Annat beslut 5131/2019

Besvär som gäller fredning av område (Ålands landskapsregering)

Givet: 31.10.2019
Liggarnummer: 5131
Diarienummer: 846/1/18
ECLI: ECLI:FI:KHO:2019:T5131

Ärende Besvär som gäller fredning av område enligt landskapslagen om naturvård

Ändringssökande A, B, C, D, E och Ålands Natur och Miljö r.f.

Ålands landskapsregering 23.1.2018 nr 9 S4

Ålands landskapsregering har med sitt överklagade beslut med anledning av en anhållan av Ålands Natur och Miljö r.f. och berörda mark-ägare om fredning av ett område om cirka 3,5 hektar bestående av ett alkärr och ett klibbalskärr på Gripö i Degerby by i Föglö kommun beslutat att för närvarande inte gå vidare med fredning med hänvisning till naturvårdsintendenternas samlade bedömning om naturvärdena i området. Enligt beslutet kommer ytterligare uppföljning av eventuella förekomster av fridlysta, särskilt skyddsvärda eller hotade arter ändå att göras under kommande växtsäsong.

A, B, C, D, E och Ålands Natur och Miljö r.f. har i sina gemensamma besvär yrkat att landskapsregeringens beslut upphävs och ärendet återvisas för ny behandling.

Ändringssökandena har i sina besvär anfört bland annat följande:

Ärendets behandling i Ålands landskapsregering har i flera avseenden stridit mot förvaltningslagen för landskapet Åland.

Landskapsregeringen har inte i tillräcklig grad skaffat sig den information och företagit den utredning som behövs för att ärendet ska kunna avgöras. I beslutet konstateras att ytterligare utredning av eventuella förekomster av fridlysta, särskilt skyddsvärda eller hotade arter i de aktuella kärrbiotoperna behöver göras under kommande växtsäsong. Att en sådan skrivning finns i beslutsunderlaget och i beslutet tyder på att även landskapsregeringen själv anser att kärrbiotopernas biologiska karaktär hyser flertalet osäkerhetsfaktorer, och att det i dagsläget inte finns tillräckligt underlag för att fatta beslut om områdets förutsättningar att inrättas som naturreservat. Landskapsregeringen har inte heller begärt kompletterande underlag av sökandena.

Det framgår inte heller av promemorian vad naturvårdsintendenternas bedömning av de aktuella områdena baserar sig på. Bedömningen förefaller inte basera sig på en ordentlig utredning av de aktuella kärren, eftersom promemorian berättar mest om klibbalskärr och alkärr i allmänhet. Den beskriver dock inte närmare hur de aktuella områdena förhåller sig till dessa allmänna beskrivningar. Det beskrivs inte heller varför dessa områden inte betraktas tillräckligt representativa för att vara av Natura 2000 ”Lövsumpskogar av fennoskandisk typ”.

Det framgår inte heller på vilket sätt övriga än ur naturvårdssynpunkt väsentliga aspekter, speciellt kulturella aspekter har utretts. Gripös stora betydelse som jakt-, fiske-, foder-, timmer- och betesö sträcker sig tro-ligen så långt tillbaka i tiden som när Kung Valdemars segelled gick vid dess östra sida i Spetalsund, till och med ofärdsåren under 1700-talet och framåt. Exempelvis konstaterar en nyligen utförd kulturinventering att kärrområdet ingår i vad som kallas fossil betesmark, vilket innebär att området är format enligt gamla jordbruksmetoder och således kan hysa gamla röjningsrösen, skogsbrukslämningar, fastighetsmarkeringar, jordbruksföremål och annat. Denna relativt rika kulturhistoriska bakgrund torde utgöra ett betydelsefullt lokalt kulturellt särdrag enligt landskapslagen om naturvård.

Sökandena har inte hörts innan ärendet avgjordes. De borde ha fått se och uttala sig om allt underlag som har inverkat på beslutet innan ärendet avgjordes.

Det framgår inte heller ur beslutet eller ur promemorian huruvida andra aktörer har hörts i ärendet, såsom skogsbruksbyrån, som bevakar hänsynskrävande biotoper, eller infrastrukturavdelningen, som planerar vägbyggen inom området, och huruvida dessa diskussioner har påverkat beslutet. Med anledning av Gripös belagda kulturhistoria borde också kulturbyrån ha hörts. Om dessa intressenter inte har hörts är det ett ytterligare tecken på bristfällig beredning. Om de har hörts borde sökandena ha fått ta del av dokumentationen.

Beslutet riktas till endast Ålands Natur och Miljö r.f. Markägarna, som har lagstadgad rätt att ansöka om att ett naturreservat inrättas på ett område som de äger, nämns inte som huvudsökande i beslutet. Beslutet har endast skickats till dem för kännedom.

Beslutsformuleringen är inte exakt och entydig. Först visar landskapsregeringen sin uppskattning för fredningsinitiativ. Sedan påstås att den inte för närvarande går vidare med fredning, varpå den konstaterar att ytterligare utredning ska ske. Beslutet är därmed varken ett bifall eller ett avslag.

I beslutet har fakta, rättsregler och ändamålsenlighetsbedömningen presenterats på ett mycket otydligt sätt, så att det inte går att läsa av med säkerhet, vad som har påverkat beslutet, och vilka rättsregler beslutet baserar sig på. Motiveringens begriplighet försvåras av att både underlagsmaterialet och beslutets motivering utgörs av samma dokument, en promemoria som verkar vara en kombination av en naturinventeringsrapport och en redogörelse för aktuella lagrum. I beslutsmotiveringen framgår emellertid inte vilka lagrum som skulle tala för eller emot fredning.

Samtidigt som man mellan raderna vagt kan utläsa att landskapsregeringen inte anser att området uppfyller kriterierna för fredning i 5 § i landskapslagen om naturvård framförs flera aspekter som skulle tala för fredning. Det framhålls till och med att fredning av ett större område än det föreslagna skulle vara önskvärt. Alkärrets och klibbalskärrets naturvärden beskrivs i allmänhet som höga, och området som helhet kan härbärgera ytterligare naturvärden som inte till dags dato är kända. Beslutets motivering uppfyller inte lagen krav.

All myndighetsutövning ska utgå från lag och myndigheterna ska använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. I detta ingår även ändamålsbundenhetsprincipen. Syftet med landskapslagen om naturvård framgår av dess 1 §. Promemorian kan läsas så att beslutet att inte gå vidare med fredning motiverats med 8 § 2 mom. i landskapslagen om naturvård, som stadgar att man inte får införa större restriktioner än nödvändigt för att ”trygga ändamålet med fredningen”. Enligt förarbetena till lagen betyder detta att de åtgärdsbegränsningar som fredning av ett område medför ska vara skäliga i förhållande till syftet med fredningen. Enligt lagframställningen kan dock mer eller mindre permanenta undantag ges till förmån för fastighetsägaren. För det första kan lagrummet överhuvudtaget inte användas som motivering för att avslå ett initiativ till fredning, eftersom paragrafen gäller fredningsbeslutets innehåll, inte förutsättningar för ett sådant beslut. Om förutsättningarna stadgas i 5 §. Beslutet om fredning måste således helt och hållet basera sig på områdets naturvärden. För det andra tyder lydelsen ”restriktionerna ska vara skäliga” samt möjligheten att bevilja permanenta undantag till förmån för markägaren på att lagstiftarens mening har varit att trygga markägarens rättigheter vid fredning. I detta fall önskar dock markägarna själva att området ska fredas och anser att de utökade begränsningar som ett naturreservat skulle medföra är godtagbara. Landskapsregeringen kan inte ensidigt och utan hörande besluta att sådana begränsningar är för stora för markägarna. Beslut om fredning bör basera sig på 5 § i landskapslagen om naturvård samt för att vara förenliga med principen om ändamålsbundenhet främja lagens allmänna syften.

Landskapslagen om naturvård som helhet syftar inte till att begränsa naturskyddet på Åland utan utöka det för att upprätthålla ekosystem och biologisk mångfald. I dagsläget har området inte lika bra skydd som det skulle ha om det inrättades som naturreservat. Det skydd som 16 § i landskapslagen om naturvård ger den särskilt skyddsvärda biotopen klibbalskärret kan upphävas med ett beslut enligt 16 § 2 mom., som inte ens stadgar om särskilda förutsättningar för ett sådant beslut. Den hänsynskrävande biotopen alkärret har enligt 12 § i landskapslagen om skogsvård enbart ett skydd mot skadliga skogsvårdsåtgärder, men om området används för andra ändamål än skogsbruk upphör sålunda skyddet. Syftet med anhållan om fredning var därför att utöka skyddet för dessa biotoper.

Ålands landskapsregering har inkommit med ett yttrande och ansett att besvären ska avslås.

Landskapsregeringen har hänvisat till motiveringen i sitt beslut och dess bilaga samt anfört bland annat följande:

Eftersom anhållan om fredning kom genom Ålands Natur och Miljö r.f. och endast föreningens kontaktuppgifter uppgavs, betraktades föreningen dels som initiativtagare och dels som markägarnas ombud i ärendet. Således sändes beslutet för kännedom till markägarna via föreningen. Beslutet har riktats till korrekt mottagare.

Att markägare, tillsammans med en organisation eller på egen hand, föreslår ett område för fredning leder till att ärendet behandlas utifrån det inkomna initiativet och med beaktande av den information och kunskap som finns tillgänglig. Att området redan åtnjuter ett generellt skydd som en skyddad biotop, antingen med stöd av 12 § i landskapslagen om skogsvård eller 16 § i landskapslagen om naturvård, visar på att åtminstone en viss grad av höga naturvärden finns inom området. Samtidigt behöver man göra en bedömning av om det finns tillräckliga grunder för att en fredning som naturreservat skulle vara motiverad.

Ändringssökandena framför att 16 § 2 mom. i landskapslagen om naturvård ger landskapsregeringen möjlighet att upphäva biotopskyddet. Eftersom utgångspunkten för tillämpningen av 16 § ändå är att upprätthålla ett starkt biotopskydd och att inte ändra eller skada de skyddsvärda biotoperna på ett sådant sätt att deras särart försvinner eller att deras betydelse för bevarandet av den biologiska mångfalden minskar är det i praktiken så att tillstånd sällan beviljas till åtgärder som påverkar särskilt skyddsvärda biotoper negativt i någon större omfattning. De tillstånd som beviljas är oftast villkorade så att påverkan avstyrs eller att biotoperna påverkas i så liten omfattning som möjligt och så att deras betydelse och särart bevaras. I praktiken innebär de beviljade tillstånden att ingrepp i skyddade biotoper så långt som möjligt helt undviks eller att det som görs inte ska ändra biotopen eller dess särart som en helhet.

Det finns vedertagna beskrivningar och riktlinjer för bedömningen av representativitet och artsammansättning som används generellt vid bedömningen av Natura 2000-habitat och som även har använts i samband med bedömningen av huruvida de aktuella kärrbiotoperna skulle kvala in bland Natura 2000-habitat.

Landskapsregeringen har använt sig dels av det av sökandena inlämnade materialet och dels material från naturinventeringar där det aktuella området ingår samt fysiska besök på plats. Representanter från flera av landskapsregeringens enheter har deltagit under samma besök på platsen och olika värden på Gripö har vädrats i olika sammanhang. Detta underlag bör anses vara tillräckligt för ett korrekt avgörande av ärendet. Inget av det som framkommit ger vid handen att ett starkare biotopskydd än det som landskapslagarna om skogsvård och naturvård ger skulle vara behövligt. Det som i landskapsregeringens beslut nämns om vidare inventeringar under kommande växtsäsong handlar om förvaltningens vilja att fortsätta med uppföljningen av biotoperna på Gripö, inte om att man skulle förvänta sig nya fynd som kunde påverka bedömningen av områdets status.

Ifall sökandena hade ytterligare information som kunde ha varit väsentlig för ärendet och som skulle ha behövts för att ytterligare betona vikten av fredning av området, kunde informationen ha lagts fram i samband med ansökan eller som en komplettering på eget initiativ.

Varken förvaltningslagen för landskapet Åland eller den allmänna skrivningen i 1 § i landskapslagen om naturvård ställer krav på att det interna arbetet i samband med beslutsprocessen ska redovisas i beslutet.

Ändringssökandena hänvisar i sina besvär till kulturellt hänseende och Gripös stora betydelse som jakt-, foder-, timmer- och betesö. Att kärrbiotoperna utgör en del av en fossil betesmark kan alldeles korrekt hänvisas till som ett betydelsefullt lokalt och kulturellt särdrag, men områdets skydd som särskilt skyddsvärda biotoper i enlighet med landskapslagarna om naturvård respektive skogsvård torde ge tillräckligt skydd även i det hänseendet.

Eftersom initiativet till fredning kom från sökandenas sida, så borde det inkomna underlaget ha utgjort ett tillräckligt underlag till beslut tillsammans med naturvårdsintendenternas egen kunskap om området. Inget behov av att ytterligare höra sökandena kan anses ha funnits.

Angående beslutets innehåll framkommer det med tillräcklig tydlighet i beslutet att landskapsregeringen inte avser att gå vidare med fredning. Att vidare utredning kommer att göras är att betrakta som tilläggsinformation och ändrar inte innehållet i beslutet.

I bilagan till beslutet har de för sakens avgörande nödvändiga grunderna redovisats. Bilagan innehåller även en viss allmän bakgrundsinformation om kärrbiotoper som avses i landskapslagarna om naturvård respektive skogsvård. Denna information utgör en jämförelsegrund och bakgrund till konstaterandet att de aktuella kärrbiotoperna på Gripö inte har så höga naturvärden att ett ökat skydd i form av fredning som naturreservat skulle vara motiverat. Utifrån beskrivningen av alkärren respektive klibbalskärren i den till beslutet bifogade utredningen och mot befintligt material och naturvårdsenhetens egen kännedom om området och dess naturvärden kan slutsatsen dras att biotoperna på Gripö inte har den grad av höga naturvärden som skulle vara tillräckliga för att motivera en fredning som naturreservat.

Kopplingen till 8 § i landskapslagen om naturvård finns i sökandenas initiativ. Det som i naturvårdsintendenternas utredning skrivs om paragrafen är en reflektion till formuleringen i initiativet. Paragrafen har inte utgjort någon grund för avslaget.

Ändringssökandena har inkommit med ett genmäle och anfört bland annat följande:

Om representanter från flera av landskapsregeringens enheter har deltagit i ett besök på området, borde det rimligtvis finnas ett inspektionsprotokoll eller annan dokumentation av besöket, och sökandena skulle ha haft rätt att se dokumentationen. Om resultatet av besöket dessutom har utgjort en grund för beslutet, kan det inte vara fråga om annat än antingen syn eller inspektion. Om man har försummat att informera mark-ägarna och ge dem möjlighet att närvara, har landskapsregeringen på ett mycket grovt sätt brutit mot förvaltningslagen.

Det skulle ha hört till god förvaltningssed samt varit förenligt med förvaltningslagens bestämmelser att uppmärksamma sökandena om behovet av ytterligare information. Att lägga allt ansvar för utredning på sökandena och i princip konstatera att de borde ha gissat att ytterligare information behövs måste därutöver betraktas strida mot lagens bestämmelser om öppenhet och allmän serviceskyldighet.

Diskussioner med landskapsregeringens andra avdelningar och enheter om dessas synpunkter och planer gällande de aktuella områdena kan mycket väl ha haft karaktär av utredning och yrkanden och motsvara ett utlåtande från dessa enheter. I ett telefonsamtal under handläggningstiden mellan dåvarande ordförande för Ålands Natur & Miljö r.f. och naturvårdsintendenten som berett ärendet vid landskapsregeringen, framgick att infrastrukturavdelningen haft synpunkter på nödvändigheten av fredningen och i synnerhet det smala området mellan de två biotoperna i dalsänkan. Om det som har framförts i dessa och eventuellt andra diskussioner har haft påverkan i beslutet borde sökandena ha fått ta del av det.

Ålands landskapsregering har gett ett yttrande med anledning av genmälet och anfört bland annat följande:

Både miljökonsekvensbedömningen för kortrutten och det av mark-ägarna tillsammans med Ålands Natur och Miljö r.f. framlagda materialet är självklara delar av utredningen. De fysiska besöken har inte gjorts specifikt i syfte att avgöra det aktuella ärendet utan för att på plats närmare klargöra frågor kring miljökonsekvensbedömningen och för att skaffa en mera konkret uppfattning om förhållandena på Gripö. Något nytt och specifikt angående kärrområdena ifråga har inte framkommit under de aktuella besöken och således finns inget ytterligare att redovisa. Att ingen ytterligare utredning bedöms vara nödvändig bör vara rimligt då det redan finns tillräckligt med aktuell information att tillgå.

Naturvårdsintendenten har under samtalet med ordföranden för Ålands Natur & Miljö r.f. betonat att anhållan om fredning av kärrbiotoperna kommer att handläggas som ett helt normalt fredningsärende oavsett vilka åsikter som infrastrukturavdelningen eventuellt skulle ha. Avgörandet att inte freda har sin grund i de aktuella kärrbiotopernas beskaffenhet i sig.

Eftersom en väghållare har rätt att under planeringsskedet utnyttja mark inom sådana områden där en ny vägsträckning planeras, har landskapsregeringen haft rätt att utföra olika typer av kartläggning i samband med arbetet med planering av en vägsträcka över Gripö. Därmed har även representanter för olika intresseområden från landskapsregeringens olika avdelningar kunnat delta och göra bedömningar på plats. Miljöbyråns representant har deltagit under sådana tillfällen och har då redan kunnat bilda sig en uppfattning också om de aktuella kärrbiotoperna likväl som andra viktiga förekomster inom området.

Ändringssökandena har inkommit med ett genmäle med anledning av landskapsregeringens yttrande.

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet. Besvären avslås.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Tillämplig lagstiftning

Enligt 5 § 1 mom. i landskapslagen om naturvård (ÅFS 1998:82) kan ett område fredas genom att inrättas som naturreservat om det i området förekommer en art, en biotop eller ett ekosystem som är sällsynt eller om ett område är av särskild betydelse för kännedomen om landskapets natur eller representativt för en viss naturtyp.

Enligt 8 § 1 mom. i nämnda lag fattar landskapsregeringen beslut om inrättande av naturreservat och fredning av naturminne (fredningsbeslut). Innan ett fredningsbeslut fattas skall kommunen höras.

Enligt 2 mom. i samma paragraf skall i fredningsbeslutet anges ändamålet med fredningen samt nödvändiga begränsningar i rätten att utnyttja området (åtgärdsbegränsning). Åtgärdsbegränsningen i ett område får inte vara större än vad som krävs för att trygga ändamålet med fredningen. I fredningsbeslutet kan även undantag från åtgärdsbegränsningar anges.

Enligt 3 mom. i samma paragraf inrättas ett område som ägs av annan än landskapet som naturreservat eller naturminne med fastighetsägarens samtycke.

Enligt 16 § 1 mom. i nämnda lag skall den biologiska mångfalden i naturen bevaras och främjas. Biotoper som på grund av sin begränsade förekomst har betydelse för naturens mångfald skall förklaras som särskilt skyddsvärda. Genom landskapsförordning bestäms vilka biotoper som är särskilt skyddsvärda.

Enligt 2 mom. i samma paragraf får en särskilt skyddsvärd biotop inte utan landskapsregeringens tillstånd ändras så att den förlorar sin särart eller sin betydelse för bevarandet av den biologiska mångfalden.

Enligt 47 § 1 mom. i nämnda lag kan beslut som landskapsregeringen fattat med stöd av denna lag överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen.

Enligt 5 § 9 punkten i landskapsförordningen om naturvård (ÅFS 1998:113) är särskilt skyddsvärda biotoper i enlighet med 16 § i landskapslagen om naturvård klibbalskärr, som tidvis översvämmas eller innehåller källsprång och där det dominerande trädet är klibbal, och där undervegetationen har tuvor med kärrbräken, strutbräken eller andra stora ormbunksväxter. I mellanrummen växer sumpväxter, oftast missne och svärdslilja.

I 12 § 1 mom. i landskapslagen om skogsvård (ÅFS 1998:83) föreskrivs att om det i ett skogsbestånd finns biotoper som är viktiga för bevarandet av den biologiska mångfalden skall avverkning och andra åtgärder där utföras så att dessa biotopers särart och betydelse inte äventyras, om inte detta innebär en olägenhet som inte är ringa vid fastighetens användning för fastighetsägaren eller en innehavare av en särskild rättighet. Landskapsstyrelsen kan genom landskapsförordning utfärda bestämmelser om sådana hänsyn som vid bedrivande av skogsbruk skall tas för att bevara särarten och betydelsen hos biotoper som är viktiga för bevarande av den biologiska mångfalden.

Enligt 11 § 1 punkten i landskapsförordningen om skogsvård (ÅFS 1998:86) är särskilt hänsynskrävande biotoper som är viktiga för bevarandet av den biologiska mångfalden våtmarksbiotoper: stränder, bäckar och källor, alkärr samt ormbunks- och fräkenkärr.

Enligt 26 § 1 mom. i förvaltningslagen för landskapet Åland (ÅFS 2008:9) skall en myndighet se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Myndigheten skall i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet skall kunna avgöras.

Enligt 2 mom. i samma paragraf skall en part lägga fram utredning om grunderna för sina yrkanden. Parten skall också i övrigt medverka till utredningen av ett ärende som han eller hon har inlett.

Enligt 39 § 1 mom. 2 punkten i nämnda lag skall av ett skriftligt beslut tydligt framgå de parter som beslutet direkt gäller.

Enligt 40 § 1 mom. i nämnda lag skall ett beslut motiveras. I motiveringen skall det anges vilka omständigheter och utredningar som har inverkat på avgörandet och vilka bestämmelser som har tillämpats.

Enligt 25 § 2 mom. i självstyrelselagen för Åland (FFS 1144/1991) får besvär över lagligheten av landskapsregeringens beslut anföras hos högsta förvaltningsdomstolen.

Utredning i ärendet

Ålands Natur och Miljö r.f. samt markägarna A, B, C, D och E har 8.11.2017 anhållit om fredning av ett 3,5 hektar stort område på Gripö i Degerby by i Föglö kommun. Området är beläget på fastigheterna Norrgård, Vestergård och Södergård som ägs av sökandena. På området finns ett klibbalskärr som är en särskilt skyddsvärd biotop enligt 16 § i landskapslagen om naturvård samt ett alkärr som är en särskilt hänsynskrävande biotop enligt 11 § i landskapsförordningen om skogsvård. Anhållans syfte har varit att ge området ett starkare skydd än vad lagstiftningen ger de två biotoperna. Samma område ingår i förslaget till vägplan för nybyggnad av deletapp 1 mellan Degerbyvägen och nytt färjfäste på Mellanholm, landsväg nr 700, mellan Degerö och norra Gripö, Mellanholm. Ålands landskapsregering har 31.5.2018 fastställt förslaget till vägplan (deletapp 1). Beslutet har överklagats till högsta förvaltningsdomstolen av bland andra ändringssökandena i detta ärende.

Miljökonsekvensbedömningen för Kortruttsprojekt västra Föglö är daterad 26.8.2016. En fågelinventering samt en naturvärdesinventering har genomförts på Gripö i maj och juni 2015. I miljökonsekvensbedömningen och inventeringarna har man identifierat flera områden med skyddsvärda biotoper på Gripö inklusive ett klibbalskärr (VF153) med högt naturvärde på mitten av ön och ett alkärr (VF154) med påtagligt naturvärde norr om klibbalskärret. Enligt miljökonsekvensbedömningen har avverkning skett på Gripö efter inventeringarna, men omfattningen av avverkningen är inte känd.

I sin anhållan har sökandena hänvisat till naturvärdesinventeringen i den ovan nämnda miljökonsekvensbedömningen och beskrivningen av klibbalskärret och alkärret i bilaga 3 i naturmiljöinventeringen. I anhållan motiveras fredning av området mellan klibbalskärret och alkärret med upprätthållandet av en ekologisk konnektivitet och att skydd av båda kärren måste ingå i samma sammanlänkande kedja på grund av de topografiska förutsättningarna. Enligt anhållan kan markägarna förväntas kräva ersättningar närmast för förlorad rätt till skogsbruk inom området. Enligt anhållan förutsätter Ålands Natur & Miljö r.f. att det nybildade naturreservatet införlivas i Europeiska unionens Natura 2000-nätverk.

Enligt den till det överklagade beslutet fogade utredningen av naturvärdena på området ter sig varken klibbalskärret eller alkärret på Gripö inte ens på längre sikt i tillräcklig grad representativt eller av artsammansättningen betydande för habitat av naturtypen Natura 2000 Lövsumpskogar av fennoskandisk typ (9080).

Enligt nämnda utredning brukar fredning som genomförs med stöd av landskapslagen om naturvård innebära åtgärdsbegränsningar med intrångsersättningar eller inköp av sådana områden som är nödvändiga tillskott till Ålands Natura 2000-program. Sådana områden har oftast inslag av de flesta grunderna för fredning enligt 5 § i nämnda lag. Enligt lag ska åtgärder som vidtas i en särskilt skyddsvärd biotops närmiljö utföras så att biotopens särart och betydelse bevaras och detta gäller även ett tillräckligt stort markområde omkring en biotop. Alkärrets koppling till Hamnasvika är av betydelse såtillvida att i samband med eventuella ingrepp i anslutning till alkärret kan vattenhushållningen och i förlängningen även undervattenshabitat i Hamnasvika påverkas, vilket naturligtvis bör förebyggas. Eftersom alkärret i lag betecknas som en särskilt hänsynskrävande biotop, får åtgärder som enligt lag kan tillåtas inte skada biotopens betydelse eller särart.

Juridisk bedömning och slutsats

För att ett naturskyddsområde ska kunna inrättas förutsätts att området motsvarar någon av de allmänna förutsättningar som anges i 5 § 1 mom. i landskapslagen om naturvård. Enligt 8 § 1 mom. i samma lag fattar landskapsregeringen beslut om inrättande av naturreservat. Även mark-ägare har rätt att anhålla om inrättande av naturreservat.

Av det ovan anförda och 26 § 1 mom. i förvaltningslagen för landskapet Åland följer att en myndighet innan den inrättar ett naturreservat ska klarlägga naturförhållandena på området samt göra en utvärdering av dessa förhållandens betydelse för de mål som man eftersträvar med fredning. Utredningen av naturförhållandena på området ska vederbörligen dokumenteras, så att man kan förvissa sig om att beslutet är lagenligt. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att när fredningsinitiativet har tagits av markägarna kan myndighetens utredningsskyldighet inte anses vara lika omfattande som när förutsättningarna för fredning utreds på myndighetens initiativ.

Ändringssökandenas anhållan om fredning har lämnats in till landskapsregeringen efter att planeringen och miljökonsekvensbedömningen gällande förslaget till vägplan för västra Föglö hade delgivits allmänheten. Anhållan om fredning har i stor grad baserat sig på information som ingått i nämnda miljökonsekvensbedömning. Landskapsregeringen har i motiveringen till sitt beslut och i sitt utlåtande till högsta förvaltningsdomstolen också hänvisat till sådana inventeringar och fysiska besök på plats som hade gjorts i samband med planeringen av vägprojektet.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att när landskapsregeringen bedömde om den hade tillräckliga utredningar till sitt förfogande, kunde den även beakta inventeringar och iakttagelser som hade gjorts i samband med beredningen av vägplanen. Landskapsregeringen har inte förfarit felaktigt då den inte har berett sökandena tillfälle att uttala sig om nämnda material. Landskapsregeringen har inte heller behövt inhämta utlåtande av andra myndigheter. Med hänsyn till allt det som framgår av handlingarna anser högsta förvaltningsdomstolen att landskapsregeringens beslut har grundat sig på tillräcklig information och utredning.

Det stämmer att det överklagade beslutet har riktats endast till Ålands Natur och Miljö r.f. och inte till de markägare som vid sidan av föreningen har anhållit om fredning. Detta fel har dock inte lett till några rättsförluster, eftersom markägarna har kunnat använda sig av rätten att söka ändring i beslutet.

I det överklagade beslutet hänvisas till naturvårdsintendenternas bedömning av naturvärdena i området och nämnda utredning har fogats till beslutet. Med hänsyn till ärendets art ska beslutsmotiveringen anses vara acceptabel och ärendets slutresultat ska anses framgå tillräckligt tydligt. Landskapsregeringen har kunnat anse att det skydd som biotoperna åtnjuter med stöd av lag räcker till. Anhållan om fredning har kunnat avslås.

Med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som landskapsregeringen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och vad som har framgått i ärendet är beslutet inte lagstridigt på det sätt som avses i 25 § 2 mom. i självstyrelselagen. A och hans medparters besvär ska på denna grund avslås.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Pekka Aalto och Monica Gullans. Föredragande Tuire Taina.

 
Publicerad 31.10.2019