Annat beslut 50/2019
Ärende Besvär som gäller miljötillstånd
Ändringssökande A
Beslut som överklagas
Ålands förvaltningsdomstol 23.3.2017 nr 13/2017
Ärendets tidigare handläggning
A har ansökt om miljötillstånd för en fordonsrelaterad aktivitetspark på fastigheterna Rnr 12:4, Rnr 8:4, Rnr 8:8, Rnr 9:33, Rnr 12:1, Rnr 12:6, Rnr 12:26, Rnr 12:27, Rnr 12:25 och Rnr 1:61 i Kyrkoby av Eckerö kommun.
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM) har med sitt beslut 25.9.2013 nr ÅMH-Pn 22/13 med stöd av 17 § 2 mom. i miljöskyddslagen beviljat A tillstånd för en fordonsrelaterad aktivitetspark på de ovannämnda fastigheterna. Tillståndet gäller tills vidare, med krav på inlämnande av ansökan om granskning och revidering av tillståndsvillkor senast 31.12.2023.
Tillståndet har med stöd av 24 och 26 § i miljöskyddslagen förenats med följande villkor:
Allmänt
1. Tillståndshavaren är ansvarig för att verksamheten inte förorsakar skada eller olägenhet för miljön. Negativ miljöpåverkan vid verksamhet på anläggningen ska undvikas, undanröjas eller begränsas genom att företaget vid behov vidtar rimliga åtgärder. Tillståndshavaren ska tillämpa bästa tillgängliga teknik som enligt gängse branschkriterier är ekonomiskt möjligt då verksamhet enligt detta tillstånd utförs. (4 § och 5 § miljöskyddslagen)
2. Tillståndshavaren ska utse en ansvarig person för byggtiden och en person för motorparkens drift som har den kunskap som krävs för att övervaka samtliga arbetsmoment som utförs enligt detta miljötillstånd så att miljötillståndet följs. Tillståndshavaren ska till ÅMHM meddela personernas namn och kontaktuppgifter och vid byte av ansvariga personer uppdatera uppgifterna. (7 § miljöskyddslagen)
3. Tillståndshavaren är skyldig att kontrollera, utreda och redovisa verksamhetens miljökonsekvenser vid avslutande av verksamheten. Meddelande om avveckling ska göras till ÅMHM som kan föreskriva om eventuella åtgärder i samband med avvecklingen samt om behov av prövning för eventuell sanering med anledning av förorenad mark på området. (24 § d punkten miljöskyddslagen)
Byggnationstid
4. Buller från verksamheten under byggnationstiden får inte ge upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid permanent eller fritidsbostad, samlingslokal, vårdinrättning eller liknande verksamhet än följande frifältsvärden:
60 dB LAeq dagtid (kl. 07–19) helgfri måndag till fredag
50 dB LAeq kvällstid (kl. 19–22) samt lördag, söndag och helgdag (kl, 07–19)
45 dB LAeq övriga tider
För arbeten med begränsad varaktighet som spontning och pålning tillåts 5 dBA högre värden. Vid enstaka kortvariga händelser, högst 5 minuter per timme, accepteras 10 dBA högre nivå. Detta gäller inte kvälls- och nattetid. I de fall verksamheten är av begränsad art och även innehåller kortvariga händelser får höjningen av riktvärdet uppgå till sammanlagt 10 dB(A). (24 § a punkten miljöskyddslagen)
5. Under byggnationstid ska uppgrumling av vatten undvikas. Vattenprov ska tas vid utlopp till Inre fjärden samt ca 100 meter ovanom arbetsområdet minst två ggr per vecka vid arbete i Glodikets närområde. Vid behov ska arbetet avbrytas. Vid nollflöde behöver vattenprov inte tas. Ifall förorening kan påvisas under byggnationstiden ska ÅMHM kontaktas och åtgärder vidtas. (24 § a punkten miljöskyddslagen)
Öppethållningstider och banornas användning
6. Körverksamhet på banorna får påbörjas tidigast kl. 9.00 och ska avslutas senast kl. 20.00. På lördagar och söndagar ska test- och träningsverksamhet avslutas senast kl. 18.00.
Användning av banorna är förbjuden nyårsdag, långfredag, påskdag, midsommarafton, midsommardag, julafton och juldag.
Antal tävlingshelger får uppgå till maximalt 10 st/år fördelat på maximalt 25 dagar. Under juli månad får maximalt en helg användas för tävlingsverksamhet. (24 § a punkten miljöskyddslagen)
7. Den fordonsrelaterade aktivitetsparkens öppethållningstider och tävlings-/träningsprogram ska finnas anslaget på en informationstavla vid aktivitetsparken. På tavlan ska också finnas kontaktuppgifter till ansvarig person. Aktivitetsparkens öppethållningstider och tävlingsprogram ska även delges offentligt genom annons i en på orten allmänt utkommande tidning. Ändringar i tävlingsprogram ska minst två veckor innan tillfället anslås på informationstavlan vid aktivitetsparken och delges offentligt genom annons i en på orten allmänt utkommande tidning.
Verksamhetsutövaren ska årligen uppgöra en tävlingskalender senast sista februari och inlämna denna till ÅMHM. (24 § e punkten miljöskyddslagen)
Buller
8. Buller från den fordonsrelaterade aktivitetsparken får inte under dagtid överstiga en medelljudnivå på LAeq 7–22 55 dB utomhus vid permanent- eller fritidsbostad, samlingslokal, vårdinrättning eller liknande verksamhet. Vidare får körning inte orsaka överskridning av högsta ljudnivån på LAFmax 60 dB utomhus vid permanent- eller fritidsbostad, samlingslokal, vårdinrättning eller liknande verksamhet. (24 § a punkten miljöskyddslagen)
9. På motorbaneområdet ska finnas en fast bullermätutrustning samt en portabel mätare som flyttas vid behov. (24 § e punkten miljöskyddslagen)
10. Verksamhetsutövaren ska utföra kontinuerlig bulleruppföljning i området. (26 § miljöskyddslagen)
11. Högtalaranläggning får inte användas. (24 § a punkten miljöskyddslagen)
Yt- och grundvatten
12. Tillståndshavaren ska vidta tillräckliga skyddsåtgärder för att yt- och grundvatten skyddas från förorening. Ytvattnet från depå ska samlas ihop och avledas via oljeavskiljningsbrunn av tillräcklig dimension. Eventuellt oljespill eller andra läckage ska omedelbart saneras och för det ändamålet ska det finnas tillgänglig saneringsutrustning.
Förorenat dagvatten ska ledas bort i täta ledningar eller diken för att undvika infiltration. Vattnet ska renas i enlighet med egenkontrollplan innan utsläpp till recipient sker. (24 § e punkten miljöskyddslagen samt 4 kap. 7 § 1 mom. vattenlagen)
13. Tankning av fordon får endast ske på för ändamålet avsedda områden som är asfalterade eller på annat sätt skyddade mot läckage till omgivningen.
På motorbaneområdet får endast drivmedel för underhållsfordon förvaras. (24 § a punkten miljöskyddslagen)
14. Vattenbalansen i marken inom delområde 2A, 2B, 3 samt 4 får inte förändras. Marken i områden med skyddade arter och biotoper får inte bearbetas. (24 § e punkten miljöskyddslagen)
Störningar och exceptionella händelser
15. För händelse av eventuella olje- och kemikalieläckage ska på banområdet finnas saneringsutrustning. Olyckor där olja eller kemikalier medför risk för läckage till omgivningen ska omedelbart rapporteras till brand- och räddningsväsendet samt till ÅMHM. Om misstanke uppkommer att omgivningen förorenas av oavsiktliga utsläpp från verksamheten ska tillståndshavaren underrätta ÅMHM och vidta skyndsamma åtgärder för att avhjälpa miljöföroreningen i samråd med ÅMHM. (24 § b, c och e punkten miljöskyddslagen, 4 kap. 7 § vattenlagen)
Avfall
16. Avfallshanteringen ska följa landskapslagen om renhållning, nedan renhållningslagen, och gällande kommunala föreskrifter samt skötas så att miljöförorening och olägenhet för människors hälsa förhindras.
Allt olje- och kemikalieavfall och övrigt avfall från verksamheten på motorparksområdet ska samlas upp och förvaras i för ändamålet avsedda behållare. Behållare ska vara täta och förvaras övertäckta. Avfallsbehållare ska skyltas/märkas med tillräcklig information om avfallstypen och förvaras på en eller flera utmärkta platser (miljöstation/förråd) som är avskilda från övrig verksamhet.
Farligt avfall ska hållas separat från annat avfall och olika typer av farligt avfall inte blandas sinsemellan för en miljömässigt säker avfallshantering. (24 § b punkten miljöskyddslagen, 8 § b och c punkten renhållningslagen, 4 kap. 7 § 1–2 mom. vattenlagen)
Upplagring
17. Oljor och kemikalier som förvaras inomhus ska hållas i separata utrymmen som har tillräckliga skydd för att hindra spridning till omgivningen vid normal hantering och olyckstillbud bl.a. läckageskydd, skyddande ventilering, lås och säkrat avlopp så att spill vid olyckor omgående kan omhändertas. Det får inte finnas golvbrunnar i ett lagerutrymme där olje- eller petrokemiska produkter förvaras om de inte leds till avloppslös uppsamlingsbrunn eller oljeavskiljare (om endast oljeprodukter finns i lagret) innan utlopp till ledningsnät.
Oljor och kemikalier som förvaras utomhus ska förvaras i lämpliga behållare som står på täta ytor med spillskydd.
Behållarna ska skyddas från nederbörd och sönderfrysning. Eventuellt spill och andra läckage ska omedelbart åtgärdas.
Utrustning för uppsamling av spill eller läckage ska finnas tillgängligt för att snabbt kunna begränsa följderna av olje- eller kemikalieutsläpp på land eller i vatten. Vid uppställning av förvaringskärl och behållare utomhus ska påkörningsskydd alltid finnas om risk för påkörning föreligger. Förvaringskärl ska vara stadigt uppställda och placeras i ställ, på pall eller liknande, inte direkt på underlaget på grund av korrosionsrisk. (24 § e punkten miljöskyddslagen)
Egenkontroll
18. För kontroll av företagets miljökonsekvenser ska det finnas en skriftlig egenkontrollplan. Planen ska finnas vid verksamhetsområdet och ska kunna uppvisas på begäran av tillsynspersonal. Ett förslag till kontrollplan ska lämnas till ÅMHM senast 6 månader efter att tillståndet vunnit laga kraft. Kontrollplanen ska godkännas av ÅMHM innan verksamheten påbörjas. I egenkontrollplanen bör åtminstone följande ingå:
Övervakning av verksamheten
Hantering av uppkommet avfall och farligt avfall
Hantering av störningar och olyckstillbud samt åtgärder
Hantering av förorenat dagvatten
Regelbunden kontroll av förekomst av olja eller annan förorening på verksamhetsområdet och i sedimentationsbassäng
Regelbunden provtagning och analys av vatten inom verksamhetsområdet samt utvärdering av resultaten. Ett tillräckligt antal provtagningsplatser för yt- och grundvatten ska anges i kontrollprogrammet. Analys av yt- och grundvatten ska utföras för branschtypiska föroreningar och minst parametrarna pH, konduktivitet, PAH, oljeindex, turbiditet och relevanta metaller eller ämnen. I den regelbundna provtagningen ska även kontroll av grundvattennivån inkluderas
(7 § och 26 § miljöskyddslagen samt 4 kap. 1 § vattenlagen)
19. En driftjournal som baseras på egenkontrollplanen ska föras. I journalen ska finnas uppgifter om resultat av egenkontroll så som redovisning av:
Föregående års tävlingsdagar, inklusive uppgifter om start- och sluttid, fordonsmängd/fordonsslag samt uppgifter om genomförd bullermätning
Uppgifter om kontroll av oljeavskiljare och sedimenteringsbassäng
Uppgifter om störningar och olyckstillbud samt åtgärder
Åtgärder inom verksamhetsområdet som har betydelse för miljön
Provtagning enligt godkänd egenkontrollplan inklusive utvärdering
Uppgifter om klagomål på verksamheten som inkommit till verksamhetsutövaren
Verksamheten ska sammanställa en årsrapport baserad på uppgifter ur driftjournalen och skicka den till ÅMHM så att den finns hos myndigheten senast den sista februari varje år. (26 § miljöskyddslagen)
Ålands förvaltningsdomstol har med sitt beslut 31.12.2014 upphävt ÅMHM:s beslut med anledning av B:s och C:s, F:s, G och H:s, I och J:s, C, D och E:s samt Ålands Natur och Miljö r.f:s besvär och återförvisat ärendet till ÅMHM för ny behandling.
Högsta förvaltningsdomstolen har med sitt beslut 27.4.2016 liggarnummer 1716 med anledning av A:s besvär upphävt Ålands förvaltningsdomstols beslut och återförvisat ärendet till förvaltningsdomstolen för ny handläggning. I övrigt har A:s besvär avslagits.
Syneförrättning
Efter återförvisningen av ärendet, har förvaltningsdomstolen 20.6.2016 förrättat syn.
Förvaltningsdomstolens avgörande
Ålands förvaltningsdomstol har behandlat ärendet på nytt och med sitt överklagade beslut upphävt ÅMHM:s beslut. Ansökan om miljötillstånd har avslagits.
Detta har inneburits att de besvär som anförts av B och C, G m.fl., C m.fl. samt Ålands Natur och Miljö r.f. har bifallits, medan de besvär som anförts av F samt A, i vilka yrkats på ändring av villkoren i tillståndsbeslutet, har avskrivits.
Skälen till förvaltningsdomstolens avgörande
1. Lagstiftningen
1.1. Miljöskyddslagen
Enligt 1 § 1 mom. i landskapslagen om miljöskydd (miljöskyddslagen) är syftet med lagen att främja en hållbar utveckling genom att undvika negativ miljöpåverkan samt genom att undanröja och begränsa skador av sådan påverkan. Inom verksamhet som medför risk för förorening av miljön ska enligt 2 mom. i samma paragraf allmänna principer om försiktighet och aktsamhet, om prevention och minimering av olägenheter, om bästa praxis ur miljösynpunkt samt om förorenarens ansvar tillämpas.
I 2 § föreskrivs om ansvarsfördelning och tillämpningsområde. Enligt lagrummet ansvarar verksamhetsutövaren för verksamhetens miljöpåverkan. Lagen gäller all verksamhet. Vid tillämpning av lagen ska negativ miljöpåverkan utanför landskapet beaktas lika som motsvarande påverkan inom landskapet.
Begrepp som används i miljöskyddslagen definieras i 3 §. Dessa inkluderar bl.a. följande:
Miljöpåverkan är en sådan direkt eller indirekt, positiv eller negativ miljöeffekt som följer av att en verksamhet genomförs eller inte genomförs.
Negativ miljöpåverkan är sådan miljöpåverkan som medför
a) olägenhet för människors hälsa,
b) skada på naturen och dess funktioner,
c) hinder för eller väsentligt försvårande av nyttjandet av naturresurser,
d) minskad allmän trivsel eller försämring av kulturvärden,
e) försämring av miljöns lämplighet att nyttjas för rekreationsändamål,
f) skada på egendom eller olägenhet att nyttja den eller
g) annan jämförbar kränkning av allmänt eller enskilt intresse.
Olägenhet för människors hälsa är störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka den enskilda människans eller befolkningens livsmiljö och hälsa menligt.
I 4 § föreskrivs om allmänna miljöhänsyn. Enligt paragrafens 1 mom. ska vid all verksamhet förfaras så att ändamålet nås med minsta möjliga negativa miljöpåverkan utan att denna miljöhänsyn blir oskälig. Verksamhetsutövaren ska därvid vidta sådana åtgärder som rimligen kan krävas för att negativ miljöpåverkan undviks, undanröjs eller begränsas. I yrkesmässig verksamhet ska enligt 2 mom. bästa tillgängliga teknik alltid tillämpas. Enligt 3 mom. i paragrafen får gränsvärden, kvalitetsnormer eller andra specifika normer aldrig åsidosättas.
I 6 § föreskrivs om platsval. Enligt lagrummet får verksamhet som kan medföra risk för negativ miljöpåverkan, om inte platsen i stads- eller byggnadsplan reserverats för sådan verksamhet, endast förläggas till plats som är lämplig för ifrågavarande verksamhet med beaktande av verksamhetens art samt sannolikhet för och omfattning av negativ miljöpåverkan.
Enligt 10 § 1 mom. i miljöskyddslagen krävs tillstånd för verksamhet som förutsätter tillstånd bl.a. enligt a) vattenlagen för landskapet Åland och b) landskapslagen om renhållning. Enligt 2 mom. i nämnda paragraf krävs tillstånd för följande verksamheter, bl.a: j) Anläggning för motorsport med en sammanlagd asfalterad banyta som överstiger 30 000 kvadratmeter.
I 17 § (ÅFS 2008:124) föreskrivs om förutsättningar för tillstånd. Enligt 1 mom. i paragrafen ska tillstånd beviljas om verksamheten kan förverkligas i enlighet med denna lag och den lagstiftning som nämns i 10 §. Enligt 2 mom. ska om verksamheten inte uppfyller förutsättningarna enligt 1 mom. tillståndet i första hand förenas med sådana villkor enligt 24 och 25 § som skäligen kan krävas för att förutsättningarna ska vara uppfyllda. Om sådana villkor inte är tillräckliga för att verksamheten ska kunna förverkligas i enlighet med nämnda förutsättningar ska ansökan avslås.
Enligt 24 § (ÅFS 2008:124) kan prövningsmyndigheten i enlighet med 17 § besluta om villkor rörande
a) förbud mot utsläpp, förebyggande och begränsning av utsläpp samt utsläppsplats varvid utsläppsgränsvärden ska anges för sådana förorenande ämnen som kan antas finnas i betydande mängder,
b) avfallshantering samt om förebyggande och begränsning av avfall och av avfallets skadliga verkningar,
c) åtgärder vid störningar och exceptionella situationer,
d) åtgärder efter att verksamheten upphört såsom iståndsättning och sanering av områden samt förebyggande av vidare utsläpp och
e) andra åtgärder för att förebygga och begränsa negativ miljöpåverkan eller den skada som negativ miljöpåverkan medför.
Enligt 26 § (ÅFS 2008:124) kan prövningsmyndigheten i samband med beslut om tillstånd besluta om sådana föreskrifter om egenkontroll och redovisning av verksamhetens utsläpp, avfall och avfallshantering, drift, miljöpåverkan samt av miljöns tillstånd efter avslutad verksamhet som krävs för utövande av tillsyn. Vid krav på egenkontroll av utsläpp ska mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod anges.
Sistnämnda bestämmelserna har till vissa delar efter tidpunkten för det överklagade beslutet ändrats utan tillämpliga övergångsbestämmelser, men ändringarna är inte sådana som skulle inverka på bedömningen av det aktuella ärendet (se lagändring ÅFS 2015:114 och även ÅFS 2013/110).
1.2. Miljöskadelagen och grannelagen
Enligt 41 § 1 mom. i miljöskyddslagen, som ingår i 10 kap. om ersättning, ska miljöskador som orsakas av verksamhet som avses i denna lag i tillämpliga delar ersättas enligt lagen om ersättning för miljöskador (miljöskadelagen, FFS 737/1994), om annat inte bestäms på något annat ställe i lag. På ersättningsfrågor i samband med vattentillstånd tillämpas vattenlagen. Enligt 2 mom. gäller ändringar i miljöskadelagen i landskapet om inte annat bestäms i denna lag.
Som miljöskada enligt miljöskadelagen ersätts enligt 1 § 1 mom. i lagen skador som verksamhet på ett bestämt område har orsakat i omgivningen genom förorening av vatten, luft eller mark (1 punkten), buller, skakning, strålning, ljus, värme eller lukt (2 punkten), eller någon annan liknande störning (3 punkten).
I 4 § i miljöskadelagen föreskrivs om skyldighet att tåla störning. Enligt paragrafens 1 mom. ersätts en miljöskada enligt denna lag endast om det inte kan anses att störningen skäligen ska tålas med hänsyn bland annat till de lokala förhållandena och den situation i sin helhet som orsakat störningen samt hur allmänt störningen annars förekommer under jämförliga förhållanden. Skyldighet enligt 1 mom. att tåla störning föreligger dock enligt 2 mom. inte i fråga om skador som har orsakats uppsåtligen eller genom brott och inte heller i fråga om personskador eller sådana sakskador som inte är ringa.
Enligt 1 § i landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen angående vissa grannelagsförhållanden (blankettlagen om grannelagsförhållanden) tillämpas i landskapet Åland 1–2 samt 5–16 § i lagen angående vissa grannelagsförhållanden (grannelagen, FFS 26/1920). Enligt 2 § ska ändringar i lagen om grannelagsförhållanden tillämpas i landskapet från den tidpunkt de träder i kraft i riket.
I 17 § 1 mom. i grannelagen, vilken paragraf inte omfattas av landskapets blankettlag, föreskrivs att en fastighet, byggnad eller lägenhet inte får användas så att grannarna eller de som bor eller innehar fastigheter, byggnader eller lägenheter i närheten orsakas oskäligt besvär av ämnen som är skadliga för miljön, sot, smuts, damm, lukt, fukt, buller, skakning, strålning, ljus, värme eller annan motsvarande påverkan. Vid bedömning av hur oskäligt besväret är ska enligt paragrafens 2 mom.
beaktas de lokala förhållandena, hur vanligt besväret är i övrigt, hur kraftigt och varaktigt besväret är, den tidpunkt då besväret uppstod samt andra motsvarande omständigheter.
1.3. Vattenlagen
I 1 kap. 1 § i vattenlagen för landskapet Åland (vattenlagen) föreskrivs om lagens syfte och tolkning. I 1 mom. i paragrafen föreskrivs bland annat att vatten och vattenområden inom landskapet ska användas på det sätt som bäst gagnar en uthållig utveckling samt att en åtgärd som direkt eller indirekt kan inverka på vatten inte får vidtas om den kan motverka en uthållig utveckling. Enligt 2 mom. ska för att uppnå syftet enligt 1 mom. ytvatten och grundvatten samt ekologiska förhållanden i våtmarker, sötvatten och saltsjön nyttjas, skyddas och vårdas så att en uthållig utveckling gagnas och så att där kan finnas sådana växt- och djursamhällen, som i huvudsak utgör naturliga inslag i dessa naturmiljöer.
Enligt 4 kap. 1 § ska vattenföretag utföras och vattenfarlig verksamhet utövas så att ändamålet med företaget eller verksamheten nås med minsta skada och olägenhet för miljön utan att kostnaderna för dessa hänsyn medför att företaget eller verksamheten omöjliggörs. Särskilt ska eftersträvas att grundvattnet och vattenmiljön skadas så litet som möjligt och hålls i ett så naturligt skick som möjligt. Vattenföretag och vattenfarlig verksamhet ska dessutom utföras och utövas med minsta intrång och olägenhet för andra allmänna och enskilda intressen. Härvid ska enligt 4 kap. 4 § särskilt beaktas företagets eller verksamhetens inverkan på bl.a. rekreationsmöjligheterna, naturskönheten, kulturvärdena och trivseln i omgivningen (d punkten).
Enligt 4 kap. 2 §, som gäller skydd för vattenkvalitet, får vattenföretag inte utföras och vattenfarlig verksamhet utövas om detta i något vattenområde kan försvåra uppfyllandet av kvalitetsnorm eller andra krav för vattenkvalitet som föreskrivs i 5 kap.
Enligt 4 kap. 6 § får vattenfarlig verksamhet endast utövas på plats eller platser där minsta möjliga olägenhet för vattenmiljön uppstår och där förutsättningarna finns eller kan skapas för det slags verksamhet som är i fråga, utan att oskäligt högre verksamhetskostnader uppstår till följd av platsvalet.
Enligt 4 kap. 7 § ska den som utövar eller ämnar utöva vattenfarlig verksamhet, om inte längre gående krav gäller enligt annat lagrum i denna lag, vidta de skyddsåtgärder, tåla de begränsningar samt iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa risk för försämring av vattenkvalitet. Skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter att vattenfarlig verksamhet har upphört. Omfattningen av åliggande enligt 1 mom. ska enligt 2 mom. bygga på tekniskt bästa möjliga lösning som är ekonomiskt möjlig för den typ av verksamhet som är i fråga.
1.4. Naturvårdslagen och -förordningen
Landskapslagen om naturvård (naturvårdslagen) har enligt 1 § 1 mom. som syfte att vårda naturen inklusive landskapsbilden, att bevara naturens mångfald samt att stödja ett hållbart nyttjande av naturtillgångarna och naturmiljön. Vid tillämpningen av lagen ska enligt 2 mom. i samma paragraf en gynnsam skyddsnivå eftersträvas för de arter och biotoper som förekommer i landskapet. Dessutom ska även ekonomiska, sociala och kulturella aspekter liksom regionala och lokala särdrag beaktas.
Enligt 2 § 1 mom. i lagen är det en angelägenhet för var och en att verka för att lagens syfte uppnås. Enligt 2 mom. ska vid all slags verksamhet förfaras så att skada undviks på naturen inklusive landskapsbilden där det är möjligt. Kan sådan skada inte undvikas ska de åtgärder vidtas som behövs för att motverka eller minska skadan, om det kan ske utan oskäliga kostnader.
I 15 § föreskrivs om särskilt skyddsvärda arter. Enligt 1 mom. ska, om det finns risk för att en fridlyst växt- eller djurart ska försvinna, arten förklaras som särskilt skyddsvärd. Genom landskapsförordning bestäms vilka arter som är särskilt skyddsvärda. Enligt 2 mom. får en särskild skyddsvärd art eller dess biotop inte utan landskapsregeringens tillstånd skadas eller påverkas på sådant sätt att artens fortplantning eller fortsatta existens på förekomstplatsen äventyras.
I 16 § föreskrivs om särskilt skyddsvärda biotoper. Enligt 1 § ska den biologiska mångfalden i naturen bevaras och främjas. Biotoper som på grund av sin begränsade förekomst har betydelse för naturens mångfald ska förklaras som särskilt skyddsvärda. Genom landskapsförordning bestäms vilka biotoper som är särskilt skyddsvärda. Enligt 2 mom. får en särskilt skyddsvärd biotop inte utan landskapsregeringens tillstånd ändras så att den förlorar sin särart eller sin betydelse för bevarandet av den biologiska mångfalden. Enligt 3 mom. ska åtgärder som vidtas i en särskilt skyddsvärd biotops närmiljö utföras så att biotopens särart och betydelse bevaras. Med närmiljö avses ett sådant markområde omkring en biotop som krävs för att bevara dess särart och betydelse. Enligt 4 mom. är landskapsregeringen skyldig att definiera gränserna för en särskilt skyddsvärd biotop på begäran av fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt till fastigheten.
Enligt 2 § i landskapsförordningen om naturvård (naturvårdsförordningen) är havsörnen, Haliaeetus albicilla, en i 15 § i naturvårdslagen avsedd särskilt skyddsvärd fågelart.
Enligt 4 § i förordningen är klubbstarr, Carex buxbaumii, en fridlyst växtart, medan flugblomster, Ophrys insectifera, näbbstarr, Carex lepidocarpa, och ängsstarr, Carex hostiana är i 15 § i lagen avsedda särskilt skyddsvärda växtarter, samtliga då de i landskapet påträffas som i vilt tillstånd förekommande.
Enligt 5 § i förordningen indelas och avgränsas de biotoper inom landskapet som är särskilt skyddsvärda i enlighet med 16 § i lagen bl.a. enligt följande:
2) Rikkärr som är helt eller till övervägande delen trädlösa.
3) Rikkärr som består av öppna artrika våtmarkselement och i huvudsak är bevuxna endast med försumpad trädväxtlighet av ringa eller begränsat ekonomiskt värde.
1.5. MKB-lagen
Enligt 1 § 1 mom. i landskapslagen om miljökonsekvensbedömning (MKB-lagen) ska en miljökonsekvensbedömning (MKB) utföras som underlag för en landskapsmyndighets eller en kommunal myndighets planering och beslut, i den omfattning som föreskrivs i denna lag, avseende ett projekt, en plan eller ett program som kan ha betydande miljöpåverkan. I 4 § i lagen föreskrivs om grundkrav på en MKB. Enligt 14 b § 3 mom. (ÅFS 2012/49) kan den som enligt bestämmelser i annan lagstiftning har rätt att söka ändring i ett beslut om ett projekt, en plan eller ett program åberopa att en MKB inte har utförts eller att bedömningen har varit bristfällig till väsentliga delar.
1.6. Förarbeten
Under avsnitt 5.3.2 i den allmänna motiveringen i landskapsregeringens framställning nr 28/2006-07 avseende ny landskapslag om miljöskydd konstateras följande: Gällande lag är utformad med direkta kopplingar till annan närliggande lagstiftning. För att skapa en tydligare avgränsning mellan vilka frågor och aspekter som hör till vilket lagstiftningsområde föreslås dessa kopplingar utgå. Miljöprövningen renodlas därmed till att endast avse prövning av miljöskyddsbestämmelser. I gällande miljöskyddslag har förenlighet med stads- eller byggnadsplan gjorts till en förutsättning för tillstånd. Anmälningsärenden prövas inte mot stads- eller byggnadsplan. En plan kan därmed komma att tolkas och tillämpas av olika myndigheter och oberoende av varandra, vilket kan medföra problem för verksamhetsutövaren. Då markplanering faller inom ramen för det kommunala behörighetsområdet föreslås denna koppling utgå så att den kommunala behörigheten renodlas och respekteras. Se närmare i detaljmotiven till 6 § förslaget till ny miljöskyddslag.
I samma framställning behandlas blankettlagen om grannelagsförhållanden. Under avsnitt 5 i detaljmotiveringen konstateras följande: De delar av grannelagen som föreslås lämnade utanför landskapslagstiftningen berör områden som anses ha täckning på andra håll i landskapslagstiftningen, dels av miljöskyddslagen men också av hälsoskyddslagstiftningen. Det rör sig om saker som oskäligt besvär, såsom genom gnistor, aska, sot, rök, värme, stank, gaser, ånga, skakning, buller eller dylikt samt om undvikande av sanitära olägenheter vid hantering av avlopp och avfall. De bestämmelser som inte tas med har en tydlig koppling till bestämmelser om miljötillstånd och förutsättningar för miljötillstånd. Det faktum att grannelagen är gällande på Åland till följd av självstyrelselagens övergångsbestämmelser har inneburit att tillståndsmyndigheten har haft ytterligare en lag att pröva i samband med hantering av tillståndsärenden.
Enligt avsnitt 4.1 i den allmänna motiveringen i riksregeringens proposition avseende miljöskadelagen (RP 165/1992 rd) föreslås det att lagen ska innehålla ett stadgande om skyldighet att utan ersättning tåla störning. Den som blir lidande på grund av störningen ska utan att få ersättning tåla störningar som är att betrakta som skäliga. Stadgandet påminner om den skyldighet att tåla störning som följer av grannelagen. Detta skulle leda till en helhetsbedömning, där varken tidsprioritet eller någon annan enskild faktor tillmäts självständig betydelse. Vid skälighetsbedömningen ska man särskilt beakta de lokala förhållandena och störningens allmänna förekomst under jämförliga förhållanden i övrigt.
Skyldigheten att tåla störning och dess förhållande till grannelagen berörs närmare i detaljmotiveringen i propositionen. Skillnaderna mellan lagarna i fråga har emellertid blivit mindre genom lagändring FFS 90/2000, varigenom 17 § i grannelagen fått sitt nuvarande innehåll.
I detaljmotiveringen till 17 § grannelagen i RP 84/1999 rd konstateras följande: I 2 mom. preciseras grunderna for bedömning av vad som är oskäliga besvär. Bestämmelsen motsvarar delvis 2 mom. i den gällande paragrafen samt skyldigheten att tåla olägenheter enligt 4 § l mom. lagen om ersättning för miljöskador. Utgångspunkt for bedömningen av besvären skall vara de lokala förhållandena och hur vanliga besvären är i övrigt. Att ett område används i överensstämmelse med planen betyder t.ex. att de besvär som verksamheten orsakar är sedvanliga inom området. Utöver detta bör man emellertid alltid beakta hur kraftiga besvären är och deras varaktighet samt andra motsvarande omständigheter. Den ovillkorliga s.k. tidsprioritetsprincip som ingår i den gällande bestämmelsen är inte med i den föreslagna bestämmelsen. När oskäligheten bedöms ska man emellertid beakta om den verksamhet som orsakar besvären har börjat innan den som erfar besvären har fått fastigheten, byggnaden eller lägenheten i sin besittning. I allmänhet kan besvär inte betraktas som oskäliga, om de har börjat orsakas innan nya drabbade senare kommer till det område som utsätts för besvären. En ovillkorlig tillämpning av tidsprioriteten kan leda till ett oskäligt slutresultat i situationer där besvären förekommer oregelbundet, men ändå är tillräckligt kraftiga och långvariga. Den föreslagna bestämmelsen motsvarar lagen om ersättning for miljöskador och ett slopande av principen i ovillkorlig form ändrar inte i praktiken det nuvarande rättsläget.
I landskapsstyrelsens framställning nr 26/1996-97 avseende landskapslagen om naturvård konstateras att det generella hänsynskrav som ingår i förslaget är ett uttryck för den moderna synen på naturen och naturvärdena. Det betyder att man ska ta hänsyn till naturen vid all slags verksamhet liksom vid tillämpning av all lagstiftning och vid allt myndighetsutövande och därvid fråga sig hur en planerad åtgärd kan ske så att minsta möjliga skada på naturen uppstår (allmän motivering, avsnitt 6.3).
2. Utredning i ärendet
2.1. Verksamhetens avsedda plats med omgivning
Den fordonsrelaterade aktivitetsparken är avsedd att lokaliseras i norra delen av Kyrkoby i Eckerö genast öster om den landsväg som leder till Skag, vid södra stranden av Inre fjärden. Verksamheten ska bedrivas på sammanlagt 11 skiften av de i det överklagade beslutet nämnda 10 fastigheterna i Överby i Eckerö. Det någotsånär rektangulära området har en areal på ca 70 hektar.
Beslutsunderlaget innefattar ingen uttömmande kartläggning av bostadsbebyggelse i omgivningen. Den närmast den tilltänkta motorbanan belägna permanent bebodda byggnaden ligger cirka 450 meter väster om motorbanans område, på fastigheten Storsved Rnr 3:14. Den närmast belägna fritidsbostaden ("Glovillan") har under tillståndsförfarandet varit belägen cirka 250 meter söder om motorbanans område, på fastigheten Karlsro Rnr 4:37. Senare har det med stöd av ett bygglov som beviljats efter att besvärstiden för miljötillståndet har gått ut uppförts en ny fritidsbostad på 40 meters avstånd från motorbanans område, på fastigheten Lassas Rnr 10:10. Den övriga bosättningen ligger längre från motorbanans område, det vill säga i Böle i söder och Skag i norr, på andra sidan Inre fjärden.
Varken verksamhetsområdet eller näromgivningen är föremål för planläggning enligt plan- och bygglagen.
Verksamhetsområdets växt- och fågelliv har inventerats som del av MKB:n (K, Nåtö biologiska station: Botanisk och ornitologisk miljökonsekvensbedömning 4.7.2007). I utredningen konstateras att området till största delen består av kalhygge och ungskog i olika åldrar. I områdets västra del finns ett större hällmarksområde. I nordost gränsar området till ett rikkärr (Slätmyra) och söderom gränsas området mot en odlingsmark. I områdets nordvästra del finns ett område av botaniskt intresse som i rapporten delats upp i fyra mindre delområden, vars riktgivande avgränsning framgår av en kartbilaga.
Delområde 1 (gammal lövängsbotten) omfattar verksamhetsområdets nordostliga delar. Området har enligt inventeringen en speciell flora och indikeras av arter som är kalkkrävande. Det finns även indikation (hamlade träd och floran) för att området har tidigare varit en hävdad löväng med en ganska lång kontinuitet. Floran i fält- och buskskiktet består av krävande arter som t.ex darrgräs (Briza media) ängshavre (Avenula pratensis), gullvivor (Primula veris), olvon (Viburnum opulus), tibast (Daphne mezereum fridlyst) och orchideér. På andra sidan gränsen mot väst förekommer det nestrot (Neottia nidus-avis) en krävande klorofyllös orchidé.
Delområde 2 (starkt kalkpåverkad mark) är delat i två delar, A och B. Området A består av en trädunge som är omgivet av öppen mark (hygge). Området B är buskmark (äldre hygge) som sedan följer ett dike till sjön Inre fjärden. I vegetationen finns spår av ängsvegetation och området har ett förflutet som gammal löväng. Dessa områden indikeras av en ovanligt stark kalkpåverkan. Detta kommer fram i att floran på dessa ställen är iögonfallande. Arter som förekommer på dessa ställen är bl.a hirsstarr (Carex panicea), loppstarr (Carex pulicaris), knagglestarr (Carex flava), slankstarr (Carex flacca), majviva (Primula farinosa), tätört (Pinguicula vulgaris), vildlin (Linum catharticum) och älväxing (Sesleria caerulea). En särskilt skyddsvärd art, flugblomster (Ophrys insectifera) påträffades på området 2 B. Flugblomstret påträffades i ett exemplar men förekomsten torde vara betydligt större då blomställningen hade flera pollinerade blommor. Påpekas bör också att blomningen var nästan förbi och arten är svår att hitta i undervegetationen. Ängstarren är särskilt anknuten till de s.k Sesleria-ängarna, en speciellt krävande ängstyp som indikeras av älväxing. Det är mycket möjligt att ängstarren förekommer också på delområde 2 då älväxingen förekommer på delområdet.
Delområde 3 (Rikkärrartad strand) är det botaniskt värdefullaste av det planerade byggnadsområdet. Området består av en smal strandremsa som uppfyller kriterierna för en särskilt skyddsvärd biotop definierad av landskapet och fyller även kriterierna för en Natura 2000 naturtyp. Strandremsan är en alluvialmark som är mycket kalkrik och ett flertal särskilt skyddsvärda arter påträffades. Förutom de nämnda kalkarterna påträffades klubbstarr i sju bestånd och näbbstarr samt ängsstarr. Klubbstarrsbestånden var alla stora. Bestånden täckte flera kvadratmeter var, och verkade livskraftiga. Arten torde ha gynnats av skogsröjningen då växtlokalen har blivit ljusare. Ängstarr förekom sparsamt och även hybrider påträffades. Arten kan vara svår att upptäcka då den inte växer i tuvor och på lokalen växer det dessutom rikligt med glesstarr (Carex distans) som den närmast kan förväxlas med. Näbbstarr påträffades på ett ställe och omfattade en förekomst på en kvadratmeter.
Delområde 4 (hörnet av Slätmyra rikkärr): Det planerade området sträcker sig i nordost till Slätmyra rikkärr. Detta rikkärr är en del av ett större våtmarkskomplex som sträcker sig mot sydost omfattande Holmträsket. Rikkärret är av betydande typ och kan klassas som en Natura 2000 naturtyp. Av de särskilt skyddsvärda arterna påträffas där klubbstarr (Carex buxbaumii), hartmansstarr (C. hartmannii), näbbstarr (C. lepidocarpa) och gotlandsag (Cladium mariscus). Dessa arter påträffades dock inte på området som ligger innanför den planerade avgränsningen.
Den övriga delen av det avgränsade området är av betydligt kargare natur. På det stora hällmarksområdet finns små torrängsfragment. Dessa är dock mycket små till sin yta och är därför av ringa betydelse. Skogstyperna representerade varierar från extrem moskog (CLT) till blåbärstypens (MT) moskog och är således artfattiga.
I utredningens rekommendationsdel konstateras att det innanför de avgränsade områdena förekommer en rik flora som är av betydande proportioner. I delområdena 2B och 3 förekommer det dessutom arter som är särskilt skyddsvärda enligt landskapslagen. De särskilt skyddsvärda arterna är också riksomfattat hotade. Delområdena 3 och 4 är särskilt skyddsvärda biotoper och kan klassas som Natura 2000 områden, rikkärr av god typ. Rekommendationen är att delområdena 3 och 4 förblir intakta. Lindrig röjning av buskvegetation kan tänkas i skötselsyfte. För delområde 2A-B kan lindrig röjning av buskvegetationen rekommenderas. Förutsatt att vattenbalansen inte förändras i marken och att marken inte bearbetas kan de särskilt skyddsvärda arternas trivsel gynnas. Arterna ifråga gynnas av öppna landskap. Det är uppenbart att avverkningen av området har förbättrat de särskilt skyddsvärda arternas trivsel. Största delen av de åländska starkt alkalina markerna (rikkärren och kalkfuktängarna) har idag blivit dikade eller så har hävden på dessa marker slutat för länge sedan. Detta har givit upphov till att arterna som är kalkkrävande och som fodrat särskilda förhållanden minskat drastiskt då miljön har kraftigt förändrats. Problemen är igenväxandet och förändringar i vattenbalansen (rikkärrsarterna).
Fågelfaunan på området är enligt utredningen inte av betydande typ, dock förekommer det särskilt skyddsvärda arter i närheten varav havsörnen har ett bo i bruk strax på andra sidan avgränsningen till väst. Övriga arter kunde inte bekräftas häcka i närheten men det är sannolikt. För arterna i fråga, och i synnerhet havsörnen är de kritiska skedena tidigt på våren då häckningen påbörjas (L muntlig uppg.). Havsörnen börjar häcka runt mars (rekordet är redan i februari) och då bör omgivningen vara rofylld. När ungarna är kläckta är arten mindre känslig för störningar vilket också den växande havsörnstammen påvisar. Med detta hänvisande kunde en rekommendation ges att ifall verksamheten angående den fordonsrelaterade aktivitetsparken kommer igång bör aktiviteten vara ytterst minimal under februari- slutet av april.
Naturinventeringen har våren 2009 kompletterats i fråga om vårfloran av fil.mag. M. Vissa nya observationer har gjorts, men några väsentligen nya bedömningar framgår inte.
Slätmyra rikkärr har varit föremål för inventering också till delar som faller utanför verksamhetsområdet (Växtlighetsutredning av rikkärr 2012 - Slätmyra, Ålands landskapsregering 12.11.2012). Den särskilt skyddsvärda biotopens gränser har ursprungligen fastställts i samband med landskapsregeringens skogsvårdsbyrås inventering under åren 2001– 2004. Landskapsregeringen har 4.9.2012 på anhållan av A med stöd av 16 § i naturvårdslagen justerat gränserna av biotopen på fastigheten Rnr 12:1.
Enligt den utredning Ålands Natur och Miljö r.f. tillställt förvaltningsdomstolen har fotografen N 4.6.2016 observerat flugblomster på ett område väster om den i ovan sagda utredning angivna flugblomsterförekomsten. En bifogad karta anger ungefärligt den nu observerade förekomstens plats som något öster om delområde 2A. Enligt en citerad utsaga av fotografen, har det varit fråga om en 10 x 10 meter stor fläck med mycket majviva och 6 stycken flugblomster, varav tre var i blom. Platsen såg ut som en gammal löväng, där alla träd kalhuggits för minst 10 år sedan. Jordskiktet ovan urberget är mycket tunt men marken fuktig, eventuellt tack vare fjärden som är på ca 100 meters avstånd. En bild av ett flugblomster har bifogats utredningen.
Enligt den av landskapsregeringens miljöbyrå tillställda utredningen har ett ibrukvarande örnbo lokaliserats intill Inre fjärdens strand på fastigheten Rnr 1:37. Platsen ingår i det tillståndsenliga verksamhetsområdet och är beläget på ett avstånd om ca 100 meter till det avsedda banområdet, utanför stängsel.
Enligt MKB:n har verksamhetsområdet delvis inventerats som område motsvarande grundvattenområde i klass III, dvs. område som kräver ytterligare undersökningar för att utreda förutsättningarna för att använda det som grundvattenreserv. Landskapet har inte utfört några kapacitetsutredningar, men markundersökningar visar enligt MKB:n att sandlagret på området inte har en sådan mäktighet att det kunde utgöra potentiell grundvattentäkt.
Området är enligt MKB:n överlag i flitig användning för friluftsliv.
2.2. Anläggningen och verksamheten
Aktivitetsparkens anläggningar har beskrivits i MKB:n och består av bland annat en ca 3,5 km lång ytbelagd motorbana med en maximal bredd på 14 meter, bandepå, garage, huvudbyggnad, promenader och stängsel kring parken. Dragracingbanan, som till viss del utnyttjar samma banområde, har en längd på ca 1,2 km och en bredd på 18 meter. Ur ansökningshandlingarna framgår att körbanan avses ytbeläggas med ett 5 cm tjockt asfaltlager.
Den i ansökan avsedda verksamheten har under tillståndsförfarandet sammanfattats enligt följande (brev 13.1.2012):
På området ämnas bedrivas verksamhet som till största delen består av övnings-, tränings- eller testkörning samt olika "företagsevents" där det handlar om standardbilar- och motorcyklar. Denna typ av verksamhet kommer att bedrivas ca 200 dagar/år, huvudsakligen under perioden april till och med oktober. Verksamhet som kan fortgå året runt är t.ex. utbildning och forskning inom trafiksäkerhet, trafiklogistik och fordonsteknik, olika evenemang för besöksgrupper, utställningar, mässor m.m. Omfattningen av motorsportrelaterad tävlingsverksamhet är ca 20–25 dagar per år, fördelat på i huvudsak 10 helger. De flesta tävlingar sker i maj, juni samt senare delen av augusti och september. Sett över dygnet är det vanliga att verksamheten pågår kl. 9–20 som mest och begränsas i vissa fall i praktiken till mellan t.ex. kl. 10–18, beroende på verksamhetens art och vilken dag det är.
Exempel på körevenemang som kan komma att bli aktuella att arrangera på anläggningen är standardfordon, STCC och dragracing. Den vanligast förekommande verksamhetsformen är övningskörning, miljövänlig körning eller motorsport. Därtill kommer allmänhetens körning under främst vardagar, testkörning av standardfordon främst under lågsäsong samt olika typer av företagsevenemang. STCC inkluderar tävling i motorsport med både MC och bil samt testkörning/träning med tävlingsfordon. Testkörning och träning har samma bullerscenario som tävling men har mycket pauser och färre fordon. Tillståndssökanden har i detta skede återtagit ansökan till den del den avsett s.k. Top-Fuel-bilar (grupp 1) och ansöker således om dragracing för grupp 2 och grupp 3. Ansökan avser 3–5 helger/år för denna typ av verksamhet.
Enligt en komplettering till ansökan (2008-0327-12) har volymen av berg som ska schaktas beräknats uppgå till sammanlagt ca 100 000 m3.
En jordbank anläggs av humusjord och annat material som inte duger som underlag för motorbanan. Enligt MKB:n har vallen en längd på 900 meter, en höjd på 4 meter och en tvärsektion på 20 m2, varmed erforderligt komprimerat jordmaterial uppgår till 18 000 m3. På platsen utläggs jordmaterial i dubbel mängd jämfört med vad som behövs i den slutliga jordvallen.
Avlopp ordnas enligt MKB:n genom anslutning till kommunens avloppsnät. Framförda lösningar för ytavrinning och dränering behandlas skilt nedan.
I aktivitetsparken förväntas enligt MKB:n större tävlingar med uppemot 10 000 besökare ett par gånger per år, medan något mindre evenemang med ca 1 000 besökare förväntas närmare 10 gånger under året.
Den avsedda verksamhetens konsekvenser för miljön har bedömts i flera olika skeden. ÅMHM har beslutat att verksamheten måste genomgå miljökonsekvensbedömning. Avgränsningssammanträde har hållits 18.5.2007. Utkastet till MKB har hållits tillgängligt för allmänheten 17.7–7.8.2008. Den slutliga MKB:en har inlämnats till ÅMHM 23.12.2008. Under det fortsatta tillståndsförfarandet har ÅMHM i flera omgångar inhämtat komplettering av sökanden, som klargjort ansökan genom egna inlagor samt tilläggsutredning.
De olika konsekvensbedömningarnas innehåll behandlas för som del av respektive aspekt av domstolens bedömning.
3. Bedömning av förutsättningarna för tillstånd
3.1. Utgångspunkter för prövningen
Ansökan avser en omfattande ny verksamhet med betydande verkningar i omgivningen. Verksamheten förutsätter miljötillstånd enligt 10 § 2 mom. j-punkten i miljöskyddslagen. Enligt 17 § 1 mom. i miljöskyddslagen förutsätter beviljande av miljötillstånd att verksamheten är förenlig med såväl miljöskyddslagen som de övriga lagar som omfattas av tillståndsregimen. Det är härvid inte avgörande huruvida tillstånds- eller granskningsplikt råder även med stöd av sagda övriga lagar, utan kraven enligt lagarna ska iakttas till den del de är tillämpliga på verksamheten.
Verksamheten måste vara förenlig med bindande gränsvärden och andra specifika normer. Utöver detta förutsätter de allmänna kravbestämmelserna i miljöskyddslagen inte att verksamheten kan bedrivas helt utan att negativ miljöpåverkan uppstår, utan att dylik påverkan begränsas till en rimlig nivå. Ansökan ska i enlighet med 17 § 2 mom. avslås endast om den negativa miljöpåverkan inte kan begränsas till en rimlig nivå genom skäliga villkor.
Ändringssökandena har ifrågasatt den tillståndspliktiga verksamheten med åberopande av hänsyn som avser planläggning av omgivningens markanvändning. Förvaltningsdomstolen konstaterar härvid att oavsett fördelarna med att avgöra placeringen av en dylik verksamhet genom planläggning, där motstridiga intressen avseende markanvändningen kan tillgodoses genom reglering i vidare skala, ställer miljöskyddslagen inte planläggning såsom förutsättning för beviljande av miljötillstånd. Tillstånd beviljas också utan att platsen anvisats i plan, förutsatt att den konstateras vara lämplig för verksamheten med beaktande av verksamhetens art samt sannolikheten för och omfattningen av negativ miljöpåverkan.
3.2. Förfarandet inför beslutsfattandet samt beslutsunderlagets tillräcklighet
Det MKB-förfarande som genomförts i ärendet omfattat samtliga i MKB-lagen avsedda skeden och utredningen avseende miljökonsekvenser har vidare kompletterats under miljötillståndsförfarandet. I enlighet med den bedömning som framgår av HFD:s avgörande kan MKB:n inte anses på så sätt väsentligen bristfällig att miljötillståndsbeslutet skulle vara lagstridigt på denna grund, och beslutsunderlaget är även i övrigt tillräcklig för att ärendet ska kunna avgöras i sak.
Oklarheter och osäkerhetsmoment som kvarstår efter inhämtandet av tilläggsutredning respektive tillfällen att förete sådan ska i stället beaktats enligt vad som framgår av bedömningen nedan.
I fråga om hörande under tillståndsförfarandet konstaterar förvaltningsdomstolen med anledning av G:s m.fl. besvär att också vägsammanslutningar har haft tillfälle att inlämna sina synpunkter med anledning av ansökan om miljötillstånd. Miljötillståndet åsidosätter inte heller behovet av vägförrättning för avgörande av ärenden som gäller Uddvägen. Hörandet under miljötillståndsförfarandet har inte varit bristfälligt på den i detta avseende hävdade grunden.
3.3. Inexakt fastställd bandragning samt skyddade delområden
Invändningar har framförts mot att den fordonsrelaterade aktivitetsparkens exakta bandragning inte har fastställts i tillståndsbeslutet. ÅMHM har i sitt utlåtande framfört att banområdet framgår av de handlingar som tillställts med ansökan.
Förvaltningsdomstolen konstaterar att en av de centrala aspekterna i prövningen av förutsättningarna för tillstånd är bedömningen av den omfattande ytbeläggningen och de därtill hörande markarbetenas konsekvenser för vattenflöden och -balans. I tillståndsbeslutet har frågan beaktats särskilt i förhållande till de på området uppmärksammade naturvärdena som i tillståndsvillkoren beaktats genom hänvisning till specifika delområden, vilka lokaliserats i samband med MKB:n. Vid sidan av bandragningen har dock inte heller dessa delområden närmare avgränsats eller annars fastställts i själva tillståndet.
Att förverkligandet av bandragningen under dessa förhållanden inte kan lämnas öppen i tillståndet framstår som uppenbart. Då dessutom beaktas att bandragningen under tillståndsförfarandet inte heller kvarstått som konstant, kan en hänvisning i tillståndet till att "ansökan godkänts" inte anses godtagbart i detta avseende, utan bandragningen borde ha fastställts som del av beslutet för att uppnå tillräcklig rättslig klarhet för övervakning av efterlevnad. Samma gäller ovan sagda delområden som tillståndsbeslutet hänvisar till.
Dessa brister är emellertid inte i sig sådana som förutsätter att tillståndsbeslutet upphävs, eftersom de går att avhjälpa genom att domstolen gör de behövliga ändringarna i tillståndsbeslutet. T.ex. kunde domstolen fastställa den av tillståndssökanden under rättegången företedda kartan som visar den slutliga bandragningen tillsammans med de skyddade delområdena såsom del av själva tillståndet, med en föreskrift om att eventuella ändringar av bandragningen ska meddelas ÅMHM för godkännande.
3.4. Delar av verksamheten respektive tillståndsbeslutet som är eller kan göras förenliga med lag
Förvaltningsdomstolen anser att besvären inte ger anledning till ändring av tillståndsbeslutet vad gäller den av ändringssökandena påtalade placeringen av informationstavla, vilken enligt villkor nr 7 ska finnas "vid aktivitetsparken". Villkorets formulering är tillräcklig för att säkerställa att allmänheten får tillgång till tavlan utan att förutsätta tillträde i själva aktivitetsparken.
Däremot föreligger det med hänsyn till 26 § i miljöskyddslagen behov att komplettera villkor 18 om egenkontroll med närmare föreskrifter om den i villkor 10 avsedda kontinuerliga bulleruppföljningen.
Vidare föreligger det behov att komplettera tillståndet med villkor om avloppsvattenhanteringen motsvarande den lösning som förts fram av sökanden. Särskilt med beaktande av att tankningsplatserna inte skilt fastställts i tillståndet, finns också anledning att komplettera villkor nr 13 med det i beslutsmotiveringen angivna kravet på miljömatta eller motsvarande skydd i syfte att förebygga äventyrande av särskilt känsliga objekt inom området.
Det finns likväl inte behov att i detalj fastställa dessa ändringar, eftersom tillståndsbeslutet på nedanstående grunder ska upphävas i sin helhet.
3.5. Vad gäller i fråga om olägenhet i form av buller?
Landskapslagen om miljöskydd definierar negativ miljöpåverkan som bl.a. olägenhet för människors hälsa, minskad allmän trivsel, försämring av miljöns lämplighet att nyttjas för rekreationsändamål och olägenhet att nyttja egendom. Dylik påverkan ska enligt lagen begränsas i den utsträckning som rimligen kan krävas. Var den övre gränsen ligger för sådan negativ miljöpåverkan som kan tillåtas såsom rimlig framgår däremot inte uttryckligen.
Det skydd mot oskäligt besvär som ingår i 17 § i grannelagen har för sin del inte såsom i riket gjorts till del av tillståndsprövningen enligt landskapets miljöskyddslag eller för övrigt ens tillämplig i landskapet. Av förarbetena till landskapets miljöskyddslag jämte blankettlagen om grannelagsförhållanden framgår att sagda olägenhetsskydd redan ansetts ha täckning annorstädes i landskapslagstiftningen, främst just miljöskyddslagen. Enbart av detta kan i och för sig inte härledas att tillståndsförutsättningarna i landskapets miljöskyddslag nödvändigtvis skulle ha avsetts läggas på just samma nivå som skyddet enligt grannelagen. Emellertid har också rikets miljöskadelag gjorts tillämplig i landskapet som del av miljöskyddslagen. Skyldigheten att tåla skälig störning enligt miljöskadelagen bygger för sin del på olägenhetsskyddet enligt grannelagen, även om det finns skillnader i omfattningen och bedömningsgrunderna däremellan. Ersättningsgill miljöskada kan uppstå oberoende av huruvida den förorsakande verksamheten har miljötillstånd eller inte. Då regelverket betraktas som helhet, skulle det dock stå i strid med det för miljöskyddsregimen i lagen angivna syftet att genom miljötillstånd tillåta verksamhet som redan på förhand bedöms förorsaka sådan negativ miljöpåverkan som överskrider toleranströskeln för ersättningsgill skada enligt samma lag.
Med beaktande av ovan sagda måste en förutsättning för att bevilja miljötillstånd anses vara att verksamheten inte förorsakar sådan negativ miljöpåverkan som på förhand bedöms överskrida den skyldighet att tåla störning som avses i miljöskadelagen. Olägenhet över denna tröskel är att betrakta som oskälig och måste i sista hand kunna förebyggas med villkor för att tillstånd ska beviljas. I och med sambandet därtill kan följaktligen också den rättspraxis som avser tillämpning av 17 § i grannelagen vid miljötillståndsprövning i riket tjäna till ledning i landskapet. Vidare är det uppenbart att annat än ringa olägenhet för människors hälsa, dvs. en sådan enligt medicinsk eller hygienisk bedömning menlig inverkan som avses i definitionen i miljöskyddslagen, inte kan accepteras som skälig. Detta stämmer samtidigt överens med analogin till den i miljöskadelagen föreskrivna skyldigheten att tåla störning, vilken inte omfattar personskada.
I landskapet har inte utfärdats några allmänt bindande eller riktgivande värden för tillåtligt buller som kunde tillämpas i den aktuella kontexten. Jämförelsevis kan hänvisning göras till statsrådets beslut om riktvärden för bullernivå (FFS 993/1992), vars icke-bindande värden etablerat används vid bedömningen av olägenhet i tillstånds- och rättspraxis i riket. Statsrådets beslut anger riktvärden för buller enligt A-vägd ekvivalent-nivå (LAeq). Beslutet anges emellertid inte gälla buller från skyttebanor eller motorsportbanor.
ÅMHM har hänvisat till den finska myndighetsrapporten Bullerbekämpning i miljötillstånd för motorsportbanor – Preliminär utredning (Miljöministeriets rapporter 28/2008, finskspråkig). Publikationen inbegriper en lägesrapport avseende villkoren för miljötillstånd för motorsportbanor i Finland samt domstolsinstansernas avgöranden avseende buller från motorsport. I rapporten konstateras att den störande karaktären av buller från fordon på motorsportbanor baserar sig på det producerade ljudets höga frekvens och smalbandiga natur samt poängteras att tolkningen av buller från motorsportbanor på basis av ekvivalent ljudnivå inte till alla delar beaktar bullrets kvalitativa egenskaper (s. 5 i rapporten). Inte heller i rättspraxis har de på ekvivalent ljudnivå baserade riktvärdena ansetts vara tillräckliga för att bedöma buller från motorsport. I regel har verksamheter genom villkor krävts iaktta riktvärdet på ekvivalent ljudnivå LAeq (kl. 7–22) 55 dBA och vidare förbjudits överskrida en maximal ljudnivå om LAmax 60 dBA. Motsvarande värden i fråga om naturskydds-, rekreations och fritidsbostadsområden har varit LAeq (kl. 7–22) 45 dBA respektive LAmax 60 dBA (s. 27–29 i rapporten).
Med beaktande av vad som konstaterats ovan, anser förvaltningsdomstolen att sistnämnda, i riksrättspraxis etablerande bullervärden kan användas som utgångspunkt vid bedömningen av hurudan negativ miljöpåverkan som är att betrakta som rimlig enligt landskapets miljöskyddslag.
Med tanke på de övriga randvillkoren för prövningen finns det skäl att beakta rättsfallet HFD 2004:100:
I ärendet hade miljövårdsnämnden i en kommun på villkor som framgick av nämndens beslut beviljat kommunen miljötillstånd för verksamhet på en motorbana, som var avsedd att användas av ett gymnasium med inriktning på motorsport. De närmaste bostadsbyggnaderna låg ca 150 respektive 200 meter från den planerade banans norra ända. Verksamheten uppfyllde inte de krav som skulle ställas för att förhindra olägenhet för hälsan och oskäligt besvär, inte ens om tillståndsvillkoren ändrades på det sätt som förvaltningsdomstolen hade gjort och verksamheten bedrevs enligt de ändrade villkoren. Att ytterligare skärpa tillståndsvillkoren i syfte att skapa förutsättningar för att bevilja tillståndet var uppenbarligen inte möjligt utan en ändring av projektets syfte och karaktär. Eftersom det var frågan om en ny verksamhet för vilken det i synnerhet när kommunen var sökande var möjligt att finna något annat ställe där verksamheten kunde placeras, fanns det inte förutsättningar att bevilja tillstånd att bedriva verksamheten på den plats som avsågs i ansökan. Därför upphävdes förvaltningsdomstolens och miljövårdsnämndens beslut och kommunens ansökan förkastades.
3.6. Slutsatser om bullerpåverkan i detta fall
Att såsom i det aktuella tillståndsbeslutet föreskriva en begränsning av verksamheten genom att använda generella villkor för högsta tillåtna ljudnivå är förenligt med rättspraxis avseende motorsportbanor. Också sättet att reglera bullerutsläppen genom begränsning av såväl ekvivalent som maximal ljudnivå är motiverat med hänsyn till att enbart förstnämnda värden inte i tillräcklig grad tillvaratar bullrets kvalitativa egenskaper. De ljudnivåer som fastställts stämmer överens med vad som ansetts räcka för att förebygga oskälig olägenhet med hänsyn till karaktären av den bosättning som finns i omgivningen. Ur dessa utgångspunkter finns det således varken anledning att skärpa eller lindra villkoren enligt yrkandena i besvären. Det avgörande är i stället frågan om huruvida verksamheten går att förverkliga så att villkoren uppfylls.
Tillståndssökanden A har i detta fall utrett bullerpåverkan genom ett antal bullermodelleringar utförda av Acoustic Control Laboratories, sedermera Tyréns, under åren 2008–2011. I den sista modelleringen (11.10.2011) konstateras att syftet med utredningen är att dimensionera driftstider för STCC-bilar och standardbilar så att aktuella riktvärden uppfylls vid närliggande bostäder. Utredningen har utgått ifrån ovan sagda ekvivalentljudnivå LAeq (kl 7–22) 55 dBA och maximal ljudnivå LAmax 60 dBA vid bostadsfasad (frifältsvärde). Beräkningsmodellen ISO 9613-2:1996 har använts, med följande antaganden: all mark förutom banan är akustiskt mjuk, en reflex medräknas, utbredningsberäkningen avser maximal ljudnivå 2 meter över mark och har upplösningen 10x10 meter, 6 meter höga bostadshus, 15 meter hög skog vilket ger ca 1,5 dB dämpning vid närmast liggande bostadshus relativt utan skog samt bullerskydd i form av en 4 meter hög jordvall samt 4 meter höga bullerskärmar.
Utredningen anger att upp till 20 stycken STCC-bilar kan tillåtas köra totalt 5 h under dagtid mellan kl. 7–18 förutsatt att referensljudnivån 10 meter från banan inte överskrider 100 dBA; upp till 10 st standardbilar tillåtas köra oavbrutet under dag och kväll mellan kl. 7–22 förutsatt att sagda referensljudnivå inte överskrider 95 dBA; samt upp till 20 st fordon tillåtas köra oavbrutet under dag och kväll mellan kl. 7–22 förutsatt att sagda referensljudnivå inte överskrider 90 dBA.
Förvaltningsdomstolen konstaterar att det grundläggande kravet på bullerutredningarna är att det på basis av dem ska gå att på förhand bedöma att verksamheten är möjlig att ordna så att den negativa miljöpåverkan inte blir oskälig. Eftersom det inte förts fram att verksamhetens samtliga planerade delmoment skulle vara nödvändiga att utöva samtidigt, behöver utredningarna följaktligen inte såsom en del av ändringssökandena ansett visa att ett dylikt scenario är möjligt utan oskälig bullerpåverkan. Istället kan verksamheten genom tillståndsvillkor begränsas så att den endast får utövas på ett sådant sätt och i den utsträckning som säkerställer att dess bullerpåverkan hålls inom fastställd nivå. Också i övrigt är det som utgångspunkt verksamhetsutövarens sak att genom dimensionering och annan anpassning av verksamheten säkerställa att villkoren uppfylls trots eventuella ändringar i de förhållanden som beaktats i bullerutredningen, såsom t.ex. avverkning av omkringliggande skog eller behov att förkorta jordvallen.
I tillståndssökandens utredning har bostadshuset på den av F ägda fastigheten Storsved Rnr 3:14, vilket ligger på ett avstånd om ca 450 meter från banområdet, beaktats som närmsta störningsutsatta objekt. Ljudnivån vid bostadsfasaden på övre våningen (frifältsvärde) beräknats till följande:
Enligt bullermodelleringen ska verksamheten således gå att utöva i den av tillståndssökanden angivna omfattningen inom ramen för tillståndsvillkoren och följaktligen utan att förorsaka oskälig olägenhet på fastigheten i fråga. I och för sig är marginalen snäv; redan skogsavverkning skulle enligt beräkningarna medföra ett behov av ytterligare bullerbekämpning alternativt inskränkning i verksamhetens omfattning för att uppnå kraven.
De tidigare bullerutredningarna (29.4.2008 och 18.11.2008) har baserat sig på den nordiska industribullermodellen och angivit resultaten i ekvivalent ljudnivå över hela dygnet (Lden), varför dessa inte är direkt jämförbara med den senaste utredningen. Med hänsyn till de avsedda verksamhetstidernas tyngdpunkt under dagtid skulle motsvarande ekvivalenta ljudnivåer för enbart kl. 7–22 uppenbarligen vara förhållandevis högre än vad som anges i resultaten av dessa utredningar. Bullret från dragracing finns modellerat enbart i den första utredningen (29.4.2008). I denna har ljudnivån vid byggnaden i fråga under en nationell tävling, kl. 9– 20, där enbart fordon av grupp 2 och 3 deltar (de som kvarstår i den ansökta verksamheten), beräknats till Lden 55,5 dBA med bullerskydd eller 56 dBA utan. I de generella slutsatserna till utredning konstateras för övrigt också att det planerade bullerskyddet reducerar ljudnivån endast måttligt hos närmaste boende, med ca 1 dBA.
Till den del ändringssökandena hänvisat till bullerspridning in på obebyggd mark i verksamhetsområdets omgivning finns det med hänsyn till de rådande markanvändningsförhållandena inte belägg för att anse att oskälig olägenhet skulle uppstå. Motstridiga intressen avseende markanvädningen på området och förväntningar på framtida exploatering kan avgöras genom planläggning.
Det finns emellertid bebyggda fastigheter som är belägna närmare verksamhetsområdet än ovan sagda fastighet Rnr 3:14. Den s.k. Glovillan på fastigheten Karlsro Rnr 4:37, som nog noterats i MKB:n, har inte beaktas som föremål för störning vid bedömning av bullerpåverkan, uppenbarligen med anledning av att fastighetsägaren inte motsatt sig verksamheten. Att byggnaden på fastigheten är ett sedvanligt bostadshus är emellertid klarlagt och bekräftat vid synen. I rättspraxis har ansetts att bedömningen av huruvida buller på en fastighet i bostadsbruk förorsakar sådant oskäligt besvär som avses i 17 § i grannelagen inte kan grundas enbart på den nuvarande fastighetsägarens samtycke (se HFD 2016:13). Enligt bullerutredningen 11.10.2011 skulle bostadshuset i STCC-scenariot utsättas för ljudnivåer större än LAeq (kl 7–22) 60 dBA, om inte 65 dBA, samt LAmax 65 dBA och i standardbilscenariot ljudnivåer större än LAeq (kl 7–22) 55 dBA samt LAmax 55 dBA. Nivåerna enligt förstnämnda scenario överskrider klart de tillämpliga riktvärdena. Enligt bullerutredningen 29.4.2008 skulle ljudnivån vid byggnaden under en nationell dragracingtävling uppgå till ca Lden 62,5 dBA oberoende av huruvida bullerskydd beaktas eller inte. Någon utredning om huruvida det i bostadsbyggnaden är möjligt att inomhus nå en för boendehälsa godtagbar bullernivå har heller inte företetts (jfr sistnämnda rättsfall).
Med beaktande av avståndet mellan den bullerutsatta bostaden, den utsträckning i vilken det till denna del skulle vara nödvändigt att ytterligare bekämpa buller samt den omständighet att några dylika bullerbekämpningsåtgärder inte heller förts fram i ärendet, skulle de av ÅMHM meddelande, i och för sig allmänt taget skäliga tillståndsvillkoren avseende buller uppenbarligen i praktiken föranleda en sådan begränsning av verksamheten som är avgörande för dess syfte och karaktär. Slutsatsen får stöd även av att tillståndssökandens representanter vid syneförrättningen uppgett att t.ex. en begränsning till användning av standardbilar skulle göra verksamheten ointressant.
En ytterligare närbelägen byggnad finns på fastigheten Lassas Rnr 10:10, på ett avstånd om bara ca 40 meter från banområdets norra gräns. Byggnaden har erhållit bygglov såsom fritidsbostad efter att det överklagade miljötillståndet beviljats, och tillståndsbeslutet kan således i och för sig inte anses vara lagstridigt på grund av någon försummelse att beakta byggnaden vid prövningen av tillståndsförutsättningarna. Det finns likväl under dessa omständigheter orsak att bedöma vilken innebörd byggnaden har för möjligheterna att över huvudtaget utöva den tillståndspliktiga verksamheten så att tillståndsvillkoren uppfylls, eftersom bortseende från uppgiften om byggnaden skulle leda till ett högst osäkert rättsläge för de berörda med tanke på hur tillståndet ska efterlevas.
Enligt bullermodelleringen 11.10.2011 skulle byggnaden i STCC-scenariot utsättas för ljudnivåer större än LAeq (kl 7–22) 65 dBA samt LAmax 65 dBA och i standardbilscenariot ljudnivåer större än LAeq (kl 7–22) 60 dBA samt LAmax 60 dBA, om inte 65 dBA. Varken enligt grannelagen eller miljöskadelagen iakttas längre en absolut tidsprioritet med tanke på skyldigheten att tåla störning. Med hänsyn till avsaknaden av övergripande planläggning och de tillsvidare faktiskt rådande markanvändningsförhållandena är förväntningarna på att utnyttja fastigheten Lassas för fritidsboende i sig helt rimliga. Det finns ändå orsak att beakta att G, H, I och J varit väl medvetna om tillståndssökandens avsikter för grannfastigheten och det positiva tillståndsbeslutet då godkännande sökts för byggnation på fastigheten. Vissa svårigheter med att vid byggnaden nå de gränsvärden för buller som krävs i miljötillståndet kunde således accepteras som skäligt. Eventuellt kunde G, H, I och J också förväntas själv se till en högre nivå av ljudisolering i byggnaden. Likväl är byggnaden belägen på så kort avstånd från banområdet att det är svårt att tro att en för boendehälsa godtagbar bullernivå skulle kunna uppnås inomhus utan att i praktiken omöjliggöra den ansökta verksamheten. Banan löper på den nordostliga sträckan till viss del så nära fastighetsgränsen att uppförande av betydande bullerskydd dessutom sannolikt skulle vara svårt, om inte omöjligt. Några konkreta åtgärder för att bekämpa buller i denna riktning har inte heller förts fram.
Utredningen ger vid handen att den fordonsrelaterade aktivitetsparken, ens enligt det något nedskalade alternativ som slutligen presenterats i ansökan, inte är möjlig att förverkliga utan att förorsaka oskälig olägenhet i form av buller till den närmaste bostadsbebyggelsen. Genomförbara åtgärder för att begränsa buller i den utsträckning det vore nödvändigt för att kunna bedriva den verksamhet som ansökan avser har inte förts fram. Under dessa omständigheter skulle redan de av ÅMHM meddelade tillståndsvillkoren enligt domstolens uppfattning innebära att verksamheten i praktiken begränsas till en väsentligen annan skala eller karaktär än den som beskrivits i ansökan.
3.7. Skada på naturen och dess funktioner
Miljöskyddslagen saknar uttrycklig reglering avseende förhållandet mellan sagda lag och naturvårdslagen, förutom i fråga om naturskador enligt 2 a § i sistnämnda lag (samt numera även i fråga om täktverksamhet och andra sprängningsarbeten). Det förblir i detta avseende något oklart vad lagstiftaren avsett med att enligt förarbetena "renodla miljöprövningen till att endast avse prövning av miljöskyddsbestämmelser" genom att lämna bort "direkta kopplingar till annan närliggande lagstiftning", särskilt som förarbetena i detta sammanhang inte skilt behandlar kopplingen till naturvårdslagstiftningens allmänna delar. Landskapets miljöskyddslag reglerar inte enbart förorening, utan utgår från en tillämpning på all slags negativ miljöpåverkan, vilket inbegriper skada på naturen och dess funktioner. Det framstår som klart att också negativ miljöpåverkan av dylik karaktär med stöd av 4 och 6 § i miljöskyddslagen kan utgöra hinder för beviljandet av miljötillstånd enligt 17 § 2 mom. i samma lag. Hur uppfyllande av tillståndsförutsättningarna borde bedömas i förhållande till naturvärden skulle vara högst osäkert, ifall en sådan prövning var avsedd att ske helt fristående från hur samma värden kategoriserats och givits rättsverkningar i naturvårdslagstiftningen. Avsaknaden av ett dylikt samband mellan lagarna skulle också innebära att ett undantag som beviljats från det i naturvårdslagen föreskrivna skyddet skulle sakna betydelse då samma värden beaktas som potentiellt hinder för att bevilja verksamheten tillstånd enligt miljöskyddslagen, vilket ter sig orimligt.
Då ovan sagda hänsyn beaktas tillsammans med den s.k. integrationsprincip som framgår av naturvårdslagen jämte förarbeten, enligt vilken skyddet för naturen ska beaktas också vid tillämpning av annan lag, anser förvaltningsdomstolen att avsaknaden av ett utskrivet förhållande mellan lagarna trots sagda konstateranden i miljöskyddslagens förarbeten inte kan ha som syfte eller innebörd att utesluta naturvårdslagens tillämpning såsom innehållsgivande vid prövningen av hurudan skada på naturen som kan tillåtas med stöd av miljöskyddslagen. Med andra ord ska man i miljötillståndsprövningen som utgångspunkt beakta naturvärden i enlighet med hur dessa erkänts i naturvårdslagen, såtillvida inte erforderligt undantag erhållits enligt sistnämnda lag.
Tillståndet har i det aktuella syftet förenats med villkor om att vattenbalansen i marken inom delområde 2A, 2B, 3 samt 4 inte får förändras och att marken i områden med skyddade arter och biotoper inte får bearbetas. Förvaltningsdomstolen har att pröva dels huruvida villkoren i fråga är tillräckliga för att förebygga skada på naturen, dels huruvida bananläggningen och verksamheten är möjlig att förverkliga så att de uppfylls.
Frågeställningen belyses av flertalet utredningar och utsagor som företetts under tillståndsförfarandets gång.
Delområde 4 omfattar den på verksamhetsområdet belägna delen av Slätmyra rikkärr. Enligt den nuvarande avgränsningen har kärret såsom en i naturvårdslagen avsedd särskilt skyddsvärd biotop avgränsats till enbart en del av det delområde som avses i tillståndsvillkoret. Å andra sidan innebär skyddet enligt naturvårdslagen begränsningar med tanke på åtgärder också i närmiljön omkring själva biotopen.
Finlands miljöcentral har på begäran av landskapsregeringen givit ett utlåtande, daterat 24.3.2011. I utlåtandet konstateras att den planerade motorbanan sträcker sig långt in på näravrinningsområdet för Slätmyra rikkärr. Jordmassor deponeras inom avkörningsfältet och den nya dragningen av Uddängsvägen sträcker sig till myrgränsen. De planerade åtgärderna kommer att beröra stora delar av rikkärrets näravrinningsområde samt att inverka på vattenmängderna, årstidsvariationer av avrinningen samt vattenkvaliteten och kärrets mikroklimat. Myrnaturtypernas tillstånd (struktur och funktioner) förutsätter att den naturliga hydrologin bibehålls. Kärren med gotlandsag är speciellt känsliga för ändringar, eftersom både ytvatten och grundvatten är av mycket viktig betydelse för naturtypens ekologi. Förutom de hydrologiska effekterna och effekterna på kärrets mikroklimat kan motorbanan och vägarna även orsaka andra effekter. Dammet, markbearbetningen och marktransporterna i samband med byggandet kan inverka negativt på rikkärret som är beläget nära den planerade motorbanan. Dessutom kan olja och damm inverka skadligt på den känsliga kärrnaturen.
Bandragningen har under tillståndsförfarandet ändrats så att banområdet i sig varken inkräktar på biotopen eller delområde 4 (bemötande 2008-0327-48). Avståndet mellan banområdet och biotopen skulle bli omkring 70 meter.
Tillståndssökanden har därtill kompletterat sin ansökan med ett utlåtande av O, daterat 18.5.2011, baserat på en besiktning av området för den planerade motorbanan. I utlåtandet konstateras att södra ändan av Slätmyramossen, vars sydvästra hörn gränsar mot projektmarken, är utgrävd till en kanal som vid besöket stod fullt med vatten. Avvattningen sker enligt uppgift genom detta dike mot söder, vilket betyder att mossen inte berörs mer än marginellt genom luftdeposition av partiklar. Marklutningen vid banans nordöstra kurva är riktad mot öster och möter mossen först vid dess sydligaste del vid utloppet. Enligt planerna kommer normalavrinningen från banområdet inte att ledas in i mossområdet, men skyddet är mer eller mindre beroende av pumpningsanordningar. I utlåtandet föreslås följande kompletterande skyddsanordningar: En minst 30 meter bred skogsremsa borde glesas ut mellan fastighetsgränsen och banan hela vägen ner mot det sydöstra hörnet, varmed nya träd och buskage släpps fram och om 3-5 år kan utgöra ett visst filterskydd mot partiklar som kan blåsa över motorbanan. Den nya markvägen öster om anläggningen, som ersätter nuvarande skogsbilväg, kommer att utgöra en utmärkt tät barriär mot utsläpp eller ursköjningar ner mot mossens utlopp och vattendragen i dalgången. Det bör övervägas hur vägens kantdiken och genomgångar med trummor utformas så att även detta vatten kan fångas upp och pumpas till anläggningens reningsdamm. Genom avstängningsanordningar kan man tillfälligt behålla allt vatten på bansidan av vägen. Den nya vägen bör anläggas först för att erhålla en värdefull skyddsbarriär i ett tidigt skede. All matjord från detta vägområde samt från områden där banan ska byggas bör snarast (inom en månad) fraktas bort till en plats som inte lutar österut. Detta är nödvändigt för att förhindra att jorden efter syresättning mineraliseras på denna plats, vilket kan leda till större utsläpp av näringsämnen till dalgången.
Miljöbyrån vid Ålands landskapsregering har i ett utlåtande till ÅMHM, daterat 2.3.2012 framfört bl.a. att O:s rekommendationer i sig är bra, men att avståndet mellan banområdet (samt service- och Uddvägen) och biotopen redan nu är så litet att utglesning av skog kunde försämra förekomsten av ag och i vilket fall som helst skulle kräva tillstånd enligt naturvårdslagen.
Tillståndssökanden har vidare kompletterat sin ansökan bl.a. med ett utlåtande av P, daterat 12.12.2012 (bilaga till bemötande 2008-0327-48). I utlåtandet framförs att körbanans överbyggnad av grovt grus och dräneringslager kommer att medge en viss genomströmning av vatten både i längd och tvärled, men ställvis uppdämningar kan ändå uppstå vid stora regnflöden och därför bör trumma anläggas där körbanan korsar flödesriktningen mot norr eller för att förhindra uppkomsten av lokala vattensamlingar. Trummor anläggs i marknivå eller så att torrläggningen inte försämras för ovanliggande område. Inga nya diken anläggs för torrläggning, utan enbart för att förhindra uppkomsten av vattensamlingar på grund av bankning av körbana. Genom dessa åtgärder antas vattenbalansen bestå som tidigare, eftersom vattenmängderna kommer att förbli som tidigare. Enligt utlåtandet avvattnas ca 10 ha av motorbanans område österut utgående från grundkartans topografi. Om det vid byggnadsarbetena konstateras att den verkliga vattendelaren p.g.a. jordmån, bergsformation eller andra omständigheter är avvikande från den antagna, kan sökanden se till att det verkliga tillrinningsområdets storlek inte ändras med tanke på vattenbalansen i Slätmyra och den söderut befintliga våtmarken. Genom att anlägga ett rördike för att leda vatten västerut i riktning Glodiket kan det egentliga nederbördsområdet behållas oförändrat. Utlåtandet redogör för tre alternativ för att ändra på den befintliga Uddvägens dragning undan banområdet, vilka enligt utlåtandet inte skulle inverka på områdets vattenbalans.
Delområde 2B är beläget mer centralt invid Glodiket. Det faktum att den ytbelagda banområdet är avsett att löpa tvärs igenom delområdet i fråga förefaller vara svårt att fullt ut förena med villkoret om oförändrad vattenbalans i marken inom delområdet, särskilt med beaktande av att dagvatten ska ledas bort för rening. Motstridigheten avlägsnas dock då tillståndet tolkas omfatta godkännande av den slutliga bandragningen som sådan, vilken domstolen som sagt ansett sig kunna fastställa som en bindande del av tillståndet. Villkoret kan med andra ord förstås så att kravet på oförändrad vattenbalans inte avser själva banområdet utan enbart det övriga delområdet. Vid sidan av banområdet jämte serviceväg, vars areal inom delområdet uppgår till ca 2 000 m2, förväntas vattenbalansen enligt ovan sagda utlåtande (P 12.12.2012) inte påverkas, eftersom tillrinningsområdet förblir detsamma som tidigare. Förekomsten av flugblomster förblir utanför banområdet, på ett avstånd om ca 30–50 meter. Tillståndssökanden har vidare framfört att tillrinningen sker från sydvästlig riktning via flugblomsterförekomsten till Glodiket, dvs. parallellt med bansträckningen (handling 2008-0373-53).
Delområde 2A i verksamhetsområdets västra del borde enligt ovan sagda utlåtande (P 12.12.2012) förbli oberört. Av den sammanställning som tillståndssökanden tillställt i domstolen framgår dock att banan löper över en liten del av delområdet. Sökanden har emellertid framfört att bansträckningen till denna del går att ändra så att delområdet över huvudtaget inte berörs, varmed det med hänsyn till skyldigheten att minimera negativ miljöpåverkan skulle vara motiverat att säkerställa en sådan ändring genom tillståndsvillkor. Vidare ger den nya observationen gällande flugblomster anledning att befara att avgränsningen av delområde 2A inte är tillräcklig för att förebygga äventyrande av de befintliga naturvärdena, varför krav på noggrannare utredning av förekomsten i syfte att utvidga delområdet och ändra bansträckningen borde införas som villkor för tillståndet.
Delområde 3 omfattar strandområdet mot Inre fjärden och Glodikets mynning. Området har i naturinventeringen såsom rikkärrartad strand bedömts uppfylla kriterierna för en särskilt skyddsvärd biotop (samt naturtyp enligt habitatdirektivet). Då någon annan utredning eller ett myndighetsavgörande om saken inte förts fram, är det enligt domstolens mening motiverat att i enlighet med försiktighetsprincipen utgå från den klassificering som förespråkats av inventeraren. Skyddet för särskilt skyddsvärda biotoper gäller direkt med stöd av naturvårdslagen oberoende av huruvida markägaren begärt en avgränsning. Delområdet i fråga berörs inte direkt av banområdet. Däremot har en bankning som är avsedd att fungera som naturläktare planerats så att dess östra ända sträcker sig in på delområdet. Dragningen har ändrats under tillståndsförfarandet (bemötande 2008-0327-48) så att avståndet till Glodikets mynning och närmaste observerade förekomster av ängstarr respektive näbbstarr blir ca 40–50 meter. Tillståndssökanden har framfört att vinkeln och därmed avståndet kan ökas ännu mer om det vid byggstart visar sig att läktaren fortfarande kommer för nära.
Enligt ovan sagda utlåtande (P 12.12.2012) bildas vid invallningen ett ca 10 ha stort nederbördsområde, vilket avvattnas norrut mot Inre fjärden som tidigare. För att vattenflödet ska kunna passera jordvallen anläggs ett gruslager med god vattengenomsläpplighet i botten. Sorterat bergskross siktat med fraktionerna 16–32 mm anläggs tvärs i längdriktningen genom hela jordvallen på en sträcka av 6 m och 0,5 m tjockt. Genomströmningsskiktet skyddas mot inblandning av finare jordarter genom att anlägga Geotextil klass N3 i både under- och överkant. Tvärsnittet utgör 3 m2 och anläggs på lägsta stället med tanke på avrinningen mot Inre fjärden. Alternativt kan två stycken rör med öppning minst 250 mm anläggas på samma ställe. Två motsvarande gruslager anläggs på samma sätt längre österut under samma jordvall på lägsta stället eller ca 50 och 100 meter från vallens ända västerut. Tvärsnittet för bergskrosskiktet blir minst 1,5 m2. Alternativt kan en trumma med öppning minst 250 mm anläggas.
Sammanfattningsvis gör tillståndssökandens utredningar gällande att verksamheten i och med de ändringar som förts fram under tillståndsförfarandet i och för sig skulle gå att förverkliga så att vattenbalansen inom de delområdena bibehålls utan mer än ringa ändringar trots ytbeläggningen av banområdet samt konstruktioner av därtill hörande servicevägar.
Däremot finns, med undantag för delområde 4, ingen närmare redogörelse över hur delområdena kunde skyddas från ändringar i tillförda näringsmängder eller andra kvalitativa ändringar i vattentillförsel eller mikroklimat till följd av banbyggnationen och övriga markarbeten. Vid sidan av krav på provtagning enligt egenkontrollplan, innefattar tillståndsvillkoren inte något skydd mot dylika kvalitativa ändringar. Med hänsyn till de åtgärder verksamheten förutsätter ter sig sannolikheten för negativa förändringar i de övriga delområdena som övervägande. Deponering av jordmassor inom och intill delområdena förefaller vara oundvikligt, inte minst i och med uppförandet av jordvallen i omedelbar anslutning till den rikkärrartade stranden som utgör delområde 3.
I tillståndet har heller inte tagits in krav på åtgärder för att skydda Slätmyra rikkärr och det anslutande kalkkärrkomplexet från inverkan av direkta luftdepositioner och vattenburet nedfall, trots att behov av sådana åtgärder uttryckligen gjorts gällande i sakkunnigutsagorna. Därtill kommer att det enda konkreta förslag som i detta avseende förts fram i sig har bedömts innebära ett förbjudet ingrepp i biotopen.
Med beaktande av ovan sagda kan tillståndsvillkoren inte anses vara tillräckliga för att förebygga skada på naturen och dess funktioner i den utsträckning lagstiftningen kräver. Det finns inte heller förutsättningar för att till denna del på basis av ansökan komplettera villkoren på ett sätt som skulle göra verksamheten förenlig med lag.
Havsörnboet på fastigheten Rnr 1:37 har noterats redan i MKB:n. Senast i och med uppgiften om att boet i dagsläget är i bruk är platsen att betrakta som en särskilt skyddsvärds arts biotop enligt vad som avses i naturvårdslagen. Då någon utredning över hurudan verksamhet som eventuellt kunde utövas utan att äventyra örnens förekomst på platsen har inte lagts fram, skulle det därtill i vilket fall som helst vara motiverat att ändra tillståndsvillkoren genom att förbjuda användningen av banorna under havsörnens häckningstid, samt införa motsvarande begränsning under byggnationstiden. Någon annan grund för att med anledning de på området observerade naturvärdena införa ytterligare bullerbegränsningar har däremot inte framgått.
Ytterligare finns anledning att beakta den inverkan på sagda naturvärden som följer av den avsedda dagvattenhanteringen, vilken behandlas skilt nedan.
3.8. Ytterligare i fråga om dagvattenhanteringen
Tillståndsvillkor 12 förutsätter att förorenat dagvatten leds bort i täta ledningar eller diken för att undvika infiltration. Vattnet ska renas i enlighet med egenkontrollplan innan utsläpp till recipient sker.
Inför tillståndsförfarandet har ansökan utgått från att ytavrinning och dränering åtgärdas i enlighet med MKB:n (avsnitt 3.6, ritning F 260.107). Motorbanan och Drag Race-banan anges få ensidiga lutningar, varmed ytavrinningen sker till endera sidan, i vilken placeras ett uppsamlande, längsgående dräneringsrör i ett dike som fylls med dräneringsgrus. De längsgående dräneringsledningarna förses med lämpliga lutningar och vid lågpunkter sammanbinds dessa med täta avloppsledningar till sex stycken pumpstationer, vilka utplaceras i motorparken enligt ritningen. Avrinningen pumpas till två konstgjorda sedimenteringsbassänger som fungerar i serie. Den östra sjön har en yta på 2 200 m2 och föreslås erhålla en konisk utformning, varvid erhålls stor volym och god effekt som utjämningsmagasin, vilket är nödvändigt med beaktande av de stora ytbelagda ytor som planeras. Botten utformas som en slamficka, vilken med sänkpump kan tömmas på sedimenterat material. Från den östra sjön leds vattnet i öppet dike till den västra sjön, som befinner sig på en lägre nivå. Den västra sjön har en yta på 4 000 m2 utformas så att vattnet kan utströmma mitt i bassängen på en viss höjd från botten och med konform. Från dammen leds det utgående vattnet i sluten ledning till Glodiket som förses med en sedimenteringsbassäng nedanom dikets utlopp. Sedimentering i två efter varandra följande dammar torde innebära att 2 x 70 %, dvs. 91 % av det fasta eller flockade material som medföljer avrinningen sedimenterar.
I ett e-postmeddelande 13.6.2012 (2008-0327-45) har tillståndssökanden med hänvisning till ett möte med landskapsregeringens miljöbyrå tillfört följande till sin ansökan: Den västra sedimenteringsbassängen placeras inte vid förekomsten av flugblomster enligt tidigare ritning utan flyttas västerut, men inte så långt som till delområde 2A där det finns förekomst av älväxing. Däremellan bör den placeras så att den inte t.ex. genom hydrologiska förändringar påverkar de förekomster av särskilts skyddsvärda växter som finns inom området. Tillståndssökanden har angett sig återkomma i separat e-post i fråga om själva utformningen av sedimenteringsbassängen.
I en komplettering av ansökan 13.12.2012 (2008-0327-48) har tillståndssökanden emellertid framfört att man i samband med begärd utredning av tillrinningen på området utrett alternativ för den i MKB:n föreslagna lösningen med utgångspunkt i att minska antalet ingrepp på området. Sökanden har framfört att man kan klara sig med mindre avancerade lösningar, vilket i sin tur innebär mindre ingrepp i naturen, och ändå uppnå samma resultat. Båda lösningarna är framkomliga för sökanden, men de nu framtagna förslagen är de aktuella, varför dessa ersätter de som presenterats i MKB:n. Av en bilaga till bemötandet (utlåtande P 12.12.2012) framgår följande beskrivning av den nya lösningen: Inom tävlingsområdet längs Glodikets öppna del utsätts en grussträng (0–16 mm, 2 m bred och 2–4 m från dikesslänt). En våtmark anläggs på område öster om Glodiket mellan bansträcka i norr och söder på lämpligaste ställe. Tidigare planerade torrläggningar av området genom pumpning till konstgjord sjö lämnas bort eftersom det inte längre behövs då målet är att få det självdränerande genom olika åtgärder. Undantaget är den östra delen där tillrinningsområdet kan vara avvikande i förhållande till vad tillbuddstående kartmaterial utvisar. Sidodiket till Glodiket rörläggs eller alternativt flyttas till råskillnaden. Tidigare inplanerad sedimenteringsbassäng vid mynningen av Glodiket bibehålls. Bassängen kan lämpligen göras som en breddning av diket på så sätt att vattenspegeln ökar från dagens brädd till minst 3 x brädden och med en längd om minst 15 meter på lämpligt ställe. I en ytterligare bilaga till bemötandet redogörs kort för den planerade våtmarken. Det finns enligt redogörelsen en naturlig sänka öster om Glodiket, ungefär mitt emellan körbanorna, vilket enligt kartorna är ett av områdets lägsta punkter, där några skyddsvärda växter inte förekommer. Dammens (våtmarkens) utlopp kommer att vara minst 20 meter från Glodiket. Dammens utlopp kan förses med fler rör som fördelar vattnet över en större infiltrationsyta. Mellan dammen och diket anläggs en infiltreringsbädd, vars nivå bestäms med dräneringsrör. Dammen kommer att vara långt mindre till storlek än vad som kräver miljötillstånd och kommer att anpassas för att inte påverka vattentillrinningen eller binda upp vatten på området. Detta är en "option" och därmed frivillig åtgärd, som förvisso kommer att belasta tillståndssökanden ekonomiskt, men som vad dessa känner till idag är tillräckligt enkel att genomföra och intressant att gå vidare med till detaljplaneringen.
Det överklagade tillståndsbeslutet innefattar inte något klart godkännande för en specifik helhetslösning för bortledande och rengöring av dagvattnen och inte heller någon bedömning av förutsättningarna för att förverkliga dagvattenhanteringen på ett sätt som är förenligt med tillståndsvillkoren.
Den i MKB:n ursprungligen framlagda lösningen är uppenbart utesluten, eftersom den västra konstgjorda sedimenteringssjön mer eller mindre sammanfaller med delområde 2B. Sökanden har inte företett ritningar eller annan närmare utredning över förverkligandet av den alternativa placering för sagda sedimenteringssjö som gjorts gällande senare under tillståndsförfarandet. Överlag saknas utredning över möjligheterna att förverkliga sagda lösning, vilken förutom de två konstgjorda sjöarna även inbegriper omfattande dikesdragning, utan att inverka på tillrinningen och följaktligen vattenbalansen i de olika delområdena. Vad gäller den senast framförda lösningen, vilken anges basera sig på självdränering, framgår det för sin del inte klart av den allmänt hållna beskrivning som givits huruvida detta alternativ uppfyller tillståndets krav på bortledande i täta ledningar eller diken för rengöring innan utsläpp i recipient. Utredning eller ens uppskattningar om den rening som skulle åstadkommas med hjälp av våtmarken, vars anläggande sökanden framfört sig överväga, finns inte, likaså framgår inte närmare huruvida och i så fall hur dagvatten från hela banområdet, inklusive från andra sidan Glodiket, är avsett att ledas till en sådan våtmark. Några ritningar har inte lagts fram. Uppenbarligen skulle också denna lösning innebära omfattande dikesdragning. Därtill inbegriper bägge huvudalternativen anläggningen av en sedimenteringsbassäng vid Glodikets mynning. Dikesmynningen ingår i det genom tillståndsvillkoren skyddade delområdet 3, inom vilket vattenbalansen i marken inte får förändras, och vilket bedömts utgöra en särskilt skyddsvärd biotop enligt naturvårdslagen. Direkt intill mynningen har påträffats ängstarr, som är en särskilt skyddsvärd art enligt naturvårdslagen och på vars område tillståndsvillkoren specifikt förbjuder bearbetning av mark. Det förefaller således inte vara möjligt att inom ramen för tillståndet förverkliga en sedimenteringsbassäng vid dikesmynningen. Vad en till denna del ändrad dikesdragning för sin del skulle innebära för vattenbalansen i de skyddade delområdena har inte utretts, och vidare omfattar delområde 3 mer eller mindre hela den strandlinje som ingår i verksamhetsområdet.
Sammanfattningsvis innefattar ansökan ingen klart genomförbar lösning för dagvattenhanteringen som inte skulle föranleda sådan skada på naturen och dess funktioner som utgör hinder för beviljande av miljötillstånd. Med beaktande av hur övergripande och väsentlig en tillfredsställande dagvattenhantering är för verksamheten respektive naturvärdena på området, anser förvaltningsdomstolen att frågan inte kunnat lämnas öppen för reglering enbart som del av verksamhetsutövarens plan för egenkontroll. Att vissa härtill hörande åtgärder, såsom våtmarken, eventuellt inte i sig skulle kräva miljötillstånd är inte heller avgörande i detta avseende. Ansökan och tillståndet måste som minimiutgångspunkt inbegripa samtliga sådana åtgärder som omfattas av miljöskyddslagstiftningen och som krävs för att säkerställa den huvudsakliga verksamhetens förenlighet med lag, såvida skilt tillstånd inte redan finns för dylika delmoment. Inte heller till denna del har således förutsättningar för beviljande av miljötillstånd förelegat.
4. Sammanfattande slutsatser om verksamheten och platsvalet
Med beaktande av de bedömningar som gjorts ovan är domstolens slutsats att verksamheten inte går att anlägga eller utöva på det sätt och i den omfattning som gjorts gällande i ansökan utan att förorsaka negativ miljöpåverkan som överskrider dels uttryckliga förbud i lag, dels den nivå av olägenhet som är att betrakta som skälig. Det är inte tillräckligt att reglera verksamheten genom sådana förhållandevis öppna villkor som använts i tillståndsbeslutet utan att man samtidigt kan försäkra sig om att verksamheten faktiskt går att förverkliga inom de ramar som villkoren utgör. Enligt domstolens mening möjliggör ansökan inte komplettering av tillståndet med sådana villkor som på ett tillfredsställande sätt skulle garantera att verksamheten förverkligas i enlighet med laga krav. Dels saknas redogörelse över sådant genomförande som skulle uppfylla kraven, dels medför redan föreskrivna villkor så omfattande begränsningar att tillståndet inte skulle motsvara den verksamhet ansökan avsett.
Följaktligen kan ifrågavarande plats med beaktande av sannolikheten för och omfattningen av negativ miljöpåverkan inte anses vara lämplig för en ny verksamhet av avsedd karaktär och omfattning.
Tillståndsbeslutet ska därför upphävas och ansökan avslås i enlighet med 17 § 2 mom. i miljöskyddslagen.
Med hänsyn till denna slutsats finns det inte förutsättningar eller behov för domstolen att uttala sig om följdfrågorna gällande huruvida tillståndsvillkoren avseende åtgärder efter att verksamheten upphört är tillräckliga eller huruvida ÅMHM haft rätt att inte kräva en ekonomisk säkerhet av verksamhetsutövaren.
Då slutresultatet innebär att behovet att ändra villkoren för tillståndet överlag bortfaller, ska de besvär vari enbart yrkats på sådana ändringar avskrivas.
Skulle sökanden önska förverkliga sin verksamhetsidé för platsen i en annan skala eller enligt ett annars väsentligen ändrat eller vidareutvecklat genomförande, måste förutsättningarna för detta prövas på basis av en ny ansökan med erforderliga beskrivningar och utredningar.
Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Emil Waris, som även har föredragit ärendet, samt Kristina Fagerlund och Juho Vuori.
Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen
A har i sina besvär yrkat att Ålands förvaltningsdomstols beslut upphävs och Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighets beslut sätts i kraft med den ändringen att kravet på maximal ljudnivå 60 dB avlägsnas.
Ändringssökanden har till stöd för sina yrkanden framfört och uttalat bland annat följande:
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet samt Ålands förvaltningsdomstol har tillsett att ärendet har blivit tillräckligt utrett. Utredningen har dels skett genom miljökonsekvensbedömning (MKB), dels genom myndighetens och förvaltningsdomstolens begäran om flertalet kompletteringar. Dessutom är den tillämpliga lagstiftningen till viss del bristfällig vad gäller buller och hur en MKB ska hanteras.
Miljötillstånd borde beviljas enligt 17 § 2 mom. i miljöskyddslagen. Den negativa miljöpåverkningen är begränsad till en rimlig nivå samtidigt som villkoren är skäliga, i synnerhet om bestämmelsen om maximal ljudnivå (60 dB) stryks i enlighet med ändringssökandens yrkan.
Förvaltningsdomstolens resonemang under punkt 3.5 i beslutet är felaktigt. Den indirekta tillämpningen av 17 § 1 mom. i grannelagen är felaktig, eftersom den ifrågavarande bestämmelsen inte gäller på Åland. Förvaltningsdomstolen har även ansett att man på förhand bör veta huruvida verksamheten förorsakar sådan negativ miljöpåverkan som bedöms överskrida den skyldighet att tåla störning som avses i miljöskyddslagen. Denna bedömning har redan gjorts i samband med MKB. Miljötillståndet ska endast definiera nivån på miljöpåverkan genom villkor som verksamhetsutövaren måste följa.
Ägarna till bostadsfastigheten Karlsro RNr 3:14 inställer sig positivt till projektet och det kommer att ordnas så att bullret hålls på en lagenlig nivå. Den på fastigheten Lassas byggda stugan är av mycket enkel karaktär och den är placerad ca 40 meter ifrån verksamhetsområdet i ett gammalt kalhygge, där ingen normalt placerar en fritidsbostad, i synnerhet inte när ägarna har tillgång till trevligare platser. Dessutom uppfördes stugan utan bygglov efter att motorbanan redan beviljats miljötillstånd. Det är uppenbart att orsaken till uppförandet av stugan är att förhindra ändringssökandens planer.
Lassas-fastigheten kan tilläggsisoleras och ljudvallar kan uppföras så att det är möjligt att bo i stugan när verksamheten vid motorbanan pågår. Det är inte möjligt att av åländsk tillämplig lagstiftning härleda sådana höga tröskelvärden för buller som förvaltningsdomstolen har använt i sitt beslut. I Finland och Sverige går det att anlägga motorbanor på motsvarande platser trots att lagstiftningen där är mera inskränkande.
Förvaltningsdomstolen har dragit felaktiga och överdrivna slutsatser beträffande dagvattenhanteringen. En stor del av det aktuella området har nyligen kalhuggits. När en stor del av biomassan på området försvinner påverkas förstås avrinningen dramatiskt. Det kan inte ha varit lagstiftarens avsikt att striktare reglera sådan verksamhet som påverkar avrinningen mindre än kalhyggen. Det har i tillräcklig grad i tillståndsansökan och utredningarna visats hur avrinning och dagvatten ska skötas.
Den åländska lagstiftningen ställer inte heller något sådant krav att förvaltningsdomstolen på förhand ska försäkra sig om att verksamhetsidkaren kan uppfylla de uppställda villkoren. Det är verksamhetsidkarens skyldighet att anpassa verksamheten så att villkoren uppfylls. Miljöteknik utvecklas hela tiden och det är omöjligt för en domstol som saknar egen specialistkunskap att på förhand bedöma huruvida verksamhetsidkaren följer tillståndsvillkoren eller inte.
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM) har i sitt yttrande om besvären hänvisat till sina tidigare yttranden till Ålands förvaltningsdomstol och högsta förvaltningsdomstolen.
G och hans medparter har i sitt bemötande yrkat att besvären avslås.
Ålands Natur & Miljö r.f. har gett ett bemötande.
B har gett ett bemötande.
C har inte gett något bemötande.
A har gett genmälen. I sitt genmäle har bolaget hänvisat till vad som framförts i tillståndsmaterialet vad gäller beaktandet av naturvärdena.
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären. Ärendet slutar på det sätt som framgår av Ålands förvaltningsdomstols beslut.
Skälen till högsta förvaltningsdomstolens beslut
Projektet avser placeringen av en fordonsrelaterad aktivitetspark på ett område som omfattar ca 80 hektar. Området angränsar delvis till en sjöstrand och delvis till ett kärrområde. Området för den rektangulära motorbanan har en areal på ca 70 hektar. Den närmast belägna stadigvarande bostadsbyggnaden befinner sig på ca 450 meters avstånd och de närmaste fritidsbostäderna befinner sig på 250 meters och 40 meters avstånd från banområdet.
A har i sina besvär hos högsta förvaltningsdomstolen anfört att bullret som projektet förorsakar inte kan inte utgöra ett hinder för beviljande av miljötillstånd. Enligt bolaget är Ålands förvaltningsdomstols tolkning av tillämplig åländsk lagstiftning gällande buller och riktvärden för buller felaktig. Bolaget anser att bullerinverkan i tillräcklig grad har utretts i samband med miljökonsekvensbedömningen och att det är möjligt att bevilja miljötillstånd genom att påföra tillståndsvillkor angående buller som kan bedömas vara tillräckliga med tanke på bullrets miljökonsekvenser. Det är enligt bolaget inte nödvändigt, och inte heller möjligt, att på förhand bedöma huruvida verksamhetsidkaren följer tillståndsvillkoren.
I sina besvär har bolaget även hänvisat till den ovannämnda fritidsbostaden som befinner sig på 40 meters avstånd från den planerade motorbanan. På basis av vad som anförts i bolagets besvär kan det utläsas att bolaget anser att byggnaden inte ska tas i beaktande vid bedömningen av projektets miljökonsekvenser. Vidare har bolaget anfört att ägaren till den närmast belägna bostadsbyggnaden ställer sig positivt till projektet.
Högsta förvaltningsdomstolen hänvisar till den del frågan gäller buller till bestämmelserna så som de framgår av punkt 1.1 och 1.2 i skälen till Ålands förvaltningsdomstols beslut, samt förarbetena som framgår av punkt 1.6 i nämnda beslut. Landskapslagen om miljöskydd definierar negativt miljöpåverkan som bl.a. olägenhet för människornas hälsa, minskad allmän trivsel, försämring av miljöns lämplighet att utnyttjas för rekreationsändamål och olägenhet att nyttja egendom. Dylik påverkan ska enligt lagen begränsas i den utsträckning som rimligen kan krävas. Var den övre gränsen ligger för sådan negativ miljöpåverkan som kan tillåtas såsom rimlig framgår inte uttryckligen.
Högsta förvaltningsdomstolen anser att med stöd av förarbetena till miljöskyddslagen och blankettlagen om grannelagsförhållanden kan skyddet mot oskäligt besvär som avses i 17 § 1 mom. i grannelagen anses ingå i miljöskyddslagen även om det inte i miljöskyddslagen finns en uttrycklig bestämmelse därom. Vid bedömningen av förutsättningarna för beviljande av tillstånd i förhållande till vilken nivå oskälig bullerolägenhet bör fastställas, bör beaktas att rikets miljöskadelag tillämpas på Åland som en del av miljöskyddslagen. Skyldigheten att tåla skälig störning enligt miljöskadelagen grundar sig uttryckligen på 17 § i grannelagen. Ersättningsgill miljöskada kan uppstå oberoende av huruvida den förorsakande verksamheten har miljötillstånd eller inte. Det allmänna syftet med förfarandet med miljötillstånd är emellertid uttryckligen att möjliggöra verksamhet som enligt förhandsbedömningen inte åsamkar negativ miljöpåverkan som överskrider toleranströskeln och utgör ersättningsgill skada. Från denna utgångspunkt måste en förutsättning för beviljande av miljötillstånd vara att verksamheten inte förorsakar sådan negativ miljöpåverkan som på förhand bedöms överskrida den skyldighet att tåla störning som avses i miljöskadelagen. Av det som anförts ovan gällande bakgrunden till miljöskadelagen följer i sin tur att rikets rättspraxis som avser tillämpningen av 17 § i grannelagen kan beaktas.
Av handlingarna framgår att den fritidsbostad som ligger närmast området för den planerade motorbanan har byggts efter att miljötillstånd för motorbanan redan har beviljats. Av denna orsak kan användarna av den nämnda byggnaden som utgångspunkt anses vara skyldiga att tåla större bullerbelastning än områdets tidigare invånare. Bullrets skadliga inverkan på boendehälsan ska emellertid alltid beaktas vid miljötillståndsbedömningen. Om verksamheten orsakar sådan inverkan, kan inte någon anses vara skyldig att tolerera det såsom skälig störning. Eftersom den ifrågavarande fritidsbostaden befinner sig i direkt anslutning till den planerade motorbanan skulle avhjälpande av den oskäliga bullerbelastningen med tillståndsvillkor väsentligen förändra den planerade verksamhetens karaktär. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar ännu för klarhetens skull att den skadelidandes passivitet eller samtycke inte vid prövningen av tillståndsansökan kan tillskrivas sådan betydelse att den eventuella oskäliga olägenhet som verksamheten möjligtvis medför den skadelidande av dessa skäl kunde åsidosättas vid prövningen av tillståndsansökan.
Emedan bullernivån som motorbanan åsamkar vid de närmast belägna utsatta platserna överskrider de bullervärden som i motsvarande situationer på riksnivå har ansetts allmänt godtagbara, och eftersom bullernivån inte i tillräcklig grad kan avhjälpas med stöd av tillståndsvillkor, har det inte förelegat förutsättningar för beviljande av tillstånd.
I det genmäle som lämnats till högsta förvaltningsdomstolen har bolaget ansett att områdets naturvärden i tillräcklig grad beaktats i ansökan. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisar till denna del till bestämmelserna som redogjorts för i skälen till förvaltningsdomstolens ovannämnda beslut i punkt 1.1 och 1.4, redogörelsen gällande områdets naturvärden enligt punkt 2.1 samt det som anförts i punkt 3.7 i det nämnda beslutet. Nära den planerade motorbanan ligger en i Ålands naturskyddslag- och förordning definierad särskilt skyddsvärd biotop och på det planerade området för motorbanan förekommer det ett flertal av i de nämnda bestämmelserna avsedda särskilt skyddsvärda arter. Platserna där skyddsvärda arter förekommer är avgränsade på kartan som fogats till tillståndsbeslutet och i tillståndsvillkoren har förändringar i vattenbalansen och bearbetning av marken i områden med skyddade arter och biotoper förbjudits. Med beaktande av bland annat det avgränsade områdenas storlek ingår det inte i handlingarna en tillräcklig utredning om att utsläppen från verksamheten vid motorbanan inte åsamkar en försämring av de skyddade arterna eller biotopen. Förutsättningar för beviljande av tillstånd har således inte heller till denna del förelegat.
Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet, finns det inte skäl till ett annat beslut än det som framgår av Ålands förvaltningsdomstols beslut.
Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen och Jaakko Autio samt miljösakkunnigråden Mikael Hilden och Anna-Liisa Kivimäki. Föredragande Päivi Korkeakoski.