Annat beslut 2595/2018
Ärende Besvär i ett vattenhushållningsärende
Ändringssökande Oy Herrfors Ab
Beslut som överklagas
Vasa förvaltningsdomstols beslut 24.3.2016 nr 16/0131/3
Regionförvaltningsverkets beslut
Regionförvaltningsverket i Södra Finland har med sitt beslut 16.6.2011 Nr 94/2011/4 beviljat Oy Herrfors Ab tillstånd att i Lappo ås västra fåra bygga ett nytt vattenkraftverk i Kiitolaforsen inklusive tillhörande byggarbeten och deponeringar, att rensa Lappo å uppströms och ned-ströms kraftverket och att riva konstruktionerna till det gamla vattenkraftverket i Kiitolaforsen på Lappo ås vattenområde samt att reglera Lappo å i Överjeppo by i Nykarleby stad i enlighet med planen daterad 15.6.2009, dock så ändrad som framgår av tillståndsbestämmelserna.
Regionförvaltningsverket har därtill beviljat Oy Herrfors Ab bestående nyttjanderätt till det för projektet nödvändiga markområdet som hamnar under kraftverkskonstruktionerna och markområdena, som förvandlas till vattenområden på grund av uppdämningen tillhörande fastigheterna som nämns i tillståndsbestämmelse 24) och till det 2 150 m² stora vattenområdet som hamnar under kraftverkskonstruktionerna tillhörande fastigheten Lappo å Rnr 29:0 i Jungar by i Nykarleby stad.
Ersättningarna för de bestående nyttjanderätterna till de markområden som behövs för projektet har fastställts i tillståndsbestämmelse 24). På förhand bedömt orsakar projektet ingen annan skada, men eller förlust av förmån, som enligt vattenlagen borde ersättas.
Gällande de rättigheter som baserar sig på det gamla tillståndsbeslutet har regionförvaltningsverket konstaterat att Oy Herrfors Ab med det överklagade beslutet får rätt att i Kiitolaforsens nya vattenkraftverk ta i bestående bruk den rätt till vattenkraften som beviljats för Kiitolaforsens gamla vattenkraftverk i beslutet 1.7.1762 av Kungliga Majestätets befallningshavare i Vasa län. Tillståndsbestämmelserna i detta beslut ersätter uppdämningsvillkoren i ovannämnda beslut.
Tillståndshavaren ska följa stadgandena i vattenlagen och följande tillståndsbestämmelser:
Konstruktionen av Kiitolaforsens kraftverk
1) Kraftstationen med tillhörande flodutskov, över- och underfall-skanalen samt jorddammarna placeras i Lappo ås västra gren i enlighet med den 10.6.2009 daterade ritningen nr R2-KIITOLA-301, kraftstationsområde, planritning 1:2000. Förbindelseväg till kraftstationen ordnas från åns västra strand.
Kraftstationen, flodutskoven och övriga konstruktioner utförs i enlighet med de 10.6.2009 daterade ritningarna nr R2-KIITOLA-302, kraftstationskonstruktioner, karta 1:1000 och nr R44-KIITOLA-303, kraftstationskonstruktioner, plan- och längdsnitt 1:200. Inloppsöppningen till kraftstationen är ca 6,5 m bred och tröskelhöjden ca N60 +7,40 m. Inloppsöppningen förses med galler. Vattenvägarna till kraftstationen måste kunna stängas från nedströms- och uppströmssidan. Kraftverkets volymflöde är ca 25 m3/s och kraftverket kan förses med två turbiner.
2) Rensningar utförs upp- och nedströms kraftverket i enlighet med de10.6.2009 daterade ritningarna nr R2-KIITOLA-301, kraftstations-område, planritning 1:2000 och nr R44-KIITOLA-304, tillopps- och utloppskanal, längdsnitt 1:200.
Kanalen uppströms rensas på en sträcka av 150 m. Kanalens bottennivå framför kraftstationen är N60 +6,50 m. Härifrån uppströms stiger bottnen på en ca 50 meters sträcka med lutningen 1:7 till nivån N60 +12,00 m. Den övre kanalens bottenbredd är ca 10 m. Härifrån rensas ytterligare ca 100 m uppströms ned till åns naturliga bottennivå. De gamla kraftverkskonstruktionerna belägna på det område som ska rensas får avlägsnas.
Nedströms grävs en underfallskanal vars bottennivå är N60 +4,00 m vid sugrörsöppningen. Härifrån stiger kanalbottnen på en ca 30 meters sträcka med lutningen 1:7 ca till nivån N60 +8,00 m. Underfallskanalens bottenbredd är ca 10 m och lutningen på sidoslänterna 1:2. Härifrån fortsätter rensningen på samma nivå nedströms ca 75 m till åns naturliga bottennivå. Rensningen fortsätter med en bottenbredd på ca 10 m och en bottennivå på N60 +8,00 m då den naturliga bottnen stiger ovanför den nämnda nivån ca 140 m uppströms den landsvägsbro som finns ungefär vid påle 193+60 i Lappo å och ca 150 m nedströms samma bro med avslutning vid åns naturliga bottennivå. De gamla kraftverkskonstruktionerna belägna på det område som ska rensas får avlägsnas.
3) Två flodutskov byggs i samband med kraftstationen på dess östra sida. Flodutskoven har en bredd på minst 6,50 m och en tröskelhöjd på högst N60 +11,00 m. Utskoven förses med maskindrivna stängningsluckor. Uppströms och nedströms flodutskoven rensas de områden som framgår av ritningen nr R2-KIITOLA-302, kraftstationskonstruktioner, karta 1:1000. De gamla kraftverkskonstruktionerna belägna på det område som ska rensas får avlägsnas.
Kraftstationen och utskovskonstruktionerna sammanfogas med åfårans strandbräddar med jorddammar. Jorddammarna får en krönhöjd på minst N60 +17,00 m, en krönbredd på minst 4,0 m och slänterna får en lutning på 1:2-1:3.
Innan dammkonstruktionerna tas i bruk måste dammsäkerhetsmyndigheten tillställas de planer och utredningar som avses i dammsäkerhets-lagen och dammsäkerhetsförordningen.
Stadga om uppdämning och avtappning vid kraftverket
4) Avtappningarna vid Kiitolaforsens kraftverk ska skötas så att vatten-ståndet ovanför kraftverket hålls möjligast exakt på nivå N60 +14,85 m. På grund av väderförhållanden eller andra exceptionella orsaker får nämnda vattenstånd under kort tid överskridas med högst 5 cm och under kort tid underskridas med högst 5 cm. Vattenståndet får stiga över nivån N60 +14,85 m då när båda flodutskovsluckorna är helt öppna.
Avtappningen genom Kiitolaforsens kraftverk och fiskvägen som eventuellt byggs i samband med kraftverket ska alltid sammanlagt uppgå till minst 1,5 m3/s. När totalvattenföringen i Lappo underskrider 3 m3/s vid förgreningsstället i Keppo, avtappas tillflödet genom kraftverket och fiskvägen dock i enlighet med flödesfördelningen.
5) Vid Kiitolaforsens kraftverk får man utöva korttidsreglering under tiden 1.10.‒30.4. i samma rytm som vid det uppströms belägna Jeppo Kraft Andelslags Backforsens kraftverk, ifall Backforsens kraftverk byggs. Under tiden 1.5.‒30.9. är korttidsreglering förbjuden. Ändringar i avtappningen ska göras på samma sätt som vid Backforsens kraftverk, dvs. med s.k. tappningsramper. Vattenståndet ovanför kraftverket ska även då hållas möjligast exakt på nivå N60 +14,85 m.
Ifall Backforsens kraftverk inte byggs, ska Kiitolaforsens kraftverk avtappa tillflödet utan korttidsreglering. Vattenståndet uppströms kraftverket ska även då under alla tider hållas möjligast exakt på nivå N60 +14,85 m.
6) Under tiden som islocket bildas i ån ska avtappningarna vid Kiitolaforsens kraftverk skötas så att ett bestående istäcke bildas så snabbt som det bara under rådande omständigheter är möjligt. Avtappningarna och förändringar i dessa ska även annars skötas så att de orsakar så litet skada eller men som möjligt i vattendraget.
Avtappningarna vid Kiitolaforsens kraftverk ska skötas så att dessa inte orsakar minskad vattenkraftproduktion eller annan skada vid Stads-forsens kraftverk ägt av Nykarleby stad och beläget nedströms Kiitolaforsen. Avtappningarna ska ske i samarbete med Jeppo Kraft Andelslag och Nykarleby stad. När Kiitolaforsens kraftverk tas i bruk ska detta anmälas till nämnda kraftverks ägare. Särskilt under tiden som man bygger upp en praxis för avtappningen bör man följa med vilka effekter användningen av Kiitolaforsens kraftverk har för Stadsforsens kraftverk. Detta ska göras i samarbete med en representant som ägaren till nämnda kraftverk utser.
Pegel
7) För kontroll av vattenståndet ska man i anslutning till Kiitolaforsens kraftverksdamm uppströms på lämplig och lättillgänglig plats montera en fast pegel med en centimeterskala. Måttskalan ska förses med en klar angivelse av nivån N60 +14,85 m.
Utförande av arbeten
8) Byggnadsarbetena ska utföras på sådant sätt och vid sådan tidpunkt att de ger upphov till minsta möjliga skada och störning av vattendraget och dess användning samt så att inte näringslivs- och annan verksamhet i omgivningen störs. Gräv- och byggarbeten som gör vattnet grumligt får inte utföras under fiskarnas lektid. Rensningsarbetena ska göras vid en tidpunkt när vattenföringen är som minst.
9) Kraftverket ska anpassas så bra som möjligt till sin omgivning i enlighet med vad som sägs om planen för återställandet av landskapet i tillståndsbestämmelse 17). När planen förverkligas ska ägarna till fastigheterna i närheten av kraftverket höras.
10) För att kunna utföra byggarbeten får man bygga tillfälliga arbetsdammar och arbetsplatsvägar. Byggarbetena ska utföras så att de inte orsakar mer skada eller men än vad ett genomförande av planen utan orimliga kostnader kräver.
11) Massorna från rensningen och grävningen ska deponeras på mark som tillståndshavaren äger eller på mark där man med markägaren kommit överens om att man får deponera massor. Massorna som deponeras ska formas så att de smälter in i miljön och de får inte heller orsaka skada eller men för allmänt eller enskilt intresse. Massorna ska deponeras så att de inte kan rinna tillbaka i vattendraget.
12) Tillståndshavaren ska på egen bekostnad avlägsna de gamla kraftverkskonstruktionerna från områden som hamnar under vattnet och de nya konstruktionerna, samt avlägsna träd och buskar i samarbete med områdets ägare, ifall inte ägaren själv vill göra det.
13) Efter avslutade byggarbeten ska byggavfallet avlägsnas från byggplatserna, deras omgivningar och från områdena som hamnar under vatten. Även arbetstida dammar och vägar ska avlägsnas, om man inte för vägarnas del kommer överens om annat med fastighetsägaren. Spåren efter byggarbetena och jord- och stenhögarna som uppstått till följd av grävarbeten samt slänterna till brinkar, vägar och schakt ska jämnas ut och anpassas till det omgivande landskapet. Speciell uppmärksamhet ska fästas vid de deponeringsområden som finns på synliga platser.
Underhåll
14) Tillståndshavaren ska hålla de i detta beslut nämnda kraftverks-konstruktionerna, jorddammarna, strandförstärkningarna, servicevägarna, rensningarna, deponeringarna, den eventuella fiskvägen och övriga konstruktioner i erforderligt skick. Det för bevarandet av gångförbindelsen och möjligheten att nyttja stranden behövliga underhållet av konstruktionerna åligger fastighetsägaren efter att tillståndshavaren har återställt dem i ursprungligt skick.
Åtgärder för att förhindra skador och men
15) Tillståndshavaren ska såväl under byggtiden som efter att kraftverket tagits i bruk kontrollera kraftverksprojektets eventuella verkningar på Kiitola landsvägsbro, som är gammal och kulturhistoriskt värdefull, och belägen omedelbart ovanför kraftverket. Vid behov ska tillståndshavaren i samarbete med vägmyndigheten förstärka bron till behövliga delar för att säkerställa dess hållbarhet på ett sådant sätt att brons kulturhistoriska betydelse bevaras.
16) Tillståndshavaren ska innan kraftverket tas i bruk på egen bekostnad i samarbete med fastighetsägaren förstärka den del av stranden som är i särskilt bruk åtminstone på följande fastigheter i Överjeppo by om man inte kommer överens om annat med fastighetsägaren:
Forsåker RNr 3:12
Högfors RNr 4:47
Mjölnars RNr 4:41
Solnäs RNr 16:0
Holmända RNr 1:95
Ifall kontroller som görs efter att kraftverket har tagits i bruk eller andra utredningar så visar, ska tillståndshavaren förstärka strandbankarna för att förhindra skador och men även på andra stränder som är i särskilt bruk eller kommer att tas i särskilt bruk och som påverkas av projektet, ifall man inte kommer överens om annat med fastighetsägaren. Stranden ska förstärkas i samarbete med fastighetsägaren. Stränder som tagits eller kommer att tas i särskilt bruk anses vara stränder vid byggplatser, lagerområden, tomtmark, trädgård, åker, simstrand eller stränder vid annat motsvarande område.
I samband med att stranden förstärks ska tillståndshavaren i samarbete med fastighetsägaren se till att det finns gångförbindelse till vattenområdet och möjlighet att nyttja stranden åtminstone på samma sätt som innan projektet. Tillståndshavaren ska se till att alla strandfastigheter som påverkas av projektet har gångförbindelse till vattenområdet och möjlighet att nyttja stranden åtminstone på samma sätt som innan projektet.
17) Tillståndshavaren ska separat uppgöra och genomföra en plan för återställandet av landskapet i kraftverksomgivningen på ett sådant sätt som föreskrivs av ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten. När planen görs och förverkligas ska ägarna till fastigheterna i närheten av kraftverket höras.
I planen för återställandet av landskapet ska detaljerade åtgärds-planer ingå för åtminstone fastigheterna Forsåker RNr 3:12, Högfors RNr 4:47, Mjölnars Rnr 4:41 och Solnäs RNr 16:0 belägna i Överjeppo by.
18) Ifall de åtgärder som avses i detta beslut medför att tillgången till vatten från åfåran, brunn, källa eller annan vattentäkt förhindras eller försvåras avsevärt för någon fastighet, ska tillståndshavaren ersätta skadan eller om fastighetsägaren eller den som med stöd av annan särskild rätt tar vatten därifrån så kräver, ska tillståndshavaren i stället för ekonomisk ersättning vidta nödvändiga åtgärder för att trygga fastighetens tillgång till vatten på det sätt som stadgas i 11 kap. 12 § 1 mom. vattenlagen. Ifall man inte kommer överens om ersättningen eller de åtgärder som ska utföras i stället, kan den som lidit skada, i den ordning som stadgas om ansökningsärenden i vattenlagen, föra ärendet för avgörande till regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland utan hinder av att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft.
19) Tillståndshavaren ska på egen bekostnad, om man inte kommer överens om annat, utföra till följd av genomförandet av projektet nödvändiga reparations- och ändringsarbeten på täckdikningars utlopps-öppningar samt på vatten-, avlopps-, el- och telefonledningar samt ombesörja flyttningar av råmärken.
20) Ifall det innan byggarbetena inleds eller under byggtiden på arbetsområdena eller inom projektets verkningsområde anträffas sådana fasta fornlämningar från historisk tid som avses i lagen om fornminnen, ska tillståndshavaren ofördröjligen bringa saken till Museiverkets kännedom och till den del det rör fornlämningen omedelbart avbryta byggarbetena under tiden som ärendet behandlas och nödiga åtgärder vidtas.
Bestämmelser för fiskerihushållning
21) Tillståndshavaren ska årligen inom januari månad från det att byggandet av Kiitolaforsens kraftverk inleds betala en fiskerihus-hållningsavgift på 1 000 euro till fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten att användas till åtgärder som ska minska fiskeriekonomiska skador och men inom kraftverkets verkningsområde. Den första fiskerihushållningsavgiften ska betalas innan arbetena inleds det år som byggandet i enlighet med detta beslut börjar. Angående planen för hur avgiften kommer att användas ska man inom verkningsområdet höra fiskelagen, fiskeområdena och Jeppo-Ytterjeppo fiskargille r.f.
22) Tillståndshavaren ska ifall Backforsens kraftverk byggs bidra med en fjärdedel av kostnaderna för planeringen och förverkligandet av en fiskeplats vid Lavastforsens forsområde i enlighet med tilläggsutredningen "Principiell plan över fiskväg vid Backforsen kraftverk samt andra rekreationsmöjligheter vid Jeppo Kraft Andelslag vattenkraftverkprojekt". Utredningen är daterad 4.12.2007 och uppgjord i samband med syneförrättningen med anledning av Jeppo Kraft Andelslags ansökan om tillstånd för byggande av vattenkraftverk.
23) Tillståndshavaren ska planera och bygga en fiskväg i samband med Kiitolaforsens kraftverk, ifall det senare ur fiskerihushållningssynvinkel visar sig vara behövligt. Fiskerihushållningsmyndigheten dvs. fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten är den instans som bedömer om fiskvägen är behövlig. Fiskvägen ska planeras och byggas i samarbete med fiskerihushållningsmyndigheten och Jeppo-Ytterjeppo fiskargille r.f. Man bör kontrollera att fiskvägen fungerar och säkerställa detta genom att vid behov göra ändringar i fiskvägen. Ansökan och planen för byggande av fiskvägen, som även innehåller de flöden som ska ledas in i fiskvägen under olika årstider, ska tillställas regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland före en tidpunkt som bestäms av fiskerihushållningsmyndigheten och baserar sig på behovet inom fiskerihushållningen.
Ersättningar
24) Tillståndshavaren ska, om inget annat överenskommits, betala ersättningar i ett för allt för de bestående nyttjanderätterna till det markområde som hamnar under kraftverkskonstruktionerna och de markområden som ändras till vattenområden till följd av uppdämningen, vilka är belägna på nedanstående fastigheter i Överjeppo by i Nykarleby stad. Ersättningarna beräknas utgå till halvannan gång värdet i enlighet med 11 kap. 6 § vattenlagen:
Fastighetens namn och RNr, Grunder för ersättning, Ägare, Ersättning €
Högfors RNr 4:47, Under vatten och konstruktioner 1 535 m2, B, 9210
Mjölnars RNr 4:41, Under vatten 55 m2, C, 330
Ersättningarna i ett för allt ska betalas innan arbetena inleds, men dock senast inom två månader från det att detta beslut vunnit laga kraft. På det försenade beloppet ska i enlighet med 4 § 1 mom. räntelagen betalas en årlig dröjsmålsränta som är sju procentenheter högre än den i 12 § avsedda referensränta som gäller vid tidpunkten i fråga. Deponering som avses i 11 kap. 15 § i vattenlagen ska inte göras på grund av att de förmåner som ska ersättas är obetydliga.
25) Tillståndshavaren ska utan dröjsmål ersätta de skador som uppstår av arbetenas utförande och som omedelbart framträder åt den som lidit skada om inget annat överenskommits.
Tillståndshavaren ska i pengar ersätta stranderosion som projektet orsakar på annan än i särskilt bruk tagen strand, ifall det inte finns särskilda skäl till förstärkning av stranden eller den som lider skada kräver annat.
Ifall projektet som avses i detta beslut orsakar sådan skada, men eller förlust av förmån, som när tillståndet meddelas inte har förutsetts och som tillståndshavaren enligt stadgandena i vattenlagen är ansvarig för, men som man inte kommer överens om, ska tillståndshavaren tillställa regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland ärendet för avgörande. Den som lidit förlust av förmån eller om allmänt intresse så kräver kan vederbörande myndighet även tillställa regionförvaltnings-verket ett sådant här ärende för avgörande enligt det förfaringssätt som stadgas om ansökningsärenden i vattenlagen utan hinder av att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft.
Kontroll
26) Tillståndshavaren ska dagligen kontrollera högsta och lägsta vattenstånd på den fasta pegeln som monterats i samband med Kiitolaforsens kraftverksdamm. Över vattenståndsobservationerna bör föras bok och i den bör noteras nämnda vattenstånd och vattenmängderna som samtidigt släpps igenom turbinerna och flodutskoven och deras dygnsmedelvärden samt förändringar i avtappningssätt inklusive tidpunkter. Uppgifterna om vattenstånden, den avtappade vattenmängden och de beräkningar som utförts ska uppbevaras och tillställas ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten samt miljövårdsmyndigheten i Nykarleby stad på de tidpunkter som de bestämmer och om så yrkas ges till påseende åt dem vilkas förmån eller rättighet kan vara beroende av uppgifterna.
27) Tillståndshavaren ska ifall Backforsens kraftverk byggs i samarbete med Jeppo Kraft Andelslag kontrollera regleringens verkningar på strandzonen i Lappo å mellan pålarna 150+00 (Hakolaforsen) - 438+00 (Piri bro) på det sätt som godkänts av ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten under en period av minst fem år. Kontrollen ska inledas innan regleringen påbörjas. Kontrollresultaten ska tillställas nämnda ansvarsområde samt fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljö-centralen i Österbotten. Tillståndshavarens andel är en fjärdedel av de gemensamma kostnaderna för kontrollen och på basis av den eventuellt vidtagna nödvändiga åtgärder eller ersättningar för att förhindra skador.
Ifall Backforsens kraftverk inte byggs, ska tillståndshavaren kontrollera verkningarna av projektet på strandzonen inom dess verkningsområde på det sätt som godkänts av ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten under en period av minst fem år efter att Kiitolaforsens kraftverk tagits i bruk. Kontrollen ska inledas innan kraftverket tas i bruk. Kontrollresultaten ska tillställas nämnda ansvarsområde samt fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten.
28) Tillståndshavaren ska ifall Backforsens kraftverk byggs i samarbete med Jeppo Kraft Andelslag kontrollera projektets verkningar på vattendragets isförhållanden, vattenkvalitet, djurliv och växtlighet under arbetets gång och under regleringen på det sätt som godkänts av ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten. Kontrollen av vattenkvaliteten ska innehålla uppföljning av surheten, metallhalterna (speciellt Cd), syresituationen i åområdet uppströms dammarna och eutrofieringen. I kontrollen ska man även beakta hur projektet inverkar på utterns, flygekorrens och strömstarens levnadsförhållanden. Tillståndshavarens andel av de gemensamma kontrollkostnaderna är en fjärdedel.
Ifall Backforsens kraftverk inte byggs, ska tillståndshavaren kontrollera projektets verkningar på vattendragets isförhållanden, vattenkvalitet, djurliv och växtlighet under arbetstiden och under driften av Kiitolaforsens kraftverk på det sätt som godkänts av ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten. I kontrollen ska man även beakta hur projektet inverkar på utterns, flygekorrens och strömstarens levnadsförhållanden.
Kontrollen kan utföras som en del av samkontrollen av Lappo å. Kontrollplanen ska tillställas nämnda ansvarsområde för miljö och naturresurser för godkännande inom tre månader efter att detta beslut vunnit laga kraft och i god tid innan byggnadsarbetena inleds. Kontrollresultaten ska tillställas nämnda ansvarsområde samt fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten.
29) Tillståndshavaren ska ifall Backforsens kraftverk byggs i samarbete med Jeppo Kraft Andelslag kontrollera projektets verkningar på fiskerihushållningen inklusive den eventuella fiskvägens funktion på det sätt som godkänts av fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten. Tillståndshavarens andel av de gemensamma kontrollkostnaderna är en fjärdedel.
Ifall Backforsens kraftverk inte byggs, ska tillståndshavaren kontrollera projektets verkningar på fiskerihushållningen inklusive den eventuella fiskvägens funktion på det sätt som godkänts av fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten.
Kontrollen kan utföras som en del av samkontrollen av Lappo å. Kontrollplanen ska tillställas nämnda fiskerihushållningsenhet för god-kännande inom tre månader efter att detta beslut vunnit laga kraft och i god tid innan byggnadsarbetena inleds. Kontrollresultaten ska tillställas nämnda fiskerihushållningsenhet samt ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten.
30) Tillståndshavaren ska ifall Backforsens kraftverk byggs i samarbete med Jeppo Kraft Andelslag genom kontroller och mätningar i terrängen utreda eventuella skador och men som en höjning av vattenytan kan orsaka markområden, byggnader, broar, fasta bryggor och andra konstruktioner i Lappo å mellan pålarna 150+00 (Hakolaforsen) - 438+00 (Piri bro). Tillståndshavarens andel är en fjärdedel av de gemensamma utrednings-kostnaderna och av kostnaderna för på basis av utredningarna eventuellt vidtagna nödvändiga åtgärder eller ersättningar för att förhindra skador.
Ifall Backforsens kraftverk inte byggs, ska tillståndshavaren efter att Kiitolaforsens kraftverk tagits i bruk genom kontroller och mätningar i terrängen utreda eventuella skador och men som projektet kan orsaka markområden, byggnader, broar, fasta bryggor och andra konstruktioner belägna inom projektets verkningsområde.
Ifall det konstateras att projektet orsakat vattensjuk mark eller annan skada eller men, ska tillståndshavaren utan dröjsmål vidta åtgärder för att reparera skadorna eller ersätta orsakade skador och men. Vid behov är förfaringssättet det som sägs i tillståndsbestämmelse 25).
Tid för utförande av arbetena
31) De byggnadsarbeten som avses i detta beslut ska inledas inom fyra år och slutföras till väsentliga delar inom åtta år från det att detta beslut vunnit laga kraft vid äventyr att tillståndet och beviljade nyttjanderätterna annars förfaller.
Meddelanden
32) Tillståndshavaren ska innan byggarbetena och regleringen inleds skriftligen på förhand meddela om detta till ansvarsområdet för miljö- och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten, fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten samt Nykarleby stads miljövårdsmyndighet. Vederbörande markägare ska meddelas på ändamålsenligt sätt.
33) Tillståndshavaren ska inom 60 dagar från det att byggarbetena blivit färdiga och kraftverket tagits i bruk skriftligen meddela om detta till regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland, ansvarsområdet för miljö- och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten, fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten samt Nykarleby stads miljövårdsmyndighet.
Ansökan om översyn
34) Tillståndshavaren ska gällande projektet tillställa regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland en ansökan om översyn av de för vattenmiljön och dess användning betydande tillståndsbestämmelserna för avgörande inom tio år från det att Kiitolaforsens kraftverk har tagits i bruk och en eventuell reglering har inletts. Till ansökan ska bifogas tillståndshavarens framställning om översyn av tillståndsbestämmelserna inklusive motiveringar samt resultat och rapporter enligt kontrollskyldigheterna som bestämts i de tidigare nämnda tillståndsbestämmelserna samt uppskattningar av hur projektet har påverkat vattenmiljön och dess användning. Regionförvaltningsverket kan i sitt avgörande vid behov bestämma att en ansökan om översyn av tillståndsbestämmelserna ska göras.
Ärendets tidigare skeden
Vasa förvaltningsdomstol har med sitt beslut 27.3.2013 nr 13/0174/2 upphävt regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut och avslagit Oy Herrfors Ab:s ansökan.
Högsta förvaltningsdomstolen har med sitt beslut 21.8.2014 liggarnummer 2405 upphävt förvaltningsdomstolens beslut och återförvisat ärendet till förvaltningsdomstolen för ny handläggning.
Förvaltningsdomstolens avgörande
Vasa förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut, till den del det nu är frågan om, med anledning av besvären över regionförvaltningsverkets beslut upphävt regionförvaltningsverkets beslut och avslagit Oy Herrfors Ab:s ansökan.
Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt avgörande enligt följande:
= = =
Tillämpade lagrum
Den nya vattenlagen (587/2011) har trätt i kraft 1.1.2012. Genom den upphävs den gamla vattenlagen (264/1961). Enligt 19 kap. 3 § 1 mom. i nya vattenlagen tillämpas på ärenden som är anhängiga vid förvaltningsmyndigheter eller domstolar när den nya lagen träder i kraft de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. Jeppo Kraft Andelslags ansökan har anhängiggjorts 8.3.2002 vid Västra Finlands miljötillståndsverk, varför den gamla vattenlagen (264/1961) tillämpas i ärendet.
Enligt 2 kap. 6 § 1 mom. i vattenlagen om byggandet ej kränker, med beaktande av vad i 2 kap. 3 § och nedan i 2 kap. stadgas, nämnvärt allmänt eller enskilt intresse, må tillstånd därtill meddelas, såframt företaget med avseende å dess nyttiga eller skyddande ändamål är behövligt för ett rationellt tillgodogörande av vattenområdet eller fastighet vid dess strand eller annan gagnelig ekonomisk verksamhet.Enligt paragrafens 2 mom. om byggande som utförs enligt ovan nämnda stadganden orsakar större kränkning av ett allmänt eller enskilt intresse än vad som avses i 1 mom. eller om tillstånd till byggande inte annars kan meddelas enligt 1 mom., krävs det för meddelande av tillstånd, om inte annat följer av 5 §, att nyttan av byggandet är betydlig i förhållande till de skador, men eller andra förluster av förmåner som byggandet medför. Nyttan skall bestämmas enligt 11 § och om sökanden samtidigt beviljas en rättighet enligt 7-9 §, ska hänsyn också tas till nyttan av att rättigheten beviljas samt den förlust av förmåner som detta medför.
Enligt 2 kap. 11 § 1 mom. i vattenlagen ska såsom nytta av byggande jämte de allmänna fördelar, som följa av företaget, anses förbättring av avkastningen av jord eller vattenområde eller annan egendom eller ökning av egendomens bruksvärde genom avlägsnandet av hinder eller men, som försvårar egendomens utnyttjande, så ock annan förmån, som genom företagets förverkligande omedelbart kan vinnas.
Enligt paragrafens 2 mom. beaktas som skada, men och annan förlust av förmån sådana påföljder som av byggandet orsakats såväl allmänt intresse som egendom som tillhör en person som inte är delaktig i företaget, även inberäknat den omständigheten att sökanden får rätt att tillgodogöra sig eller inlösa en viss anläggning, ett visst område eller annan egendom. Vid dikning och vattenståndsreglering anses sådan nyttohavare som nämns i 6 kap. 21 § inte delaktig i företaget. Som förmånsförluster vid jämförelse enligt 6 § i detta kapitel anses också kostnaderna för sådana skador och nyttjanderätter, om vilka sökanden för att kunna genomföra projektet har avtalat särskilt med den som saken gäller, liksom även anskaffningskostnaderna för sådana områden som i samma syfte frivilligt har överlåtits till sökanden. Den andel som motsvarar en sådan förhöjning som avses i 11 kap. 6 § beaktas emellertid inte om den nämnda paragrafen skulle tillämpas såvida ett avtal saknades.
Enligt paragrafens 3 mom. ska, då penningvärdet av nytta eller skada, men och annan förlust av förmån är svårt att uppskatta eller företaget eller förmån som går förlorad, utöver penningvärdet, även har annan betydelse, vid prövningen av förutsättningarna för tillståndet betydelsen av företaget och den förmån som går förlorad jämföras ur allmän synpunkt.
Enligt 2 kap. 11 a § i vattenlagen ska vid bedömningen enligt 11 § av den nytta, skada och olägenhet som byggandet medför hänsyn tas bland annat till de omständigheter som berör vattnens eller den marina miljöns status och användning inom projektets influensområde enligt vad som har angetts i den förvaltningsplan och den havsförvaltningsplan som avses i lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004).
Enligt 3 kap. 3 § 2 mom. i vattenlagen ska vid prövning av förutsättningarna för byggande av kraftverk i fråga om ibruktagande av vattenkraft som nytta beaktas det tjugofaldiga beloppet av priset på den elektricitet som årligen i medeltal utvinns med den ibruktagna vattenkraften. I övrigt skall den förmån och skada, det men eller annan förlust av förmån som orsakas av byggande, med beaktande även av värdet av de områden som enligt 4 § i detta kapitel ska inlösas, bestämmas så som stadgas i 2 kap. 11 §.
Enligt 8 kap. 2 § 2 mom. i vattenlagen ska såsom nytta av regleringen beaktas alla förmåner av dess genomförande, däri inberäknat ökning av mängden och värdet av brukbar vattenkraft, ökning av markens avkastningsförmåga eller bruksvärde, förbättrad möjlighet att torrlägga mark eller att använda jord- eller vattenområde för rekreationsändamål eller fiskodling eller att annars på något sådant sätt tillgodogöra sig egendom bättre än förut samt minskning av flottningskostnaderna, inbesparing av medel som används för samfärdseln, förmån av tillgång på vatten samt förbättring av vattnets reningsförmåga.
Enligt 2 kap. 3 § 1 mom. i vattenlagen ska byggande, om dess syfte kan vinnas utan oskälig stegring av kostnaderna i förhållande till företagets totalkostnader och den skada som åstadkoms, utföras så,
1) att ägaren av strand eller vattenområde inte av företaget orsakas skada, men eller annan förlust av förmån, som kan undvikas;
2) att fiskbeståndet inte skadas;
3) att inte mera än vad som är nödvändigt för uppnåendet av det åsyftade resultatet:
a) försvåras samfärdseln och virkesflottningen i vattendraget, nyttjandet av vattenkraften, vattenstånds- eller vattenregleringen, bedrivandet av fiske, torrläggningen av mark, avledandet av vatten för användning såsom vätska eller tagandet av grundvatten;
b) försämras vattnets reningsförmåga eller annars försämras vattennaturen och dess funktion på ett skadligt sätt;
c) försämras vattendragets lämplighet för rekreationsändamål;
d) minskas naturskönheten, kulturvärdena eller trivseln i omgivningen; eller
e) annars kränks allmänt eller enskilt intresse; samt så,
4) att de olika behoven av att nyttja vattendraget eller grundvattnet även framdeles kan tillgodoses med minsta möjliga inskränkningar.
Enligt 1 kap. 23 c § i vattenlagen ska när tillståndsärenden avgörs och andra myndighetsbeslut fattas samt i övrigt när åtgärder enligt vattenlagen vidtas, utöver vattenlagen, iakttas vad som stadgas i lagen om fornminnen (295/63) och naturvårdslagen (1096/1996) samt med stöd av dem.
Enligt 2 kap. 4 § i vattenlagen ska vid prövning av förutsättningar för byggande detaljplanen beaktas. Dessutom skall beaktas vad som i markanvändnings- och bygglagen (132/1999) bestäms om en landskapsplans och generalplans rättsverkningar. Vid prövning av tillstånd ska även ses till att tillståndet inte i betydande grad försvårar uppgörandet av planer.
Projektet
Lappo å är ca 170 kilometer lång från källflödena i Alavus till åmynningen i Bottenviken i Nykarleby stad. Cirka 4/5 av åns fallhöjd är belägen uppströms från Lappo stad, som befinner sig ca 80 kilometer från åmynningen. Den svagt sluttande nedre delen av Lappo å avbryts endast av forsarna i Jeppo, ca 20 kilometer från åmynningen. I Jeppo är ån på ett ca 7 kilometer långt avsnitt delad i två fåror. I den västra fåran, Keppofåran, finns fyra forsområden med en sammanlagd längd av 1 050 meter och areal ca 4,7 hektar. I den östra fåran, Jungaråfåran, finns sex forsområden med en sammanlagd längd av 1 350 meter och areal ca 6,7 hektar. Fallhöjden i forsavsnittet i Jeppo är ungefär 10 meter. Ca 3 kilometer från åmynningen finns i Nykarleby stad Stadsforsens kraftverk.
Oy Herrfors Ab:s ansökan avser byggande av ett nytt vattenkraftverk i Kiitolaforsen i Lappo ås nedre lopp i den västra fåran i Jeppoforsarna i Nykarleby stad. Till det planerade projektet hör dessutom, ifall det av Jeppo Kraft Andelslag planerade Backforsens vattenkraftverk byggs uppströms, reglering av Lappo å för att utnyttja vattenkraften i vattendraget och öka produktionen av vattenkraft. Den nya kraftverks-dammen och kraftstationen placeras i nedre delen av Kiitolaforsen. Kraftstationen placeras på västra sidan om åfåran och bredvid kraftstationen installeras två flodutskov. Över åfåran byggs en jorddamm, vars krönhöjd blir N60 +17,00 meter. Den nedanför kraftverket belägna underfallskanalens bottenhöjd blir på nivån N60 +8,00 meter. Det planerade nominella volymflödet är 25 m³/s. Den övre uppdämningsgränsen är planerad till N60 +14,85 meter och den nedre till N60 +14,35 meter. I projektet har man planerat att ta i bruk vattenkraften som uppstår mellan uppdämningshöjden N60 +14,85 meter och underfallsvattnet ca N60 +10,20 meter, dvs. fallhöjden blir 4,65 meter. Enligt ansökan kommer Kiitolaforsen till följd av uppdämningen att försvinna som fors och bli en lugnvattenliknande bassäng för kraftverket.
Projektet omfattar även nödvändiga rensningar i åfåran och rivning av gamla konstruktioner från åfåran. I Kiitolaforsen finns det gamla kraftverket som byggdes till sin nuvarande form på 1920-talet kvar. Kraftverket har inte varit i produktionsbruk sedan 1960-talet. Det nya vattenkraftverkets konstruktioner kommer att placeras på det vattenområde som ägs av Jeppo Kraft Andelslag på fastigheten Lappo å RNr 29:0 i Jungar by i Nykarleby stad. Sökanden äger det ur drift tagna, gamla kraftverket i Kiitolaforsen för vilket det finns ett tillstånd som beviljats av Kungliga Majestätets befallningshavare i Vasa län 1.7.1762 och som guvernören i Vasa län har fastställt med sitt beslut 6.6.1896. Det förstnämnda beslutet finns inte bevarat och uppdämningsvillkoren har förblivit okända. Uppdämningshöjden för det gamla kraftverket har beräknats till samma som för det nya kraftverket i Kiitolaforsen dvs. N60 +14,85 meter. Dammen har delvis rasat och dess nuvarande krönhöjd är ca N60 +14 meter. Största delen av vattnet strömmar numera via grunddammens och kraftverkskanalens konstruktioner till Kiitolaforsen.De i projektet behövliga rensningarna medför att vattenstånden sjunker på en sträcka om ca 0,5 kilometer nedströms från anläggningen. Vid medelvattenföring (17,6 m³/s) sjunker vattenståndet strax nedanför anläggningen med ca 0,1 meter från nuläget. Tappningsrytmen påverkar underfallsvattennivån vid anläggningen. Vid en långvarig avtappning på 25 m³/s är anläggningens underfallsvattenyta på nivån N60 +10,20 meter. Vid avtappningar över 6,0 m³/s ökar anläggningens drift inte vattenståndsvariationen nedanför anläggningen i någon nämnvärd grad jämfört med den naturliga variationen. På en sträcka av ca 2,5 kilometer upp-ströms fram till Lavastforsens nedre del stiger vattenstånden. Vattenståndsvariationen till följd av en eventuell korttidsreglering är som störst 0,5 meter.
Planläggning
I Österbottens landskapsplan som miljöministeriet har fastställt 21.12.2010 har Jeppo-området dels angetts med beteckningen "Område som är nationellt värdefullt med tanke på kulturmiljön eller landskapsvården" och dels med beteckningen "Område som är värdefullt för landskapet eller regionen med tanke på kulturmiljön och landskapsvården". Enligt planeringsbestämmelsen i planen ska vid planering och användning av samt byggande i områdena bevarandet av de värden som hänför sig till kultur- och naturarvet främjas.
Miljökonsekvensbedömning
Enligt 4 § 1 mom. i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tillämpas förfarandet vid miljökonsekvensbedömning på projekt och ändringar av projekt beträffande vilka verkställigheten av ett för Finland förpliktande internationellt fördrag förutsätter bedömning eller vilka kan ha betydande skadliga miljökonsekvenser på grund av särdragen i Finlands natur och miljö i övrigt. Genom förordning av statsrådet föreskrivs närmare om de projekt och ändringar av projekt som ska bedömas vid förfarandet vid miljökonsekvensbedömning. Enligt 2 mom. tillämpas bedömningsförfarandet vidare i enskilda fall när ett projekt liksom även någon annan än i 1 mom. avsedd väsentlig ändring av ett redan genomfört projekt sannolikt föranleder betydande skadliga miljökonsekvenser som, även med de sammantagna konsekvenserna av olika projekt, till sin natur och omfattning kan jämföras med konsekvenserna av projekt som avses i 1 mom.
Enligt 6 § 1 mom. 3 punkten i statsrådets förordning om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tillämpas bedömningsförfarandet på vattenregleringsprojekt, om vattendragets medelvattenföring överstiger 20 kubikmeter per sekund och vattenförings- eller vattenståndsförhållandena förändras betydligt i förhållande till utgångsläget.
Förfarandet vid miljökonsekvensbedömning har tillämpats på Jeppo Kraft Andelslags ansökan som avser byggande av tre nya vattenkraftverk i Jeppoforsarna. Den 23.1.1998 daterade miljökonsekvensbeskrivningen innehåller fyra alternativ för förverkligande av projektet. Dessutom har där bedömts ett 0-alternativ där inga kraftverk byggs. I den ursprungliga ansökan som har anhängiggjorts 8.3.2002 har Jeppo Kraft Andelslag ansökt om tillstånd att bygga Gunnarsforsens kraftverk och Silvast-forsens kraftverk i Lappo ås östra fåra samt en regleringsdamm i Keppoforsen i Lappo ås västra fåra. Enligt den 21.3.2006 daterade ändrade planen ska Jeppo Kraft Andelslag bygga förutom Gunnarsforsens och Silvastforsens kraftverk även Backforsens kraftverk i stället för regleringsdammen.
Västra Finlands miljöcentral har i sitt beslut 9.1.2008 ansett att det inte behöver utföras en ny miljökonsekvensbedömning av Jeppo Kraft Andelslags ansökan om byggande av vattenkraftverk i Gunnarsforsen, Silvastforsen och Backforsen utöver den redan utförda miljökonsekvensbedömningen. För Kiitolaforsens kraftverk har inte utförts någon skild miljökonsekvensbedömning och kraftverket har inte heller inkluderats i den miljökonsekvensbedömning som har utförts för Jeppo Kraft Andelslags ansökan. Västra Finlands miljöcentral har inte heller påpekat att en gemensam bedömning av både Oy Herrfors Ab:s och Jeppo Kraft Andelslags projekt bör göras.
Jeppo Kraft Andelslags ändrade ansökan motsvarar i huvuddrag alternativ 2 i miljökonsekvensbeskrivningen. Fast alternativ 2 inte innehöll byggande av kraftverk i åns västra fåra, skulle en regleringsdamm i Keppoforsen samt bottendammar ändå ha byggts i denna åfåra.
Byggnadsarbetena som Jeppo Kraft Andelslag har planerat att utföra skulle avsevärt ändra miljön i åns båda grenar och på området. Byggandet av Kiitolaforsens kraftverk skulle inte medföra väsentliga förändringar i dessa miljökonsekvenser. Därför har det inte varit nödvändigt att utföra en ny miljökonsekvensbedömning som skulle ha innehållit byggandet av Kiitolaforsens kraftverk i åns västra fåra.
Kiitolaforsens kraftverk har planerats att byggas i den västra fåran av Lappo å där medelvattenföringen är under 20 kubikmeter per sekund. Kraftverket är således inte ett sådant vattenregleringsprojekt som avses i 6 § 1 mom. 3 punkten i statsrådets förordning om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning. Det har således inte funnits grunder för en miljökonsekvensbedömning enligt 4 § 1 mom. i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning.
Förvaltningsdomstolen anser att det ifrågavarande projektet inte till sin natur eller omfattning kan jämföras med ett sådant projekt på vilket tillämpning av förfarandet vid miljökonsekvensbedömning är tvingande. I ärendet har det inte heller framkommit andra orsaker att förutsätta att en miljökonsekvensbedömning enligt 4 § 2 mom. i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning utförs. Med beaktande av detta samt den i ärendet företedda utredningen om miljön anser förvaltningsdomstolen att en miljökonsekvensbedömning inte är nödvändig för att utreda konsekvenserna för miljön.
Lappo ås tillstånd
Belastningen på Lappo å består huvudsakligen av diffus belastning och punktbelastningens betydelse för hela åns vattenkvalitet är minimal. Renat avloppsvatten från kommuncentra och från några industrianläggningar leds till Lappo å. Vattnet i ån är mörkt och näringsrikt. Hög humushalt och näringsbelastning försämrar vattenkvaliteten i hela vattendraget. I kontrollrapporten över samkontrollen av Lappo ås vattendrag år 2003 har vattenkvaliteten konstaterats vara nöjaktigt. Lappo ås nedre och mellersta delar är belägna i ett område med sura lermarker. I Lappo ås nedre lopp förekommer tidvis mycket surt vatten. Speciellt problematisk är surheten på våren och vid störtregn då pH-värdet kan sjunka under 5.
Lokala fiskelag har planterat ut regnbågslaxar, öringar och gös i fors-områdena. I Lappo ås nedre del (havet-Piri bro) är fiskbeståndet knappt och vid provfiske har man fått lite fisk jämfört med områdena ovan- och nedanför. För strömlekande fiskar kunde Jeppoforsarna utgöra potentiellt lämpliga förökningsområden, men den dåliga vattenkvaliteten hindrar förökningen och delvis även fiskarnas trivsel i forsområdena. De vårlekande arterna såsom abborre, gädda och mörtfiskar kunde föröka sig i de långsamt strömmande områdena eller i sidodikena. Vattnets tidvisa surhet begränsar dock dessa arters förökning. Det i Lappo ås mynning belägna Stadsforsens kraftverk har ett åliggande att årligen flytta 4 000 nejonögon förbi kraftverksdammen i syfte att nejonögonen skulle kunna föröka sig i strömvattenområdena ovanför Stadsforsens damm, dvs. nära Jeppoforsarna. Det finns problem med nejonögonens förökning eller ynglens överlevnad, eftersom man trots överflyttningarna inte har observerat nejonögonlarver ovanför Stadsforsens damm. Detta beror troligen på åvattnets tidvisa surhet och förekomst av aluminium i åvattnet.
Bottendjurens förekomst i bland annat Kiitolaforsen har utretts år 2005. Enligt utredningen var bottenfaunan i Jeppoforsarna artfattig och individmängderna små. I Kiitolaforsen förekom det endast vattengråsuggor och knottlarver rikligt. Tidvis förekomst av surt vatten påverkar bottendjursbeståndet och syns bland annat i att blötdjur (snäckor och musslor) saknas. I forsområdena hittades dock några arter, vilka förekommer i vattendrag av relativt gott naturtillstånd.
Byggandet av Kiitolaforsens kraftverk och eventuellt Backforsens kraftverk skulle hindra fiskens och andra vattenorganismers vandringsmöjligheter i Lappo ås västra fåra, ifall det inte i samband med kraftverken byggs konstruktioner som möjliggör vandring förbi kraftverken.
Lappo ås nedre del hör till Nykarleby fiskeområde. Enligt fiskeområdets plan för nyttjande och vård är den viktigaste målsättningen att utveckla ett mångsidigt fiske och en mångsidig fisketurism samt förbättra fiskerihushållningen för Lappo å.
Rensnings-, rivnings- och byggnadsarbeten i åfåran skulle förorsaka en tillfällig grumling av vattnet och ha en övergående inverkan på fisk och bottendjur nedströms.
Rensningen av åfåran och kraftverkets damm-konstruktioner skulle däremot permanent förvandla de grunda fors-områdena till lugnvatten och till stor del eliminera de bottendjur och växter som förekommer i strömmande vatten. Denna habitatförändring skulle även ha konsekvenser för fiskarnas, utterns och strömstarens livsmiljö och deras tillgång till föda. Forsområdenas lämpliga lekbottnar för strömlekande fisk skulle också elimineras till stor del.
Vattenförvaltningsplan och åtgärdsprogram för vattenvård
Lappo å hör till vattenförvaltningsområdet Kumo älv-Skärgårdshavet-Bottenhavet. Enligt vattenförvaltningsplanen fram till år 2015 är den ekologiska statusen för Lappo ås nedre del dålig. Målet är att förbättra ytvattnens status och uppnå en god ekologisk status genom att minska Lappo ås eutrofiering och surhet. Därtill ska levnadsförhållandena för fiskar och andra organismer förbättras och olägenheterna som orsakas av reglering minskas. Enligt vattenförvaltningsplanen för åren 2016‒2021 har den ekologiska statusen för Lappo ås nedre del höjts från dålig till otillfredsställande, närmast på grund av att försurningsproblemen har varit lindrigare än tidigare.
I åtgärdsprogrammet för Lappo å fram till 2015, som hör samman med vattenförvaltningsplanen, konstateras bland annat att uppnående av god status för Lappo ås nedre del förutsätter reducering av näringsbelastningen, belastningen av suspenderade ämnen och den försurning som härstammar från jordmånen samt eliminering av vandringshinder för fisk och restaurering av vattendragen.
Bland åtgärderna nämns att en plan för att förbättra fiskens vandringsmöjligheter i Lappo å bör göras före år 2015. Viktigast är fiskens vandringsmöjligheter förbi kraftverksdammen i Nykarleby. Ytterligare bör utredas hur förutsättningarna för fiskens förökning i området uppströms från Nykarleby kan förbättras.
Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten har också inom ramen för en utredning gällande möjligheterna att förbättra Lappo ås ekologiska tillstånd låtit utarbeta en översiktsplan för anläggande av en fiskväg förbi kraftverket i Nykarleby. I åtgärdsprogrammet för Lappo å fram till 2021 nämns att planeringen av en fiskväg vid kraftverket i Nykarleby fortsätter.
Gällande surheten i Lappo å är målsättningen för åns nedre lopp fram till 2021 att pH värdets minimi ska ligga över 5,5.
Projektets inverkan på hotade arter
Av den utredning som finns i handlingarna framgår att forsområdet i Jeppo, inklusive Kiitolaforsen, utgör en del av utterns livsmiljö. Uttern (Lutra lutra) skyddas i enlighet med habitatdirektivets bilaga IV (a). Forsarna är viktiga födosökningsområden för uttern och dess viloplatser finns därför ofta i närheten av forsområden. Området har inte konstaterats vara ett förökningsområde för uttern. Under vintern är uttern beroende av öppet vatten för sin födoanskaffning och för att komma under isen, eftersom den inte kan göra hål i isen. Uttern har särskilt på vintern stora revir. Kraftverksprojektet innebär att de isfria ställena minskar i Kiitolaforsens område, eftersom forsen försvinner och ersätts med lugnvattenområden. Om både Oy Herrfors Ab:s och Jeppo Kraft Andelslags kraftverksprojekt förverkligas har man bedömt att uttrarnas möjlighet att hitta föda vintertid i detta område sannolikt kommer att försvagas. Nedanför kraftverket torde på vintern bildas öppet vatten, som uttern i någon mån kan utnyttja.
På området förekommer även flygekorre (Pteromys volans), som nämns i habitatdirektivets bilaga IV (a). Enligt i ärendet framlagd utredning kommer projektet inte att påverka flygekorrens revir och inte heller inverka i någon större omfattning på flygekorrebeståndet i området.
Vid forsområdet i Jeppo förekommer övervintrande strömstarar, men inte regelbundet varje vinter. Strömstare (Cinclus cinclus) hör till de hotade arterna som nämns i naturvårdsförordningens bilaga 4. I och med att forsavsnitten förändras till lugnvattenområden eller forsavsnitten förkortas till följd av projektet, kommer de för strömstaren lämpliga områdena för födoanskaffning att minska. Strömstarens förekomst och antal på området begränsas dock sannolikt även av den ringa mängden för strömstaren lämpliga bottenorganismer i forsarna.
Enligt 49 § 1 mom. i naturvårdslagen är det förbjudet att förstöra och försvaga utterns och flygekorrens föröknings- och viloplatser. Enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen är det närings-, trafik- och miljöcentralen som är behörig att bedöma om ett sådant tillstånd till avvikelse eller undantag som avses i nämnda lagrum behövs.
Förvaltningsdomstolen beaktar vid prövningen av förutsättningarna för beviljande av tillstånd de ovan nämnda olägenheterna som orsakas de skyddade arterna som skada av allmänt intresse, men och annan förlust av förmån.
Kulturmiljö och landskap
En inventering av Jeppoforsarnas kulturlanskap har gjorts år 2005. Miljön kring Jeppoforsarna och längs Lappo å är en mångsidigt bebyggd kulturmiljö med många objekt som anknyter till industri- och trafikhistorien. Kiitolaforsen är belägen mitt i en levande by och är en väsentlig del av områdets å- och kulturlandskap. I forsarna finns lämningar av gamla vattenkvarnar och -sågar samt till dessa hörande konstruktioner, vilka utgör fasta fornlämningar från historisk tid. I Österbottens landskapsplan har området reserverats som kulturlandskaps-område.
Industriområdet vid Kiitolaforsen hör till de byggda kulturmiljöerna av riksintresse. Projektet inverkar på den bebyggda kulturmiljön i första hand genom att förändra det nuvarande vattenlandskapet i betydande grad. Även kulturmiljön inklusive ljudlandskapet förändras och eventuella fasta fornlämningar kan förstöras till följd av projektet.
Nyttan av projektet
Det planerade kraftverkets effekt är 950 kW och den årliga energiproduktionen 4 600 MWh. Nyttan av projektet, beräknat på det sätt som preciseras i 3 kap. 3 § 2 mom. i vattenlagen, uppgår enligt den beräkning som sökanden har företett till ca 3,5 miljoner euro.
Intressejämförelse
Förvaltningsdomstolen anser att projektets verkningar inte är sådana att de skulle äventyra det allmänna hälsotillståndet eller orsaka i 2 kap. 5 § i vattenlagen avsedda avsevärda skadliga förändringar i omgivningens naturförhållanden eller i vattennaturen och dess funktion eller förändra bosättnings- eller näringsförhållandena på orten i hög grad. Lappo å hör inte till de i forsskyddslagen skyddade vattendragen.
Enligt 2 kap. 6 § 2 mom. i vattenlagen krävs det för beviljande av tillstånd att nyttan är betydlig i förhållande till de skador, men eller andra förluster av förmåner som byggandet medför. Nytta, skada, men och annan förlust ska bestämmas enligt 2 kap. 11 § i vattenlagen. Då penningvärdet av dessa är svårt att uppskatta eller företaget eller förmån som går förlorad, utöver penningvärdet, även har annan betydelse, ska vid prövningen av förutsättningarna för tillståndet betydelsen av företaget och den förmån som går förlorad jämföras ur allmän synpunkt. Enligt 2 kap. 11 a § i vattenlagen ska vid bedömningen av den nytta, skada och olägenhet som byggandet medför hänsyn tas bland annat till de omständigheter som berör vattnens status och användning inom projektets influensområde enligt vad som har angetts i den förvaltningsplan som avses i lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen.
Ab Herrfors Oy:s projekt att bygga Kiitolaforsens vattenkraftverk i Lappo ås västra fåra skulle medföra att forsmiljön i Kiitolaforsen försvinner och vattenkraftverket med sina tillhörande dammar skulle stänga Lappo ås västra fåra. Om även Jeppo Kraft Andelslags projekt som gäller byggande av Backforsens kraftverk i västra fåran samt Gunnarsforsens och Silvastforsens kraftverk i östra fåran skulle förverkligas, försvinner alla forsar utom Lavastforsen i Jeppo och åns bägge fåror skulle stängas av kraftverkskonstruktionerna. Också Lavastforsen i Lappo ås västra fåra skulle påverkas av regleringen.
Kraftverket skulle utgöra ett vandringshinder för fiskar och andra vattenorganismer. Regionförvaltningsverket har i sina motiveringar yttrat att fiskens vandring förbi Kiitolaforsens kraftverk möjliggörs i tillståndsbestämmelserna. Bedömningen av huruvida en fiskväg i enlighet med tillståndsbestämmelse 23 i det överklagade beslutet ska byggas har dock överlåtits till närings-, trafik- och miljöcentralen och ingen plan för den eventuella fiskvägen har gjorts. Till beslutet om fiskvägen hör också att avgöra i vilken utsträckning vatten ska ledas till fiskvägen. Frågan om en fiskväg i Kiitolaforsen är en väsentligt del av intressejämförelsen som inte borde avgöras skilt.
Genom att bygga en fiskväg eller genom andra till ärendet hörande tillståndsbestämmelser kan man inte förhindra att forsens ekologiska naturtillstånd och dess lämplighet för fiskarnas yngelproduktion skulle förstöras. I nuläget är bottenfaunan artfattig och individmängderna små. Den ekologiska statusen i Lappo ås nedre del har dock enligt vattenförvaltningsplanen för åren 2016‒2021 höjts från dålig till otillfredsställande. En förbättring av vattenkvaliteten skapar förutsättningar för vattennaturen att återhämta sig. Förverkligande av projektet skulle inverka negativt på denna utveckling. Stadsforsens kraftverk vid åmynningen är i dagens läge ett vandringshinder för fisken men ifall den pågående planeringen av en fiskväg förbi detta vandringshinder förverkligas skulle vandringsfiskarna kunna använda Jeppoforsarna som förökningsområde.
Byggandet av vattenkraftverket och rensning i anslutning till byggandet skulle under byggnadstiden och särskilt om korttidsreglering skulle utövas orsaka att vattnet grumlas av suspenderade ämnen, vilket skulle ha skadlig inverkan på vattenkvaliteten. Den skadliga verkningen skulle emellertid vara lokal och inte särskilt betydande.
Förvaltningsplanen för vattenförvaltningsområdet Kumo älv-Skärgårdshavet-Bottenhavet och åtgärdsprogrammet för Lappo å fram till år 2015 liksom även förvaltningplanen fram till 2021 har som målsättning att bland annat förbättra fiskens vandringsmöjligheter och förökningsområden. Byggandet av ett nytt vandringshinder och förlusten av områden för yngelproduktion till följd av rensningen och regleringen står i konflikt med dessa målsättningar. Problemen med vattenkvaliteten i Lappo å beror främst på vattnets surhet, för vilket målsättningar och åtgärder har lagts fram i åtgärdsplanen. Kraftverksprojektet uppskattas inte ha någon betydande inverkan på vattnets surhet.
Avtappningarna vid kraftverket ska enligt tillståndsbestämmelse 4 skötas så att vattenståndet ovanför kraftverket hålls möjligast exakt på nivå N60+14,85 meter. Förvaltningsdomstolen anser, till skillnad från regionförvaltningsverket, att jämförelsepunkten vid bedömningen av verkningarna som orsakas av de förändringar som projektet medför ska vara vattendragets nuvarande situation i stället för situationen som rådde i forsen då det gamla kraftverket var i produktionsbruk. Efter att kraftverket har tagits ur bruk och dess dammar delvis har rasat samman har vattenståndet under årtiondenas gång sjunkit till en nivå som är lägre än den som gällde i det gamla tillståndet. Byggandet av ett nytt kraftverk skulle därför medföra en större förändring i vattenståndet än vad regionförvaltningsverket har utgått ifrån i sitt beslut.
Projektet skulle även inverka negativt på utterns och strömstarens möjlighet till födoanskaffning, även om deras möjligheter att klara sig i området inte helt skulle förstöras.
Området kring Kiitolaforsen hör till de byggda kulturmiljöerna av riksintresse. Forsens vattenkraft har utnyttjats sedan medeltiden och på området finns konstruktioner som anknyter till utnyttjande av vattenkraft. Byggandet av ett nytt kraftverk skulle dock innebära förändringar, särskilt med tanke på att Kiitolaforsen uppströms kraftverket skulle bli en lugnvattenliknande övre bassäng för kraftverket. Detta skulle vara en betydande förändring i bylanskapet, som forsen är en väsentlig del av. Kiitolaforsens byggnadshistoriska värde och landskapsvärde har beaktats även i planläggningen på landskapsnivå. Områdets klassificering som en byggd kulturmiljö av riksintresse eller omständigheten att områdets kulturhistoriska värde har beaktats i landskapsplanen utgör inte hinder för att bevilja tillstånd, men ska tas i beaktande som omständigheter som talar för bevarande av området trots att det nya kraftverket skulle fortsätta traditionen att utnyttja vattenkraft. Projektet skulle också kunna orsaka att konstruktionerna som har byggts för att utnyttja vattenkraften och som kan anses vara fasta fornlämningar förstörs.
Den kapitaliserade nyttan av projektet har uppskattats till ca 3,5 miljoner euro. Regionförvaltningsverket har dessutom i sin intressejämförelse ansett att projektet, förutom den kapitaliserade nyttan, medför nytta i form av att vattenområdet kommer att lämpa sig bättre för rekreationsbruk.
Förvaltningsdomstolen anser inte att vattenområdets användning för rekreationsbruk skulle förbättras till följd av projektet, eftersom den naturliga forsen och dess möjligheter till rekreation skulle försvinna. Den av regionförvaltningsverket nämnda omständigheten att projektet även ur allmän synpunkt skulle vara gynnsamt för miljön, eftersom det ökar andelen inhemsk, förnybar och utsläppsfri elproduktion, kan inte beaktas i intressejämförelsen eftersom dessa påföljder inte är sådana omedelbara och specifika förmåner som avses i 2 kap. 11 § och 8 kap. 2 § 2 mom. i vattenlagen.
Penningvärdet av de förluster av förmåner som projektet orsakar är svårt att uppskatta. Projektet kan inte anses medföra någon annan nytta än den kapitaliserade nyttan om 3,5 miljoner euro. Vid prövningen av förutsättningarna för tillståndet ska därför betydelsen av projektets nytta och förmåner som går förlorade jämföras ur allmän synpunkt.
Förvaltningsdomstolen anser att stängningen av åfåran utan att ens fiskens vandring tryggas genom en fiskväg och förlusten av forsen som en ekologisk miljö är ett betydligt men sett ur allmän synpunkt. Dessa förändringar står även i konflikt med de målsättningar som uppställts i planeringen av vattenvården för Lappo å och som ansetts väsentliga för att ån ska uppnå god status. I ärendet är det också av stor betydelse att Kiitolaforsen som en del av ett gammalt kulturlandskap är särskilt känslig för förändringar. I jämförelse med de förmåner som går förlorade kan nyttan av projektet inte anses vara betydande.
Med beaktande av det ovan nämnda anser förvaltningsdomstolen att projektet, speciellt ur allmän synpunkt sett, inte medför betydande nytta i förhållande till den skada, men och andra förluster av förmåner det orsakar. Det har således inte funnits förutsättningar för att bevilja projektet tillstånd och regionförvaltningsverkets beslut ska följaktligen upphävas.
Yttrande i övrigt
Vid denna utgång i ärendet förfaller vidare yttrande med anledning av de övriga besvärsgrunderna.
= = =
Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Marjatta Korsbäck, Sinikka Kangasmaa, Riikka Mäki och Curt Nyman. Föredragande Maria Mickelsson.
Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen
Oy Herrfors Ab har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut upphävs och regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut sätts i kraft.
Som stöd för sina yrkanden har företaget upprepat det tidigare i saken framförda samt anfört följande:
Vasa förvaltningsdomstol har tillämpat vattenlagens bestämmelse om intressejämförelse på fel sätt. Nyttan eller förlusterna i förhållande till det allmänna intresset bedöms ur allmän synpunkt. Såväl materiella som immateriella intressen ingår i intressejämförelsen. Deras betydelse kan enligt behov i enlighet med 2 kap. 11 § 3 mom. i vattenlagen bedömas ur allmän synpunkt. Enligt 2 kap. 6 § 2 mom. i vattenlagen tas enskilda intressen samt nyttan och förluster av förmåner oberoende i beaktande till sitt fulla värde i jämförelsen. Efter intressejämförelsen ska det i vattenlagen förutsatta tillståndet beviljas om nyttan av byggandet är betydlig i förhållande till de skador, men eller andra förluster av förmåner som byggandet medför.
I avvägningen kan det allmänna intresset vara av betydande vikt. Ett vattentillstånd förutsätter ändå inte att nyttan för allmänt intresse är avsevärd jämfört med förlusterna av förmåner, utan också nyttan för enskilda intressen beaktas till sitt fulla belopp i bedömningen och de kan i sig själva berättiga att projektet förverkligas.
Förvaltningsdomstolen har i sitt beslut på ett säreget sätt i samband med tillståndsprövningen fäst uppmärksamhet vid olika projekts samverkan och till denna del lösgjort sig från tillståndsprövningen i enlighet med vattenlagen.
I samband med miljökonsekvensbedömningen hade man i tiderna kunnat bedöma samverkan av Oy Herrfors Ab:s projekt och Jeppo Kraft Andelslags projekt som gäller byggandet av Backforsens kraftverk på Lappoåns västra strand och Gunnarsforsens och Silvastforsens kraftverksbyggen i den östra fåran. Västra Finlands miljöcentral ansåg inte att en gemensam bedömning behövdes. Inte heller förvaltningsdomstolen ansåg att en miljökonsekvensbedömning av projektet i Kiitolaforsen behövdes.
Projektet i Kiitolaforsen förstör inte heller Lavastforsen i Lappoåns västra fåra.
Förvaltningsdomstolens motivering att kraftverket utgör ett vandringshinder är oväntad. Projektet skulle inte i nuläge påverka de strömlekande fiskarnas förökning eftersom dammen vid Stadsforsen utgör ett hinder för fiskarna att stiga i Lappo å.
Företaget har i tillståndsbestämmelse nr 23 förpliktats att under vissa förutsättningar planera och bygga en fiskväg. Om tillståndsbestämmelsen inte är tillräckligt tydlig hade förvaltningsdomstolen haft möjlighet att precisera eller ändra den eller till och med ge en helt ny tillståndsbestämmelse.
De värdefulla forsarna som finns i vattendrag och i delar av vattendrag har skyddats genom forsskyddslagen. Lappo å hör inte till de forsar som skyddas i forsskyddslagen och i ifrågavarande fors förekommer inte strömlekande fiskarter. Vattenlagen ska inte mot sitt syfte utnyttjas som skyddsinstrument.
Det men som orsakas av att vattnet grumlas under byggnadsskedet är övergående och har ingen verklig inverkan på vattenkvaliteten i Lappo å.
Kiitolaforsens kraftverksprojekt utgör inte ett hinder att uppnå god ekologisk status i Lappoåns nedre del. Kraftverket blir inte ett hinder för vandringsfiskarna då man handlar i enlighet med vad tillståndsbestämmelserna förutsätter. Som förvaltningsdomstolen har konstaterat är vattnets surhet den största utmaningen i ån. Kraftverket har just ingen inverkan på den saken.
Förhållandet till det gamla tillståndet är oklart i förvaltningsdomstolens beslut. I beslutet ifrågasätts inte regionförvaltningsverkets beslut till den del det gäller sökandens bestående nyttjanderätt till det gamla kraftverkets vattenkraft.
Ifall det råder oklarhet om vattenytans höjdnivå som används som jämförelsepunkt, bör frågan utredas. Enligt sökandens uppfattning har förvaltningsdomstolen befogenhet att beordra en sådan utredning. Under inga omständigheter får situationen tolkas till sökandens nackdel utan att sökanden hörs.
Även efter projektet bildas på området strömma ställen som uttern kan utnyttja om vintern för att hitta föda. Strömvirvlarna från kraftverket bevarar ett öppet område i ån vilket i praktiken betyder att det öppna vattnet endast förflyttas ca 10 meter mot det nedre loppet. Uppströms från kraftverket finns dessutom Lavastforsen som hålls öppen. Behovet av ett eventuellt undantaglov med tanke på uttern avgörs av NTM-centralen. Projektet har ytterst få verkningar som påverkar strömstaren. Strömstaren hör till de arter som är nära hotade.
Projektet är avsett att på orten fortsätta en näring som där har hundraåriga traditioner, som utnyttjande av vattenkraften. Med hjälp av den kan energi produceras lokalt. Verksamheten förstör inte kulturlandskapet utan hindrar tvärtom området från att musealiseras.
Även eventuella fasta fornlämningar har beaktats i tillståndsbestämmelserna. Fullföljdsdomstolen har ännu möjlighet att precisera tillståndsbestämmelserna till exempel så att sökanden vid behov innan arbetena påbörjas åläggs att ansöka om i fornminneslagen avsett tillstånd att rubba fornlämningar.
Projektet inverkar ur allmänt intresse både positivt och negativt på möjligheterna att utnyttja området för rekreationsändamål. Naturforsen försvinner men möjligheterna att idka båtliv förbättras då vattendjupet ökar och vattenståndet hålls jämnare än i nuläget.
De i 2 kap 11 § och 8 kap. 2 § 2 mom. i den gamla vattenlagen ställda kraven på direkt och enskild förmån gäller endast sådan nytta som tjänar enskilda intressen. Därtill är projektets nytta med avseende på miljön en direkt och enskild förmån i och med att det hänför sig direkt till den vattenkraft som erhålls genom projektet.2 kap. 6 och 11 § i vattenlagen har tolkats felaktigt. Projektets penningvärde ska entydigt beaktas som nytta, vilken ska jämföras med de förluster av förmåner som projektet orsakar. De förmånsförluster som projektet orsakar kan bedömas ur allmän synpunkt eftersom deras penningvärde är svårt att definiera, men detta berättigar inte till att de enskilda förmånerna med projektet prövas ur allmän synpunkt i intressejämförelsen.
Det är ogrundat och felaktigt att till projektets skador räkna stängningen av åfåran utan att fiskarnas vandring tryggas genom att en fiskväg byggs. Sökanden har i tillståndsbestämmelserna ålagts att bygga en fiskväg. Ifall denna skyldighet enligt förvaltningsdomstolen inte tryggar fiskarnas vandring via fiskvägen borde förvaltningsdomstolen, med beaktande av principen om minimering av skadorna som framgår ur 2 kap. 3 § i vattenlagen, ha preciserat tillståndsbestämmelserna och inte bedöma förhindringen av fiskarnas vandring som en av projektet förorsakad förlust.
Forsens ekologiska förändringar hör till de förluster som orsakas av projektet men betydelsen av de förluster som hänför sig till målsättningarna med vattenförvaltningsplanen och kulturlandskapet är relativt små. Ur vattenvårdssynvinkel kan man hänvisa till att fiskvandringen möjliggörs genom en fiskväg och att projektet endast obetydligt påverkar vattnets surhet, och vattenkraften kan med fog anses utgöra en del av områdets kulturlandskap.
Ur förvaltningsdomstolens intressejämförelse framgår inte om de enskilda intressena över huvud taget har tagits i beaktande i slutsatserna av jämförelsen. De skador som åsamkas enskilda intressen nämns inte alls och å andra sidan har förmånerna för enskilda intressen inte tydligt jämförts med de förluster som orsakas det allmänna intresset. Då förvaltningsdomstolen i sin intressejämförelse har kommit till ett annat slutresultat än regionförvaltningsverket och har upphävt region-förvaltningsverkets beslut borde alla de intressen som har vägt in i jämförelsen tydligt ha förts fram. Förvaltningsdomstolens oklara och bristfälliga motiveringar gör det svårt att få ett grepp om de juridiska elementen i den intressejämförelse som förvaltningsdomstolen har gjort.
Regionförvaltningsverket i Södra Finland har givit ett utlåtande.Ansvarsområdet för miljön och naturresurserna vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten har gett ett bemötande med anledning av besvären. Ansvarsområdet har hänvisat till allt det framfört i sina utlåtanden och därtill anfört följande:Målet för vattenvården i Lappo å är att uppnå och upprätthålla god ekologisk och kemisk status fram till år 2015 i alla vatten och vattenförekomster. Om god ekologisk status inte kan uppnås med denna tidtabell, har det enligt lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen varit möjligt att förlänga tidsfristen till år 2021 eller 2027. Lappo ås nedersta lopp har år 2013 klassificerats ha otillfredsställande status, vilket betyder att statusen har blivit bättre jämfört med föregående klassificering (2008). Den ekologiska statusen har blivit bättre bland annat på grund av att försurningsolägenheterna har blivit lindrigare, men målen har ännu inte uppnåtts. Fiskerienheten i närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten har gett ett bemötande med anledning av besvären. Fiskerienheten har hänvisat till allt den framfört i sina utlåtanden, bemötanden och besvären tidigare i detta ärende. Därtill har fiskerienheten i första hand ansett, att tillstånd för att bygga dessa vattenkraftverk i Lappo å inte ska beviljas. Byggandet av vattenkraftverken och den planerade korttidsregleringen av flödet samt bassengering (allastuminen) till följd av dammbyggandet skulle också omintetgöra alla fiskeriekonomiska intressen gällande Lappo å eftersom en betydlig del av de ändå fria forsarna i Lappo ås nedre del skulle försvinna om projektet förverkligas. Fiskerienheten är medveten att det finns också flera andra orsaker till den nuvarande otillfredställande statusen av ån, men i framtiden ska läget förbättras genom att förverkliga vattenvårdsplanen. Enligt miljöförvaltningens VEMU-register nås den goda statusen i Lappo ås nedre delar senast år 2027. I samband med att den ekologiska statusen i ån förbättras kommer också det fiskeriekonomiska intresset att växa i sådana fall att den hydromorfologiska statusen inte är alltför låg.
Museiverket har gett ett bemötande med anledning av besvären och har hänvisat till allt det verket framfört i sina tidigare utlåtanden. Därtill har Museiverket bland annat anfört att ingen utredning om fornlämningar har gjorts under projektets planeringsskede. Museiverkets sakkunnig-bedömning är att det på området sannolikt finns fornlämningar. Eftersom ingen utredning om fornlämningar har gjorts, har inte heller projektets inverkan på dessa kunnat bedömas. I området kring Kiitolaforsen sammanlänkas den bevarade byggda miljön och de arkeologiserade konstruktionerna och lämningarna av mänsklig verksamhet som hör under fornminneslagen. Båda element måste identifieras och kännas till för att kraftverksprojektets inverkan på kulturmiljön ska kunna bedömas och beaktas i tillräckligt hög grad.
Fasta fornlämningar är automatiskt fredade. Utan tillstånd, som meddelats med stöd av fornminneslagen, får fast fornlämning inte utgrävas, överhöljas, ändras, skadas, borttagas eller på annat sätt rubbas. Vetskap om fornlämningar förutsätter en tillräcklig inventering om fornlämningarnas placering och art. Om en fornlämning befinner sig på projektområdet och projektet förutsätter att fornlämningen avlägsnas, förutsätts tillstånd för avlägsnandet enligt fornminneslagen.
Kiitolaforsens kraftverksprojekt är bristfälligt berett vad gäller konsekvensbedömningen av inverkan på kulturmiljön och på området belägna fornlämningar. För att en intressejämförelse enligt vattenlagen ska kunna göras även med beaktande av kulturmiljövärdena borde projektberedningen utökas med en konsekvensbedömning av den byggda kulturmiljöns och de byggda kulturmiljöernas av riksintresse värden och för fornlämningarnas del med en utredning och konsekvensbedömning.
Enligt nuvarande uppgifter med hänvisning till de utlåtanden Museiverket har gett sedan 1998, är miljöförändringarna till följd av kraft-verksprojektet för kraftiga. Projektets negativa konsekvenser riktar sig till intressen som berör såväl kultur- som naturmiljön.
A och hans medparter har gett ett genmäle med anledning av besvären. De har yrkat, att Oy Herrfors Ab's besvär förkastas och bolaget åläggs att ersätta deras rättegångskostaner i högsta förvaltningsdomstolen med lagenlig förseningsränta.
Nykarleby fiskeområde har beretts tillfälle att ge ett bemötande med anledning av besvären. Något bemötande har inte getts.
Jakobstadsnejdens Natur rf har beretts tillfälle att ge ett bemötande med anledning av besvären. Något bemötande har inte getts.
Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry har beretts tillfälle att ge ett bemötande med anledning av besvären. Något bemötande har inte getts.
Oy Herrfors Ab har gett ett genmäle.
Antecknas, att högsta förvaltningsdomstolen idag genom ett skilt beslut har avgjort besvären över Vasa förvaltningsdomstols beslut 24.3.2016 nr 16/0132/3 gällande Jeppo Kraft Andelslags ansökan om att i Lappo å bygga Gunnarsforsens, Silvastforsens och Backforsens kraftverk (högsta förvaltningsdomstolens diarinummer 1275/1/16).
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet.
1. Besvären avslås. Slutresultatet i Vasa förvaltningsdomstols beslut ändras inte.
2. A:s och hans medparters yrkande på ersättning av rättegångs-kostnaderna i högsta förvaltningsdomstolen avslås.
Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande
1. Avgörande i huvudsaken
Frågeställningen och utgångspunkterna
I ärendet ska med anledning av Oy Herrfors Ab:s besvär avgöras om Vasa förvaltningsdomstol har kunnat upphäva det tillstånd (för vattenhushållningsprojekt) för att bygga vattenkraftverk som regionförvaltningsverket i Södra Finland har beviljat. Syftet med projektet är att i Lappo ås nedre lopp i den i Nykarleby stad belägna Kiitolaforsen bygga ett vattenkraftverk och reglera ån för att utnyttja vattenkraften och öka vattenkraftsproduktionen. I det överklagade ärendet tillämpas stadgandena om intresseavvägning enligt den gamla vattenlagen (264/1961).
Enligt 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen är en förutsättning för tillstånd att nyttan av byggandet är betydlig i förhållande till de skador, men eller andra förluster av förmåner som byggandet medför. I ärendet ska även avgöras hur den information och de målsättningar som ingår i vattenförvaltningsplanen 2016–2021 för vattenförvaltningsområdet Kumo älv – Skärgårdshavet – Bottenhavet och i åtgärdsprogrammet för vattenvården i Lappo å påverkar bedömningen av kraftverksprojektets nytta, skador och men i intresseavvägningen.
I samband med den nationella verkställigheten av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (vattendirektivet) infördes i den gamla vattenlagens 2 kap. en ny 11 a § (1301/2004) om vattenförvaltningsplanens betydelse för bedömningen av tillståndsärendet. Enligt stadgandet ska i intresseavvägningen hänsyn tas till den vattenförvaltningsplan som gjorts för vattenförvaltningsområdet. Vattenhushållningsplanerna grundar sig på verkställighet av vattendirektivet och den nationella lagstiftning som getts med stöd av direktivet med syfte att uppnå en god kvalitet på ytvatten och grundvatten. Direktivets tolkningsverkan förutsätter i detta fall att ett flexibelt stadgande så långt det är möjligt tolkas så att direktivets effektiva inverkan på den nationella lagstiftningen uppfylls. I ärendets bedömning ska bland annat beaktas unionens domstols förhandsavgörande (stor sammansättning) 1.7.2015 i ärendet C-461/13 som gäller tolkningen av art. 4.1 i vattendirektivet (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. mot Tyskland, härefter Weser-domen).
Grunderna för intressejämförelsen
I den gamla vattenlagens 3 kap. stadgas om tillgodogörande av vattenkraft. Enligt 3 kap. 3 § 2 mom. i den gamla vattenlagen gäller om förutsättningarna för tillståndets beviljande vad 2 kap. 5 och 6 § stadgar. Vid prövning av förutsättningarna för byggande av kraftverk ska i fråga om ibruktagande av vattenkraft som nytta beaktas det tjugofaldiga beloppet av priset på den elektricitet som årligen i medeltal utvinns med den ibruktagna vattenkraften. I övrigt ska den förmån och skada, det men eller annan förlust av förmån som orsakas av byggande, med beaktande även av värdet av de områden som enligt 4 § i detta kapitel ska inlösas, bestämmas så som stadgas i 2 kap. 11 §.
Den i 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen avsedda intressejämförelsen baserar sig på åtgärder som är föremål för en tillståndsansökan gällande ett enskilt projekt och därför ska endast de fördelar och nackdelar som härrör ur dem tas i beaktande. Enligt 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen förutsätts inte att ett vattenkraftsprojekt skulle vara allmännyttigt för att tillstånd ska beviljas. Det förutsätts inte heller att den allmänna nyttan av projektet ska vara betydande i förhållande till de förmåner som går förlorade.
Enligt 2 kap. 11 § 3 mom. i den gamla vattenlagen ska, då penningvärdet av nytta eller skada, men och annan förlust av förmån är svårt att uppskatta eller företaget eller förmån som går förlorad, utöver penningvärdet, även har annan betydelse, vid prövningen av förutsättningarna för tillståndet betydelsen av företaget och den förmån som går förlorad jämföras ur allmän synpunkt.
Den kapitaliserade nyttan av att ta i bruk vattenkraften uppgår, beräknat på det sätt som preciseras i 3 kap. 3 § 2 mom. i vattenlagen, till ca 3,5 miljoner euro. Den årliga energiproduktionen har beräknats till 950 kW och den årliga energiproduktionen till 4 600 MWh. De förbättrade möjligheterna att idka båtliv i och med att projektet medför att vattendjupet ökar och vattenståndet hålls jämnare än i nuläget, kan i princip anses utgöra allmän nytta ur rekreationssynpunkt. Förändringen förbättrar ändå inte avsevärt åns rekreationsanvändning med beaktande av åns nuvarande status och natur med redan nu långa sträckor långsamt strömmande avsnitt i stället för omväxlande forsar och lugnvattenområden. Ingen utredning över problemen med vattendjupet har gjorts.
Av den utredning som finns i handlingarna framgår att de skador, men och förluster som projektet medför mätta i pengar uppgår till 10 000 euro. Ur intressejämförelsens synvinkel är de centralaste skadorna med projektet förlusten av forsområdet kring Kiitolaforsen och stängningen av den västra ågrenen i Lappo å. Även fiskarnas rörlighet på detta område i ån skulle märkbart försvåras och delvis helt förhindras. Projektet skulle sannolikt också negativt påverka utterns och strömstarens möjligheter att hitta föda. Kraftverksbygget skulle också förändra bylandskapet där Kiitolaforsen nu utgör en central del.
Lappo å var tidigare en led för vandringsfiskar men vattnets dåliga kvalitet och åns förändringar och vandringshinder har bidragit till att det nu vid åns nedre del finns endast en liten fiskstam. Den år 1926 byggda Stadsforsens damm i Nykarleby centrum vid åns nedre lopp hindrade fiskarna att stiga från havet till Lappo å. En plan för fiskväg runt Stadsforsens kraftverk har gjorts 2014. Om den planerade fiskvägen runt kraftverket förverkligas kunde vandringsfiskarna utnyttja Jeppo å som vandringsled. Enligt den utredning som har gjorts över kraftverksprojektets konsekvenser för vatten- och fiskerihushållningen (Kala- ja Vesitutkimus Oy/Juhani Niinimäki, 21.3.2006) har (s. 17) fiskarna från dammen vid Stadsforsen en obehindrad vandringsmöjlighet ända till dammen vid Lankilaforsen i Lappo, cirka 83 kilometer från åmynningen.
I samband med återställandet av vandringsfiskarnas livscykel strävar man i dagsläge efter att tydligare än förut återställa den naturliga livscykeln istället för fiskodling och -plantering, vilket innebär att betydelsen av fria vandringsleder och potentiella lekplatser ökar. Enligt den av statsrådet godkända nationella strategin för fiskvägar (Statsrådets principbeslut 8.3.2012) är verksamhetsidén att flytta tyngdpunkten från plantering till att upprätthålla och återställa fiskarnas naturliga föröknings- och livscykel. Utan en naturlig förökningscykel är en fiskstam som upprätthålls genom inplantering inte livskraftig eftersom yngel producerade genom fiskodling sannolikt småningom förorsakar genetiska förändringar och en betydande försämring av livskraften i fiskstammarna. En naturlig livscykel och att ynglen föds som en följd av naturligt urval framhäver och förbättrar fiskstammarnas livskraft.
De till fallhöjden största fria forsarna i Lappo ås nedre del är belägna i Jeppo. Som en följd av Kiitolaforsens kraftverksbygge skulle forsområdet förvandlas till ett permanent lugnvattenområde. Kiitolaforsen lämpar sig bra som områden för fisken att stiga, och föröka sig samt för yngelproduktion trots att dess ekologiska status för tillfället är svag. Som en följd av kraftverksbygget skulle en central del av de forsområden som till sin struktur bäst lämpar sig för strömlekande fisk försvinna och fiskarnas vandring stoppas. Därmed skulle vandringsfiskarnas naturliga förökning och yngelproduktion inte i framtiden vara möjlig ens i det fall att vattenkvaliteten i framtiden skulle förbättras i enlighet med de uppsatta målen. För att göra det möjligt för vandringsfiskarna att naturligt föröka sig och få igång yngelproduktionen i Kiitolaforsen skulle, förutom att bygga fiskvägen runt Stadsforsen, också krävas att belastningen från de sura sulfatjordarna minskar.
Fiskarnas rörlighet inom detta åavsnitt skulle märkbart försvåras och delvis helt förhindras. Enligt tillståndbestämmelse nr 23 som ingick i regionförvaltningsverkets beslut kan tillståndshavaren bygga en fiskväg runt Kiitolaforsens kraftverk om det senare visar sig vara behövligt. Fiskerihushållningsmyndigheten dvs. fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten bedömer om fiskvägen är behövlig. Ansökan och planen för byggande av fiskvägen, som även innehåller de flöden som ska ledas in i fiskvägen under olika årstider, skulle godkännas av regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland.
Enligt tillståndsbestämmelse nr 4 som ingick i regionförvaltningsverkets beslut ska avtappningen genom Kiitolaforsens kraftverk och fiskvägen som eventuellt byggs i samband med kraftverket alltid sammanlagt uppgå till minst 1,5 m3/s. När totalvattenföringen i Lappo underskrider 3 m3/s vid förgreningsstället i Keppo, avtappas tillflödet genom kraftverket och fiskvägen dock i enlighet med flödesfördelningen. Regionförvaltningsverkets beslut innehåller inga bestämmelser om den för fiskvägens funktion centrala avtappningen av flödet till fiskvägen. Avtappning av vatten till fiskvägen skulle även minska avrinningen genom vattenkraftverket och därmed den sannolika nyttan av kraftverket. Trots att byggandet av en fiskväg sannolikt skulle ha en positiv effekt på fiskens vandringsmöjligheter i Lappo å bör det beaktas att fiskvägens betydelse för hur fisken kan stiga förbi ett hinder varierar stort beroende på hur stark strömningen som lockar fiskar är vid fiskvägens mynning. Det finns en betydande risk för att fiskens vandring uppströms skulle hindras oberoende av en fiskväg. Vidare skulle fiskens vandring nedströms märkbart försvåras av kraftverket eftersom en stor del av fiskarna skadas av kraftverkets turbiner då de strävar nedströms.
Bestämmelser som gäller vattenhushållningsplanen och avvikelser från den
Enligt 2 kap. 11 a § i den gamla vattenlagen (senare kompletterad gällande havsvårdsförvaltningsplanen 274/2011) ska vid bedömningen enligt 11 § av den nytta, skada och olägenhet som byggandet medför hänsyn tas till de omständigheter som berör vattnens eller den marina miljöns status och användning inom projektets influensområde enligt vad som har angetts i den förvaltningsplan och den havsförvaltningsplan som avses i lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004). Enligt detaljmotiveringarna i regeringens proposition (RP 120/2004 rd) gällande 2 kap. 11 a § som infördes i lagen år 2004 skulle bestämmelsen innebära att informationen i förvaltningsplanen om det vattendrag som är föremål för projektet inverkar på bedömningen av projektets nytta, olägenheter och skador. Bestämmelsen innebär således inte att förvaltningsplanen som sådan direkt inverkar på förutsättningarna för tillståndsbeviljandet eller att planen åsidosätter intresseavvägningen enligt 2 kap. 6 § i vattenlagen.
Lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004, nedan vattenvårdslagen) innehåller bestämmelser om syftet med vattenvården och ett systematiskt planeringssystem. Det allmänna syftet med vattenvårdens olika åtgärder är att skydda, förbättra och återställa vattnen så att ytvattnens och grundvattnens status inte försämras och att deras status åtminstone är god. För att uppnå målen planeras åtgärder som förbättrar vattnens status och åtgärdernas verkningar följs upp. Det centrala redskapet i vattenvårdslagen är vattenförvaltningsplanen som innehåller ett skilt åtgärdsprogram. Närmare bestämmelser om förvaltningsplanen ingår i 11 § och om åtgärdsprogrammet i 12 § i vattenvårdslagen.
Målen för förvaltningsplanerna och åtgärdsprogrammen är enligt 21 § i vattenvårdslagen att
1) yt- och grundvattenförekomsternas status inte försämras och att deras status är åtminstone god,
2) statusen hos de i 22 § avsedda konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomsterna inte försämras och de har minst god ekologisk potential och god kemisk status,
3) ytvattenförekomsterna skyddas, förbättras och återställs så att den status som avses i 1 eller 2 punkten kan uppnås senast år 2015.
Enligt 22 § 1 mom. i nämnda lag kan en genom byggande eller på annat sätt fysiskt modifierad vattenförekomst benämnas konstgjord eller kraftigt modifierad i förvaltningsplanen, om de ändringar av de hydromorfologiska egenskaperna som behövs för uppnåendet av god ekologisk status medför betydande skadliga effekter på miljön eller följande verksamheter:
1) sjötrafik eller hamnverksamhet,
2) användning av vattnen för rekreation,
3) vattenförsörjning eller produktion av vattenkraft,
4) vattenreglering, hantering av översvämningsrisker eller markavvattning, eller
5) annan motsvarande mänsklig verksamhet i enlighet med hållbar utveckling.
Ur vattenvårdslagen och dess förarbeten framgår att vattenförvaltningsplanen inte har varit avsedd att på ett direkt och bindande sätt avgöra tillståndsförutsättningarna för ett projekt som förverkligas på vattenförvaltningsområdet. De i vattenförvaltningsplanen framlagda lösningarna påverkar beslutsfattandet gällande projekten indirekt genom att de uppsatta målen i mån av möjlighet befrämjas. I den ovan nämnda Weser-domen tolkade unionens domstol betydelsen av art. 4.1 i vattendirektivet. Tolkningen av vad mål om god vattenstatus innebär bör med beaktande av lojalitetsprincipen inom unionsrätten grunda sig på unions-rättens innehåll sådan den framstår i vattendirektivet och de tolknings-avgöranden unionens domstol har gett gällande direktivet, särskilt Weser-domen. Ur domen framgår att det är fråga om en försämring av ytvattenförekomstens status så snart statusen hos minst en i direktivets V bilaga avsedd kvalitetsfaktor försämras med en klass, exempelvis från god till måttlig eller från måttlig till otillfredsställande, trots att klassen som helhet inte skulle försämras. Även i dylika fall har medlemsstaten skyldighet att avslå tillståndsansökan ifall inte avvikelse tillämpas. I sådana fall skulle projektet förutsätta en avvikelse enligt 23 § i vattenförvaltningslagen. Förutsättningarna för avvikelse ska enligt paragrafens 3 mom. läggas fram i förvaltningsplanen.
Innehållet i förvaltningsplanen för Kumo älvs-Skärgårdshavets-Bottenhavets vattenförvaltningsområde och åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde till relevanta delar
Lappo å hör till Kumo älvs-Skärgårdshavets-Bottenhavets vattenförvaltningsområde. Den vattenförvaltningsplan som fastställdes av statsrådet 10.12.2009 (den första planperioden fram till år 2015) har varit i kraft då regionförvaltningsverket avgjorde det tillståndsärende som nu behandlas. För att uppnå miljömålen uppgjordes även ett åtgärdsprogram för Lappo å fram till år 2015. Åtgärdsprogrammet blev färdigt 25.11.2009 och dess sammanfattning var en del av vattenförvaltningsplanen.
Statsrådet har 3.12.2015 godkänt en ny förvaltningsplan för Kumo älvs-Skärgårdshavets-Bottenhavets vattenförvaltningsområde för åren 2016‒2021 och samtidigt bestämt att beslutet att godkänna planen ska efterföljas oberoende av eventuella besvär. Vasa förvaltningsdomstol har gett sitt beslut i det ärende som nu avgörs under vattenförvaltningsplanens nuvarande planperiod. Därmed måste både den nya vattenförvaltningsplanen och åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde för åren 2016‒2021 tas i beaktande då förutsättningarna för att genomföra projektet, vars verkningar skulle realiseras under nuvarande period, bedöms. I vattenförvaltningsplanerna ingår bland annat resultaten av bedömningen av vattenstatusen i Lappo å och ett uppföljningsprogram för yt- och grundvattnen. En central del av vattenförvaltningsplanen är en sammanfattning över planerade vårdåtgärder för att förbättra vattenstatusen och en bedömning av deras inverkan för vattenförvaltningsperioden 2016‒2021.
I Lappo å syns konsekvenserna av närsaltsbelastning, surhet och vattenbyggen tydligt. Enligt det tidigare åtgärdsprogrammet fram till 2015 (s. 49) har den nedersta och nedre delen av Lappo å till sin status betecknats som dålig och åns kemiska status som sämre än god. Mänsklig verksamhet har märkbart försämrat vattenkvaliteten och den ekologiska statusen i åns huvudfåra. Den ekologiska statusen i såväl huvudfåran (nedanom Lappo) som sidogrenarna påverkas av vattenbyggen, diffusbelastning och belastning från sura sulfatjordar. Konsekvenserna syns i områdets klassificering såväl gällande fiskar, bottendjur som bottenalger: arterna har gått tillbaka vilket beskriver övergödningens, de strukturella förändringarnas och surhetens inverkan. Diffusbeslastning och delvis också punktbelastning göder ån, och vattenkvaliteten präglas av höga närsalter och särskilt under översvämningstider grumligt vatten och ytterst höga halter av suspenderat material. Vid huvudfårans nedre del finns torrlagda sulfatjordar och belastningen från dem försurar vattendraget särskilt under översvämningstider.
Enligt det ikraftvarande åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde för åren 2016‒2021 har den ekologiska statusen i större delen av åns vattendrag hållits på samma nivå som under föregående period. Efter år 2006 har försurningsbelastningen i huvudfåran blivit lindrigare än förut och en del år har pH-värdet hållits ovanför målvärdet 5.5. hela året. Förändringarna är ändå inte så tydliga som för Kumo älvs del. Enligt åtgärdsprogrammet är den största förändringen i åns vattendrag förbättringen av Lappo ås nedersta del (åns mynning - Alahärmä). En period av lindrigare försurning har bidragit till detta. Enligt det ikraftvarande åtgärdsprogrammet har den ekologiska statusen för nedersta delen av Lappo å höjts från dålig till otillfredsställande. Den kemiska statusen för nedre delen av Lappo å är fortfarande sämre än god men ovanför Alahärma har läget förbättrats.
Kiitolaforsens kraftverksprojekt har inte behandlats i förvaltningsplanens avsnitt 5.5. "Nya betydande projekt som påverkar vattnen" trots att det i kapitlet konstateras att som en del av planeringen av vattenvården ska nya betydande projekt som kan ha inverkan på yt- och grundvattnen i vattenförvaltningsområdet granskas. Projektet har inte heller nämnts i avsnittet om reglering och byggande (5.3.).
Enligt det nuvarande åtgärdsprogrammet för Lappo å har i avsnitt 8.2.7 om byggande, reglering och restaurering (s. 113) endast konstaterats att det på reglerings- och byggningssektorn finns två åtgärder: utvecklingen av regleringspraxis och åtgärder ägnade att underlätta fiskarnas vandring, men Kiitolaforsens kraftverksprojekt har inte tagits upp under vattenbyggen. Enligt åtgärdsprogrammet har projekt som om de förverkligades kunde ha inverkan på vattnen inte noterats. Kraftverksprojektet har inte heller behandlats i den förra förvaltningsplanen som var i kraft till år 2015 eller i det åtgärdsprogram som gavs i samband med planen. MKB för kraftverksprojekten har gjorts redan 2003.
Enligt den bedömning i åtgärdsprogrammet som gjorts utgående från de nuvarande statusmålsättningarna kontrollområdesvis är konsekvenserna av både byggande i vattendragen och vattenregleringen i nedre delen av Lappo å och Nurmo å betydande. Det är viktigt att minska näringsbelastningen och halterna av suspenderat material, men den största enskilda faktorn som påverkar vattnens ekologiska status är den för-sämring av livsmiljöerna, både kvalitativt och kvantitativt, som vattenbyggen orsakar. I dessa åbildningar betyder en förbättring av statusen att den goda nivå som går att uppnå blir uppnådd, vilket betyder att målsättningarna för vattenförvaltningen ska samordnas med de yttre gränser vattenkraften och översvämningsskyddet ställer. Enligt de statusmålsättningar som i åtgärdsprogrammet ställts för Lappo ås nedre lopp och Nurmo å är målet en 30-50 % minskning av näringsbelastningen och halterna av suspenderat material, en ökning av åfårans och strandzonens diversitet och att underlätta vattenorganismernas rörelse samt att samordna vattenvårdens målsättningar med översvämningsskyddets och vattenförvaltningens målsättningar.
Södra Österbottens NTM-central har under åren 2011–2014 med stöd från europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) låtit genomföra projekten "Helhetsutredning om möjligheterna att förbättra Lappo ås ekologiska status i landskapet Österbotten och Södra Österbotten" (ERUF-projekt F31697 och F31698). Enligt helhetsutredningen är en avsevärd förbättring av vattenkvaliteten i åns nedre del och byggandet av en fiskväg i samband med Stadsforsens kraftverk i praktiken en nödvändig förutsättning för att i Lappo å återinföra de lax- och öringsbestånd som vandrar ut till havet.
I åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde för 2016–2021 konstateras att en utredning över Lappo ås fiske-ekonomiska restaurering (vid åns nedre del och nedersta lopp) påbörjas. I åtgärdsprogrammet har under rubriken "Underlättande av fiskens vandring" förts fram att planeringen av en fiskväg i Lappo ås nedersta del till dammen i Stadsforsen i Nykarleby fortsätter under nuvarande planperiod. Vid Lappo ås mellersta del vid Mäkelänkoski och Hourunkoski påbörjades senaste period planeringen av hur fiskens vandring kunde underlättas och planeringen fortsätter under perioden 2016–2021. I Nurmo å genomförs avlägsnandet av vandringshindret vid Hippi damm och i Kätkäjoki har planen på en fiskväg kring Ranta-Töysä damm avancerat till ansökningsskedet i regionförvaltningsverket och förverkligas under perioden 2016–2021.
Enligt den bedömning som finns i åtgärdsprogrammet förbättras Lappo ås nuvarande status med de åtgärder som framställs för perioden 2016–2021. Enligt åtgärdsprogrammet är målsättningen att uppnå den eftersträvade statusen år 2021 vid Lappo ås nedre del, och vid den nedersta delen år 2027. Åtgärderna i åtgärdsprogrammet ska inledas omedelbart trots att det bedöms att målsättningarna uppnås med fördröjning. Förverkligandet av åtgärderna och förbättringen av vattendragens status anses öka både användningen av vattnen och den av nyttjandet oberoende ekosystematiska nyttan från vattenmiljön.
Vattenförvaltningsplanens och åtgärdsprogrammets bedömning ur Kiitolaforsens kraftverksprojekts synvinkel
Lappo ås nedre och nedersta delar är i både tidigare och nuvarande vattenförvaltningsplaner och åtgärdsprogram definierade som i 21 § 1 mom. 2 punkten och i 22 § 1 mom. i vattenvårdslagen avsedda kraftigt modifierade vattenförekomster, vilket innebär att deras statusmålsättning är en god ekologisk potential. Ifall den goda ekologiska potential som går att uppnå, riskeras genom projektet, kan enligt vattendirektivet och unionens rättspraxis tillstånd för projektet inte beviljas. För att uppnå god ekologisk potential förutsätts att målsättningarna samordnas med vattenkraften och översvämningsskyddets specialvillkor. Även om projektet inte skulle ha direkta i vattendirektivet avsedda skadliga följder ur miljöns statusmålsättningars synvinkel kan de skadliga följderna i en intressejämförelse enligt vattenlagen anses vara så betydande att tillstånd inte kan beviljas.
Både vattenförvaltningsplanen och åtgärdsprogrammet kan delvis anses bristfälliga eftersom konsekvenserna av Kiitolaforsens kraftverksbygge inte har behandlats i dem. Till denna del måste kraftverksbyggets konsekvenser bedömas utgående från hur det överklagade projektet i praktiken skulle påverka uppnåendet av målsättningen med en god ekologisk potential i Lappo å. Projektet kan inte på basis av utredningen anses ha betydande inverkan på vattnets surhet och därmed kemiska status, utan det är fråga om inverkan på den ekologiska statusen i Lappo ås nedre del.
Enligt åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde för 2016–2021 förutsätts följande på Lappo ås avrinningsområde för att uppnå en god ekologisk potential:
- Vattendragets närsalts- och partikelhalter måste fås tydligt neråt. Minskningsbehovet av den fosforbelastnings om härrör från mänskan är 30-50 %. Minskningsbehovet av kvävebelastningen är 30-50 %, men över 50 % vid Kauhavanjokis nedre del och Lappo ås nedersta del.
- surhetspikarna i Lappo å och Kauhavanjoki nedre delar ska lindras och samtidigt ska de höga metallhalterna i vattnen minskas så att fiskdöd inte längre förekommer och fiskbeståndet kan återhämta sig i delar av vattendragen där det på grund av surhet antingen har försvunnit eller minskat.
- vandringsfiskarna (sik, havsöring och nejonöga) ska ha möjlighet att röra sig åtminstone i Lappo ås huvudfåra och fiskarna ska ha tillräckligt med förökningsplatser.
- Levnadsmöjligheterna för örings- och kräftstammarna i den mellersta delen av Lappo å och i vattendragets övre förgreningar ska förbättras.
- Fiskbestånden i Kuortaneenjärvi och Kuorasjärvi ska vårdas ekologiskt och på ett ur fiskerihushållningssynvinkel hållbart sätt.
- De fåror som är i naturtillstånd eller närmast naturtillstånd jämte strandzoner ska bevaras och deras status förbättras där det är möjligt.
- Åns ekosystems funktionsduglighet och diversitet inklusive strandzonen, ska tryggas och förbättras framförallt gällande de små och medelstora åarnas status.
I den nuvarande vattenförvaltningsplanen hänvisas till den av statsrådet godkända nationella fiskvägsstrategin som har som mål att stärka livskraften för vandrande fiskbestånd. För att uppnå den i åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde för 2016–2021 uppsatta målsättningen om en god ekologisk potential krävs att vandringsfisken kan röra sig i Lappo ås huvudfåra. Såväl i vattenförvaltningsplanen som i åtgärdsprogrammet för åren 2016–2021 har således den nationella fiskstrategins målsättningar beaktats.
Eftersom regionförvaltningsverkets beslut inte i tillräckligt hög grad garanterar fiskens vandring upp förbi projektområdet och inte heller tryggar fiskarnas vandring nedströms, skulle projektet äventyra den i vattenförvaltningsplanen och åtgärdsprogrammet uppsatta målsättningen att fiskens vandring i huvudfåran tryggas. Ifall projektet förverkligades skulle det inte heller i Kiitolaforsen vara möjligt att uppnå målsättningen att trygga åns ekosystems funktionsduglighet och diversitet.
Med beaktande av det ovan nämnda och den utredning som framgår ur handlingarna gällande nuvarande vattenförvaltningsplan och åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde kan de tillståndsbestämmelser som ingår i regionförvaltningsverkets beslut inte anses tillräckliga för att trygga fiskens vandring och åns ekosystems funktionsduglighet och diversitet.
Landskapsplanen, miljöskyddsaspekterna och fornminnen
Om landskapsplanens styrande verkan på övrig planering och myndighetsverksamhet stadgas i 32 § i markanvändnings- och bygglagen. Om landskapsplanen inte innehåller en skyddsbestämmelse, är planens rättsverkningar de i 32 § i markanvändnings- och bygglagen nämnda. Den i paragrafens 2 mom. avsedda styrande verkan i förhållande till myndigheter är inte juridiskt bindande för tillståndsmyndigheten som enligt vattenlagens bestämmelser efter rättslig prövning ska avgöra ansökan. Landskapsplanen kan för sin del ändå beaktas som utredning i ärendet. Landskapsplanen är, såsom förvaltningsdomstolen har konstaterat, inte med beaktande av 2 kap. 4 § i den gamla vattenlagen inte ett hinder för att bevilja tillstånd för projektet i fråga.
Området kring Kiitolaforsen utgör en del av utterns livsmiljö och där förekommer tidvis övervintrande strömstarar. Kraftverksbygget medför färre platser med öppet vatten på vintern för uttrarna och födoområdet bli större, så uttrarnas möjligheter att hitta föda skulle försvåras. Också för strömstaren lämpliga födoområden skulle minska. Enligt den utredning som fås ur handlingarna skulle projektet sannolikt ändå inte påverka utterns och strömstarens möjligheter att hitta föda på ett så avgörande sätt att projektet enbart på denna grund skulle förhindras. Förbudet i 49 § 1 mom. i miljöskyddslagen att förstöra och försämra platser där individer av de djurarter, dit bland annat uttern hör, som nämns i bilaga IV (a) till habitatdirektivet förökar sig och rastar, måste följas oberoende av om tillstånd har beviljats eller inte.
Enligt 1 kap. 23 c § i gamla vattenlagen ska, när tillståndsärenden avgörs och andra myndighetsbeslut fattas samt i övrigt när åtgärder enligt denna lag vidtas, utöver denna lag, iakttas vad som stadgas i lagen om fornminnen (295/1963) och naturvårdslagen (1096/1996) samt med stöd av dem. Enligt 1 § i fornminneslagen är fasta fornlämningar fredade såsom minnen av Finlands tidigare bebyggelse och historia. Utan tillstånd enligt fornminneslagen får fast fornlämning inte utgrävas, överhöljas, ändras, skadas, borttagas eller på annat sätt rubbas. Museiverket har i sitt bemötande till högsta förvaltningsdomstolen bland annat konstaterat att det på forsområdet finns kända lämningar av gamla vattenkvarnar och sågar som är fredade fornlämningar enligt fornminneslagen. Museiverket har ansett att ingen utredning om eventuella fornlämningar inom projektområdet har gjorts, och därför har inte heller projektets inverkan på dessa kunnat bedömas. För att en i 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen avsedd intressejämförelse ska kunna göras på tillbörligt sätt borde projektberedningen utökas för fornlämningarnas del. Eftersom ingen utredning över eventuella fornlämningar inom projektområdet finns, kan deras betydelse för tillståndsprövningen inte bedömas i intressejämförelsen enligt 2 kap § 6 2 mom. i vattenlagen. En närmare utredning över fornminneslagen behövs inte med tanke på beslutets slutresultat.
Sammanfattning och slutresultat
I tillståndsbestämmelse nr 4 i regionförvaltningsverkets beslut ska fördämningens övre gräns vid det nya kraftverket hålls möjligast exakt på nivå N60 +14,85 m, vilket motsvarar den krönhöjd som det gamla kraftverket vid Kiitolaforsen antas ha haft. Enligt synförrättningsprotokollet har vattenståndet efter att kraftverket har tagits ur bruk och dess dammar delvis har rasat samman under årtiondenas gång sjunkit till en nivå som är lägre än då kraftverket var i bruk. Projektet skulle höja vattenståndet i Kiitolaforsen och området ovanför dammen jämfört med nuläget. Vattenståndet i forsen skulle ovanför den nuvarande förfallna dammen stiga till samma nivå som vattenståndet fick dämmas upp till enligt det gamla tillståndet. Det gamla kraftverket har tagits ur bruk redan för årtionden sedan och dess dammar har delvis brustit, vilket innebär att vattennivån i verkligheten har sjunkit till en avsevärt lägre nivå än vad som bestämts i det gamla tillståndet. Uppförandet av ett nytt kraftverk skulle leda till en förändring i forsområdet och sannolikt en större förändring i vattenståndet än i nuläget. En höjning av vattenståndet till följd av projektet skulle förändra området ovanför Kiitolaforsen till lugnvattenområde ända fram till Lavastforsen.
I intressejämförelsen har särskilt projektets skadliga konsekvenser som är betydande för den ekologiska statusen för vattnen i Lappo ås nedre och nedersta del vägts in. De centralaste skadorna med projektet är att Kiitolaforsen försvinner och åfåran stängs samt att forsområdet förvandlas till lugnvattenområde. Kraftverksbygget skulle också förändra bymiljön och minska rekreationsvärdena.
Ett genomförande av kraftverksbygget skulle försvaga delkomponenterna för åområdets ekologiska status. De skadliga konsekvenserna som projektet bedöms medföra skulle också göra det omöjligt att uppnå de målsättningar som ställts i förvaltningsplanen för Kumo älvs-Skärgårdshavets-Bottenhavets vattenförvaltningsområde och åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde till den del de gäller ett eventuellt återinförande av vandringsfiskstammar och att trygga fiskarnas vandring i åns huvudfåra. Det finns vägande skäl att anse att projektet, genom att Kiitolaforsen försvinner, försämrar enskilda komponenter som påverkar åns ekologiska status på ett sådant sätt att den intressejämförelse som vattenvårdslagstiftningen tolkad i enlighet med unionsrätten förutsätter, inte uppfylls.
Då man enligt 2 kap. 11 § 3 mom. i den gamla vattenlagen beaktar den förmån som går förlorad, särskilt de natur-, miljö- och landskapsvärden och inverkan på fiskstammarna som ska bedömas ur allmän synpunkt samt de tillståndsbestämmelser och ålägganden som är ägnade att minska skadorna, är nyttan av byggandet jämfört med de skador och förluster som det medför inte, med beaktande av det som framgår ur den utredning som erhållits, betydlig i enlighet med 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen. Följaktligen har förutsättningarna för att bevilja det ansökta tillståndet saknats.
På dessa grunder och med beaktande av motiveringarna i förvaltningsdomstolens beslut och de rättsregler som tillämpats i förvaltningsdomstolens beslut samt de yrkanden som framställts i högsta förvaltningsdomstolen och den utredning som erhållits i ärendet, finns det inte skäl att ändra slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut.
2. Avgörande angående rättegångskostnader
Med hänsyn till målets art samt 74 § i förvaltningsprocesslagen får A och hans medparter själva bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.
Ärendet har avgjorts av justitieråden Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Taina Pyysaari och Jaakko Autio samt miljösakkunnigråden Harri Koivusalo och Kirsi Kostamo. Föredragande Irene Mäenpää.
Vid avgörandet av ärendet har förrättats omröstning.
Röstningsanförande
Miljösakkunnigrådet Harri Koivusalo var av avvikande mening. Hans röstningsanförande, i vilket justitierådet Taina Pyysaari instämde, var följande:
Jag upphäver Vasa förvaltningsdomstols beslut och återvisar ärendet till förvaltningsdomstolen för ny prövning. Förvaltningsdomstolen ska med beaktande av 75 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen och 21 kap. 16 § 2 mom. i rättegångsbalken i sitt avgörande även uttala sig om de i högsta förvaltningsdomstolen framställda yrkandena om ersättning av rättegångskostnaderna.
Motivering
Utgångspunkterna
Ansökan gäller ett projekt som omfattar byggandet av ett nytt vattenkraftverk i Kiitolaforsen i Lappo ås västra gren, rensning av Lappo å ovan- och nedanför kraftverket samt rivning av det gamla kraftverkets konstruktioner i Lappo ås vattenområde och reglering av Lappo å. Det nya kraftverkets volymflöde 25 m3/s är något större än ågrenens medelavtappning 17.6 m3/s, i huvudfåran 35.2 m3/s). Avsikten är att ersätta det gamla på 1920-talet byggda kraftverket vid Kiitolaforsen med ett nytt kraftverk. Det gamla kraftverket (maskinavtappning, koneistovirtaama, 10 m3/s) har inte varit i produktionsanvändning sedan 1960-talet. Den nya kraftverksdammen skulle placeras nedanför Kiitolaforsen. I projektet har man planerat att ta i bruk vattenkraften som uppstår mellan uppdämningshöjden N60 +14,85 meter och underfallsvattnet ca N60 +10,20 meter, dvs. fallhöjden blir 4,65 meter.
Kraftverket är tänkt att drivas utan dammbassäng och följa med åns flöde och det av Jeppo Kraft Andelslag planerade Backforsens kraftverks bruk, ifall ifrågavarande kraftverksprojekt förverkligas. Enligt regionförvaltningsverkets tillståndsbeslut kan reglering göras endast i mycket begränsad utsträckning vintertid som korttidsreglering. Ifall Backforsens kraftverk inte byggs, skulle enligt tillståndsbeslutet nyttan av en korttidsreglering mellan Kiitolaforsen och Lavastforsen ändå bli avsevärt mindre än de av regleringen förorsakade skadorna, vilket sannolikt skulle innebära att det inte finns förutsättningar för tillstånd till skild korttidsreglering vid Kiitolaforsen.
Miljökonsekvensbedömningsförfarandet
En miljökonsekvensbedömning i enlighet med lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning har, med beaktande av de motiveringar som framgår ur förvaltningsdomstolens beslut, inte varit nödvändig i ärendet.
Vattenkvaliteten och vattendragets status
Enligt åtgärdsprogrammet för vattenvården i Lappo å 2016‒2021 har den ekologiska statusen för nedre delen av Lappo å betecknats som försvarlig och åns kemiska status som sämre än god. Lappo ås nedersta delar har till sin hydrologisk-morfologiska natur definierats som i 22 § 1 mom. i vattenvårdslagen avsedda kraftigt modifierade vattenförekomster på grund av att Stadsforsens vattenkraftverk i Nykarleby redan har byggts i ån. Stadsforsens vattenkraftverk ligger nedanför det planerade kraftverket omkring tre kilometer från åmynningen. Vid Lappo ås övre lopp finns därtill andra kraftverk. Lappo ås ekologiska status påverkas av de existerande kraftverken, sura sulfatjordar och från dem tidvis rinnande sura vatten samt diffusbelastning särskilt från åkerområdena och torvproduktionsområdena, skogsdikning och glesbebyggelse. Betydelsen av de huvudfaktorer som bestämmer vattnets status i nedre delen av ån påverkas inte nämnvärt av att bygga ut vattenkraften. Inverkan på vattenkvaliteten under byggnadsskedet i åavsnittet nedanför dammarna är kortvarig.
Då man beaktar Lappo ås kraftiga modifiering och den för områdets markanvändning typiska belastningen påverkar inte byggandet av det i ansökan nämnda nya kraftverket i sig nämnvärt Lappo ås ekologiska status, och hindrar inte att den i 21 § 1 mom. 2 punkten i vattenvårdslagen avsedda statusmålsättningen om en god ekologisk potential för kraftigt modifierade vattenförekomster kan uppnås i Lappo ås nedre delar. Vid Kiitolaforsen, där den indirekta påverkan från byggandet är störst, ska vattenvårdens målsättningar samordnas med översvämningsskyddet och vattenkraften. Då statusmålsättningen bedöms i samband med tillståndsprövningen för vattenhushållningsprojektet måste därför även de faktorer i tillståndsbestämmelserna och åtgärdsförpliktelserna som minskar skadorna tas i beaktande. I de fall småskalig vattenkraft byggs i åar, är det allmänt taget motiverat att bygga i åar som är kraftigt modifierade till sin hydrologisk-morfologiska natur. Lappo å är inte skyddad enligt forsskyddslagen.
Den dåliga vattenkvaliteten i Lappo å och åns modifiering har lett till att det i ån endast finns en liten fiskstam. Vattnets status och därmed fiskstammarna påverkas betydligt av det sura vattnet från sulfatjordarna och vattnets dåliga kemiska kvalitet, vilka är betydande risker ur den ekologiska potentialens synvinkel. Byggandet av ett nytt kraftverk har därför ingen central betydelse för de redan existerande fiskstammarna. Kraftverksdammen i Stadsforsen vid åns nedre lopp stänger för tillfället vandringsvägen för fiskarna i Lappo å och det planerade nya bygget ändrar inte på detta. Genom att ändra forsarna till dammar försvinner fiskarnas (vandringsfiskarnas och nejonögonens) potentiella föröknings- och utbredningsområden i forsarna. Då man betraktar Lappo å som helhet, kunde avlägsnandet av vandringshindren i Lappo å återställa vandringsstammar ända fram till åns mellersta och övre lopp. Det största problemet gällande Jeppoforsarna förblir vattnets växlande och tidvis dåliga kvalitet, vilken i huvudsak försämrar fiskarnas levnadsförhållanden i ån. Trots att fiskarnas vandring skulle förbättras genom fiskvägar förbi flera kraftverk skulle en realisering av den ovan nämnda potentialen förutsätta att såväl områdets markanvändning som åns modifiering återställs betydligt närmare naturtillstånd jämfört med nuläget. Vattenkraftverket har störst betydelse för strömningarna och livsmiljön vid forsarna. Byggandet av ett nytt vattenkraftverk har ändå ingen avgörande betydelse för den ekologiska potentialen i Lappo å.
Vandringshinder
Det planerade kraftverket skulle vara beläget i Lappo ås västra gren. Därmed skulle det, om ingen fiskväg byggdes, utgöra ett vandringshinder för fiskarna. Enligt tillståndbestämmelse nr 23 i regionförvaltningsverkets beslut ska tillståndshavaren planera och bygga en fiskväg i samband med Kiitolaforsens kraftverk, ifall det senare ur fiskerihushållningssynvinkel visar sig vara behövligt. Fiskerihushållningsmyndigheten dvs. fiskerihushållningsenheten vid NTM-centralen i Österbotten bedömer om fiskvägen är behövlig. Ansökan och planen för byggande av fiskvägen, som även innehåller de flöden som ska ledas in i fiskvägen under olika årstider, ska tillställas regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland före en tidpunkt som bestäms av fiskerihus-hållningsmyndigheten och baserar sig på behovet inom fiskerihushållningen. I tillståndbestämmelse nr 4 i regionförvaltningsverkets beslut bestäms dessutom om minimiavtappningen genom den eventuella fiskvägen.
Projektet inverkar inte på fiskarnas vandring och förökning i Lappo å eftersom fiskarnas stigning från havet till ån är hindrad redan på grund av dammen vid Stadsforsens kraftverk i åns nedre lopp. Ur åtgärdsprogrammet för vattenvården i Lappo å fram till 2015 framgår att det är meningen att planera en fiskväg vid Stadsforsens kraftverk längre ner i ån. Enligt åtgärdsprogrammet fram till 2021 fortsätter planeringen av en fiskväg vid Stadsforsens kraftverk. Om den planerade fiskvägen vid Stadsforsens kraftverk byggs kan fiskarna utnyttja Jeppoforsarna som förökningsplatser.
I tillståndsbestämmelse nr 23 i regionförvaltningsverkets beslut beaktas att fiskarnas vandringsmöjligheter runt Kiitolaforsens nya kraftverk ska garanteras om det senare visar sig vara behövligt. Trots att en fiskväg inte motsvarar en fri led genom forsen, bidrar omsorgsfullt byggda fiskvägar märkbart till att trygga vandringsmöjligheterna. För att erhålla nytta av fiskvägen eller vägarna vore det skäl att bygga en fiskväg också nedanför kraftverket vid Stadsforsens kraftverk.
I tillståndsbestämmelse nr 21 i regionförvaltningsverkets beslut har fastställts en fiskerihushållningsavgift att användas till åtgärder som ska minska fiskeriekonomiska skador och men inom kraftverkens och regleringens verkningsområde. Med hänvisning till det ovan nämnda åstadkommer projektet inte ur allmän synvinkel sådan skada eller sådant men eller annan förlust av fördel som skulle utgöra ett hinder för tillståndet att beviljas.
Inverkan på djurarter
Enligt 49 § 1 mom. i naturvårdslagen är det förbjudet att förstöra och försvaga i bilaga IV (a) till habitatdirektivet nämnda djurarters, som utterns och flygekorrens, föröknings- och viloplatser. Förbudet i 49 § 1 mom. i naturvårdslagen ska åtföljas oberoende av om tillstånd har beviljats eller inte.
Forsområdet i Jeppo , inklusive Kiitolaforsen, utgör en del av utterns livsmiljö och där före-kommer tidvis övervintrande strömstarar. Kraftverksbygget medför färre platser med öppet vatten på vintern för uttrarna och födoområdet bli större, så uttrarnas möjligheter att hitta föda skulle försvåras. Också för strömstaren lämpliga födoområden skulle minska. Enligt den utredning som fås ur handlingarna skulle projektet sannolikt ändå inte på ett avgörande sätt påverka utterns och strömstarens levnadsförhållanden eller möjligheter att hitta föda. Av den utredning som finns i handlingarna framgår att projektet inte skulle påverka flygekorrens revir och sannolikt inte ha någon betydande inverkan på områdets flygekorrstam. Enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen är NTM-centralen behörig att i enstaka fall ge tillstånd att avvika från förbudet i 1 mom. eller bedöma behovet av att ge tillstånd att avvika från förbudet.
Landskapsplanen
I den av miljöministeriet 21.12.2010 fastställda landskapsplanen för Österbotten har Jeppo-området delvis anvisats med beteckningen "ett område som är nationellt värdefullt med tanke på naturmiljön eller landskapsvården" och delvis med beteckningen "ett område som är värdefullt för landskapet eller regionen med tanke på kulturmiljön eller landskapsvården". Enligt planen ska i områdenas planering, byggande och användning bevarandet av deras kultur- och naturvärden främjas.
Enligt 2 kap. 4 § i vattenlagen (264/1961) ska vid prövning av förutsättningar för byggande beaktas vad som i markanvändnings- och bygglagen (132/1999) bestäms om landskapsplanens rättsverkningar.
Om landskapsplanens styrande verkan på övrig planering och myndighetsverksamhet stadgas i 32 § i markanvändnings- och bygglagen. Om det inte ingår en skyddsbestämmelse i landskapsplanen är dess rättsverkningar de som framgår ur 32 § i markanvändnings- och bygglagen. Den i 2 mom. i nämnda paragraf syftade verkan på myndigheter är inte rättsligt bindande för tillståndsmyndigheten som enligt vattenlagen avgör tillståndsansökan genom rättslig bedömning. Landskapslagen kan beaktas som en del av utredningen då förutsättningarna för ett i vattenlagen avsett vattenhushållningsärende prövas. Med beaktande av 2 kap. 4 § i den gamla vattenlagen utgör landskapsplanen ändå inte ett rättsligt hinder att bevilja tillstånd i det aktuella vattenbyggnadsprojektet.
Inverkan på vattenlandskapet
Lappo å skiljer sig från de omkringliggande slätternas åkerlandskap som en zon med trädbestånd. Det nya vattenkraftverket skulle stänga Lappo ås västra ågren vid Kiitolaforsen. Som en följd av det höjda vattenståndet skulle området ovanför Kiitolaforsen fram till Lavastforsen förvandlas till lugnvattenområde. Endast Lavastforsen skulle bli kvar i den västra ågrenens övre del. Enligt tillståndsbestämmelse nr 4 i regionförvaltningsverkets beslut ska avtappningarna vid Kiitolaforsens kraftverk skötas så att vattenståndet ovanför kraftverket hålls möjligast exakt på nivå N60 +14,85, vilket motsvarar den krönhöjd som det gamla kraftverket vid Kiitolaforsen antas ha haft. Enligt syneinstrumentet stiger vattenståndet i forsen och ovanför den förfallna dammen till samma nivå som vattenståndet fick dämmas upp till enligt det gamla tillståndet. Efter att kraftverket har tagits ur bruk och dess dammar delvis har rasat samman har vattenståndet sjunkit till en nivå som är lägre än då kraftverket var i bruk. Projektet skulle höja vattenståndet i Kiitolaforsen och området ovanför dammen jämfört med nuläget. Jämfört med läget enligt tillståndet för det gamla kraftverket skulle vattennivåerna ovanför dammen bibehållas men på en sträcka omfattande cirka hundra meter mellan den nya kraftverksdammen och den gamla dammen skulle vattennivåerna stiga.
Vattenföringen och vattenståndet nedanför kraftverket skulle genom korttidsregleringen variera enligt variationerna vid Backforsens kraftverk som Jeppo Kraft Andelslag planerar att bygga ovanför Kiitolaforsen. I tillståndsbestämmelse nr 4 i regionförvaltningsverkets beslut ingick en bestämmesle om minimivattenföringen för avtappningen genom Kiitolaforsens kraftverk.
Kraftverksbyggets inverkan på vattenmiljön är lokal och riktar sig till forsen som bebyggs. Som en följd av projektet skulle forsen bli under vatten och åns strömning försvagas med undantag för översvämnings-perioderna. Vattenståndets höjdskillnad i den övre åfåran som bildas i ån är liten i jämförelse med den naturliga årstidsenliga växlingen eller de översvämningshändelser som orsakas av regn och smältande snö. Vattenståndet under översvämningsperioderna skulle inte stiga som en följd av projektet. Vid bedömningen av vattenlandskapets förändring ska beaktas att Lappo å inte är skyddad enligt forsskyddslagen. Den plats i forslandskapet som skulle bebyggas har redan i områdets historia utnyttjats för vattenkraft. Det lokala ålandskapet förstörs inte som en följd av projektet.
Fornminnen
Enligt 1 kap. 23 c § i den gamla vattenlagen ska när tillståndsärenden avgörs och andra myndighetsbeslut fattas samt i övrigt när åtgärder enligt vattenlagen vidtas, utöver vattenlagen, iakttas vad som stadgas i lagen om fornminnen (295/1963) och naturvårdslagen (1096/1996) samt med stöd av dem.
Enligt 1 § i fornminneslagen är fasta fornlämningar fredade såsom minnen av Finlands tidigare bebyggelse och historia. Utan tillstånd enligt fornminneslagen får fast fornlämning inte utgrävas, överhöljas, ändras, skadas, borttagas eller på annat sätt rubbas. Enligt 2 § 5 punkten i fornminneslagen är fasta fornlämningar bostadslämningar samt bo- och arbetsplatser från forna tider ävensom bildningar, vilka uppkommit vid användning av dylika bostäder eller platser.
Enligt den utredning som framgår ur handlingarna finns det lämningar av gamla vattenkvarnar och -sågar och till dem hörande byggnader i forsarna. I utredningen Kulttuurimaisemainventointi, Jepuan viisi koskea, (Inventering av kulturlandskapet; Anne Paadar, 2005) kvarvarande stengrunder, gamla husgrunder och övriga lämningar inventerats. Trots att inventeringen inte tar, och inte kan ta, ställning till lämningarna i enlighet med fornminneslagen, är konstruktionerna enligt utredningen antingen förstörda totalt eller så att endast stengrunder, delar av nedre kanaler och dammväggar återstår.
Sökanden har i sitt genmäle till regionförvaltningsverket konstaterat bland annat att de gamla kvarnarna i Kiitolaforsen har rivits redan i samband med det förra kraftverksbygget och att det inte längre finns kvarnkonstruktioner att bevara i Kiitolaforsen.
Förrättningsingenjören har med anledning av Museiverkets påminnelse i regionförvaltningverket konstaterat att "förrättningsingenjören inte känner till att det skulle finnas fasta fornlämningar från en historisk tid på platsen för de planerade konstruktionerna. Beträffande övriga eventuella fornlämningar bör det beaktas att vattenytan till följd av projektet stiger till den gamla tillståndsenliga nivån i största delen av verkningsområdet. Endast vid forsen stiger vattenytan högre än tidigare. Projektet hotar inte den gamla kraftverksbyggnaden och rivandet av den gamla byggnaden är inte nödvändigt för förverkligandet av projektet. De i Kiitolaforsen belägna kvarnarna har enligt de uppgifter förrättnings-ingenjören har rivits redan i samband med tidigare kraftverksbyggande. Förrättningsingenjören har föreslagit att om det skulle hittas i fornlämningslagen avsedda fasta fornlämningar från en historisk tid i området skulle regionförvaltningsverket innefatta ett förordnande om detta i tillståndsbestämmelserna."
Vattenkraftverksbygget påverkar forsarna och åfåran ända in till strandbankarna. Vattenhushållningsprojektets verkningar begränsar sig till åfåran. Fornlämningarna i åfåran har länge varit utsatta för det strömmande vattnets och isarnas åverkan. I en dylik miljö försvinner sönderfallande konstruktioner under tidens lopp och endast de tåligaste konstruktionerna blir kvar. Inte ens de förstörs nödvändigtvis annat än vid de egentliga dammbyggena. I den uppdämda fåran skulle konstruktionerna ifall projektet genomförs vara konstant under vatten. Tidigare har de varit under vatten endast under översvämningssituationer.
Med beaktande av att det är möjligt att till beslutet foga en tillståndsbestämmelse enligt vilken tillståndshavaren innan projektet inleds ska uppvisa ett i 11 § fornminneslagen avsett tillstånd att rubba eventuella fornlämningar inom vattenhushållningsprojektets verkningsområde, kan tillståndsansökan inte avslås på de i förvaltningsdomstolens beslut uppgivna grunderna till den del de gäller fornminneslagen.
Intressejämförelse
Den kapitaliserade nyttan av vattenkraftverket har av sökanden uppskattats till ca 3,5 miljoner euro, beräknad enligt 3 kap. 3 § 2 mom. i den gamla vattenlagen. De skador, men och förlorade förmåner som projektet medför och som kan uppskattas i pengar uppgår enligt de uppgifter som framgår ur handlingarna till 10 000 euro. Eftersom det planerade vattenkraftsbygget inte har någon avgörande inverkan på Lappo ås nuvarande status och ekologi i åns nedre del, försämrar det planerade bygget inte åns ekologiska status och hindrar inte, då även tillståndsbestämmelserna i regionförvaltningsverkets beslut beaktas, att den i 21 § 1 mom. 2 punkten i vattenvårdslagen avsedda statusmålsättningen för kraftigt modifierade vattenförekomster om en "god ekologisk potential" kan uppnås.
De förluster som i den i 2 kap. 6 § 2 mom. i gamla vattenlagen avsedda intressejämförelsen är svårast att mäta i pengar gäller det lokala ålandskapet och forsområdenas miljövärden då Kiitolaforsens forsområde som en följd av fördämningen skulle försvinna och det ovanliggande vattenområdet förvandlas till lugnvattenområde. Det är fråga om byggande av vattenkraftverk i den redan tidigare bebygga Lappo ån där det redan tidigare har funnits ett gammalt vattenkraftverk. Med beaktande av det som sagts ovan bland annat gällande projektets inverkan på åns vattenkvalitet och vattnets ekologiska status samt ålandskapet och vattenmiljön anser jag att den förlust av förmån detta medför inte med hänvisning till 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen är på det sätt betydlig ur allmänt intresse att ansökan borde avslås. För att tillstånd ska kunna beviljas förutsätts inte enligt den gamla vattenlagen (264/1961) att projektet är nyttigt ur allmänt intresse och inte heller att nyttan av byggandet ur allmänt intresse är betydlig i förhållande till de förluster av förmåner som byggandet medför. Med beaktande av 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen är nyttan av projektet betydlig i förhållande till de skador, men eller andra förluster av förmåner som byggandet medför.
Slutresultat
Med hänvisning till de ovan nämnda motiveringarna anser jag att regionförvaltningsverkets beslut inte har kunnat upphävas på de i förvaltningsdomstolens beslut anförda grunderna. Därför, och med beaktande av att förvaltningsdomstolen inte har uttalat sig om de övriga besvärsgrunderna som anförts av ändringssökandena i förvaltningsdomstolen, anser jag att förvaltningsdomstolens beslut bör upphävas och ärendet återvisas till förvaltningsdomstolen för ny prövning.
Föredragandens förslag till avgörande i ärendet överensstämde till sitt innehåll med miljösakkunnigråd Harri Koivusalos röstningsanförande.