommer med i tillståndsprövningen.
I sak motsvarar bestämmelsen huvudsakligen den gällande vattenlagen. Enligt 2 mom. får tillstånd inte beviljas för byggande som äventyrar det allmänna hälsotillståndet eller den allmänna säkerheten, orsakar avsevärda skadliga förändringar i omgivningens naturförhållanden eller i vattennaturen och dess funktion eller i hög grad försämrar bosättnings- eller näringsförhållandena på orten.
(…)
I dagens läge ska den allmänna säkerheten räknas som ett minst lika viktigt intresse. Den finns inte med i bestämmelsen i dess nuvarande form. På denna punkt föreslås ett tillägg i paragrafen. (…)”
(33) Enligt 3 kap. 6 § 1 mom. i vattenlagen ska när förutsättningarna för beviljande av tillstånd prövas den nytta eller förlust som vattenhushållningsprojektet medför med hänsyn till allmänna intressen bedömas från allmän synpunkt. Om nyttans eller förlustens omfattning kan mätas i pengar, kan penningvärdet användas vid bedömningen.
(34) Enligt 3 kap. 6 § 2 mom. i vattenlagen ska vid bedömningen hänsyn tas till de omständigheter som berör vattenstatusen och vattenanvändningen inom projektets influensområde enligt den förvaltningsplan och den havsförvaltningsplan som avses i lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen. Vid bedömningen ska dessutom hänsyn tas till vad som i den riskhanteringsplan som avses i lagen om hantering av översvämningsrisker har angetts om översvämningsriskerna och målen för hanteringen av översvämningsriskerna inom projektets influensområde samt om de åtgärder som syftar till att uppnå målen.
(35) Enligt 3 kap. 7 § 1 mom. i vattenlagen beaktas när förutsättningarna för beviljande av tillstånd för ett vattenhushållningsprojekt prövas den ökning av egendomens bruksvärde som följer av att mark- eller vattenområdets eller annan egendoms avkastning eller användbarhet förbättras som enskild nytta av projektet. Detsamma gäller andra förmåner som omedelbart kan vinnas genom att projektet genomförs.
(36) Enligt 3 kap. 7 § 2 mom. i vattenlagen beaktas som enskild förlust på grund av projektet 1) de nyttjande- eller lösningsrätter som beviljas sökanden, 2) kostnaderna för sådana skador och nyttjanderätter som sökanden särskilt har avtalat om med den som saken gäller för att kunna genomföra projektet samt anskaffningskostnaderna för sådana områden som frivilligt har överlåtits till sökanden av motsvarande anledning, och 3) andra förluster som orsakas sådana som inte är delaktiga i projektet och i denna lag avsedda passiva delägare vid dikning.
(37) Enligt 10 kap. 3 § 1 mom. i vattenlagen ska den del av ett vattendrag som inrättas som allmän farled uppfylla de krav som med beaktande av trafiken i vattendraget skäligen kan ställas på en allmän farled. I tillståndsmyndighetens beslut ska den allmänna farledens sträckning anges. Om farledens sträckning i något avseende bestäms så att den avviker från det som anges i ansökan, ska sökanden ges tillfälle att bemöta detta innan beslutet fattas.
(38) Enligt 10 kap. 4 § 1 mom. i vattenlagen kan ett lagakraftvunnet beslut om en allmän farled på ansökan ändras eller farleden dras in med iakttagande i tillämpliga delar av bestämmelserna om inrättande av en farled. Om den som är huvudman för farleden motsätter sig ett yrkande om att farleden ska ändras eller dras in, krävs det dessutom att farleden eller dess användning har en skadlig verkan som inte förutsågs när farleden inrättades eller att förhållandena senare har förändrats väsentligt.
3. Utredning i ärendet
(39) Högsarfärjan som trafikerar mellan Nagu och Högsar i Pargas stad har fungerat som en dieseldriven propellerfärja. Till Högsar finns inte fast vägförbindelse. Färjefarleden i fråga är 319 meter lång och den korsar farleden Airisto-Nötö nr 3395 som är 58,7 kilometer lång. Den sistnämnda farleden går genom skärgården på västra sidan om Nötö och vidare mot Airisto. Farleden används för nyttotrafik av bland annat fiskeribåtar men huvudsakligen trafikeras farleden av fritidsbåtar. Båttrafiken på området är livlig speciellt under sommaren.
(40) Syftet med projektet är att på Högsarrutten övergå från att använda den dieseldrivna propellerfärjan till att använda en eldriven vajerfärja.
(41) Regionförvaltningsverket har med sitt beslut beviljat tillstånd för projektet. Enligt tillståndsbestämmelse 1 får dragvajrarna och elkabeln samt färjans ljusstyrning, vägvisare och specialmärken byggas och farledsändringarna utföras i enlighet med de 11.4.2019 daterade Högsar färjas markeringsplan (skala 1:2 000) och markeringarna i Högsars färjas översiktskarta (skala 1:10 000). Enligt tillståndsbestämmelse 2 i nämnda beslut ska i färjans ljusstyrning användas fast grönt ljus, som visar att trafik är tillåten, och fast rött ljus som visar att trafik är förbjuden i enlighet med Transport- och kommunikationsverket Traficoms bestämmelse om sjötrafikmärken och signalreglering (dnro LIVI//2393/00.03.03/2017). Ifall man vill avvika från denna märkeskombination ska man få Traficoms beslut om godkännande för detta före förverkligandet av projektet.
(42) Färjan som trafikerar Högsarrutten är redan modifierad till en vajerdriven elfärja. Färjans enkelriktade körtid är 3–4 minuter. Under sommarsäsongen trafikerar färjan dagtid i genomsnitt 5–8 gånger i timmen och under de livligaste veckosluten nästan oavbrutet. Utanför sommarsäsongen trafikerar färjan i genomsnitt 3–5 gånger i timmen.
(43) NTM-centralen har såsom nytta för allmänna intressen som projektet medför framfört följande (punkterna 44 och 45):
(44) En eldriven färja möjliggör en fungerande och trygg förbindelse från ön Storlandet till ön Högsar i Nagu i Åbolands skärgård. En eldriven färja ger inte lokalt upphov till utsläpp, och miljövänligt producerad el kan användas som färjans drivkraft. En eldriven färja förorsakar inte en sådan tillfällig grumling av vattnet och med tiden stranderosion som propellanordningarna i den nuvarande dieseldrivna färjan. En eldriven färja minskar bullret jämfört med en dieselfärja.
(45) Då man beaktar att koldioxidutsläppet från den centraliserade elenergiproduktionen i Finland är i genomsnitt cirka 0,5 g/kWh, medan motsvarande värde för lokalt producerad diesel är i genomsnitt 2,5 g/kWh, är en eldriven vajerfärja en energieffektiv lösning som leder till betydande utsläppsminskningar. Den traditionella propellerstyrda färjans effektförluster är också stora eftersom endast i genomsnitt cirka 25 procent av den använda energin kan omvandlas till färjans rörelseenergi med propellerutrustning.
(46) NTM-centralen har såsom de förluster som projektet medför för allmänna och enskilda intressen framfört följande (punkterna 47 och 48):
(47) De två dragvajrar och den elkabel som installeras på färjefarleden försvårar användningen av den korsande offentliga farleden Airisto-Nötö nr 3395 i någon mån på grund av att vattentrafiken avbryts då färjan går. Färjans dragvajrar stiger upp till vattenytan, vilket kan orsaka risksituationer. Användningen av närvattenområdet för båtliv försvåras också utanför färjefarleden.
(48) När den eldrivna vajerfärjan är i rörelse stiger vajrarna nära färjan upp till och ovanför vattenytan längs hela färjerutten beroende på vindförhållandena. När färjan står vid kajen lägger sig vajrarna nära havsbotten tydligt nedanför draggningsdjupet MW2005 -3,5 meter för den korsande farleden.
(49) NTM-centralen har också anhållit om ändring av det beslut som gäller den offentliga farleden Airisto-Nötö nr 3395 eftersom färjeprojektet förutsätter att nämnda farled i närheten av Högsars färjerutt flyttas 20–40 meter norrut och att dess bredd vid nämnda ställe inskränks från 75 meter till 40 meter.
4. Rättslig bedömning och slutsats
Bedömning av absolut hinder för beviljande av tillstånd
(50) Enligt 3 kap. 4 § 2 mom. i vattenlagen får tillstånd inte beviljas, om vattenhushållningsprojektet äventyrar det allmänna hälsotillståndet eller den allmänna säkerheten, orsakar avsevärda skadliga förändringar i omgivningens naturförhållanden eller i vattennaturen och dess funktion eller i hög grad försämrar bosättnings- eller näringsförhållandena på orten.
(51) Förvaltningsdomstolen har ansett att färjans dragvajrar som stiger upp till och ovanför vattenytan när färjan är i rörelse kan orsaka allvarliga farosituationer för trafiken i farleden och i vattenområdet utanför farleden och därmed äventyra den allmänna säkerheten på det sätt som avses i ovan nämnda lagrum. Enligt förvaltningsdomstolen saknas således förutsättningarna för beviljande av tillstånd oberoende av hur stor nytta projektet skulle medföra.
(52) Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar med hänvisning till förarbetena till 3 kap. 4 § 2 mom. i vattenlagen (RP 277/2009 rd) att avsikten med bestämmelsen om så kallade absoluta hinder för beviljande av tillstånd är att sätta en övre gräns för de godtagbara förluster som ett vattenhushållningsprojekt kan medföra. Bestämmelsen, liksom den motsvarande bestämmelsen i 2 kap. 5 § i den tidigare vattenlagen (264/1961), är avsedd att i sista hand skydda de rättsobjekt som specificeras i paragrafen.
(53) I förarbetena hänvisas till högsta förvaltningsdomstolens beslut HFD 2002:86 som då var och fortfarande är den enda gången inom rättspraxis då en ansökan om tillstånd för ett vattenhushållningsprojekt har avslagits med stöd av vattenlagens absoluta hinder för beviljande av tillstånd. Ärendet handlade om att bygga ett kraftverk och en konstgjord bassäng i Vuotos, som med dammområden sammanlagt omfattade 242 km2, och om vattenreglering. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att projektets verkningar med beaktande av de omfattande och framför allt djupgående och bestående konsekvenserna för bassängområdet och dess naturvärden skulle betraktas som avsevärda och vittgående skadliga förändringar i omgivningens naturförhållanden och i vattennaturen och dess funktion enligt 2 kap. 5 § (467/1987) i vattenlagen. Högsta förvaltningsdomstolen lät därför utfallet av förvaltningsdomstolens beslut där vattendomstolens beslut om beviljande av tillstånd hade upphävts och tillståndsansökan avslagits stå fast.
(54) Enligt förarbetena till 3 kap. 4 § 2 mom. i vattenlagen föreslogs inga betydande ändringar i den då gällande bestämmelsen om absoluta hinder för beviljande av tillstånd. Eftersom även den allmänna säkerheten räknades som ett minst lika viktigt intresse som de övriga intressen som omfattades av nämnda paragraf föreslogs på denna punkt ett tillägg i paragrafen. I förarbetena framfördes särskilt att det inte fanns någon orsak att sänka tillämpningströskeln av bestämmelsen om absoluta hinder för tillstånd från det ursprungliga. I förarbetena nämns också såsom grund för behovet av bestämmelsen bland annat dess styrande effekt på det allmänna sättet att genomföra storprojekt.
(55) Högsta förvaltningsdomstolen anser att den fara som färjeprojektet i fråga medför till följd av färjans styrvajrar som stiger upp till och ovanför vattenytan när färjan är i rörelse begränsar sig till själva färjefarleden och dess omedelbara närhet. Faran riktas således mot ett visst vattenområde där användarna av vattenområdet med fog kan förutsättas vara medvetna om faran och förbereda sig för den.
(56) Högsta förvaltningsdomstolen anser med anledning av ovanstående och med hänvisning till det som i förarbetena till 3 kap. 4 § 2 mom. i vattenlagen har framförts om bestämmelsens innehåll och syfte samt dess tillämpningströskel vad gäller vattenhushållningsprojekt med avsevärt stor skala att färjeprojektet i fråga inte äventyrar den allmänna säkerheten på ett sådant sätt som avses i nämnda lagrum. Ett absolut hinder för beviljande av tillstånd till projektet föreligger således inte.
Intresseavvägning av projektet enligt vattenlagen
(57) Högsta förvaltningsdomstolen har ovan bedömt att det för beviljande av tillstånd inte föreligger ett sådant absolut hinder som avses i 3 kap. 4 § 2 mom. i vattenlagen. Högsta förvaltningsdomstolen anser sig i denna situation på basis av regionförvaltningsverkets beslut och den utredning som insamlats i ärendet ha tillräckliga förutsättningar att omedelbart bedöma huruvida förutsättningar för beviljande av tillstånd för färjeprojektet föreligger på basis av intresseavvägningen enligt 3 kap. 4 § 1 mom. i vattenlagen.
(58) Högsta förvaltningsdomstolen anser med stöd av utredningen i ärendet att det i NTM-centralens i Egentliga Finland ansökan avsedda färjeprojektet medför sådan nytta för allmänna intressen som avses i 3 kap. 4 § 1 mom. 2 punkten i vattenlagen vad gäller fungerande förbindelse från ön Storlandet till ön Högsaren samt eliminering av avgasutsläpp och erosion och minskning av buller jämfört med nuläget. I projektet ersätts den nuvarande färjeförbindelsen med modern teknik vilket innebär att den nya förbindelsen anordnas med minsta möjliga miljöpåverkan. Nyttan som projektet medför för allmänna intressen kan därför anses vara stor.
(59) Högsta förvaltningsdomstolen anser att möjligheten att för färjan använda miljövänligt producerad elenergi inte är direkt relaterad med färjeprojektet och kan därför endast anses ha marginell betydelse vid bedömning av den nytta som projektet medför. Däremot kan den kostnads- och energieffektivitet som en eldriven färja eventuellt medför anses vara en något större nytta.
(60) Högsta förvaltningsdomstolen anser med stöd av utredningen i ärendet att färjeprojektet i fråga medför sådana förluster för allmänna och enskilda intressen som avses i 3 kap. 4 § 1 mom. 2 punkten i vattenlagen vad gäller tillfälligt avbrytande av båttrafiken på den korsande offentliga farleden Airisto-Nötö nr 3395 när färjan är i rörelse samt det besvär för bland annat manövrering av segelbåtar som avses i Mattnäs Byalag r.f. och dess medparters bemötande. Invid färjefarleden försvårar färjetrafiken också användningen av närvattenområdet för båtliv utanför den offentliga farleden. Högsta förvaltningsdomstolen anser dock med beaktande av båttrafikens allmänna natur speciellt i livligt trafikerade farleder samt med hänvisning till väjningsreglerna för sjötrafiken vad gäller färjor med begränsad manövreringsförmåga att det dröjsmål och de ovan nämnda övriga besvär som färjans trafik orsakar på Airisto-Nötö offentliga farled samt utanför den offentliga farleden invid färjerutten inte utöver det vanliga försvårar båttrafiken.
(61) Användningen av färjan orsakar även fara för närgående båttrafik genom att de dragvajrar som installeras på färjefarleden stiger upp till och ovanför vattenytan när färjan är i rörelse. Faran för båttrafiken ska i och för sig anses vara en betydande förlust som projektet medför. Högsta förvaltningsdomstolen anser dock, med hänvisning till det som Trafikledsverket och Transport- och kommunikationsverket Traficom anfört i sina utlåtanden att denna fara avsevärt kan minskas och därigenom hanteras genom att man följer tillståndsbestämmelserna 1 och 2 som ingår i regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut. Vid bedömning av nämnda fara ska också beaktas att färjefarleden med vederbörande markeringar sedan länge funnits på samma plats i vattenområdet och att färjans passage och de nya signalerna således inte kan komma som en överraskning för normalt försiktiga båtförare eller andra som rör sig i vattenområdet i fråga. Högsta förvaltningsdomstolen bedömer på dessa grunder att den fara som projektet orsakar inte kan anses vara betydande.
(62) Högsta förvaltningsdomstolen anser på de grunder som anförts ovan och i enlighet med 3 kap. 4 § 1 mom. 2 punkten i vattenlagen att färjeprojektet i Högsar medför sådan nytta för allmänna intressen som är avsevärd i förhållande till de förluster som projektet medför för allmänna och enskilda intressen. Förutsättningarna för beviljande av tillstånd är följaktligen uppfyllda.
Ändringen av Airisto-Nötö offentliga farled
(63) Förvaltningsdomstolen har upphävt regionförvaltningsverkets beslut även till den del det gäller ändringen av Airisto-Notö offentliga farled i samband med förverkligandet av Högsar färjeprojekt.
(64) Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att ändringssökandena i sina besvär till förvaltningsdomstolen inte har anfört besvärsgrunder angående ändring av farleden. Därför och med beaktande av att högsta förvaltningsdomstolen på ovan angivna grunder i fråga om förutsättningarna för beviljande av tillstånd har dragit en annan slutsats än förvaltningsdomstolen, finns det i denna situation inga grunder att upphäva regionförvaltningsverkets beslut angående ändring av farleden.
Slutsats
(65) Högsta förvaltningsdomstolen anser på ovan sagda grunder att förvaltningsdomstolens beslut ska upphävas och regionförvaltningsverkets beslut sättas i kraft.
Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen och Jaakko Autio samt miljösakkunnigråden Olli Dahl och Olli Malve. Föredragande Pekka Kemppainen.