Annat beslut 479/2015

Besvär i kommunalärende (Nykarleby)

Givet: 20.2.2015
Liggarnummer: 479
Diarienummer: 2527/3/14
ECLI: ECLI:FI:KHO:2015:T479

Ärende Kommunalbesvär

Ändringssökande A, Nykarleby

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstol 25.6.2014 nr 14/0229/1

Ärendets tidigare handläggning

Stadsfullmäktige i Nykarleby har med sitt beslut 7.6.2012 § 28 beslutat godkänna stadens bokslut för år 2011.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Förvaltningsdomstolen har med sitt överklagade beslut till den del som det nu är fråga om prövat A:s besvär och avslagit dem. Förvaltningsdomstolen har till denna del anfört följande skäl till stöd för sitt beslut:

Enligt 68 § 3 mom. i kommunallagen skall bokslutet ge riktiga och tillräckliga uppgifter om resultatet av kommunens verksamhet och om kommunens ekonomiska ställning. De tilläggsupplysningar som behövs för detta skall lämnas i noterna.

Enligt 87 i § 2 mom. i samma lag skall affärsverkets bokslut ge riktiga och tillräckliga uppgifter om resultatet av affärsverkets verksamhet och om dess ekonomiska ställning. De tilläggsupplysningar som behövs för detta skall lämnas i noterna. Affärsverkets särskilda bokslut sammanställs i kommunens eller samkommunens bokslut.

Enligt 3 kap. 3 § 1 mom. 3 punkten i bokföringslagen skall när bokslutet, verksamhetsberättelsen och den ingående balansen upprättas försiktighet iakttas oberoende av räkenskapsperiodens resultat.

Enligt 2 mom. i samma paragraf förutsätter den försiktighet som avses i 1 mom. 3 punkten särskilt att i bokslutet och verksamhetsberättelsen tas upp endast sådana vinster som har realiserats under räkenskapsperioden.

Enligt 3 mom. i samma paragraf får avvikelse från principerna i 1 och 2 mom. göras endast av särskilda skäl, om inte avvikelsen baserar sig på lag eller andra bestämmelser som utfärdats med stöd av den. Noterna skall innehålla en redogörelse för grunderna för avvikelsen samt en beräkning av dess inverkan på räkenskapsperiodens resultat och den ekonomiska ställningen.

Enligt det genom det överklagade stadsfullmäktiges beslut fastställda bokslutet för år 2011 har räkenskapsperiodens överskott för Nykarleby stad, inklusive Nykarleby Kraftverk, varit 1 380 702,73 euro.

Det särredovisade bokslutet för affärsverket Nykarleby Kraftverk innehåller en redogörelse om det produktionsavbrott vid kraftverket som har pågått från april 2010 till februari 2011 och som har föranlett ett produktionsbortfall på cirka en halv miljon euro. Enligt redogörelsen hade Nykarleby Kraftverk tecknat en avbrottsförsäkring med ett ersättningstak på en halv miljon euro samt kontrollerat via stadens försäkringsmäklare att försäkringen var i kraft innan olyckan skedde. Enligt redogörelsen har dock vissa oklarheter uppdagats kring försäkringen, vilket föranlett en juridisk process mellan Nykarleby Kraftverk och försäkringsmäklaren. Enligt redogörelsen har Nykarleby Kraftverk enligt affärsverkets direktion rätt till en kompensering för produktionsbortfallet, varför en faktura på 490 000 euro har sänts till försäkringsmäklaren. I noterna till det särredovisade bokslutet har de extraordinära intäkterna på 490 000 euro specificerats som en skadeersättning från försäkringskonsult.

Med beaktande av det ovannämnda anser förvaltningsdomstolen att bokslutet har gett riktiga och tillräckliga uppgifter om resultatet av kommunens och affärsverkets verksamhet och ekonomiska ställning i enlighet med kommunallagens stadganden. Stadens revisor har förordat att bokslutet godkänns och revisionsnämnden har i enlighet med 71 § 2 mom. i kommunallagen behandlat ärendet. Stadsfullmäktige har därmed kunnat godkänna bokslutet för år 2011 i föreliggande form. Fullmäktige har inte genom beslutet överskridit sina befogenheter, och beslutet är inte annars heller på de grunder som anförts i besvären lagstridigt på det sätt som avses i 90 § i kommunallagen.

Lagrum som förvaltningsdomstolen tillämpat

De i motiveringen nämnda samt kommunallagen 90 §

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A har yrkat att stadsfullmäktiges beslut 7.6.2012 § 28 ska upphävas och ärendet återvisas för ny handläggning samt att förvaltningsdomstolens beslut ska upphävas. Det kan inte godkännas att en skadeståndsersättning om 490 000 euro upptas som extraordinarie intäkt i resultaträkningen och kontofordran i balansräkningen, då en sådan fordran saknar all grund. Såväl Österbottens tingsrätt som Vasa hovrätt har förkastat skadeståndsyrkandet.

Stadsstyrelsen i Nykarleby har gett en förklaring, i vilken den hänvisat till vad den anfört i förvaltningsdomstolen.

A har gett ett genmäle.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver stadsfullmäktiges i Nykarleby beslut 7.6.2012 § 28 och förvaltningsdomstolens överklagade beslut och återvisar ärendet till stadsfullmäktige i Nykarleby för att handläggas på nytt.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Tillämpliga rättsregler

Enligt 67 § i kommunallagen gäller om kommunens bokföringsskyldighet, bokföring och bokslut utöver kommunallagen i tillämpliga delar bokföringslagen. Bokföringsnämndens kommunsektion meddelar anvisningar och avger utlåtanden om tillämpningen av bokföringslagen och 68–70 § i kommunallagen.

Enligt 68 § 3 mom. (519/2007) i samma lag skall bokslutet ge riktiga och tillräckliga uppgifter om resultatet av kommunens verksamhet och om kommunens ekonomiska ställning. De tilläggsupplysningar som behövs för detta skall lämnas i noterna.

Enligt 87 i § 2 mom. (519/2007) i samma lag hör till bokslutet balansräkning, resultaträkning, finansieringsanalys och noter till dem samt en tablå över budgetutfallet och en verksamhetsberättelse. Bokslutet ska ge riktiga och tillräckliga uppgifter om resultatet av affärsverkets verksamhet och om dess ekonomiska ställning. De tilläggsupplysningar som behövs för detta skall lämnas i noterna. Affärsverkets särskilda bokslut sammanställs i kommunens eller samkommunens bokslut.

Enligt 90 § 2 mom. i kommunallagen får kommunalbesvär anföras på den grunden att 1) beslutet har tillkommit i felaktig ordning, 2) den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 3) beslutet annars strider mot lag.

Enligt 2 kap. 5 § 1 mom. i bokföringslagen ska bokföringen för varje affärshändelse grunda sig på en daterad och numrerad verifikation över affärshändelsen.

I 2 kap. 5 § 4 mom. i bokföringslagen föreskrivs att erhålls inte till grund för bokföringen någon verifikation som utfärdats av en utomstående, skall bokföringen verifieras med en handling som skrivits ut av den bokföringsskyldige själv och som är bekräftad på behörigt sätt.

Enligt 3 kap. 3 § 1 mom. 3 punkten i bokföringslagen skall när bokslutet, verksamhetsberättelsen och den ingående balansen upprättas försiktighet iakttas oberoende av räkenskapsperiodens resultat.

Enligt 2 mom. i samma paragraf förutsätter den försiktighet som avses i 1 mom. 3 punkten särskilt att i bokslutet och verksamhetsberättelsen tas upp endast sådana vinster som har realiserats under räkenskapsperioden.

Enligt 3 mom. i samma paragraf får avvikelse från principerna i 1 och 2 mom. göras endast av särskilda skäl, om inte avvikelsen baserar sig på lag eller andra bestämmelser som utfärdats med stöd av den. Noterna skall innehålla en redogörelse för grunderna för avvikelsen samt en beräkning av dess inverkan på räkenskapsperiodens resultat och den ekonomiska ställningen.

Enligt 5 kap. 2 § 1 punkten i bokföringslagen ska fordringar i balansräkningen upptas till nominellt belopp, likväl högst till det sannolika värdet.

Enligt 8 kap. 2 § i bokföringslagen finns vid handels- och industriministeriet en bokföringsnämnd, som på ansökan av myndigheter, organisationer för näringsidkare eller kommuner eller av bokföringsskyldiga ge anvisningar och utlåtanden angående tillämpningen av bokföringslagen.

2. Rättsfrågan

I saken gäller det att avgöra om Nykarleby stadsfullmäktiges beslut att godkänna stadens bokslut för 2011 varit lagstridigt på den grunden att bokslutet till följd av redovisningen av en skadeståndsfordran inte skulle ha gett riktiga och tillräckliga uppgifter om resultatet av kommunens verksamhet och om kommunens ekonomiska ställning så som föreskrivs i 68 § 3 mom. i kommunallagen och även riktiga och tillräckliga uppgifter om det kommunala affärsverket Nykarleby kraftverks verksamhet och om dess ekonomiska ställning så som föreskrivs i 87 i § 2 mom. i kommunallagen.

3. Fakta i målet

I sitt bokslut för 2011 har Nykarleby kraftverk som intäkt i resultaträkningen och fordran i balansräkningen för 2011 upptagit en skadeståndsfordran på sin försäkringsmäklare till ett belopp av 490 000 euro. Med beaktande av denna intäkt har Nykarleby Kraftverks resultat för år 2011 varit 1 380 702,73 euro. Dessa poster har således ingått i Nykarleby stads resultaträkning och balansräkning för 2011.

I Nykarleby stads verksamhetsberättelse för 2011 har fordran nämnts på följande sätt under rubriken "3.2.3 Väsentliga förändringar i kommunens verksamhet och ekonomi" (s. 9 i verksamhetsberättelsen): "Dessutom finns det tre större saker som påverkat årets resultat och det är för Nykarleby kraftverks del extraordinära inkomster på 490 000 euro, som hänför sig till en juridisk process mellan Nykarleby kraftverk och försäkringsmäklaren, närmare uppgifter finns i deras redovisade bokslut."

I affärsverket Nykarleby kraftverks verksamhetsberättelse för 2011 finns följande redogörelse under rubriken "5 Riskbedömning" (s. 10 i affärsverkets verksamhetsberättelse): Produktionsavbrottet vid vattenkraftverket, som tog cirka 9,5 månader från april -10 till februari -11, föranledde ett produktionsbortfall på en rejäl halv miljon euro. Nykarleby Kraftverk har tecknat en avbrottsförsäkring med ett ersättningstak på en halv miljon euro samt även kollat via stadens försäkringsmäklare att försäkringen var i kraft innan olyckan skedde. Dock har vissa oklarheter uppdagats kring försäkringen, som föranlett en juridisk process mellan Nykarleby Kraftverk och försäkringsmäklaren, som i sin tur ingått ett synnerligen betungande avtal med staden. Enligt affärsverkets direktion har Nykarleby Kraftverk rätt till en kompensering av produktionsbortfallet och därmed har en faktura på 490 000 € tillsänts försäkringsmäklaren, som vid behov torde kunna utnyttja sin egen ansvarsförsäkring. Det fakturerade beloppet påverkar 2011 års resultat i betydande grad."

I noterna till Nykarleby stads bokslut nämns under "Specifikation på extraordinära intäkter i resultaträkningen" endast "Skadeersättning från försäkringskonsult, 490 000 euro".

I sitt bokslut för 2011 har Nykarleby kraftverk som intäkt i resultaträkningen och fordran i balansräkningen för 2011 upptagit en skadeståndsfordran till ett belopp av 490 000 euro.

Stadsstyrelsen i Nykarleby har i förvaltningsdomstolen hänvisat till att Oy Audiator Ab:s revisor, som staden anlitat, vid granskningen av bokslutet har tagit del av de verifikat och handlingar som berör skadeersättningen och ansett att den summa som nämns i bokföringen är välgrundad och motiverad.

Enligt Österbottens tingsrätts beslut 1.11.2012, som ändringssökanden tillställt högsta förvaltningsdomstolen, har Nykarleby stad 2.11.2011 väckt talan mot Oy Risk Consult Ab. I sitt käromål har Nykarleby stad yrkat att Oy Risk Consult Ab till staden ska betala ett skadestånd om 490 000 euro jämte ränta från 4.10.2011.

4. Försiktighetsprincipen och relevanta utlåtanden av bokföringsnämnden

Bokföringsnämndens kommunsektion har med stöd av 67 § i kommunallagen gett en allmän anvisning om upprättande av bokslut och verksamhetsberättelse för kommuner och samkommuner. I denna allmänna anvisning har kommunsektionen konstaterat bland annat följande:

"Även vid intäktsföring ska tillräcklig återhållsamhet iakttas. I bokslutet beaktas endast sådana vinster som har realiserats under räkenskapsperioden. Vid upprättande av bokslutet ska även (beaktas) alla förutsebara förpliktelser och möjliga förluster som har uppkommit under denna eller tidigare räkenskapsperioder, även om dessa blir kända först efter räkenskapsperiodens utgång (bokföringslagen 3:3.2 §)."

Bokföringsnämnden har även behandlat frågor som gäller värdering av fordringar i bland annat sina utlåtanden 1769/15.11.2005 och 1827/28.10.2008.

Utlåtandet 1769/15.11.2005 gällde bokföringen av en skadeståndsfordran som skulle bli föremål för rättegång. Enligt utlåtandet ska en fordran som antecknas i balansräkningen värderas till sitt sannolika värde och med iakttagande av försiktighetsprincipen. Om det anses sannolikt att fordran kommer att betalas, men en risk som väsentligt kunde inverka på den bokföringsskyldighets verksamhet är förknippad med den, ska den bokföringsskyldige i noterna till bokslutet redogöra för denna risk, så att bokslutet ger en sådan riktig och tillräcklig bild av resultatet och av den bokföringsskyldiges ekonomiska situation som avses i 3 kap. 2 § 1 mom. i bokföringslagen. Även i den händelse att den bokföringsskyldige bedömer att det är osannolikt att fordran blir obetald, kan bestämmelsen i 3 kap. 2 § 1 mom. i bokföringslagen förutsätta att möjligheten av en stor förlust noteras i noterna till bokslutet, även om det inte ännu är sannolikt att risk för en sådan uppstår.

Enligt utlåtandet ska sannolikheten för att fordran kommer att betalas bedömas senast när bokslutet görs upp. Bedömningen ska basera sig på den bästa information som den bokföringsskyldiges vid nämnda tidpunkt har till sitt förfogande. Fordran ska värderas till sitt sannolika värde. Vid värderingen kan den bokföringsskyldige utgå från principen i de internationella IAS/IFRS-standarderna, enligt vilken värdet på en fordran kan anses vara det värde som en utomstående vore beredd att betala för fordran.

Lagen ställer inga formkrav eller andra krav på hur värderingen av en fordran ska ske. Den bokföringsskyldige ska dock vid behov kunna verifiera de grunder som tillämpats vid värderingen. Därför är det enligt bokföringsnämnden skäl att värderingsprinciperna dokumenteras i bokföringen.

I sitt utlåtande 1827/28.10.2008, som även det gällde bland annat skadeståndsfordringar, har bokföringsnämnden tagit ställning särskilt till fordringar som den bokföringsskyldige har förvärvat på annat sätt än inom ramen för sin sedvanliga rörelse, det vill säga extraordinära eller exceptionella fordringar. Beträffande dessa fordringar har bokföringsnämnden konstaterat att förekomsten av en sådan fordran säkerställs först när en eller flera osäkra sådana händelser inträffat eller uteblivit som den bokföringsskyldige inte har bestämmanderätten över. Bokföringsnämnden påpekar att eftersom en sådan fordran således är exceptionell, förutsätter försiktighetsprincipen i 3 kap. 3 § 1 mom. 3 punkten i bokföringslagen att villkoren för att notera denna fordran som intäkt och tillgång i bokslutet är strängare än för fordringar som baserar sig på sedvanliga affärstransaktioner. Om det inte finns grunder för att betrakta en exceptionell fordran som säker, ska fordran inte bokföras som intäkt eller tas upp som tillgång i balansräkningen, utan ska redovisas i noterna till bokslutet, om detta behövs för att bokslutet ska ge riktiga och tillräckliga uppgifter.

I ovan nämnda allmänna anvisning har bokföringsnämndens kommunsektion även konstaterat följande:

"I kommunallagen, bokföringslagen och bokföringsförordningen finns bestämmelser om noter till bokslutet. Enligt 3:2 § i bokföringslagen ska bokslutet ge en riktig och tillräcklig bild av resultatet av den bokföringsskyldiges verksamhet och om dennes ekonomiska ställning (rättvisande bild). De tilläggsupplysningar som behövs för detta ska lämnas i noterna. Kommunsektionen har gett en separat allmän anvisning om noterna till bokslutet för kommuner och samkommuner (18.12.2007).

Syftet med noterna till bokslutet är att komplettera den bokslutsinformation som ges i form av kalkyler så att en riktig och tillräcklig bild ges av verksamhetens resultat och den ekonomiska ställningen. Det är obligatoriskt att offentliggöra noterna som en del av bokslutet."

5. Bedömning av hur skadeståndsfordran presenterats och redovisats i Nykarleby stads bokslut för 2011

Frågan ska bedömas enligt vad försiktighetsprincipen har förutsatt vid den tidpunkt när bokslutet gjordes upp.

Fordran har intäktsförts till sitt fulla uppskattade belopp, 490 000 euro och påverkat Nykarleby stads resultat för 2011 i betydande grad. På motsvarande sätt har fordran också till fullt belopp ökat beloppet av stadens kortfristiga fordringar i balansräkningen för 2011.

När Nykarleby stads bokslut gjordes upp i början av 2012 har Nykarleby stad varit medveten om att stadens fordran på försäkringsmäklaren inte är ostridig och att det således inte har varit säkert att den skulle komma att realiseras i ett kort tidsperspektiv. Tilläggsuppgifter om dessa med rättegången samt fordrans säkerhet och realisering förknippade omständigheter har inte lämnats i noterna till bokslutet för år 2011. Av noterna eller bokslutet i övrigt har inte heller framgått på vilka grunder staden ansett att fordran i bokslutet har ett värde som motsvarar taket för den försäkringsersättning som staden enligt sin uppfattning skulle ha haft rätt att få av sitt försäkringsbolag och den förlust som staden lidit genom produktionsavbrottet vid Nykarleby kraftverk.

Tilläggsuppgifter om dessa med rättegången samt fordrans säkerhet och realisering förknippade omständigheter har inte lämnats i noterna till bokslutet för 2011, och således framgår den faktiska risk som varit förknippad med fordran inte av bokslutet eller dess noter.

6. Slutsats

Under de ovan refererade omständigheterna kan det inte anses att Nykarleby stad har iakttagit den återhållsamhet som förutsätts i bokföringsnämndens kommunsektions allmänna anvisning, när staden i sin resultaträkning som intäkt och i sin balansräkning som tillgång för 2011 har bokfört en fordran om 490 000 euro på en försäkringsmäklare. Därför kan det inte heller anses att Nykarleby stads bokslut för nämnda år har gett sådana riktiga och tillräckliga uppgifter om resultatet av affärsverkets och kommunens verksamhet och affärsverkets och kommunens ekonomiska ställning som föreskrivs i 68 § 3 mom. och 87 i § 2 mom. i kommunallagen. Nykarleby stadsfullmäktiges beslut 7.6.2012 § 28 att godkänna bokslutet har således grundat sig på bristfällig beredning. Stadsfullmäktiges överklagade beslut är lagstridigt på det sätt som avses i 90 § 2 mom. 2 punkten i kommunallagen och ska därför upphävas.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Eija Siitari, Outi Suviranta och Vesa-Pekka Nuotio. Föredragande Freja Häggblom.

Vid avgörandet av ärendet har förrättats omröstning.

Röstningsanförande

Förvaltningsrådet Suviranta var av avvikande mening. Hennes röstningsanförande, i vilket förvaltningsrådet Siitari instämde, var följande:

"Jag avslår besvären och ändrar inte slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut.

Skälen till den avvikande meningen

Enligt 68 § 2 mom. (519/2007) i kommunallagen hör till bokslutet balansräkning, resultaträkning, finansieringsanalys och noter till dem samt en tablå över budgetutfallet och en verksamhetsberättelse.

I sitt bokslut för 2011 har Nykarleby stad såväl i sin egen verksamhetsberättelse som verksamhetsberättelsen för affärsverket Nykarleby kraftverk redogjort för sin fordran på försäkringsmäklaren och för de omständigheter som fordran grundar sig på. Av verksamhetsberättelsen för Nykarleby kraftverk har också framgått att vissa oklarheter uppdagats kring försäkringen, vilket föranlett en juridisk process mellan Nykarleby kraftverk och försäkringsmäklaren. Fordran har också nämnts i noterna till bokslutet. Med hänsyn till den utredning om fordran som framgått av ovan nämnda handlingar, vilka enligt 87 i § 2 mom. i kommunallagen är en del av bokslutet och vilka beredningen i ärendet har grundat sig på, anser jag att bokslutet, trots att uppgifter om fordran inte till alla delar på ett i bokföringslagen föreskrivet och bokföringsnämndens utlåtanden avsett sätt tagits in i noterna till bokslutet, ändå som helhet betraktat gett sådana riktiga och tillräckliga uppgifter om resultatet av kommunens och affärsverkets verksamhet och ekonomiska ställning som avses i 68 § 3 mom. i kommunallagen och 87 i § 2 mom. i samma lag.

Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet, finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av Vasa förvaltningsdomstols beslut."

 
Publicerad 20.2.2015