Annat beslu 5133/2019

Besvär som gäller vägplan (Ålands landskapsregering)

Givet: 31.10.2019
Liggarnummer: 5133
Diarienummer: 3232/1/18, 3233/1/18, 3234/1/18, 3235/1/18 och 3271/1/18
ECLI: ECLI:FI:KHO:2019:T5133

Ärende Besvär som gäller vägplan

Ändringssökande 1. A, B och C

2. D

3. Ålands Natur och Miljö r.f. och Natur & Miljö r.f.

4. E och F

5. G

Beslut som överklagas

Ålands landskapsregering 31.5.2018 nr 6:9

Ärendets tidigare handläggning

Ålands landskapsregering har med sitt överklagade beslut fastställt förslaget till vägplan för nybyggnad av deletapp 1 av en förbindelse mellan Degerbyvägen och ett nytt färjfäste på Mellanholm, landsväg nr 700, sektion 1250–3760, mellan Degerö och norra Gripö, Mellanholm i Föglö kommun.

Landskapsregeringen har anfört bland annat följande skäl för sitt beslut:

Fastställande av vägplan för lands- och bygdevägar samt ändring av vägplan ska enligt landskapsregeringens delegeringsbeslut göras i plenum. Innan fastställande ska landskapsregeringen i enlighet med 25 § 2 mom. i landskapslagen om allmänna vägar höra vederbörande kommuns fullmäktige samt ägare av fastigheter och andra vilkas fördel eller rätt kan beröras av planen.

Vägplanen har varit utställd hos landskapsregeringen och Föglö kommun under 21 dagar under tiden 7.3.–28.3.2018. Annonsering om utställande av vägplan har gjorts i Ålandstidningen och Nya Åland samt på landskapsregeringens officiella anslagstavla och på hemsidan www.regeringen.ax.

Projektets specifika effektmål är att som en deletapp i kortruttsprojektet förverkliga infrastrukturprojektet omfattande en ny hamn på Mellanholm, norra Gripö, med nödvändiga väg- och broförbindelser till landsvägen norr om Degerby. Projektet omfattar en ny vägförbindelse från befintlig landsväg nordost om Degerby till en ny hamn på Mellanholm, norra Gripö. I förbindelsen ingår en cirka 550 meter lång bro över Spettarhålet mellan Degerö och Gripö. Bron planeras ha en seglingsfri höjd på 18 meter. Vägplanen har delats upp i två delar på grund av att trafiklösningen på Degerö närmast Degerby ännu inte slutligen har utretts. Farleden mellan Degerö och Gripö påverkas genom att den seglingsfria höjden under bron över Spettarhålet begränsas till 18 meter.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

1. A, B och C har i sina besvär yrkat att Ålands landskapsregerings beslut upphävs.

Ändringssökandena har i sina besvär anfört bland annat följande:

En del av det som gör den åländska skärgården unik är att den både till natur och kultur är tämligen orörd. Det överklagade beslutet orsakar på ett oskäligt vis delägarna i Vestergård 11:2 i 10 § i landskapslagen om allmänna vägar avsedd skada och olägenhet samt försämrar och förstör en unik miljö.

I beslutet konstateras att "Förslaget innebär ett ingrepp i landskapet som innebär att historiska samband och strukturer bryts och att ett delvis oexploaterat landskap tas i anspråk. En ny väg kommer att utgöra en barriär i landskapet. Dock bedöms den nya vägdragningen på Gripö få liten effekt på landskapsbilden då den till stor del går genom skogsmark som idag inte kan beskådas från vattnet". Ändringssökandena motsätter sig denna slutsats. Genom beslutet kommer vägen dras rakt genom Vestergårds skogsskiften på Gripö och i Norrskog och på så vis förstöra ett gammalt orört skärgårdshemman som gått i arv i generationer. Den vinst som landskapsregeringen argumenterar för överväger inte den förlust av orörd skärgårdsmiljö som hemmanet utgör.

Vestergård ligger i Degerby som anlades redan på medeltiden. Centralt för byn har varit närheten till farleden. I Degerby finns särskilt runt färjfästet många byggnader av historisk betydelse kvar, såsom tullhuset på Tulludden samt Lotsstugan. Denna historia bidrar till att Föglö är intressant för turister och ger byn liv. Färjan är central för att hålla denna historia vid liv och locka turister. Försvinner färjan så kommer säkerligen det som gör Degerby till en levande skärgårdsby att dö ut.

Att bygga en bro under vilken enbart båtar under 18 meters höjd kommer kunna passera är kortsiktigt då ett sommarnöje är att titta på de större båtarna som seglar fram på den gamla farleden. Bron kommer att bli en skönhetsfläck på en annars så vacker och gammal skärgårdsby. Det överklagade beslutet strider mot Farokonventionen som understryker vikten med att se kulturarvet som en central del av en hållbar utveckling och lyfter fram det som en värdefull resurs. Att bygga en bro över en gammal farled av så stort kulturhistoriskt intresse bryter mot konventionens anda.

Det överklagade beslutet strider mot 1 § och 2 § i landskapslagen om naturvård. Att bygga en väg med bro genom idag orörda och oexploaterade skärgårdsmiljöer kan enligt landskapsregeringens egen utsaga leda till att miljöer försvinner permanent. I beslutet påvisas flera av miljöbyrån utpekade viktiga miljöer och habitat som kommer att påverkas såsom bland annat hassellundar med höga naturvärden på södra Gripö och ett klibbalskärr.

Vägen kommer utgöra en barriär som kan hindra arternas förflyttning och spridning. Det framkommer även i beslutet att det finns undervattenshabitat av stor vikt i området runt Spettarhålet. Andra negativa konsekvenser av väg- och brobygget kan bli grumling, förlust av habitat, tryckvågor, buller, luftföroreningar och utsläpp som kan förorena miljön.

Överlag verkar det saknas ett hållbarhetsperspektiv och det är ifrågasatt om beslutet efterlever Finlands målsättningar ur ett hållbarhetsperspektiv där naturhänsyn ska tas i beaktande under beslutsfattande för att stoppa utarmningen av den biologiska mångfalden för att trygga en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

2. D har i sina besvär yrkat att landskapsregeringens beslut upphävs och att han erhåller ersättning för sina rättegångskostnader jämte laga ränta. Han har också yrkat att högsta förvaltningsdomstolen förrättar syn.

Han har i sina besvär anfört bland annat följande:

Det överklagade beslutet är bristfälligt och uppfyller inte kraven på innehåll och motivering. Själva beslutet hänvisar till bilagor med ett visst nummer samtidigt som de aktuella bilagorna som fogats till beslutet har andra nummer. Det är svårt att på basis av en genomläsning av beslutet komma fram till vad det egentligen är som landskapsregeringen har fastställt. Man hänvisar till två olika bilagor och hävdar att den ena bilagan fastställts med "beaktande" av genmäle i den andra. Beslutsmotiveringen är också bristfällig eftersom det inte anges vilka faktiska och juridiska skäl som ligger till grund för beslutet. Istället har man bara hänvisat till en procedurbestämmelse i landskapslagen om allmänna vägar. Det ÅFS-nummer som man uppger är felaktigt.

Ändringssökanden äger mark på Degerö där ett av brofästena kommer att placeras. Deletapp 2 av vägplanen kommer att fortsätta över hans marker.

Kortruttsprojektet är ett av de största miljöingreppen i åländsk historia och planeringen har bland annat mött hård kritik från Ålands Natur & Miljö r.f. som besitter stor sakkunskap i miljöfrågor. Ett medborgarinitiativ mot planerna samlade drygt 2 000 underskrifter och har överlämnats till Ålands lagting.

Spetalsund är sedan århundraden en central segelled för trafiken mellan Sverige och Finland. Föglö nämns redan i den berömda segelbeskrivningen "Det danska itinerariet" på 1200-talet. Den första kända källhänvisningen till Spetalsund är biskop Magnus brev till borgmästaren i Reval 1433. Gustav Vasa har dagtecknat brev här liksom Karl IX, Gustav II Adolf, Adolf Henrik och Gustav III. Ett hospital, närmast en sorts gästhem enligt nutida vokabulär, fanns på Spetalholmen redan under medeltiden. Ända in i sen tid har Spetalsund varit den centrala leden både för större fartyg och nöjesbåtar. De vita "olympiabåtarna" på 1950-talet gick här liksom den första Vikingfärjan. Segelleden har i sig ett unikt kulturhistoriskt värde som skövlas om den planerade bron över sundet byggs och genomfart för fartyg och större nöjesbåtar omöjliggörs.

I den miljökonsekvensbedömning (nedan MKB) som landskapsrege-ringen beställt understryks att projektet och i synnerhet bron kommer i alla alternativ innebära negativa konsekvenser för Degerbys vatten och landskapsbild. Man fastslår att hela området kring Degerby är en av Ålands känsligaste kulturmiljöer.

Brofästet på Degerö i norra Degerby placeras enligt vägplanen på mark som är i ändringssökandens ägo i nära anslutning till ett större område med fornminnen. Fornminnena utgörs främst av stenugnar, murar och övernattningsplatser från den ryska och svenska tiden under Stora ofreden 1714–1721 och Lilla ofreden 1742–1743. Då rörde sig flottstyrkor med tusentals man i Föglötrakten. Landskapets kulturbyrå har kartlagt 96 fornlämningar i det område som berörs av projekt västra Föglö. Minnen av denna militära närvaro är ett kulturarv som till stor del förstörs om vägplanen förverkligas.

Ändringssökanden har i en skrivelse till landskapsregeringen begärt att ett område i hans ägo på cirka 3,5 hektar inrättas som skyddsområde med stöd av landskapslagen om fornminnen. Godkänns denna anhållan kan vägplanens deletapp 1 inte förverkligas. Därför hör fornminnesområdet, trots att det planmässigt ingår i förslaget till deletapp 2, där man förutsätter att fornminnena rubbas, ändå intimt samman med deletapp 1.

Den planerade vägen över Gripö gör väldiga ingrepp i orörd natur. Gripö är den artrikaste ön i Föglö skärgård och växtligheten har dokumenterats av bland andra professor Alvar Palmgren. Redan i tidig reselitteratur (Jonatan Reuters "Helsingfors-Åbo-Stockholm. Farleds- och skärgårdsbeskrifning", 1906, och Gösta Tallqvists "En bok om Åland", 1910) nämns ön som en pärla för naturintresserade. Ålands Natur och Miljö r.f. har gjort en detaljerad utvärdering av öns biotoper.

Vattnen kring Degerby är redan nu hårt belastade av fiskodlingar, bland annat en ny odling sydväst om Gripö. Mitt i byn finns Ålands fiskförädlings fabriksanläggning. Den planerade bron, det nya färjeläget på Mellanholm och biltrafiken genom en tidigare oexploaterad skärgårdsmiljö medför en ytterligare, oacceptabel belastning på vattenmiljön.

Vägplanen innebär alltså att såväl kulturmiljön som ytterst värdefulla naturområden drabbas på ett oacceptabelt sätt.

I motiveringen för planen hänvisas till ekonomiska skäl. Med ett nytt färjfäste förkortas restiden några minuter och den nya färjelinjen samlar upp trafik från övriga delar av den södra åländska skärgården. Motiveringen är felaktig och vilseledande. Den tidsvinst som skulle uppstå är marginell och kan inte motivera ingrepp av den här dimensionen i en unik skärgårdsmiljö. När tung trafik leds över Föglö och gör intrång i en orörd natur uppstår miljöproblem som totalt underskattas i landskapsregeringens beredning. De socioekonomiska följderna för bygdens cent-rum Degerby har inte utretts, trots att landskapsregeringens kulturbyrå i sitt utlåtande uttryckligen har fastslagit att kortruttsprojekteringens infrastrukturella inverkan på Degerby som samhälle borde undersökas. Alternativa och ekonomiskt fördelaktiga lösningar med mycket mindre miljöpåverkan har framlagts. Skeppsbyggnadsingenjör I:s beräkningar visar att projektet saknar substans både ekonomiskt och miljömässigt.

Vägplanens deletapp 1 bryter mot 10 § i landskapslagen om allmänna vägar där det sägs att en ny väg ska byggas utgående från ändamålsenlighet. Det framkommer av MKB-utredningen och miljöberättelsen att vattnen kring Mellanholm, Långholm och Gripö redan är utsatta för en betydande belastning. Man anger till exempel att viken mellan Alkläppen och Gripö verkar avsevärt påverkad av färjetrafiken. Dessutom föreligger en betydande påverkan av fiskodlingen i närheten. I MKB-utredningen och i planerna för övrigt verkar man inte nämnvärt ha beaktat att det finns en fiskodling väster om Gripö. Denna odling i kombination med befintlig färjetrafik innebär att vattenkvaliteten och miljöbelast-ningen redan är på en sådan nivå att det inte bör tillkomma ens en liten eller marginell ytterligare belastning.

Förhållandet mellan nytta och skada som både miljö- och väglagstiftningen kräver att ska analyseras är sådant att projektet inte kan genomföras. Kostnadsuppskattningen på 24,5 miljoner euro får ses som en glädjekalkyl som inte beaktar de geotekniska utmaningar som den sprick-fyllda markgrunden vid Spettarhålet innebär. Den eftersträvade inbesparingen i restid uppnås med betydligt mindre åtgärder och framförallt utan att förstöra orörd naturmiljö. Det ekonomiskt felaktiga tänkesättet och nuvärdesberäkningarnas bristfälligheter har påpekats av till exempel I i hans inlaga med anledning av MKB-utredningen. Landskapsregeringen avvisar I:s kalkyler, men samtidigt ger redan en ytlig granskning av landskapsregeringens kalkyl vid handen, att projektet inte ger några miljövinster och man gör heller ingen 30 procents tidsvinst. Projektets totala omfattning är inte försvarbar vare sig samhällsekonomiskt eller från miljösynpunkt.

Formellt har vägplanen inte varit utställd på kommunens digitala anslagstavla på hemsidan, varför den bör utställas på nytt.

Vägplanen är uppenbart enbart en del av ett större vägprojekt och den planerade vägens hela sträckning framgår inte. Vägplanen innebär att vägen planeras utan någon vidare väganslutning överhuvudtaget. Den planerade deletapp 2 av vägplanen är fortfarande föremål för behandling, eftersom det finns en stor mängd fornlämningar där det är tänkt att fortsättningen av vägen ska dras över Degerö. Landskapsregeringen har ansökt om rubbning av fornlämningarna, men det är ännu oklart om rubbning beviljas. Således är det juridiskt tveksamt om deletapp 1 av vägplanen kan drivas igenom, eftersom deletapp 2 ännu är föremål för behandling.

Vägplanen har även brister, eftersom den inte anger på vilket sätt mark förbehålls för framtida breddning av vägen enligt 26 § i landskapslagen om allmänna vägar.

Fiske utanför och i närheten av hamnen kommer att försvåras och allt fiske på ett stort område kommer att omintetgöras. Redan i den inledande orienteringen av projektet framgår att vägprojektet saknar vägplan och miljöberättelse för deletapp 2. Således saknas lagliga förutsättningar för en vägplan som utgör en väg utan anslutning på Degerbysidan. Det framkommer dock i beskrivningen att landsväg 700 från nuvarande färjfäste i Degerby kommer att ändras till en sidoväg.

Anläggandet av en hamn på Mellanholm innebär att värdet på ändringssökandens fastighet kommer att minska på grund av de störningar en hamn medför.

Med beaktande av de bedömningar som gjorts ovan och inom ramen för MKB-utredningen samt med hänsyn till de gällande reglerna är slutsatsen att verksamheten inte går att anlägga eller utöva på det sätt och i den omfattning som gjorts gällande i vägplanen utan att förorsaka negativ miljöpåverkan som överskrider dels uttryckliga förbud i lag, dels den nivå av olägenhet som är att betrakta som skälig. Det är inte möjligt att utgående från utredningen i ärendet försäkra sig om att verksamheten faktiskt går att förverkliga inom de ramar som påstås. Uppdelningen av vägbyggnadsprojektet i flera delar försvårar helhetsbedömningen.

Det att vägplanen delats upp i två etapper strider mot lagens bestämmelser gällande god förvaltning, eftersom markägare och övriga berörda inte ges en helhetsbild av planeringen. Här uppstår en myndighetsutövning, där tjänstemän och ansvariga politiker ges ett tolkningsföreträde som inte hör till god förvaltning i ett demokratiskt samhälle.

3. Ålands Natur och Miljö r.f. och Natur & Miljö r.f. har i sina besvär yrkat att landskapsregeringens beslut upphävs och att landskapsrege-ringen anvisas att utarbeta ett nytt förslag till trafiklösning, vilket bättre tar hänsyn till naturens och kulturmiljöns särdrag.

Ändringssökandena har i sina besvär hänvisat till tidigare påpekanden mot vägplanförslaget och anfört bland annat följande:

Vägplanen utgör endast en liten del av ett omfattande och ännu inte färdigutrett projekt, vars finansiering och miljöpåverkan därför ännu inte i rimlig grad har presenterats. Enbart projekt västra Föglö har presenterats för allmänheten samtidigt som övriga projekt innehåller alternativ som inte ännu har valts av landskapsregeringen. Att projekt västra Föglö har splittrats i två etapper försvårar helhetsbedömningen av den negativa påverkan som kommer att ske. En förväntad kommunstrukturreform samt resultatet av lagtingsbehandlingen av medborgarinitiativet för en hållbar skärgårdstrafik kan ge nya alternativ till trafiklösningar. Innan en slutgiltig lösning är presenterad väljer man ändå att börja verkställandet av den första etappen av en kanske ogenomförbar vision av skärgårdstrafiken.

Ålands Natur och Miljö r.f. lämnade 7.5.2018 till Ålands lagting ett medborgarinitiativ som kräver att lagtinget ska uppmana landskapsregeringen att ta fram andra hållbara trafiksystemalternativ. Ålands Natur & Miljö r.f. hade tidigare lagt fram ett eget alternativförslag till ett långsiktigt kommunikationssystem för den åländska skärgården, kallat snabbrutten, framtaget i linje med landskapsregeringens principbeslut om hållbar utveckling och landskapsregeringens meddelande om sitt regeringsprogram och med utgångspunkt i de moderna tänkesätten gällande framtida miljövänliga kommunikationer. Snabbrutten som trafiksystem stod i medborgarinitiativet som ett exempel på att ingrepp i land- och vattenområden görs överflödiga till förmån för en miljöoptimerad tonnageförnyelse. Detta medborgarinitiativ har ännu inte behandlats färdigt av lagtinget. Att inte vänta på utfallet av medborgarinitiativet är ett förehavande som inte hör hemma i ett modernt, demokratiskt styrelseskick.

Den fastställda vägplanen står i dess helhet i strid med den moderna naturvårdens grundläggande värderingar och syften som fastslår att naturen är en tillgång som ska skyddas och vårdas. Det här är ett ansvar som enligt 20 § i Finlands grundlag åligger var och en.

Vägplanens deletapp 1 skadar direkt och indirekt på ett genomgripande sätt en hittills förhållandevis väl bevarad och omistlig skärgårdsmiljö med stora natur- och kulturvärden. På grund av de omfattande och olikartade skadorna i naturmiljön som väg- och brobyggande förorsakar bryter vägplanen mot de inledande bestämmelserna i 1 § 1–3 punkterna i landskapslagen om naturvård. Vägplaneraren har därigenom också brustit i efterlevnaden av landskapslagen om miljöskydd och vattenlagen för landskapet Åland. På likalydande sätt strider vägprojektet mot bestämmelserna om vägning mellan olika samhällsintressen i 10 § i landskapslagen om allmänna vägar i landskapet Åland. Miljökonsekvensbedömningen (MKB) för projekt västra Föglö uppfyller inte grundkraven i landskapslagen och landskapsförordningen om miljökonsekvensbedömning. Nollalternativet är bristfälligt och analyseras inte på samma sätt som de övriga presenterade svaren, vilket marginaliserar betydelsen av tilläggsförslag till nuvarande trafiksystem som dagens moderna teknikutveckling möjliggör. Vägplaneraren har inte heller beaktat och undersökt nollalternativets inverkan på miljön med miljövänligare och modernare fartygsflotta. Därutöver är MKB:n behäftad med metodologiska brister. Vägplanen strider mot stadgandena om rimlig negativ påverkan.

Det överklagade beslutet strider mot Farokonventionen och är behäftat med ett flertal formella fel och brister.

Landskapsregeringen har i samband med beredningen av fastställelsebeslutet inte beaktat de övergripande påpekanden och anmärkningar som föreningen framfört. Vägplanen ändrades på ett sätt som inte kan anses vara relevant i förhållande till problemets vikt och omfattning.

Projektets påverkan på helhetsmiljön har förbisetts vid planeringen. Vid inventeringar och undersökningar har insatserna koncentrerats enbart till de omedelbara miljöerna inom de av vägplaneraren utpekade "vägkorridorerna". Detta strider mot FN:s praxis föreskriven i konventionen om biologisk mångfald som anger att infrastrukturella satsningar ska utgå från en ekosystemanalys på landskapsnivå.

Förekomster av flera viktiga organismgrupper, till exempel mossor, lavar, svampar och insekter är inte utredda, även om dessa grupper innehåller arter som är hotade och som har lagskydd. Vattenmiljöinvente-ringen är behäftad med sådana fel att de egentliga naturvärdena inte förefaller framställas på ett egentligt sätt. Ett exempel på detta är att området söder om Furuholmsbukten mot Skrovsö sund inte har undersökts enligt vattenmiljöinventeringens metodologikarta på sidan 12, men på sidan 42 anges ändå området ha måttligt naturvärde på en oklar bevekelsegrund. Husö biologiska station kommer att göra undersökningar på området med anledning av farhågor om förekomst av värdefulla ålgräsängar. Skalan för värderingsbedömningen förefaller också vara anpassad på ett sådant sätt att den inte följer olika typer av utredningsmetoder. Transekter har vidare gjorts på enbart vissa vattenområden. Det är mot denna information tänkbart att de metodologiska bristerna döljer de egentliga vattenmiljövärden som Gripö troligtvis härbärgerar.

Kortruttsplanen och den aktuella vägplanen präglas av brist på långsiktig omvärldsanalys med beaktande av tekniska framsteg, vilka skulle göra bebyggelsen av fast infrastruktur onödig. Vägplaneringen ligger inte heller i sitt arbetssätt i linje med de internationella miljökrav som listats i påminnelserna mot vägplanens deletapp 1 med avseende på begränsningar av fossildriven biltrafik, skyddande av biologisk mångfald och vårdande av viktiga kulturarvsmiljöer. Planerna beaktar inte heller framtida miljöpåverkan och kostnader för de nya vägarnas, broarnas och farledernas framtida anläggande, underhåll och förnyelse vart tjugonde år.

Under det senaste decenniet har landskapsregeringen i olika etapper moderniserat och byggt om färjehamnen i Degerby för att anpassa den till ökande trafik och den nya färjan M/S Skarven som trafikerar mellan Svinö och Degerby. Moderniseringen innebar intrång i den kulturhistoriskt värdefulla miljön med dess byggnadsskyddade tullhusanläggningar, såsom väntsalen, packhusen, tullhuset, tullmästarhuset, uthusen, lotsstugan och sjöräddningens båthus. Hamngatan breddades, den gamla tullbryggan revs och pollare avlägsnades. Mot bakgrund av dessa satsningar är det samhällsekonomiskt ofördelaktigt att överge den fungerande hamnen i Degerby för att i stället skövla andra omistliga kultur- och naturområden i skärgården.

Fastställandet av vägplanen för deletapp 1 utgör endast ett delbeslut över en avgränsad del av ett större projekt och en större helhet som bland annat omfattar anslutande väg över hela Föglö och ett färjfäste samt en ny hamn i östra Föglö. Beslut om en väg över Föglö och en hamn i östra Föglö är absoluta förutsättningar för förverkligandet av den så kallade kortrutten mellan Svinö och Sottunga/Kökar. Vägplanens största brist är att det är fråga om en halvmesyr där många svåra problem skjuts på framtiden.

Beslutet om deletapp 1 och en eventuell byggstart innebär ett enormt risktagande även rent ekonomiskt. God finansförvaltning skulle innebära att hela projektet är finansierat och att samtliga beslut och tillstånd som krävs för genomförandet av projektet har gjorts och föreligger till allmänt påseende. I dagsläget saknas en sådan presentation. Den överhängande risken är att förverkligandet av kortrutten avstannar sedan västra Föglö förverkligats, eftersom många uttalade målsättningar inte kan uppfyllas eller direkt går i motsatt riktning. I all verksamhet som landskapet ansvarar för ska som allmän princip en sund ekonomisk förvaltning iakttas. En sund ekonomisk förvaltning baserar sig på principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet. Det markanta ingrepp som den föreslagna vägplanen gör i miljön och naturen och dess konsekvenser står inte i relation varken till ekonomisk eller tidsmässig nytta.

Ålands landskapsregering har markerat sitt stöd för Utvecklings- och hållbarhetsagenda för Åland, som är Ålands implementering av FN:s globala utvecklingsmål (Agenda 2030). Som Ålands hållbarhetsdefinit-ion anges fyra hållbarhetsprinciper som anger vilken typ av verksamheter som inte är hållbara. Den tredje principen beskriver att det är ohållbart att göra systematisk undanträngning av fysiska metoder såsom "intrång i viktiga naturområden". Som det fjärde strategiska utvecklingsmålet anges "Ekosystem i balans" där man siktar på att ekosystemens och den biologiska mångfaldens värden är väl integrerade i utvecklings- och planeringsprocesser för mark- och havsanvändning. Att agendan och dess innehåll inte omnämns i beslutsunderlagen tyder i sig på att beslutet inte föregåtts av en hållbarhetsanalys utgående från det principdokument som hela det åländska samhället verkar för.

I sin vägplanbeskrivning med miljöberättelse som bifogats beslutet redogör landskapsregeringen för vilken negativ miljöpåverkan som man måste räkna med. Varken de tidigare påpekandena mot vägplanen eller argumenten i medborgarinitiativet mot kortrutten har resulterat i några övertygande motargument, betydande förändringar eller justeringar i vägplanen. Vägplanens formuleringar och de i beslutsbilaga nr 2 framförda kommentarerna till föreningens påpekanden uppfyller inte lagens krav på sakligt bemötande och god förvaltningssed samt logiska, transparanta och förståeliga redogörelser.

Den negativa miljöpåverkan kan inte begränsas eller undvikas på det sätt som landskapsregeringen har framhållit i dokumentet "Vägplan med miljöberättelse". Vägprojektet kommer att skada miljön och landskapsbilden på ett förödande, bestående och irreparabelt sätt.

Vägbygget föranleder omfattande sprängningar i berggrunden och hantering av jordmassor och lössprängt material. Resultatet i landskapsbilden kan visa sig i stora förfulande sidotag eller som fristående bergtäkter som öppnats på olika ställen. Sådana fristående bergtäkter av fyllningsmaterial blir bestående sår i naturen. De är ofta livsfarliga för såväl människor som djur och måste hållas ingärdade och under uppsikt. Sådana bestående arv efter vägbyggen finns idag till beskådande på många platser i Ålands skärgård och statuerar exempel på en vägingenjörsattityd som bör förpassas till historien.

Vägplanen äventyrar direkt och indirekt i flera avseenden naturens mångfald inom planområdet. Vägplanen äventyrar levnadsvillkoren för en särskilt skyddsvärd biotop, ett vattenområde av gemenskapsintresse och en särskilt skyddsvärd fågelart. På Gripö äventyrar vägplanen den fortsatta existensen för ett klibbalskärr som är en särskilt skyddsvärd biotop enligt 14 § i landskapslagen om naturvård, varför klibbalskärret bör lämnas opåverkat av vägbygget.

Gripö ingår delvis i ett häckningsrevir för havsörn som kan påverkas negativt till följd av den direkta eller indirekta störning som vägbygget ger upphov till. Även störning från ett tilltagande friluftsliv och förväntad nyetablerad bebyggelse kan äventyra havsörnarnas fortsatta häckning inom området. Havsörnen är en särskilt skyddsvärd fågelart enligt 14 § i ovan nämnda lag.

Havsviken Hamnasvika har mycket höga naturvärden på grund av den topografiska karaktären: Vik med tröskel som kan klassas som Natura 2000-biotopen Laguner (nr 1150) och ska alltså anses ha ett gemenskapsintresse. Viken är skyddad för vindar och färjetrafikens påverkan är rätt liten. Eftersom Hamnasvika är en av de mycket få skyddade vikarna mellan Föglö och Lumparland som påverkas endast lite av existerande färjetrafik, är viken ett potentiellt viktigt område för fiskrekrytering (lek- och yngelområde) för hela fjärdsystemet mellan Föglö och Lumparland. Viken har därmed troligtvis en stor betydelse för områdets ekosystemtjänster (fiskproduktion, naturens mångformighet, kolsänka).

Vattenkvaliteten hotas av vägbygget i sig. Viken är för närvarande avsnörd endast delvis från Furuholmsviken och enligt kartbaserat material sker det sannolikt vattenutbyte mellan dessa vattenområden vid högvattentillstånd, men vattnet sipprar genom marken även vid andra tider. Ett eventuellt vägbygge skulle permanent kapa av denna förbindelse och påverka Hamnasvikas vattenbalans. Det i sin tur skulle sannolikt leda till snabbare igenväxning av viken än vid naturliga förhållanden, vilket skulle leda till att kransalger och potentialen för fiskproduktion försvinner. Även de skadeämnen som kommer från trafiken, vilka skulle flyta helt invid vikens botten, skulle skada området. Om man följer samma tolkning som i den så kallade Weserdomen finns det risk för att denna vattenpåverkan kan strida mot EU:s vattenramdirektiv.

Landskapsregeringen framhåller i miljöberättelsen att det i vägplanen föreligger ett beräknat underskott av jordmassor för släntbeklädnad. I skärgården är de lösa jordlagren av mylla, sand och grus etcetera en mycket begränsad och även inom en längre tidsrymd en icke-förnyelsebar naturresurs. Landskapsregeringen förklarar inte varifrån man ska få de stora mängder material till släntbeklädnader och andra landskapsvårdsåtgärder som kommer att krävas.

En slutgiltig vägplan och tillhörande miljöberättelse ska på förhand bedöma den negativa påverkan och beskriva samtliga planerade åtgärder för undvikande eller minskning av påverkans konsekvenser. Enligt vägbyggaren kommer man att planera för och söka efter skyddsåtgärder i samband med fortsatt planeringsarbete. Några garantier för att detta kommer att genomföras saknas.

Med Europarådets ramkonvention om kulturarvets värde för samhället (Farokonventionen) vill man säkerställa att man i fråga om kultur och kulturarv fokuserar på hållbar utveckling även i framtiden. Den bygger på principerna om varje människas rätt till kulturarvet och om det delade ansvaret för egna och gemensamma kulturarv samt på den hållbara användningen som grund för den samhälleliga utvecklingen och ett gott liv. Mot bakgrund av att Degerbyområdet sedan medeltiden bär på minnen efter många kulturhistoriskt viktiga skeenden är det rimligt att konstatera att det sätt på vilket landskapsregeringen nu planerar för den aktuella deletappen över Föglöarkipelagen och kortruttsprojektet i sin helhet strider mot konventionens andemening och intentioner.

I det överklagade beslutet finns därutöver flera fel och brister. Vägplaneraren redogör inte för en övergripande helhetssyn. Det saknas en förteckning över samtliga bilagor som bildar underlag för beslutet. I landskapsregeringens kommentarer till inkomna påpekanden hänvisar man till myndigheternas utlåtanden som tillkommit före tidpunkten för vägplanens utställning: Kulturbyråns utlåtande är daterat 13.2.2018, Fiskeribyråns och Skogbruksbyråns 2.10.2017. Dessa finns inte heller på någon webbplats. En markägares anhållan om fredning av ett naturvårdsområde på Gripö i form av ett alkärr och ett klibbalskärr fick avslag av landskapsregeringen. Ärendet har överklagats, men trots pågående besvärsprocess har alltså vägplanen fastställts. En markägare har 25.5.2018 anhållit om fastställande av skyddsområde för fornlämning Fö 6:20 på fastigheten Hästkleven i Degerby och beslut i ärendet saknas. Ärendet berör både deletapp 1 och 2 och för att garantera en lagenlig och rättvis behandling av nämnda anhållan bör förslaget till vägplan förkastas.

4. E och F har i sina besvär yrkat att landskapsregeringens beslut upphävs och att landskapsregeringen åläggs att ersätta deras rättegångskostnader.

Ändringssökandena har i sina besvär anfört bland annat följande:

Vägplanen är uppenbart enbart en del av ett större vägprojekt, men den planerade vägens hela sträckning framgår inte. Att dela upp vägen i två etapper kan tvinga fram en ohållbar lösning som inte är rimlig vid den andra etappens genomförande. Detta står i strid med landskapslagen om allmänna vägar, varför vägplanen inte kan fastställas. Envar måste ha rätt att veta en vägs hela sträckning. Redan i den inledande orienteringen av projektet framgår att vägprojektet saknar vägplan och miljöberättelse för deletapp 2. Således saknas lagliga förutsättningar för en vägplan som enbart utgör en väg utan anslutning på Degerbysidan. Det framkommer dock i beskrivningen att landsväg 700 från nuvarande färjfäste i Degerby kommer att ändras till en sidoväg.

Formellt har vägplanen inte varit utställd på kommunens digitala anslagstavla på hemsidan vid inskickandet av påminnelser, varför vägplanen bör utställas på nytt.

Vägplanen har även brister då den inte anger på vilket sätt mark förbehålls för framtida breddning av vägen.

Landskapsregeringen har inte tydligt utrett hur ändamålet med vägplanen uppnås med minsta negativa miljöpåverkan och har inte heller an-gett vilka åtgärder som rimligen krävs för att negativ miljöpåverkan ska kunna undvikas, undanröjas eller begränsas. Det markanta och bestående ingrepp som den föreslagna vägplanen gör i naturen står inte i relation till ekonomisk eller tidsmässig nytta.

Fiske utanför och i närheten av hamnen kommer att försvåras och allt fiske på ett stort område omintetgöras.

Vägen kommer att dras förbi Degerby och hela infrastrukturen för Degerby kommer att slås sönder. Bybutikens existens kommer att undermineras. Degerbys betydelse som knutpunkt och centralort med butik, caféer och restaurang kommer att avta. Besökare från fasta Åland som kommit enbart som passagerare på färjan till de olika näringsställena i Degerby kommer genom en ny förbifart att utebli. Den nu föreslagna vägplanen undergräver näringsidkarnas verksamhetsförutsättningar i Degerby.

En värdeminskning på markinnehavet i bykärnan blir också följden då byns egenskap av knutpunkt upphör vid en förbifart. Ingreppet på farleden genom byggande av en bro med en seglingsfri höjd om 18 meter minskar även det Degerbys attraktionskraft.

För ändringssökandena kommer anläggandet av en hamn på deras mark på Mellanholm innebära att marken minskar i värde då dess nyttjande som framtida fritidsbebyggelse omintetgörs med de störningar en hamn medför. Ett färjfäste med stort hamnområde kommer att förvandla Mellanholm till oigenkännlighet. Någon exakt bullermodellering har inte heller gjorts.

I vägplanen framgår inte heller hur försämringsförbudet utgående från Weserdomens tolkning av EU:s vattenramdirektiv har beaktats. Eftersom en ny färjedragning kommer att ske är det rimligt att förvänta sig från en vägplanerare att utreda den exakta påverkan som grumling, utsläpp, sug och svall har på miljön.

Ändringssökandena har dessutom tidigare framställt en ansökan hos landskapsregeringen om fredning av ett värdefullt naturområde på deras och intilliggande fastighet. De har lämnat in besvär över landskapsregeringens beslut att avslå ansökan. Att vägplanens första etapp har fastställts strider mot ändringssökandenas rätt att få ärendet avgjort i första hand av högsta förvaltningsdomstolen.

De tidsvinster och inbesparingar som vägplanens första etapp är avsedd att medföra står inte i proportion till projektets negativa konsekvenser för såväl enskilda som allmänna intressen. Skadorna på värdefull natur är bestående. Projektets totala omfattning är inte försvarbar vare sig samhällsekonomiskt eller från miljösynpunkt.

5. G har i sina besvär yrkat att landskapsregeringens beslut upphävs och att han erhåller ersättning för sina rättegångskostnader jämte laga ränta. Han har också yrkat att högsta förvaltningsdomstolen förrättar syn.

Ändringssökanden har motiverat sina besvär delvis på samma sätt som D och dessutom anfört bland annat följande:

Ändringssökanden med familj äger Inre Julholmskläppen som sedan 60-talet är bebyggd med en fritidsbostad. Fritidsbyggnaden används cirka 60 dagar om året. Dessutom äger de Yttre Julholmskläppen som är obebyggd. Båda öarna ligger nordost om Gripö och Långholm. Ett färjfäste och stort hamnområde kommer att förvandla Mellanholm till oigenkännlighet. Nyttjandet av ändringssökandens fastighet som fritidsområde kommer att försämras väsentligt. Det är även oklart hur fritidsbostaden påverkas av buller. Värdet på fastigheten kommer att minska på grund av de störningar som en hamn medför.

Ålands landskapsregering har inkommit med ett yttrande och tillbakavisat alla yrkanden i besvären. Landskapsregeringen har hänvisat till motiveringen i sitt beslut och anfört bland annat följande:

Inledning

Det infrastrukturprojekt som benämns kortrutten är ett förslag till ett samlat trafiksystem som avser att förändra, förbättra och klimatanpassa befintliga trafiklösningar i den åländska skärgården. Genom kortrutten avser Ålands landskapsregering, på uppdrag av Ålands lagting, att implementera ny miljöteknik och klimatvänliga strukturella förändringar genom att kombinera nya miljö- och klimatvänliga fartyg med förkortade färjepass och en utvecklad kollektivtrafik. I anslutning till kortrutten avser landskapsregeringen att investera i nytt fartygstonnage som ska ersätta det fossildrivna fartygstonnage som idag trafikerar mellan fasta Åland och Föglö kommun på linjen Svinö–Degerby. Sammantaget medför kortrutten inte en negativ miljöpåverkan eller försämrad miljöstatus.

Kortruttsprojektet inleddes år 2011 genom landskapsregeringens med-delande om "Strategi för den Åländska skärgårdens trafiksystem Kortrutt 2011". Till följd av meddelandet genomfördes år 2012–2013 en förstudie om kortrutten. I förstudien ingick bland annat en miljökonsekvensbedömning och en samhällskonsekvensbeskrivning. Med anledning av förstudien gav landskapsregeringen 17.4.2014 ett meddelande om framtidens skärgårdstrafiksystem till lagtinget och det förordades av lagtingets finans- och näringsutskott i mars 2015. Landskapsregeringen genomförde därefter en miljökonsekvensbedömning (MKB) avseende den del av kortruttsprojektet som benämns västra Föglö. Lagtinget har därefter i beslut om första tilläggsbudget 2017 beviljat landskapsregeringen en investeringsfullmakt i syfte att förverkliga kortruttsprojektet. Fullmakten omfattar två projekt, ett avseende västra Föglö och ett avseende östra Föglö.

MKB:n och de övriga handlingar som finns i handlingsförteckningen har legat till grund för framtagandet och fastställandet av den vägplan som nu är föremål för besvär. Av de sträckningsalternativ som beskrivs i bi-laga 3 till MKB:n motsvarar vägplanen för del 1 alternativen la (hamn och väg) samt en kombination av alternativen 2b och 2c (bro).

Oklar bilagenumrering och felaktigt lagnummer

Det överklagade beslutet innehåller två bilagehänvisningar avseende förslaget till vägplan och de genmälen som inkommit efter att planen varit utställd. De bilagor som har bifogats beslutet har korrekt bilagenumrering. I beslutstexten ingår felaktiga hänvisningar genom att den interna referensen "I318P06" har antecknats som "I118P06". Bilagorna innehåller korrekta referensbeteckningar. Det kan inte anses vara oklart att det är de bilagor som har bifogats som "bilaga 1" respektive "bilaga 2" som referenserna i beslutet avser.

Landskapslagens om allmänna vägar korrekta nummer är 1957:23. Lagens namn är korrekt.

Beslutets motivering

Beslutet uppfyller i alla avseenden kraven avseende motivering. I motiveringen anges vilka omständigheter och utredningar som har inverkat på avgörandet och vilka bestämmelser som har tillämpats. I bilaga 1 till beslutet, under rubriken "0 Ändringar föranledda av inlämnade påpekan-den", framkommer vilka justeringar som har gjorts i förslaget till vägplan i förhållande till det förslag som ställdes ut genom beslutet daterat 1.3.2018. Genom innehållet under rubriken kan den som läser den fastställda vägplanen få en klar överblick över hur inkomna påminnelser/anmärkningar har påverkat förslaget till vägplan.

Uppdelning av vägplanen

Det finns varken i lag eller rättspraxis krav på hur en vägplan ska eller kan avgränsas.

I 25 § 3 mom. i landskapslagen om allmänna vägar anges att vägplan inte får fastställas i strid med antagen detalj- eller generalplan och i 27 § anges att vägplan bör uppgöras så, att den vid byggande av vägen kan följas utan väsentliga avvikelser. Dessa krav varken förpliktar eller begränsar väghållarens rätt att inom ramen för dess myndighetsutövning dela upp ett större vägprojekt i mindre delar, varigenom flera vägplaner tas fram, bereds och fastställs i syfte att förverkliga projekthelheten.

Projektet berör åtgärder i flera kommuner och en stor geografisk yta. En gemensam vägplan skulle ha gjort det svårare att läsa och förstå vägplanen och dess olika delar.

Vägplanen för del 2 ställdes ut genom beslut 3.5.2018. Fristen för att inkomma med synpunkter på del 2 av vägplanen löpte ut 29.5.2018, det vill säga innan beslutet att fastställa vägplanen för del 1 fattades.

Motiveringen för att dela upp vägplanen för västra Föglö i två delar var att det finns en förekomst av arkeologiska fyndigheter på Degerbysidan av Spettarhålet, som i enlighet med fornminneslagstiftningen måste undersökas innan ett rubbningstillstånd kan meddelas.

Av det underlag och det material som ingått i vägplaneprocessen framkommer dessutom vägprojektets hela omfattning och vägens sträckning i sin helhet med tydlighet. Vägprojektet kommer inte att igångsättas om inte vägplanerna för del 1 och del 2 har fastställts och vunnit laga kraft. I genomförandefasen kommer entreprenadupphandlingarna att göras samordnat i syfte att göra ekonomiska och tidsmässiga koordineringsvinster.

Kraven i 10 § i landskapslagen om allmänna vägar

Den ändamålsenlighetsbedömning som anges i lagrummet måste göras utgående från hela vägprojektet och kortruttsystemet, där del 1 av västra Föglö motsvarar en uppskattad investeringskostnad på cirka 24,6 miljoner euro av hela den uppskattade investeringen i kortruttsprojektet på cirka 38 miljoner euro. Del 2 av västra Föglö uppskattas ha en investeringskostnad på cirka 1,1 miljoner euro och östra Föglö cirka 12,3 miljoner euro.

Kortruttsystemet innebär förkortade färjepass som medför att driftskostnaderna för trafiksystemet minskar radikalt, att införande av miljövänligare fartygstonnage med ny teknik möjliggörs, ökad användning av kollektivtrafik framom privatbilism, ett flexibelt trafiksystem som enkelt kan anpassas efter förändringar i befolkningsunderlag med mera samt inbesparingar i personal-, drifts- och underhållskostnader för trafiksystemet jämfört med nuläget. Dessa utredningar och kalkyler framkommer bland annat av Slutrapport till förstudie kortrutt 2012–2013.

Genom att bygga ut kortrutten kan den åländska skärgården snabbare få ett hållbart trafiksystem genom de möjligheter att snabbare införa ny miljöteknik och de klimatvänliga strukturella förändringar som det nya trafiksystemet ger genom att kombinera nya miljö- och klimatvänliga fartyg med förkortade färjepass och en utvecklad kollektivtrafik. Genom att förkorta färjepasset minskar koldioxidutsläppen samtidigt som den negativa offentligdrivna miljöbelastningen helt upphör på den smala och naturkänsliga farled som idag nyttjas vid anlöp till Degerby, Ekholms-sund, samt vattenförekomsten Degerbyredden.

Det har efter förstudien presenterats andra alternativ som inte har kunnat visa samma positiva samhällseffekter eller inte har varit jämförelser av trafiksystemen. Det alternativ som Ålands Natur & Miljö r.f. har presenterat under beteckningen snabbrutt är ett sådant förslag.

Vägdragningen över Gripö har anpassats efter de naturvärden som påträffats vid inventeringar i fält. Inventeringarna har genomförts i flera omgångar där detaljeringsgraden ökats vid varje ny inventering, utgående från de fynd som påträffats vid tidigare inventeringar. Målsättningen har varit att skapa en rättvisande bild av de naturvärden som idag existerar i det berörda området. I den övergripande miljökonsekvensbedömning som gjordes i samband med den jämförande förstudien, där dagens skärgårdstrafiksystem jämfördes med kortruttsystemet, påbörjades insamlandet av fältdata. Detta arbete fortsatte med högre detaljeringsgrad i MKB:n, för att ännu en gång förbättras med undersökningar i fält i samband med att vägplanearbetet inleddes.

Vattenmiljön kring Gripö har under lång tid utretts noggrant för detta projekt. En vattenströmningsmodellering är genomförd för Spettarhålet, där effekterna av den föreslagna bron har kartlagts. Analysen visar att effekterna av den planerade bron är små. Bron bedöms därmed inte medföra några relevanta förändringar eller risker för nuvarande marinekolo-giska förutsättningar, känsliga habitat eller vattenkvalitet.

Vägplanen uppfyller kravet i landskapslagen om allmänna vägar om en ändamålsenlig avvägning mellan olika samhällsintressen. Den föreslagna vägen, med beaktande av sträckning, höjdläge och bredd samt övriga omständigheter, kommer att byggas så att ändamålet med vägen uppnås på ett så förmånligt sätt som möjligt och utan att annan åsamkas större skada eller olägenhet än nödvändigt.

Värdeminskning av fastigheter

Vägplanen påverkar fastigheternas värde på olika sätt. Den värdeminskning som projektet medför för de fastigheter som berörs av vägplanen kommer att regleras genom en efterföljande vägförrättning.

Utkastet till vägplan har funnits till påseende

Ändringen av 12 § och 28 § i kommunallagen för landskapet Åland, varigenom de åländska kommunerna ålades skyldighet att ta i bruk och använda en elektronisk anslagstavla istället för en fysisk anslagstavla samt att publicera kommunala beslutsprotokoll på den elektroniska anslagstavlan, trädde i kraft och började tillämpas 1.6.2018.

Ålands landskapsregerings beslut att låta ställa ut vägplanen har behandlats av Föglö kommun. Utställandebeslutet fattades dock 1.3.2018 och påminnelse med anledning av beslutet skulle vara landskapsregeringen tillhanda redan 21.3.2018. Föglö kommuns behandling av beslutet att ställa ut vägplanen har därför inte hanterats på den elektroniska anslagstavla som kommunen började använda 1.6.2018. Eftersom beslutet om fastställande av vägplan togs av landskapsregeringen, har Föglö kommun inte haft skyldighet att ställa ut beslutet på dess digitala anslagstavla.

Eventuellt framtida breddningsbehov av vägen

Den vägbredd som ingår i vägplanen räcker för den uppskattade trafikmängden under överskådlig tid. Den standard som har valts för vägen är anpassad till bashastighet och beräknad trafikmängd. Om behov att bredda vägen mot förmodan skulle uppstå i framtiden kommer en ny vägplan att ställas ut.

Befintlig fiskodling invid Gripö

Vattenmiljön har utretts noggrant under lång tid för detta projekt. Redan i den miljökonsekvensbedömning som gjordes i samband med den jämförande förstudien påbörjades insamlandet av fältdata. Detta arbete fortsatte med högre detaljeringsgrad i miljökonsekvensbedömningen för kortruttsprojektet för västra Föglö för att ännu en gång förbättras med undersökningar i fält i samband med att vägplanearbetet inleddes. I samband med arbetet har fiskodlingarnas inverkan på projektet som helhet noggrant analyserats. Frågan om fiskodlingars påverkan har specifikt tagits upp i MKB:n, som vidare hänvisar till dokumentet "Förvaltningsplan för avrinningsdistriktet Åland, år 2016–2021". Landskapsregeringen hänvisar också till högsta förvaltningsdomstolens avgörande 21.12.2017 liggarenummer 6647, som behandlar det miljötillstånd under vilket den aktuella fiskodlingen bedrivs, samt till Fiskeribyråns utlåtande 19.10.2017. På basis av det ovanstående har det inte funnits skäl att beakta den aktuella fiskodlingen i MKB:n.

Inverkan på Degerbys ställning som centralort i Föglö kommun

Vägplanens effekt på Degerby som centralort i Föglö kommun vid ett förändrat trafiksystem har analyserats i miljökonsekvensbedömningen i samband med förstudien av kortruttsystemet genom en samhällskonsekvensbeskrivning. Föglö kommun har förordat projektet och har därigenom gjort bedömningen att förbättrade, flexibla och miljöanpassade trafiklösningar är att föredra före de eventuella socioekonomiska och samhälleliga konsekvenserna för Degerbys räkning som kortruttsprojektet kan medföra.

De trafiklösningar som eftersträvas i projektet ska uppfylla hela den södra åländska skärgårdens trafikbehov, inte bara Degerbys. Så länge kommunens centrala administration kommet att finnas inne i Degerby kommer sannolikt byn att fortsättningsvis vara kommunens centralort med god service. Genom att flytta genomfartstrafiken från byn, vilket är ett resultat av vägplanen, kan man också förändra markanvändningen i byn från trafikområden till mera vistelsevänliga ytor med aktiviteter som lockar besökare.

Existerande fornminnen utanför vägplanens område

Del 1 av vägplaneförslaget berör inte några fornlämningar och kulturmiljövärden. Däremot berör del 2 av vägplaneförslaget ett ryssugnsområde på Degerö. Kulturbyrån har 13.2.2018 avgivit ett utlåtande med anledning av projekthelheten, omfattande del 1 och del 2.

Enligt landskapslagen om allmänna vägar är ett existerande fornminne inom eller utanför det område som omfattas av vägplan inte ett formellt hinder för att låta fastställa vägplanen. Med beaktande av stadgandet i 13 § i landskapslagen om fornminnen har dock Ålands landskapsregering skyldighet att avvakta Kulturbyråns beredning och behandling av ansökan om rubbningstillstånd innan vägplanen för del 2 kan fastställas.

Farokonventionen

Farokonventionen är en ramkonvention som börjar tillämpas i Finland 1.9.2018. Bestämmelserna är så allmänt hållna att de inte kan anses ha direkt verkan på vägplanen, utöver de delar av konventionen som eventuellt redan ingår i nationell lagstiftning och som redan har beaktats i vägplanen och i det material som vägplanen är baserad på.

Vattenmiljön

Vattenlagen för landskapet Åland syftar bland annat till att genomföra direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

Förvaltningsplan för avrinningsdistrikt Åland år 2016–2021 är en sammanfattning av statusen för vattnen i distriktet, vad man har gjort och vad man planerar att göra. Av förvaltningsplanen följer att de centrala frågorna för avrinningsdistriktet är övergödningsproblematiken samt skyddet av dricksvatten. Under punkt 5.2.9 i förvaltningsplanen anges att "Belastningskällor från trafiken är främst bilarnas och skärgårdsfärjornas bränsleförbrukning, asfalt och lite vägsalt. [...] Skärgårdsfärjorna saknar katalysatorrening men använder lågsvavligt bränsle."

En av skärgårdsfärjorna är m/s Skarven som trafikerar mellan Svinö och Degerby. Landskapsregeringens avsikt med kortruttsprojektet är att m/s Skarven ska ersättas av en modern och klimatneutral elhybridfärja och för detta ändamål samt för att förkorta befintligt färjepass är det nödvändigt och motiverat att anlägga ett nytt färjfäste på Mellanholm, Gripö. Enligt förvaltningsplanen har de vattenförekomster som berörs av vägplanen, Föglöfjärden (vattenförekomst 46) och Degerbyredden (vattenförekomst 47), måttlig miljöstatus. I förvaltningsplanen redogörs i detalj för vilka yttre aspekter som påverkar miljöstatusen och vilka åtgärder som behöver vidtas i syfte att förbättra statusen för vattenförekomsterna. Det är framför allt övergödningen av de åländska kustvattnen som är ett problem för miljöstatusen inom avrinningsdistriktet. De påverkanskällor som ger de största utsläppen av övergödande ämnen är fiskodlingar, jordbruk och avlopp samt reningsverk. Även sjöfarten bidrar med stora utsläpp av kväve till luften som delvis påverkar Åland genom nedfall.

Kortruttsprojektet innebär att befintlig farled kortas ned och placeras på en mera lämplig plats.

I avgörandet HFD 2017:87 ansågs att det inte hade framgått att anläggningen av kraftverket skulle komma att äventyra en god ekologisk potential eller god kemisk status i den kraftigt modifierade vattenförekomsten i Kemi älvs mellersta lopp. Det fanns inte heller grunder att anse att projektet skulle komma att försämra statusen hos kvalitetsfaktorerna för älvsystemets ekologiska status på ett sådant sätt att bestämmelserna i vattenvårdslagstiftningen tolkade i överensstämmelse med unionsrätten skulle leda till att tillståndsansökan av nämnda orsaker skulle avslås, när intressena jämfördes på det sätt som föreskrivs i vattenlagen. Motsvarande intressejämförelse bör göras i detta ärende.

Ön Mellanholm, på vilken det nya färjfästet ska anläggas, ligger i anslutning till vattenförekomst Föglöfjärden. I samma vattenförekomst ligger ön Skrovsö i vars närhet en fiskodlingsanläggning är belägen. Besvär över beslutet gällande miljötillstånd för anläggningen har behandlats i högsta förvaltningsdomstolen. Landskapsregeringen hänvisar till domstolarnas motivering i ärendet.

I sammanfattningen i MKB:n anges följande om vattenmiljön:

"De vattenförekomster som berörs av projektet är i allmänhet stora och den påverkan som sker är mestadels lokal. (---)

Sammanfattningsvis bedöms båda färjelägena vara möjliga ur ett vattenmiljöperspektiv, även om en kompletterande utredning rekommenderas för att styrka bottenhabitatets naturvärde utanför västra Gripö. Vad gäller olika brolägen så bedöms alternativ 2a och 2b medföra små negativa miljökonsekvenser. En högbro vid läge 2c bedöms medföra små–måttliga negativa miljökonsekvenser."

Vägplanen utgår från att det nya färjfästet ska byggas på Mellanholm, direkt väster om Långholm på norra Gripö, inte på västra Gripö. Vägplanen utgår från att en högbro kommer att anläggas, enligt den dragning som utgör en kombination av alternativen 2b och 2c.

Miljöstatus för vattenförekomsterna Föglöfjärden (vf 46) och Degerbyredden (vf 47) kommer sammantaget inte att försämras genom förverkligandet av vägplanen.

Med hänvisning till det ovanstående och de dokument som utgör basen för kortruttsprojektet anser landskapsregeringen att villkoren för beviljande av undantag enligt 4.7 i vattendirektivet är uppfyllda. Alla genomförbara åtgärder vidtas i syfte att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomsternas status. De förbättringar som åstadkoms genom kortruttsprojektet nämns särskilt i förvaltningsplanen. Genomförandet av projektet och de förbättringar som det medför är ett allmänintresse av större vikt.

Naturvärden på Gripö

Vägplanen har tagit stor hänsyn till de naturvärden, till exempel våtmarker, som finns på Gripö. Den vägsträckning som presenteras i vägplaneförslaget undviker naturvärdena på Gripö i största möjliga utsträckning. Av vägplanen framkommer hur vägsträckningen har anpassats för att undvika naturvärdena och hur miljöbyråns utlåtande 2.10.2017, som nämner bland annat Gripös naturvärden, har hanterats i vägplanen.

Inventeringarna av naturvärden på Gripö har genomförts i flera om-gångar där detaljeringsgraden ökats vid varje ny inventering utgående från de fynd som påträffats vid tidigare inventeringar. Målsättningen har varit att skapa en rättvisande bild av de naturvärden som idag existerar i det berörda området.

Hållbarhetsperspektiv

I dokumentet "Utvecklings- och hållbarhetsagenda för Åland" finns fyra hållbarhetsprinciper och sju utvecklingsmål. Infrastrukturavdelningen arbetar för att alla dessa mål ska uppfyllas. Efterlevnaden av hållbarhetsprinciperna i relation till kortrutten har också analyserats. Princip 1 om systematisk koncentrationsökning av ämnen från berggrunden innebär att användning av fossila bränslen successivt ska minska och till slut upphöra inom skärgårdstrafiken. Därför söker landskapsregeringen lösningar för att åstadkomma en koldioxidneutral drift av sjötrafiken. Detta sker både genom att ta i bruk alternativa bränslen och elektrifiering av färjor i den takt som godkänd teknik finns tillgänglig och påskyndas av den förkortning av färjepassen som kortruttsystemet innebär. Princip 3 om undanträngning av fysiska metoder måste balanseras mot princip 1. Det intrång i naturen som görs för genomförandet av brobygge och vägar är inte systematiskt och bedöms inte heller efter den miljöhänsyn som tagits som ett överuttag av känslig natur.

Yttrande avseende besvärsgrunder i D:s besvär

De fornlämningar och kulturmiljövärden som inte har kunnat undvikas har undersökts mera detaljerat för att få en specifik värdering av varje objekt och en bedömning av det enskilda objektets värde i förhållande till helheten av fornlämningar. Bedömningen ligger till grund för bedömningen av om de berörda objekten kan rubbas. Kulturbyråns preliminära utlåtande bygger på att fyndigheten som består av så kallade ryssugnar kan rubbas, eftersom förekomsten av dylika fyndigheter är god runtom Åland. Fornlämningen berörs delvis av del 2 av vägprojektet, men den kommer inte att förstöras. I praktiken hanteras frågan genom att vägnätsbyrån har ansökt om tillstånd av kulturbyrån att få rubba de fornlämningar som berörs av del 2 av vägplanen.

Yttrande avseende besvärsgrunder i Ålands Natur och Miljö r.f:s samt Natur och Miljö r.f:s besvär

Innan vägprojektet kan förverkligas kommer landskapsregeringen att i enlighet med relevant lagstiftning anhålla om miljötillstånd för genom-förandet av vägplanen för att låta miljöprövningsmyndigheten ta ställning till om landskapsregeringen i tillräcklig utsträckning under planeringsfasen har beaktat den lagstiftning som berör påverkan på natur- och vattenmiljö under genomförandefasen. Härvid säkerställs att genomförandet av vägplanen inte bryter mot bestämmelserna i lagstiftningen.

Innehållet och analyserna i miljökonsekvensbedömningen har legat till grund för vägplanens utformning och de miljömässiga överväganden som gjorts inför och i vägplanen. Konsulten som har tagit fram MKB:n har valt den struktur som framgår av dokumentet. Valet att behandla nollalternativet på separat plats i dokumentet är en metodologisk åtgärd som inte påverkar inverkan eller innebörden av nollalternativet i förhållande till de alternativ som förs fram i dokumentet. MKB:n uppfyller de krav som uppställs för dylika instrument.

Landskapsregeringen anser att det inte har funnits behov att göra utredningar gällande förekomster av till exempel mossor, lavar, svampar och insekter.

Det valda alternativet för det nya färjfästet, alternativ 1a, kommer inte att påverka vattenkvaliteten i området söder om Furuholmsbukten mot Skrovsö sund. Därtill bedömdes att det inte behövdes ytterligare undersökningar i Furuholmsbukten då vägplanen inkluderar en plan att förbättra genomströmningen av vatten mellan Furuholmsbukten och Hamnasvika genom att anlägga en rörbro som möjliggör avsevärt större genomströmning än i det dike som är anlagt idag.

Landskapet har cirka 640 km vägar och 57 broar i trafiksystemet. Drifts- och underhållskostnaden är strax under 3 miljoner euro per år. Vägprojektet omfattar en bro och cirka 3,7 km vägsträcka, varför bedömningen är att projektet inte i nämnvärd omfattning kommer att påverka den årliga underhållskostnaden.

Fyllnadsmassor och material till terrassering, överbyggnad, förstärknings- och bärlager för nybyggnaden av vägen tas från skärningar i väglinjen, vilket innebär att så kallade sidotag inte blir nödvändiga. Påverkan på landskapsbilden är således begränsad till vägutrymmet, färjfästet och bron.

Den påverkan på det klibbalskärr och på havsörnars häckningsrevir som ändringssökanden lyfter upp i sina besvär uppstår inte. Av vägplanen följer att vägen kommer att dras på ett sådant sätt att sagda platser helt undviks.

Den vägplan som nu är föremål för besvär härstammar från Ålands lagtings tilläggsbudget nr 1 år 2017, då lagtinget beslöt att gå vidare med projekt västra och östra Föglö och att genom kortruttsystemet förändra skärgårdstrafiken. I avsaknad av andra beslut från lagtinget har landskapsregeringen att fullgöra sitt uppdrag att förverkliga kortruttsystemet. Medborgarinitiativet utgör inte hinder för landskapsregeringen att fastställa vägplanen.

Yttrande avseende besvärsgrunder i E:s och F:s besvär

Ansökan om fredning av kärrbiotoper på Gripö har avslagits genom landskapsregeringens beslut 23.1.2018. Ärendet är anhängigt i högsta förvaltningsdomstolen och utgör inte hinder för landskapsregeringen att fastställa vägplanen.

Tillgängliga alternativ för vägprojektet, såsom uppdraget från lagtinget är formulerat, har behandlats utförligt i miljökonsekvensbedömningen för trafiksystemen samt i miljökonsekvensbedömningen för vägprojektet. I samband med MKB:n gjordes också en bullerutredning för förbindelsen.

A och hennes medparterhar kompletterat sina besvär med fullmakter. De har också beretts tillfälle att inkomma med genmäle.

D har inkommit med ett genmäle. Han har bland annat anfört att Föglö kommun har övergivit kortrutten och förespråkar istället en tunnel (Föglö kommunfullmäktiges beslut 15.11.2018 § 69).

Ålands Natur och Miljö r.f. har inkommit med ett genmäle.

E och F har inkommit med ett genmäle. De har bland annat hänvisat till samma omständigheter som D i sitt genmäle.

G har inkommit med ett genmäle.

D och G har var för sig inkommit med tilläggsutredningar. De har bland annat hänvisat till ett 4.10.2019 daterat utkast till en miljökonsekvensbeskrivning gällande en tunnelförbindelse mellan fasta Åland och Föglö.

Anteckningar

A har avlidit. Hennes enda rättsinnehavare H har meddelat att hon vidhåller besvären.

Högsta förvaltningsdomstolen har med sitt beslut i ärende diarienummer 846/1/18 idag avslagit E:s och hans medparters besvär gällande Ålands landskapsregerings beslut 23.1.2018 nr 9 S4. Landskapsregeringen hade beslutat att inte gå vidare med fredning av ett område bestående av ett alkärr och ett klibbalskärr på Gripö i Föglö kommun.

Högsta förvaltningsdomstolen har med sitt beslut i ärende diarienummer 371/1/19 idag avslagit D:s besvär gällande Ålands landskapsregerings beslut 19.12.2018 nr 141 U3. Landskapsregeringen hade bland annat beviljat vägnätsbyrån tillstånd att rubba de delar av fast fornlämning Fö 6.20 som berörs av vägplanen för nybyggnad av del 2 av förbindelse mellan Degerbyvägen och ett nytt färjfäste på Mellanholm.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen prövar inte Ålands Natur och Miljö r.f.:s och Natur & Miljö r.f.:s besvär för Natur & Miljö r.f.:s del och inte heller G:s besvär.

Högsta förvaltningsdomstolen har i övrigt prövat ärendet.

2. Högsta förvaltningsdomstolen avslår D:s yrkande om förrättande av syn.

3. Högsta förvaltningsdomstolen avslår besvären.

4. D:s samt E:s och F:s yrkanden om ersättning av rättegångskostnader avslås.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Besvärsrätt

Natur & Miljö r.f.:s besvärsrätt

Ålands landskapsregering har med sitt överklagade beslut den 31.5.2018 fastställt förslaget till vägplan med stöd av landskapslagen om allmänna vägar i landskapet Åland (ÅFS 1957:23).

Enligt 27 § 23 punkten i självstyrelselagen för Åland (FFS 1144/1991) har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning, med beaktande av vad som stadgas i 25 och 26 § i samma lag. I kapitel 13 om straffpåföljder, tvångsåtgärder och ändringssökande i landskapslagen om all-männa vägar finns inte några bestämmelser om besvärsrätt gällande ett beslut om fastställande av vägplan. Landskapslagen om allmänna vägar i landskapet Åland har sin närmaste motsvarighet i rikslagstiftningen i rikets lag om trafiksystem och landsvägar (tidigare rubrik: landsvägslag, FFS 503/2005). Eftersom det överklagade beslutet gäller fastställande av en vägplan, måste Natur & Miljö r.f.:s besvärsrätt bedömas utgående från de principer som framgår av sagda lag och dess 105 § om ändringssökande, sådant som lagrummet löd vid tidpunkten för beslutet.

Enligt 105 § 6 mom. (FFS 566/2016) i ovan nämnda lag har en lokal eller regional sammanslutning eller stiftelse som är registrerad rätt att i ärenden som hör till dess verksamhetsområde anföra besvär över ett sådant beslut om godkännande av en utredningsplan eller vägplan vars verkningar sträcker sig till sammanslutningens eller stiftelsens verksamhetsområde.

Natur & Miljö r.f. är ett förbund för 20 lokala miljöföreningar i Finland och Ålands Natur och Miljö r.f. är den lokala föreningen på Åland. Natur & Miljö r.f. är inte en sådan lokal eller regional sammanslutning som enligt 105 § 6 mom. i förutnämnda lag skulle ha rätt att överklaga beslut om godkännande av en vägplan. Därför ska besvären för Natur & Miljö r.f.:s del avvisas utan att prövas i sak.

G:s besvärsrätt

Enligt 105 § 2 mom. (FFS 566/2016) i förutnämnda lag får beslut som fattats med stöd av den överklagas genom besvär på det sätt som anges i förvaltningsprocesslagen.

Enligt 6 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen (FFS 586/1996) kan besvär över ett beslut anföras av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet.

Av handlingarna i ärendet har framgått att G är ägare till fastigheten Småholmarna 62-406-1-108 omfattande öarna Inre Julholmskläppen och Yttre Julholmskläppen som ligger nordost om Gripö och det planerade hamnområdet på Mellanholm. Från hamnen på Mellanholm har det planerats interkommunal färjetrafik till Svinö på Lumparland i riktning nordväst. Fastigheten Småholmarna ligger som närm-ast 900 meter från hamnen på Mellanholm och vägområdet som omfat-tas av det överklagade beslutet. Då det inte kan anses att det överklagade beslutet enbart på denna grund direkt påverkar G:s rätt, skyldighet eller fördel och han inte heller har anfört andra skäl med stöd av vilka det skulle anses att beslutet har sådan direkt verkan för honom, ska besvären avvisas utan att prövas i sak.

2. Syn

Enligt 41 § i förvaltningsprocesslagen kan för utredning av ett ärende förrättas syn. Med hänsyn till de skäl som D har framfört till stöd för sin begäran om syn samt den utredning som framgår av handlingarna, kräver utredningen av ärendet inte att syn förrättas.

3. Huvudsaken

Tillämplig lagstiftning

Enligt 7 § i landskapslagen om allmänna vägar i landskapet Åland (ÅFS 1957:23) må ny landsväg anläggas:

1) om vägen prövas nödig för genomgående långväga samfärdsel eller för annan sådan allmän samfärdsel, som icke huvudsakligen är av allenast lokal betydelse; eller

2) om vägen anses nödig för annat allmänt behov.

Enligt 10 § 1 mom. i nämnda lag skall vägnätets utbyggnad planeras utgående från en ändamålsenlig avvägning mellan olika samhällsintressen. Härvid skall nödig hänsyn tagas till bosättningens och näringslivets behov av trafik samt till vägnätets anpassning till miljön. Planer rörande användningen av närliggande områden för olika ändamål skall likaså beaktas.

Enligt 2 mom. i nämnda paragraf skall väg med beaktande av sträckning, höjdläge och bredd samt övriga omständigheter byggas så att ändamålet med vägen uppnås på ett så förmånligt sätt som möjligt och utan att annan åsamkas större skada eller olägenhet än som är nödvändigt. Förutom till trafiksäkerhet, fastighetsindelning samt trafik- och vägtekniska omständigheter skall hänsyn tagas till miljövårdssynpunkter. Väg skall förläggas och byggas så att de olägenheter som vägen och trafiken medför för omgivningen blir så små som möjligt.

Enligt 3 mom. i nämnda paragraf får väg inte byggas så att genomförande av antagen eller fastställd stads- eller byggnadsplan försvåras. Vid planering av väg skall även övriga planer beträffande områdesanvändningen beaktas.

Enligt 25 § 1 mom. i nämnda lag skall vägplan upprättas och fastställas innan väg bygges.

Enligt 2 mom. i nämnda paragraf fastställes vägplanen av landskapsre-geringen, sedan vederbörande kommuns fullmäktige hörts och ägare av fastighet och andra, vilkas fördel eller rätt kan beröras av planen, beretts tillfälle att framställa påminnelser.

Enligt 26 § 2 mom. i nämnda lag skola i vägplan, som avser anläggning av ny väg, vägens sträckning och tvärprofil angivas så, att vägområdet vid behov kan med ledning av planen utmärkas på marken. I vägplanen skall jämväl angivas, huruvida och på vilket sätt mark förbehålles för framtida breddning av vägen.

Enligt 27 § i nämnda lag bör vägplan uppgöras så, att den vid byggande av vägen kan följas utan väsentliga avvikelser.

Landskapslagen om miljökonsekvensbedömning (ÅFS 2006:82) har upphävts genom landskapslagen om miljökonsekvensbedömning och miljöbedömning (ÅFS 2018:31), som gäller från och med 1.9.2018. Enligt ikraftträdandebestämmelserna i den sistnämnda lagen får miljökonsekvensbedömningar som har färdigställts enligt den upphävda lagen ligga till grund för tillståndsbeslut som avgörs efter denna lags ikraftträdande.

Enligt 1 § 1 mom. i landskapslagen om miljökonsekvensbedömning ska en miljökonsekvensbedömning utföras som underlag för en landskapsmyndighets eller en kommunal myndighets planering och beslut, i den omfattning som föreskrivs i nämnda lag, avseende ett projekt, en plan eller ett program som kan ha betydande miljöpåverkan.

Enligt 2 mom. i nämnda paragraf är syftet med en miljökonsekvensbedömning att identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekter som ett projekt, en plan eller ett program kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap, materiella tillgångar och kulturarv, dels på samspelet mellan dessa faktorer.

Enligt 3 § 1 mom. i nämnda lag ska en miljökonsekvensbedömning utföras som underlag för beslut om projekt som på grund av att projekten kan ha en betydande miljöpåverkan finns angivna i landskapsförord-ningen som utfärdats enligt nämnda lag.

Enligt 2 mom. i nämnda paragraf ska en miljökonsekvensbedömning även utföras som underlag för beslut om andra projekt som kan ha en betydande miljöpåverkan, i enlighet med landskapsförordningens bestämmelser om övervägande.

Enligt 4 § i nämnda lag ska i en miljökonsekvensbedömning (MKB) ingå följande:

1) en beskrivning av de ändamål som eftersträvas med ett projekt, en plan eller ett program,

2) en beskrivning av sådana i 1 § 2 mom. avsedda miljöförhållanden, inklusive befintliga miljöproblem, som utmärker de områden vilka kan påverkas väsentligt, inbegripet en redogörelse för i lag skyddade natur- eller kulturvärden och områden som kräver en bedömning enligt 24a § landskapslagen om naturvård, vilka kan påverkas samt en redogörelse av den miljöpåverkan av betydelse som kan följa,

3) en beskrivning och analys av betydande miljöpåverkan som kan uppkomma som följd av olika huvudalternativ, såsom avseende tillvägagångssätt och platsval,

4) en beskrivning och analys av nollalternativet, dvs. en analys av sådan miljöpåverkan som följer av att ett projekt inte genomförs eller att en plan eller ett program inte fastställs,

5) en sammanfattning av de synpunkter som har givits vid avgräns-ningssammanträdet och de yttranden som inlämnats avseende utkastet till MKB:en samt kommentarer till dessa synpunkter och yttranden samt

6) en redogörelse för sådan miljöpåverkan som väsentligt kan ha verkan på miljön i ett område utanför landskapet och för hur information om gränsöverskridande påverkan enligt 14 § denna lag har beaktats.

Enligt 2 § 3 punkten i landskapsförordningen om miljökonsekvensbedömning (ÅFS 2012:50) ska en miljökonsekvensbedömning utföras som underlag för beslut om hamn avsedd för fartyg vars bruttodräktighet är 1 350 eller mer.

I 22 § i förvaltningslagen för landskapet Åland (ÅFS 2008:9) föreskrivs att om ett beslut som skall fattas av en myndighet kan ha en betydande inverkan på avgörandet i ett annat ärende som samtidigt är inlett hos samma myndighet, skall myndigheten bereda ärendena gemensamt och avgöra dem på en gång, om gemensam behandling inte medför menligt dröjsmål eller är onödig med hänsyn till ärendets art eller natur.

Enligt 40 § 1 mom. i nämnda lag skall ett beslut motiveras. I motiveringen skall det anges vilka omständigheter och utredningar som har inverkat på avgörandet och vilka bestämmelser som har tillämpats.

Enligt 25 § 2 mom. i självstyrelselagen för Åland (FFS 1144/1991) får besvär över lagligheten av landskapsregeringens beslut anföras hos högsta förvaltningsdomstolen.

Utredning i ärendet

Ålands landskapsregering har år 2014 utrett förutsättningarna för ett förändrat trafiksystem för Ålands östra skärgård i förstudien Kortruttsprojektet. Förstudien har legat till grund för utredningar av konkreta delprojekt, av vilka projekt västra Föglö innebär en ny färjeförbindelse mellan Svinö i fasta Åland och Föglö genom ett nytt färjfäste, en ny väg och en bro över Spettarhålet mellan Degerö och Gripö.

Föglö består av ett flertal öar som är avskilda från varandra av smala sund. Centralorten Degerby är belägen på Föglös västra sida på De-gerön. Det finns en färjeförbindelse från Degerby till Svinö. Det finns också en färjeförbindelse från Överö i Föglö till Långnäs i Lumparland. Degerby har cirka 190 invånare och hela Föglö kommun cirka 530 invånare. Under sommaren ökar befolkningen. Gripö ligger väster om Degerö. Öarna skiljs åt av sundet Spetalsund. Gripö är annars obebodd, men där finns några fritidshus längs stränderna.

Ålands landskapsregering har 23.4.2015 fattat beslut om att göra en miljökonsekvensbedömning för projekt västra Föglö då projektet kunde komma att omfatta en hamn avsedd för fartyg vars bruttodräktighet är 1 350 ton eller mer och kunde ha betydande miljöpåverkan. Landskapsregeringen delgav allmänheten ett utkast till miljökonsekvensbedömning för Kortruttsprojekt västra Föglö 31.3.2016. Den slutgiltiga miljökonsekvensbedömningen är daterad 26.8.2016 och antecknades för kännedom 31.8.2016.

I miljökonsekvensbeskrivningen har konsekvenserna för olika miljö-aspekter redovisats omfattande kulturmiljö, fornlämningar och landskapsbild, naturmiljö och fågelliv, rekreation och friluftsliv, vatten, buller, risk och säkerhet, klimatpåverkan och klimatanpassning samt sociala värden. Utifrån vad som framkommit kring de olika miljöaspekterna var slutsatsen att det bästa av de utredda alternativen var följande: Nytt färjfäste och ny väg på västra Gripö (1b), mellersta broläget över Spetalsundet (2b) och en ny väg på Degerö med anslutning till Dalsvägen (3a).

I den sammanfattande bedömningen gällande projektets konsekvenser för kulturmiljö, fornlämningar och landskapsbild har bland annat följande slutsatser gjorts:

"Landskapsstyrelsen har värderat Degerbys bebyggelse som unik för Åland. Ur kulturmiljösynpunkt bedöms därför området kring Degerby vara ett av Ålands mest känsliga, med en mängd kulturhistoriskt värdefulla miljöer som berättar om ortens framväxt och betydelse som maritim miljö.

Projektet med nytt färjfäste, ny bro över sundet norr om Degerby och ny väganslutning till Föglövägen kommer i alla förslag att innebära negativa konsekvenser för Degerbys vattenrum och landskapsbild. Framför allt bedöms den visuella effekten av en ny bro påverka den småskaliga skärgårdsmiljön.

Den historiska farleden genom Spetalsund har stor betydelse för förståelsen för Degerbys funktion och framväxt. Samtliga broalternativ kommer innebära en negativ påverkan på möjligheten till seglation utefter den historiska segelleden genom Spetalsund. (---) Hur hög bron slutligen utformas och hur stor andel av båttrafiken som därmed kommer att passera sundet får därför betydelse för hur mycket av förståelsen för den historiska kopplingen som går förlorad.

En lågbro bedöms dock vara bättre anpassad till det småskaliga land-skapet än en högbro. (---)

Samtliga alternativ innebär ingrepp i oexploaterad före detta utmark vilket medför en negativ konsekvens för landskapsbild och förståelsen av historiska strukturer och samband. Gripö delas av och en ny barriär skapas som fragmenterar landskapet. Detta gäller framför allt alternativ 1a som innebär en lång sträckning genom naturmark och kulturpåverkad mark.

(---) Anpassning av den nya infrastrukturen till det känsliga skärgårdslandskapet, framför allt av bron är viktigt avseende kulturmiljö och landskapsbild. Intrång i vissa fornlämningar bör undvikas."

I den sammanfattande bedömningen gällande projektets konsekvenser för naturmiljö och fågelliv har bland annat följande slutsatser gjorts:

"Utredningsområdet har en naturmiljö som är varierad och områden med höga naturvärden eller som omfattas av biotopskydd förekommer i hög grad på Gripö och i lägre grad på Degerö.

På Gripö är den mänskliga påverkan låg och här finns den största andelen områden med höga naturvärden eller som omfattas av biotopskydd. Bergsimpediment är både vanliga och uppvisar generellt en låg representativitet för biotoptypen. De delar som uppvisar kvaliteter som motsvarar Natura 2000-naturtyper bör undantas från exploatering.

(---) Ur naturmiljösynpunkt innebär 1b på Gripö samt alternativ 2a och 2b genom östra Gripö minst negativ påverkan på naturmiljö. 2a och 2b bedöms som likvärdiga. På västra Degerö är fortsättningen av alternativ 2a samt alternativ 3a likvärdiga och innebär minst påverkan på naturmiljön. För naturmiljön innebär alternativ 1a och 2a på Gripö störst negativ påverkan på värdefull naturmiljö. Alternativ 1a tangerar en biotop med Natura 2000-kvaliteter. (---)

Ur ett fågelperspektiv bedöms alternativ 1b på Gripö och alternativ 2a genom östra Gripö och vidare österut via en högbro i norra delen av sundet medföra minst påverkan på fågelfaunan. Denna sträckning går i sin helhet genom områden med trivial fågelfauna där inga skyddsvärda arter påträffades som häckande eller misstänkt häckande. En stor negativ påverkan på den skyddsvärda fågelart som nämnts ovan kan dock inte uteslutas i detta alternativ, men det bedöms ändå vara bättre än alternativ 4a över Långholm.

Som andra alternativ bedöms vägsträckningen 1b på Gripö, 2b över sundet och 3a intill Degerby som näst mest gynnsam för fågelfaunan. Den ur ett fågelperspektiv minst fördelaktiga sträckningen bedöms vara alternativ 1a över Långholm och i viss mån alternativ 3b. Den sistnämnda sträckan hyste dock inga sådana värden för fågelfaunan att den bör uteslutas från de alternativ som övervägs, även om fågel- och individtätheten var marginellt högre där än vid alternativ 3a. (---)

Eftersom avverkning av skogen har skett på Gripö och Långholmen kan bedömningen komma att ändras när denna omfattning klarlagts. Bedömningen av naturvärdena bygger på att naturen på öarna var orörd."

I den sammanfattande bedömningen gällande projektets konsekvenser för vattenmiljö har bland annat följande slutsatser gjorts:

"De vattenförekomster som berörs av projektet är i allmänhet stora och den påverkan som sker är mestadels lokal.

Projektet innebär en omdirigering och inte ett tillägg av fartygstrafik och ökningen av fartygstrafik vid det nya färjfästet på Långholmen eller Gripö motsvaras av en minskning av trafiken vid färjfästet i Degerby. Eftersom närområdet till det nuvarande färjfästet i Degerby bedöms ha högre naturvärden och utgöra ett känsligare habitat än de två alternativa platserna för nytt färjfäste blir nettokonsekvensen av en förflyttning av trafiken för vattenmiljön möjligtvis positiv (åtminstone om listade skyddsåtgärder vidtas). Ovanstående konstaterande tar dock inte en ny bro med i beräkningen och inte heller projektets konsekvenser under anläggningsskedet.

Västra Gripö och Långholmen är starkt påverkade av den befintliga färjetrafiken, vilket sänker båda lokalernas naturvärde och därmed lindrar miljökonsekvenserna av en ny hamn. Dock finns anledning att tro att det finns ålgräshabitat (rödlistat habitat) utanför västra Gripö vilka delvis kommer att försvinna i och med omfattande sprängnings- och muddringsarbeten om detta alternativ bibehålls. Färjfästet på Långholm medför ny väg över rörbro i sundet mellan Gripö och Långholmen. Skydds-åtgärder behövs för att undvika negativa konsekvenser på höga naturvärden.

(---) Vad gäller olika brolägen så bedöms alternativ 2a och 2b medföra små negativa miljökonsekvenser. En högbro vid läge 2c bedöms med-föra små–måttliga negativa miljökonsekvenser. Miljöeffekterna av en lågbro i läge 2c är svårbedömda, men de samlade negativa konsekvenserna bedöms vara måttliga–stora under anläggningsskedet och måttliga för driftskedet."

Konsekvenserna av nollalternativet beskrivs i miljökonsekvensbedömningen bland annat på följande sätt:

"Utan utbyggnad av projektet sker inga fysiska intrång i natur- och kulturmiljöer. Inga fornlämningar kommer att påverkas i nollalternativet.

(---)

För kulturlandskapet innebär nollalternativet inga stora skillnader jämfört med nuläget. (---)

Farleden mellan Degerö och Gripö kommer liksom idag vara öppen utan begränsningar av bro, och kan därmed fortsatt trafikeras av stora segelbåtar. Degerbys roll som centralort intill segelleden består. Landskaps-bilden kommer i nollalternativet inte genomgå några betydande förändringar.

(---)

Vattenmiljön är i stort opåverkad jämfört med idag. Nollalternativet medför dock högre kväve- och svaveldioxidutsläpp jämfört med projektet. Detta medför i sin tur större bidrag till försurning och på sikt något större negativ påverkan på bland annat vattenlevande djur som musslor, kräftdjur och snäckor.

(---)

Nollalternativet medför högre bränsleförbrukning och större koldioxid-utsläpp än projektet. Även inräknat ökad biltrafik från den nya vägen som anläggs på västra Föglö beräknas nollalternativet totalt sett medföra cirka 5 000 ton högre koldioxidutsläpp under åren 2019–2030 än projektet."

Ålands landskapsregering har 21.6.2017 beslutat att anta ett projektdirektiv för kortrutt södra skärgården daterat 8.6.2017. I projektdirektivet hänvisas till ett beslutsunderlag från 31.3.2017 benämnt "Västra och Östra Föglö - Sammanställning av gjorda utredningar för alternativa trafiklösningar". Projektets effektmål är för det första att sänka samhällets kostnader för skärgårdstrafiken genom infrastrukturinvesteringar som medför en så pass stor driftskostnadsinbesparing att investeringarna tillsammans med de sänkta driftskostnaderna ger ett lägre ackumulerat nuvärde redan efter 16 år med bibehållen servicenivå. Andra effektmål är att upprätthålla en långsiktig, hållbar, stabil bastrafik året runt som utgår från de bofastas, näringslivets, fritidsboendes och turisternas behov, skapa större möjligheter att anpassa trafiken till säsongvariationer, framtida behov och samhällsförändringar, skapa möjligheter till miljöanpassning av trafiken samt skapa möjlighet till alternativa trafikslag.

Ålands landskapsregering har 1.3.2018 beslutat att förslaget till vägplan för nybyggnad av deletapp 1 av en förbindelse mellan Degerbyvägen och färjfästet på Mellanholm ställs ut inför fastställande. Landskapsregeringen har 3.5.2018 beslutat att också förslaget till vägplan för nybyggnad av deletapp 2 av ovannämnda förbindelse ställs ut inför fastställande.

Ålands landskapsregering har med sitt överklagade beslut 31.5.2018 fastställt förslaget till vägplan för nybyggnad av deletapp 1 av en förbindelse mellan Degerbyvägen och ett nytt färjfäste på Mellanholm, landsväg nr 700, mellan Degerö och norra Gripö, Mellanholm. Vägplanens längd är 2 510 meter och planen omfattar en ny väg, en bro över Spettarhålet samt ett färjfäste och en hamnanläggning på Mellanholm.

Miljökonsekvensbedömningen för projekt västra Föglö har legat till grund för fastställandet av vägplanerna för nybyggnad av deletapp 1 och deletapp 2 mellan Degerbyvägen och ett nytt färjfäste på Mellanholm. Vägplanen för deletapp 1 motsvarar alternativ 1a för platsen för nytt färjfäste och vägsträckning och en kombination av alternativen 2b och 2c för brons läge i miljökonsekvensbedömningen.

Den fastställda vägplanen motsvarar i stort sett det förslag till vägplan som har varit utställt. Med anledning av inkomna påpekanden har vägplanen ändrats på så sätt att en platsreservation har gjorts för skyddsåtgärder vid våtmarker och kärr, väglinjen vid Hamnasvika har flyttats tre meter västerut för att skapa utrymme för eventuella miljöskyddsåtgärder och platsreservationen för hamnområdet har minskats i utbredning.

Enligt vägplanen beräknas årsmedeltrafiken på sträckan vara cirka 650 fordon per dygn med enbart en utbyggnad av projekt västra Föglö och cirka 900 fordon per dygn efter en utbyggnad av delprojektet östra Föglö. Vägen är planerad att byggas med en grundbredd på 6,5 meter och 6 meter belagd yta. Vid bergskärningar kommer berget att tas bort så att det finns utrymme för en 7 meter bred skyddszon.

Kulturmiljö och fornminnen har enligt vägplanen inventerats vid flera olika tillfällen. Den fasta fornlämningen Fö 6.20 på Degerö i direkt anslutning till brofästet påverkas inte av vägplaneförslagets första etapp, men frågan kommer enligt vägplanen att behandlas i samband med den andra etappen. Vägplaneförslaget för del 1 av projektet håller sig inom den utredda vägkorridoren, varför risken för påverkan av fornlämningar inom fornlämningsområde Fö 6.7 är liten.

Enligt vägplanen har vägsträckningen anpassats så att den i största möj-liga mån undviker de naturvärden som har kommit upp i inventeringar och naturvärdesbedömningar samt kompletterande utredningar av miljöbyrån. Havsstrandängen på Mellanholm, ängen med älväxing invid Furuholmsbukten, en mindre trädfattig myr och torvmarker och ängsbiotoper söder om Hamnasviken samt klibbalskärret i mitten av Gripö lämnas utanför vägplanens påverkansområde. Till klibbalskärret har också lämnats ett cirka 40 meter långt säkerhetsavstånd.

Anläggandet av den nya vägen innebär en barriär som kan få effekten att vissa arter hindras i sin förflyttning och spridning. Enligt vägplanen bedöms denna effekt bli liten, eftersom trafikflöden är låga och vägen har anpassats efter naturen och är relativ smal.

Enligt vägplanen är både den norra och den västra sidan av Gripö i hög grad påverkad av befintlig färjetrafik, eftersom farleder där större passagerarfartyg passerar Gripö ligger endast några hundra meter strax väster och norr om läget för den planerade hamnen. Två vikar med höga naturvärden har påträffats inom utredningsområdet: Västra delen av Hamnasvika och den mer öppna viken Degeräng söder om Gripö.

Den nya hamnen och bron över Spettarhålet har i vägplanen placerats i områden med lägre naturvärden utgående från inventeringarna. Vid Hamnasvika och andra känsliga områden i närheten av vägplanens påverkansområde kommer särskild vikt läggas vid förebyggande skyddsåtgärder.

Den nya vägen medför vägtrafikbuller i miljöer som idag är tysta områden. Trafiken på den nya vägen orsakar enligt vägplanen inte buller som beräknas överskrida riktvärden vid bostäder. Generellt är bullret begränsat eftersom trafikflödena är låga. Det är endast två fritidshus som berörs av bullret.

Vägsträckan ligger inom ett område som idag saknar fast bebyggelse. Vägplanen innebär ett ingrepp i landskapet och att historiska samband och strukturer bryts och att ett delvis oexploaterat landskap tas i anspråk. Dock bedöms den nya vägdragningen på Gripö enligt vägplanen få liten effekt på landskapsbilden då den till stor del går genom skogsmark som inte kan beskådas från vattnet. Bron kommer påverka landskapsbilden i skärgårdslandskapet kring Föglö och Degerby och den kommer i framtiden att vara ett dominerande inslag i landskapsbilden. Den nya hamnanläggningen på Mellanholm kommer också att påverka landskapsbilden, men genom att anpassa höjden på anläggningen till den kringliggande naturen kommer påverkan att minimeras.

FS Links har våren 2019 inlett ett miljökonsekvensbedömningsförfarande för att bedöma miljökonsekvenserna av en tunnel mellan Lumpar-land och Föglö. Utkastet till miljökonsekvensbeskrivning är daterat 4.10.2019. I miljökonsekvensbedömningen har inkluderats fem alterna-tiva trafikförbindelser. Alternativ 0+ är en ny mer miljövänlig färja på rutten mellan Svinö och Degerby, alternativ 1 motsvarar den bro- och vägförbindelse, som har legat till grund för Ålands landskapsregerings överklagade beslut, och alternativ 2a, 2b och 2c omfattar olika tunnelförbindelser. Enligt miljökonsekvensbeskrivningen har inga nya utredningar gjorts beträffande alternativ 1.

Juridisk bedömning och slutsats

Ändringssökandena har i sina besvär yrkat att landskapsregeringens beslut upphävs. De har motiverat sina yrkanden med bland annat att uppdelningen av vägen i två etapper strider mot lagen, miljökonsekvensbedömningen inte uppfyller lagens krav, beslutets innehåll och motivering är bristfälliga samt att den planerade vägförbindelsen är oändamålsenlig, orsakar markägarna oskälig skada, förstör och försämrar en unik kultur- och naturmiljö och medför belastning på vattenmiljön.

I förevarande ärende är det fråga om fastställande av vägplan enligt landskapslagen om allmänna vägar. Förverkligandet av den i vägplanen anvisade vägförbindelsen förutsätter tillstånd åtminstone enligt vattenlagstiftningen för byggandet av bron och hamnen. Projektets konsekvenser för miljön ska beaktas i kommande tillståndsförfaranden i den utsträckning som förutsätts i lagstiftningen. I samband med detta ärende är det inte möjligt att ta ställning till förutsättningarna för beviljande av tillstånd enligt annan lagstiftning.

I landskapslagen om allmänna vägar finns inga bestämmelser om möjligheten att utarbeta en vägplan etappvis eller dela upp ett vägprojekt i flera vägplaner. För att avgöra om det finns förutsättningar för anläg-gande av ny landsväg, det vill säga om byggandet av en ny väg är nödigt på det sätt som avses i 7 § i nämnda lag och om kraven i 10 § i samma lag är uppfyllda, kan det anses vara nödvändigt att ha en helhetsbild av hela den planerade vägen och dess konsekvenser. Detta betyder dock inte att det ska finnas lika detaljerade planer för hela vägsträckan då det är fråga om omfattande vägbyggande.

Ålands landskapsregering har gått vidare med planeringen av den nya förbindelsen mellan Degerbyvägen och ett nytt färjfäste på Mellanholm från den allmänna förstudien om kortrutten år 2014 till mera detaljerade vägplaner år 2018. En miljökonsekvensbedömning från år 2016 för projekt västra Föglö har legat till grund för fastställandet av vägplanerna för nybyggnad av deletapperna 1 och 2 av den nya förbindelsen. Enligt utredningen i ärendet har i miljökonsekvensbedömningen ingått en sådan beskrivning och analys av miljöförhållandena och miljöpåverkan som uppfyller kraven i landskapslagen om miljökonsekvensbedömning och som ger en pålitlig bild av vägprojektet och dess betydande miljöpåverkan. Vägplanen kan anses grunda sig också annars på tillräckliga undersökningar och utredningar.

På basis av förstudien och speciellt miljökonsekvensbedömningen och de alternativ som har betraktats i den har det varit möjligt att få en helhetsbild av hela den planerade vägen och dess konsekvenser. Den överklagade vägplanen för nybyggnad av deletapp 1 som omfattar en ny bro över Spettarhålet mellan Gripö och Degerö och ett nytt färjfäste på Mellanholm betyder klart större ingrepp i miljön och närliggande områden än vägplanen för nybyggnad av deletapp 2. Brons läge i vägplanen för deletapp 1 har varit avgörande för planeringen av väglinjen i vägplanen för deletapp 2 på Degerö. Av dessa skäl kan det inte anses ha varit i strid med bestämmelserna i landskapslagen om allmänna vägar att först fastställa vägplanen för deletapp 1 så som landskapsregeringen har gjort.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att ny landsväg får anläggas om vägen är nödig på det sätt som avses i 7 § i landskapslagen om allmänna vägar. Vägnätets utbyggnad ska planeras utgående från en i 10 § avsedd ändamålsenlig avvägning mellan olika samhällsintressen.

Enligt utredningen i ärendet är avsikten med byggandet av den nya förbindelsen mellan Degerbyvägen och ett nytt färjfäste på Mellanholm att bland annat sänka samhällets driftskostnader för trafiken, upprätthålla bastrafiken året runt och skapa möjligheter till miljöanpassning av trafiken samt anpassa den till andra framtida behov.

Enligt vägplanen har vägdragningen över Gripö planerats på så sätt att man har tagit hänsyn till naturvärden och skyddsvärda biotoper på landområden samt vägens och färjfästenas inverkan på vattenområden. Det framgår av miljökonsekvensbedömningen att ett nytt färjfäste på Mellanholm inte är att föredra ur naturmiljösynpunkt, men att det planerade färjfästet har mindre negativ påverkan på vattenmiljön än det nuvarande färjfästet i Degerby eller alternativa lägen på västra Gripö. Utgående från inventeringarna har bron över Spettarhålet i vägplanen placerats i ett område med lägre naturvärden. Den nya vägdragningen på Gripö går enligt vägplanen till stor del genom skogsmark och kan inte anses åsamka fastighetsägare större skada eller olägenhet än nödvändigt.

Av utredningen i ärendet har det framgått att Ålands landskapsregering har tagit hänsyn till inkomna påpekanden mot den utställda vägplanen genom att vidta olika åtgärder och göra justeringar bland annat genom platsreservationer för skyddsåtgärder vid våtmarker och kärr samt vid Hamnasvika och dess känsliga vattenområden. Såsom konstaterats ovan är det möjligt att bestämma om andra åtgärder i tillståndsförfaranden enligt vattenlagstiftningen.

Högsta förvaltningsdomstolen anser att Ålands landskapsregering har i tillräcklig utsträckning säkerställt att byggandet av den väg som avses i den överklagade vägplanen är möjligt att förverkliga så att den uppfyller kraven enligt 10 § i landskapslagen om allmänna vägar. Med stöd av den utredning som högsta förvaltningsdomstolen har haft till sitt förfogande och de skäl som ovan har anförts, kan det inte anses att landskapsregeringen genom fastställandet av vägplanen för nybyggnad av deletapp 1 av en förbindelse mellan Degerbyvägen och ett nytt färjfäste på Mellanholm, landsväg nr 700, skulle ha förfarit i strid med bestämmelserna i landskapslagen om allmänna vägar. Med hänsyn till ärendets art ska det överklagade beslutets motivering anses vara tillräcklig.

Med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som landskapsregeringen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och vad som har framgått i ärendet är beslutet inte lagstridigt på det sätt som avses i 25 § 2 mom. i självstyrelselagen för Åland. A:s och hennes medparters, D:s, Ålands Natur och Miljö r.f.:s samt E:s och F:s besvär ska på denna grund avslås.

4. Rättegångskostnader

Med hänsyn till målets art och dess utgång samt 74 § i förvaltningsprocesslagen får D samt E och F själva bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Pekka Aalto och Monica Gullans. Föredragande Tuire Taina.

 
Publicerad 31.10.2019