Annat beslut 777/2015

Besvär angående godkännande av generalplan (Korsholm)

Givet: 17.3.2015
Liggarnummer: 777
Diarienummer: 2103/1/13
ECLI: ECLI:FI:KHO:2015:T777

Ärende Besvär angående godkännande av generalplan

Ändringssökande Kommunstyrelsen i Korsholm

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstol 12.6.2013 nr 13/0342/2

Ärendets tidigare handläggning

Kommunfullmäktige i Korsholm har med sitt beslut 19.3.2012 (§ 24) godkänt delgeneralplanen för Karperöfjärdens östra sida och Koskö.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Vasa förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut på besvär av närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten (NTM-centralen) upphävt kommunfullmäktiges beslut.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut enligt följande:

(---)

Huvudsaken

Enligt 20 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall kommunen bland annat sköta områdesplaneringen samt styrningen av och tillsynen över byggandet på sitt område.

Enligt 35 § 1 mom. i samma lag är generalplanens syfte att i allmänna drag styra samhällsstrukturen och markanvändningen i kommunen eller en del av den och att samordna funktionerna. En generalplan kan också utarbetas för att styra markanvändningen och byggandet på ett visst område. Enligt 2 mom. anges i generalplanen principerna för den eftersträvade utvecklingen och anvisas nödvändiga områden till grund för den detaljerade planläggningen och annan planering samt byggande och annan markanvändning. Enligt 3 mom. kan en generalplan också utarbetas etappvis eller delområdesvis.

När en generalplan utarbetas skall landskapsplanen enligt 39 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen beaktas på det sätt som bestäms i markanvändnings- och bygglagen. Enligt 2 mom. 1 och 2 punkterna i samma paragraf skall när en generalplan utarbetas beaktas att samhällsstrukturen fungerar, är ekonomisk och ekologiskt hållbar och att den befintliga samhällsstrukturen utnyttjas. Enligt 3 punkten i samma moment skall behov i anslutning till boendet och tillgången till service beaktas och enligt 4 punkten skall beaktas att trafiken, i synnerhet kollektivtrafiken och gång-, cykel- och mopedtrafiken, samt energiförsörjningen, vatten och avlopp samt avfallshanteringen kan ordnas på ett ändamålsenligt och med tanke på miljön, naturtillgångarna och ekonomin hållbart sätt. Enligt 5 punkten skall det beaktas att det ges möjligheter till en trygg, sund och för olika befolkningsgrupper balanserad livsmiljö och enligt 6 punkten att det ordnas verksamhetsbetingelser för kommunens näringsliv. Enligt 7 punkten skall det beaktas att miljöolägenheterna minskas och enligt 8 punkten att den byggda miljön, landskapet och naturvärdena värnas samt enligt 9 punkten att det finns tillräckligt med områden som lämpar sig för rekreation. Enligt 3 mom. i samma paragraf ska de omständigheter som avses i 2 mom. utredas och beaktas i den omfattning som styrmålet för generalplanen och generalplanens noggrannhet förutsätter.

Enligt 40 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen presenteras generalplanen på en karta. Till planen hör också planbeteckningar och planbestämmelser.

Enligt 41 § 1 mom. i samma lag kan i generalplanen utfärdas bestämmelser som med beaktande av syftet med planen och de krav som ställs på dess innehåll behövs när generalplaneområdet planeras eller bebyggs eller annars används.

Enligt 73 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall när en generalplan utarbetas för att i huvudsak reglera fritidsbebyggelse på ett strandområde, utöver vad som i övrigt bestäms om generalplaner ses till att 1) det planerade byggandet och annan markanvändning lämpar sig för strandlandskapet och omgivningen i övrigt, 2) att naturvård, landskapsvärden, rekreationsbehov, vattenvård och vatten och avlopp samt vattnens, terrängens och naturens särdrag beaktas även i övrigt, samt att 3) det kvarstår ett tillräckligt stort sammanhängande och obebyggt område på strandområdena.

Enligt 32 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall landskapsplanen tjäna till ledning när generalplaner och detaljplaner utarbetas och ändras samt när åtgärder annars vidtas för att reglera områdesanvändningen.

Enligt 30 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen kan i landskapsplanen utfärdas bestämmelser som med beaktande av syftet med planen och de krav som ställs på dess innehåll behövs när landskapsplaneområdet planeras eller bebyggs.

Planeringsområdet och planens syfte

Delgeneralplanen i fråga omfattar strandområden på Karperöfjärdens östra sida och vid Hemträsket, områden bakom dessa strandområden samt delar av Koskö by. Planområdets areal är cirka 414 hektar varav cirka 45 hektar är vattenområde. Avståndet från Karperöfjärdens södra del till kommunens centrum i Smedsby är cirka tre kilometer och till centrumområdets östra delar som närmast cirka en kilometer. Enligt planbeskrivningen består bosättningen inom planområdet av glesbebyggelse. Den tätaste bostadsbebyggelsen finns i Koskö by. Längs med Karperöfjärdens östra strand är fritidsbebyggelsen relativt tät. Kommunens administrativa centrum med service finns i Smedsby utanför planområdet. Även skola och daghem finns utanför planområdet. Enligt planbeskrivningen sker trafiken till östra sidan av Karperöfjärden i dag dels från söder längs den enskilda Sidländsvägen och dels från norr längs med den enskilda Bodanvägen. Av planbeskrivningen framgår även att genomfartstrafik inte är möjlig utan grundförbättring av vägen. Dessutom delar vägen flera fritidstomter i två delar och går ställvis på mjuka ställen. Enligt planbeskrivningen är Karperöfjärdens östra sida till stor del utanför vattenverkets verksamhetsområde. Inom planområdet finns inte avloppsnät. Elektricitet finns till alla bebodda gårdar.

Enligt planbeskrivningen är delgeneralplanens syfte att underlätta och befrämja markanvändningen på området. Planen ska beakta områdets aktuella situation och ta fram nya utvecklingsmöjligheter inom området, underlätta byggandet längs stränderna och fördela byggrätten rättvist mellan markägarna.

Planeringssituation

På planområdet finns inte gällande generalplan med rättsverkningar. Enligt Österbottens landskapsplan som fastställts av miljöministeriet 21.12.2010 finns planområdet inom den i landskapsplanen angivna stadsutvecklingszonen för Vasa stadsregion kk-1. Enligt planeringsbestämmelsen för beteckningen bör tillväxten i Vasa stadsregion i första hand inriktas på stads- och kommuncentrum samt sekundärcentrum, där stads- och tätortsstrukturen bör kompletteras och förenhetligas. Nya bostadsområden bör placeras fördelaktigt med tanke på kollektivtrafiken. Mellersta och södra delen av Karperöfjärdens östra strandområde finns dessutom inom den i landskapsplanen angivna zonen för växelverkan mellan stad och landsbygd kmk. Enligt planeringsbestämmelsen för beteckningen bör bebyggelsen, servicen och arbetsplatserna vid områdesplanering i första hand placeras i befintliga kommuncentrum och byar. Nybyggnation i området skall styras så att den placeras fördelaktigt med tanke på samhällsstrukturen i närheten av befintlig bebyggelse och service samt befintliga trafikförbindelser. Vid planeringen bör särskild uppmärksamhet fästas vid utveckling av kollektivtrafiken.

I landskapsplanen har bland annat i Karperöfjärdens södra del anvisats ett naturskyddsområde som tillhör eller föreslagits höra till skyddsprogrammet för fågelvatten med beteckningen SL-3. Med beteckningen har reserveras ett sådant område som bildats eller är avsett att bildas med stöd av naturvårdslagen. På området gäller bygginskränkning enligt 33 § i markanvändnings- och bygglagen. Enligt beteckningens skyddsbestämmelse skall speciell uppmärksamhet fästas vid att bevara och trygga områdets naturvärden samt undvika sådana åtgärder som äventyrar de värden för vilka området bildats eller är avsett att bildas till ett naturskyddsområde. Västra Finlands miljöcentral har med sitt beslut 7.11.2008 inrättat ett naturskyddsområde, vilket omfattar de i landskapsplanen anvisade SL-3-områdena i Karperöfjärden. Vasa förvaltningsdomstol har med sitt beslut 18.10.2010 begränsat naturskyddsområdet till vissa delar. Högsta förvaltningsdomstolen har inte ändrat förvaltningsdomstolens beslut med sitt beslut 29.6.2012.

I övrigt är delgeneralplaneområdet vid Karperöfjärdens östra strand huvudsakligen ett vitt område i landskapsplanen.

Planavgörandet

Såväl i den norra som i den södra delen av Karperöfjärdens östra strandområde har ett bebyggelseområde för permanent bosättning anvisats med beteckningen AO-1. Inom de båda AO-1-områdena har bland annat ett småhusdominerat bostadsområde AP anvisats. AP-området inom det norra AO-1-området är relativt litet, medan AP-området i det södra AO-1-området är cirka 1 500 meter långt och upp till 200 meter brett. Inom AO-1-områdena finns även befintlig fritidsbebyggelse som i planen reserverats som områden för fritidsbostäder/åretruntbostäder RAO. Enligt planbeteckningen för RAO-områden får man inom området per byggplats bygga ett fritidshus eller alternativt en året om bostad med tillhörande ekonomibyggnader. Enligt planbeteckningen RAO samt punkt 5 i de allmänna bestämmelserna har byggnadsnämnden rätt att pröva från fall till fall om byggplatsen lämpar sig för året om bostad ifall kriterierna i punkt 5 under allmänna bestämmelser uppfylls. Enligt punkt 5 i de allmänna bestämmelserna bör vid beviljande av bygglov för fast bosättning särskilt beaktas bland annat att byggplatsen har vägförbindelse och tillgång till rent vatten och att avloppsvattnet kan skötas på ett tillfredsställande sätt. Enligt punkt 6 i de allmänna bestämmelserna kan delgeneralplanen användas som grund för beviljande av bygglov på AO-, RAO-, RAO-2- och RA-områden. Enligt samma bestämmelse ska förutsättningarna för byggande på AP-, AT-, AT-2- och YY-områden utredas genom avgöranden som gäller planeringsbehov. Inom det södra AO-1-området har i planen med en pilbeteckning anvisats behov av vägtrafikförbindelse. Pilbeteckningen fortsätter från planområdet mot riksväg 8. I den södra delen av planområdet har därtill anvisats var den nya infartsvägen till Vasa i förslaget till Österbottens landskapsplan går. Den nya infartsvägen korsar den södra delen av planområdet. I delgeneralplanen har befintliga vägar vid Karperöfjärdens östra strand inte anvisats.

Rättslig bedömning

Kommunen ska sköta områdesplaneringen samt styrningen av och tillsynen över byggandet på sitt område. Planområdets omfattning och avgränsning är således frågor som i första hand hör till kommunens prövning. Bedömningen av planområdets tillräckliga omfattning bör dock göras utgående från markanvändningens planering och generalplanens syfte samt enligt de innehållskrav som ställs för generalplaner i markanvändnings- och bygglagen och på basis av planavgörandets konsekvenser.

Karperöfjärdens östra strandområde är redan till stora delar bebyggd med främst fritidsbostäder. Med beaktande av att de befintliga fritidsbostäderna på de i planen anvisade RAO-områdena vid Karperöfjärdens östra strand är planerade att kunna ändras till året om bostäder och att det i delgeneralplanens södra del anvisats ett relativt stort småhusdominerat bostadsområde på obebyggd jord- och skogsbruksmark, skulle den i planen anvisade områdesanvändningen möjliggöra bildande av en ny fast bebodd kommundel utanför befintlig samhällsstruktur, service och befintliga trafikförbindelser. Enligt de till RAO-beteckningen tillhörande bestämmelserna skulle byggnadsnämnden dessutom ha rätt att fallspecifikt pröva om byggplatsen lämpar sig för året om bostäder ifall kriterierna i punkt 5 i de allmänna bestämmelserna uppfylls.

Permanent bosättning kräver noggrannare planering av gemensamma kommunaltekniska arrangemang än fritidsbosättning. Dessutom uppstår behov av att samhällsstrukturellt anpassa områdets planering med mark­användningen som gränsar till planområdet. Med beaktande av att byggandet som delgeneralplanen möjliggör således kräver noggrannare planering och då planen därtill på en del områden är avsedd att användas som grund för beviljande av bygglov utgör delgeneralplanen i detta fall inte ett tillräckligt planeringsinstrument.

Med beaktande av det som nämnts ovan har landskapsplanen inte tjänat till ledning när delgeneralplanen har utarbetats. Av samma orsak har det inte på i 39 § 2 mom. 1 och 2 punkten i markanvändnings- och bygglagen avsett sätt beaktats att samhällsstrukturen ska vara ekonomiskt och ekologiskt hållbar och att den befintliga samhällsstrukturen ska beaktas, inte heller att behov i anslutning till boendet och tillgången till service ska beaktas enligt 3 punkten i samma moment. Planen innehåller inte heller sådana utredningar som gör det möjligt att bedöma huruvida man på i 39 § 2 mom. 4 punkten i samma lag avsett sätt har beaktat att trafiken, vatten och avlopp kan ordnas på ändamålsenligt och med tanke på miljön, naturtillgångarna och ekonomin hållbart sätt.

Med beaktande av att innehållskraven för delgeneralplanen på ovan nämnda grunder inte uppfyllts finns det inte förutsättningar att bedöma huruvida planområdets omfattning är tillräcklig.

På basis av det ovan nämnda ska kommunfullmäktiges beslut anses vara lagstridigt och planen ska upphävas.

Vid denna utgång i ärendet förfaller vidare yttrande med anledning av de övriga besvärsgrunderna.

Rättsnormer som förvaltningsdomstolen har tillämpat

Markanvändnings- och bygglagen 20 § 1 mom., 30 § 1 mom., 32 § 1 mom., 35 §, 39 § 1–3 mom., 40 § 1 mom., 41 § 1 mom. och 73 § 1 mom.

Kommunallagen 90 §

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Kommunstyrelsen i Korsholm har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut ska upphävas och NTM-centralens besvär över kommunfullmäktiges beslut ska avslås.

Kommunstyrelsen har upprepat vad den i förvaltningsdomstolen har anfört i ärendet och därtill motiverat sina yrkanden bland annat enligt följande:

Planen är uppgjord i enlighet med de innehållskrav som definieras i 5 och 39 § i markanvändnings- och bygglagen.

Då planeringen av stränderna i Korsholms kommun inleddes, avgränsades planeområdet i enlighet med översiktsplanen för fast bebyggelse på strandområden, som hade godkänts av kommunfullmäktige 10.3.2005. Enligt denna översiktsplan ska en separat delgeneralplan göras för Karperöfjärdens östra sida, där också Koskö by med delar av Hemträsket ingår. Översiktsplanen ger uttryck för kommunfullmäktiges vilja och ska därför användas som grund vid planeringen. Koskö by har tagits med på grund av sitt läge mellan dessa båda strandområden, eftersom den fasta bosättningen har brett ut sig även längs stränderna i anslutning till byn. Därför har i denna plan tillämpats den planeringsmetodik som är avsedd för reglering av främst fritidsbebyggelse. Koskö byabebyggelse har inte planerats på samma noggrannhetsnivå. Ingen analys av byggrätter per fastighet har gjorts. Detta framgår av punkt 6 i de allmänna bestämmelserna. Bebyggelsen på Karperöfjärdens västra sida är redan för tät för att man skall kunna styra den med motsvarande planeringsinstrument som detta. Kommunen har rätt att själv besluta om prioriteringen av olika planeringsetapper.

Landskapsplanen är mera schematisk och dess detaljnivå beaktar inte mindre förekomster av fast bebyggelse. Områdena invid norra och södra delen av Karperöfjärden är därför inte bebyggelseområden i landskapsplanen, trots att det är fråga om områden med delvis fast bebyggelse. Delgeneralplanen är en mer detaljerad planeringsnivå baserad på noggrannare inventering. Därmed kan avvikelser från landskapsplanen förekomma utan att detta strider mot landskapsplanens intentioner. Landskapsplanen har inte utvisat området som ett utvidgningsområde för tätbebyggelse eftersom den inte uppgjorts med sådan detaljeringsgrad. Landskapsplanen tar alltså inte ställning, vare sig för eller emot, till den typ av halvtät bebyggelse som finns här och även andra randområden till tätbebyggelse.

Delgeneralplanen innehåller 45 RA-tomter, varav 6 är nya byggrätter och 38 RAO-tomter, varav 3 är nya byggrätter. Delgeneralplanen har inte som mål att skapa någon helt ny fast bebodd kommundel utanför befintlig samhällsstruktur. Planen kan inte heller anses främja sådan i förhållande till befintlig bebyggelsestruktur fristående spridd bebyggelse som enligt riksomfattande mål för markanvändningen bör förhindras. Planen tillåter endast en varsam komplettering av redan befintlig fast bosättning på områden med befintlig infrastruktur, det vill säga väg, el och vatten, så att investeringarna i denna infrastruktur blir effektivare utnyttjade. Dessa områden vid strand har i planen angetts med en särskild zonbeteckning AO-1. Denna fasta bosättning utgör endast inramning med minimala utvidgningar av områden som redan innehåller fast bebyggelse. Eftersom området inte i detta skede till rimliga kostnader kan anslutas till kommunalt avlopp, är allt ytterligare byggande villkorat med att sökanden kan ordna avloppsreningen på eget område. Områdesbeteckningen AP har använts för markering av område där tröskeln för detaljplanering är nära och inom vilket för all nybyggnation skall prövas behovet av detaljplan. AP-beteckningen är inte avsedd att befrämja bildandet av ny tätbebyggelse, utan tvärtom att begränsa ny tätbebyggelse utan detaljplanering.

De beteckningar som nu använts kan inte anses lagstridiga. Tillämpningen av direktiven för generalplanebeteckningar och -bestämmelser är i enlighet med miljöministeriets rekommendationer. En central målsättning med delgeneralplanen är att den skall utgöra stöd för bygglovsmyndighetens lämplighetsprövning av bygglov. De allmänna bestämmelsernas punkter 5, 6 och 7 utgör specifikt det stöd bygglovsmyndigheten önskar för att förenhetliga bygglovsprövningen. Kriterierna för prövning av behov av detaljplan finns i 137 § i markanvändnings- och bygglagen. Delgeneralplanen förändrar inte dessa. Den pekar endast ut de områden där detta förfarande är villkor för byggandet. Till denna del är planens innehåll av informativ natur.

Delgeneralplanen strävar till att definiera gränserna för hur mycket kompletterande byggande som kan tillåtas och på vilka villkor befintliga fritidshus kan ändras till egnahemshus för fast bosättning. Därmed ger planen ett viktigt verktyg för bygglovshantering, för att man ska kunna bemöta alla markägare på ett jämlikt sätt. Man definierar möjligheterna för hela området med ett samlat beslut, för att undvika den ojämlika behandling som kan uppstå då bygglov beviljas över en längre tidsperiod, under vilken synsätt och regler hinner förändras.

Valet av planeringsinstrument beror på områdets markägostruktur. Detta planområde består av ett stort antal privatägda fastigheter, med ett tydligt behov av att skapa regler för bygglovsprövningen för att bemästra det tryck på byggande som finns inom området. Kommunens policy är i princip att man gör detaljplaner endast på kommunägd mark. För privatägd mark gör kommunen detaljplan endast på markägarens initiativ och förutsätter avtal med kommunen. Den stora mängden relativt små privatägda fastigheter gör det i praktiken omöjligt att samla markägarna till ett sådant gemensamt initiativ som skulle krävas för att i nuläget få till en detaljplanering. Därmed bör planens AP-beteckning ses som utredningsområden där byggande i större omfattning förutsätter detaljplanering.

NTM-centralen i Södra Österbotten har i sitt utlåtande yrkat att besvären ska avslås.

Kommunstyrelsen i Korsholm har gett ett genmäle.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären. Ärendet slutar på det sätt som framgår av Vasa förvaltningsdomstols beslut.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Den delgeneralplan som kommunfullmäktige antagit omfattar bland annat östra stranden av Karperöfjärden, där planområdet även där det är som bredast sträcker sig mindre än 400 meter från strandlinjen i riktning mot inlandet. I delgeneralplanen har på detta smala och flera kilometer långa område anvisats bland annat två bebyggelseområden för permanent bosättning (AO-1), av vilka det nordligare sträcker sig även till den norra stranden.

I det sydligare AO-1-området har i delgeneralplanen vid stranden anvisats 16 byggplatser med beteckningen RAO (område för fritids-bostäder/året runt bostäder) och en byggplats med beteckningen AO (område för fristående småhus) samt bakom dessa en stor områdesreservering med beteckningen AP (småhusdominerat bostadsområde). I det nordligare AO-1-området har anvisats bland annat 18 byggplatser med beteckningen RAO och två byggplatser med beteckningen AO samt i södra delen av detta nordligare område en områdesreservering med beteckningen AP.

Enligt delgeneralplanen är det således möjligt att vid östra stranden av Karperöfjärden skapa ny fast bosättning av betydande omfattning. För närvarande används dessa områden huvudsakligen för fritidsbosättning eller är obebyggda. I delgeneralplanematerialet ingår dock inte sådan utredning om vilka konsekvenser en fast bosättning skulle ha att det med detta material som utgångspunkt vore möjligt att bedöma om landskapsplanen för Österbotten har tjänat till ledning för delgeneralplanen eller om delgeneralplanen till sitt innehåll uppfyller kraven i 39 § 2 mom. 1–4 punkten i markanvändnings- och byggplanen.

Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av Vasa förvaltningsdomstols beslut.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä och Janne Aer. Ärendets föredragande Jukka Reinikainen.

 
Publicerad 17.3.2015