KHO:2026:91

Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt asemakaavan, joka mahdollisti aurinkovoimalan toteuttamisen entiselle turvatuotantoalueelle. Aurinkoenergian tuotantoon varatun alueen pinta-ala oli 336 hehtaaria.

Kaava-alueen itä- ja keskiosat olivat sekä pesimälinnustolle että muuttolinnustolle erittäin arvokkaita. Lisäksi alueella sijaitsi yksi Suomen merkittävimmistä äärimmäisen uhanalaisen, erityisesti suojeltavan lintulajin pesimäaikaisista esiintymistä. Selvitysten perusteella asemakaavan toteuttaminen osittain hävittäisi ja osittain heikentäisi lintujen pesimä-, soidin-, ruokailu- ja levähdysalueita. Selvityksissä oli tunnistettu, että kaavan linnustovaikutusten arviointeihin liittyi merkittävää epävarmuutta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin liittyvät epävarmuustekijät oli otettava kaavaa laadittaessa asianmukaisesti huomioon. Epävarmuuksien ollessa suuria haitalliset vaikutukset oli arvioitava sitä merkittävimmiksi, mitä arvokkaimmista luontoarvoista oli kyse. Haitalliset vaikutukset oli tällöin myös selvitettävä ja arvioitava riittävän laajalta alueelta.

Selvitysten perusteella aurinkovoimalan sijoittamisella alueelle saattoi olla merkittävyydeltään suuri kielteinen vaikutus edellä tarkoitettuun lintulajiin. Vaikutusten arviointiin liittyi lajin osalta kuitenkin huomattavaa epävarmuutta, ja vaikutukset saattoivat olla vielä arvioituakin kielteisempiä. Tästä epävarmuudesta huolimatta asemakaavassa lajin elinympäristötarpeiden huomioon ottamiseksi osoitettu MY-2-alue käsitti lähinnä vain lajin tärkeimmän elinympäristön. Lisäksi MY-2-alueen sijainti ja koko olivat omiaan lisäämään epävarmuutta siitä, pystyivätkö lajin linnut jatkossa käyttämään edes MY-2-aluetta pesimäaikaisena elinympäristönään. Myös linnustollisesti arvokkaan kosteikon alueelle osoitettu MY-3-alue oli sitä ympäröiviin aurinkoenergian tuotantoon varattuihin alueisiin nähden pinta-alaltaan pieni.

Aurinkoenergian tuotantoon osoitettu alue oli huomattavan laaja. Alueelle oli osoitettu pienehkö ohjeellinen rakennusala, jonne sai sijoittaa muuntamoalueen, akuston ja huoltorakennuksia. Sen ja luo-merkintöjen lisäksi kaavaan ei sisältynyt merkintöjä tai määräyksiä, jotka ohjaisivat aurinkoenergian tuotantoon varatulle alueelle sijoitettavien rakennelmien tai muiden rakenteiden sijoittelua tai toteutustapoja.

Kaupungin näkemyksen mukaan kaavamääräyksiä oli tarkennettu kaavan kanssa samanaikaisesti hyväksytyssä kaavaan liittyvässä ympäristösuunnitelmassa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ympäristösuunnitelma ei ollut asemakaavan toteuttamista oikeudellisesti sitova asiakirja. Ympäristösuunnitelmassa edellytettyjä toimenpiteitä ei siten ollut tullut kaavamääräysten tapaan ottaa huomioon kaavan mahdollistaman toiminnan vaikutuksia arvioitaessa.

Kaupunki oli perustellut kaavaratkaisua myös sillä, että linnut pystyivät käyttämään korvaavana elinympäristönä kaava-alueen viereen toteutettua kosteikkoa. Korkein hallinto-oikeus totesi, että kosteikko ei sijainnut asemakaava-alueella, joten asemakaavalla ei ollut mahdollista vaikuttaa kosteikkoalueen maankäytön suunnitteluun ja toteutukseen. Lisäksi kaavan hyväksymisajankohtana ei ole vielä ollut käytettävissä selvitystä kosteikon soveltuvuudesta eri lintulajien elinympäristöksi. Kaavan perusteena olevassa selvityksessä oli myös arvioitu, että aurinkovoimalan rakentaminen tulee heikentämään kosteikkoalueen arvoa linnustolle. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei asiassa ollut luotettavasti selvitetty kosteikon toimivan sellaisena korvaavana elinympäristönä, joka olisi voitu ottaa kaavan sisältövaatimusten täyttymistä arvioitaessa huomioon.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hyväksytty asemakaava ei linnustovaikutusten osalta perustunut sellaisiin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin, joiden perusteella olisi ollut mahdollista arvioida, täyttikö asemakaava asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetun sisältövaatimuksen siitä, että luonnonympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Koska asemakaava ei siten perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin, kaupunginvaltuuston päätös kaavan hyväksymisestä oli lainvastainen. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi kaupungin valituksen hallinto-oikeuden päätösestä, jolla kaavan hyväksymispäätös oli kumottu.

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 9 § ja 54 § 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 11.9.2025 nro 2005/2025

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Lappeenrannan kaupungille valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

Lappeenrannan kaupunginvaltuusto on 14.10.2024 (§ 69) hyväksynyt Konnunsuon aurinkovoimalan asemakaavan.

Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään Etelä-Karjalan lintutieteellinen yhdistys ry:n valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään keskeisesti seuraavasti:

Asemakaavassa osoitetulle energiahuollon alueelle (EN-2) voi kaavaselostuksen mukaan sijoittua noin 336 hehtaarin suuruinen aurinkovoimala. Aurinkovoimala-alueesta noin 200 hehtaaria kuuluu linnuston osalta maakunnallisesti tärkeään MAALI-alueeseen. Pääpiirteissään sama alue kuuluu syksyllä 2024 vahvistettuun kansainvälisesti tärkeään lintualueeseen (Konnunsuon IBA). MAALI-aluerajaus, kuten myös IBA-rajaus, on huomattavasti laajempi. Asiassa saadun selvityksen mukaan suunnittelualueeseen kuuluva entinen turvetuotantoalue on MAALI-alueen kokonaisuuden kannalta tärkeä. Osaltaan tähän vaikuttaa se, että Konnunsuon peltojen merkitys linnuston kannalta on ojituksen vuoksi vähentynyt. Hallinto-oikeus toteaa, että MAALI- tai IBA-aluerajauksella ei ole välittömiä oikeusvaikutuksia, eivätkä ne aiheuta sellaisenaan käyttörajoituksia rajaukseen kuuluville alueille. Mainituilla rajauksilla on kuitenkin merkitystä alueen linnustollisia arvoja osoittavana selvityksenä. Linnuston osalta asemakaava perustuu vireillä olevaa osayleiskaavaa varten tehtyyn luonto- ja linnustoselvitykseen sekä Konnunsuon aurinkovoimalan asemakaavan luonto- ja vesistövaikutusten arviointiin. Asiassa linnustoarvoista esitetyn selvityksen perusteella hallinto-oikeus arvioi, että valituksenalaisella asemakaavalla on huomattavaa merkitystä linnuston kannalta.

Suunnittelualueelle on osoitettu muun ohella alueella esiintyvän linnuston vuoksi MY-2- ja MY-3-alueet ja annettu kyseisiä alueita koskevat kaavamääräykset, joilla alueiden olosuhteiden pysymistä ennallaan turvataan. Lisäksi asemakaavan yleisissä määräyksissä on todettu, että aurinkovoimalan alueen rakennusluvan yhteydessä tulee esittää asemakaavan liitteenä olevaan ympäristösuunnitelmaan perustuva miljöösuunnitelma. Kaavaselostuksessa linnustoon kohdistuvia vaikutuksia lieventävinä toimenpiteinä on esitetty ympäristösuunnitelmaan kirjatut keskeiset tavoitteet. Hallinto-oikeus toteaa, että ympäristösuunnitelma ei ole osa asemakaavaa, eikä ympäristösuunnitelmassa esitetyissä muun ohella aitoihin, voimajohtoon, rakentamiseen liittyvien ympäristöä muuttavien työvaiheiden ja MY-2-alueen hoitotoimien ajankohtaan liittyvistä melko yleisluontoisista tavoitteista ole määrätty sitovasti kaavamääräyksillä. Hallinto-oikeus kuitenkin ottaa ympäristösuunnitelmassa esitetyn huomioon arvioidessaan linnustovaikutuksia.

Äärimmäisen uhanalaisen lintulajin suojelemiseksi osoitettu noin 50 hehtaarin suuruinen MY-2-alue sijoittuu siten, että aurinkovoimala-alue ympäröi sitä pohjoista osaa lukuun ottamatta. Selvitysten perusteella aurinkovoimalan sijoittamisella alueelle saattaa olla merkittävyydeltään suuri kielteinen vaikutus lintulajiin. Kaavaluonnoksen johdosta antamassaan lausunnossa ELY-keskus on kaavaselostukseen viitaten todennut tähän lajiin liittyen, että ei voida varmuudella sanoa, onko esitetty MY-2-alue riittävän laaja, jotta laji kelpuuttaa sen jatkossakin, ja säilyykö elinympäristö aurinkovoimalan rakentamisen jälkeen lajille sopivana. Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisessa kaavassa on osoitettu laajahko alue lajin elinalueen säilymiseksi. Lajihavaintoja on kuitenkin tehty myös aurinkovoimalalle osoitetulla alueella, minkä lisäksi on epävarmaa, hakeutuvatko lajin yksilöt alueelle, missä määrin ne tulevat käyttämään MY-2-aluetta aurinkovoimalan rakentamisen jälkeen ja minkälaisen törmäysriskin paneelit lajin yksilöille aiheuttavat. Hallinto-oikeus arvioi, että näissä oloissa MY-2-alueella, kyseistä aluetta koskevalla kaavamääräyksellä ja ympäristösuunnitelmassa osoitetuilla toimenpiteillä ei voida riittävällä tavalla varmistua siitä, että elinympäristö säilyy kyseiselle lajille sopivana.

Aurinkovoimalan rakentaminen pienentää ja muuttaa alueen pesimälinnuista erityisesti peltolintujen elinympäristöä. Kaavaselostuksessa on lueteltu seitsemän pesimälajia, muun ohella erittäin uhanalainen sitruunavästäräkki, joihin arvioidaan voivan kohdistua kohtalainen kielteinen vaikutus. Keltavästäräkkiin voi kohdistua suuri kielteinen vaikutus. Kaavaselostuksessa on tuotu esiin myös lintudirektiivin liitteen 1 lajeja, joiden osalta vaikutus kohdistuu ruokailu-, soidin- ja lepäilyalueiden pienenemiseen. Kokonaisuutena vaikutusten merkittävyys muulle pesimälinnustolle on kaavaselostuksessa arvioitu kohtalaisen kielteiseksi.

Muuttavien lajien kannalta huomionarvoisiksi arvioituja kosteikkoalueita häviää aurinkovoimalan rakentamisen seurauksena noin 120 hehtaaria. Muuttolintulajeja, joihin arvioidaan voivan kohdistua kohtalainen kielteinen vaikutus, ovat hanhet, varsinkin erittäin uhanalaiseksi luokiteltu tundrametsähanhi, lintudirektiivilaji valkoposkihanhi ja tundrahanhi. Kaavaselostuksessa on lisäksi lueteltu 12 kahlaajalajia, joihin voi kohdistua vastaava vaikutus.

Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueen itäpuolelle on rakenteilla kosteikko, jolla voidaan osittain korvata aurinkovoimala-alueella tapahtuvat linnuston kannalta arvokkaiden alueiden menetykset. Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisen kaavan ulkopuolelle suunniteltua kosteikkoaluetta ei ole perustettu luonnonsuojelulain mukaiseksi suojelualueeksi, eikä alueella ole voimassa yleiskaavaa, jossa alueelle olisi osoitettu suojelumerkintä tai muu merkintä, joka varaisi alueen pysyvästi kosteikoksi. Metsähallitus on kuitenkin asemakaavaluonnoksesta antamassaan lausunnossa todennut, että Kotasaarentien itäpuolella sijaitsee luonnonsuojelualueeksi varattu, entinen turvetuotantoalue Kotasaaren kosteikko, ja että tavoitteena on hoitaa aluetta linnuille suotuisana kosteikkoympäristönä osana HELMI-ohjelmaa. Näin ollen hallinto-oikeus ottaa arvioinnissaan huomioon myös rakenteilla olevan kosteikon merkityksen alueen linnuille.

(9) Hallinto-oikeus toteaa, että kaavan laatimiseen liittyy erilaisten intressien yhteensovittamista. Kunta voi painottaa eri näkemyksiä haluamallaan tavalla, ja kunnalla on laaja harkintavalta kaavan sisällön suhteen, mutta kaavan tulee kuitenkin aina täyttää laissa säädetyt kaavan sisältövaatimukset. Hallinto-oikeus arvioi, että kyseessä olevan linnustollisesti arvokkaan entisen turvetuotantoalueen muuttuminen suurelta osin aurinkovoimala-alueeksi heikentää alueen arvoa lintujen pesimäalueena sekä soidin-, ruokailu- ja lepäilyalueena. Kotasaaren kosteikkohankkeen voidaan arvioida toteutuessaan osaltaan korvaavan kosteikkoalueiden häviämistä suunnittelualueelta. Kaavaselostuksesta kuitenkin ilmenee, että teollisen kokoluokan aurinkovoimaloiden linnustovaikutuksista on puutteellisesti tutkimustietoa. Tässä tilanteessa ei ole mahdollista luotettavasti arvioida sitä, missä määrin linnut tulisivat käyttämään korvaavana elinympäristönä sellaista kosteikkoa, joka sijaitsee laajan aurinkovoimala-alueen välittömässä läheisyydessä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei voida luotettavasti arvioida myöskään sitä, mitä vaikutuksia laajalla aurinkovoimala-alueella olisi kosteikkoalueella ja sen läheisyydessä olevalla linnustolle arvokkaalla muulla alueella viihtyvälle linnustolle. Kun otetaan lisäksi huomioon lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan viimeisen virkkeen tulkintavaikutus sekä se, että aurinkovoimalalle osoitettu alue EN-2 on noin 200 hehtaarin osalta linnustollisesti erittäin merkittävä ja myös osa laajempaa linnustolle merkittävää aluekokonaisuutta, hallinto-oikeus arvioi, että asemakaavaa laadittaessa ei ole alueidenkäyttölain 54 §:ssä tarkoitetulla tavalla otettu huomioon luonnonarvojen vaalimista koskevaa vaatimusta. Asiassa ei tässä tilanteessa ole ratkaisevaa merkitystä sillä, että kaavaselostuksen mukaan alueen pidempiaikainen säilyminen alueella tällä hetkellä viihtyvälle linnustolle soveltuvana edellyttää hoitotoimia.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Terhi Helttunen ja Terhi Vanala, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10) Lappeenrannan kaupunki on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kaupunki on perustellut kantaansa keskeisesti seuraavasti:

(11) Asemakaavaa laadittaessa on tunnistettu alueen linnustolliset arvot ja varmistettu niiden turvaaminen kaavamerkinnöin ja -määräyksin. Asemakaava täyttää luonnonympäristön vaalimista ja siihen liittyvien erityisten arvojen hävittämiskieltoa koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen. Asemakaavaa laadittaessa on otettu huomioon ja sovitettu yhteen energiahuollon järjestämisen, luonnonympäristön erityisten arvojen säilyttämisen sekä uusiutuvan energian tuotannosta ja ilmastonmuutoksen torjunnasta kumpuavat tavoitteet. Näitä ristikkäisiä tavoitteita on yhteensovitettu ennen kaikkea rajaamalla aurinkovoimalarakentamiselle osoitettujen EN-2-alueiden kokoa ja sijaintia ja osoittamalla niiden sijaan rakentamatta jätettäviä MY-alueita sekä kaavamääräyksissä asetetuin luonnonympäristön vaalimista koskevin velvoittein. Kaavan kanssa samanaikaisesti on hyväksytty kaavaan liittyvä ympäristösuunnitelma, joka tarkentaa kaavan määräyksiä.

(12) Kaava-alueen vieressä sijaitsevan Kotasaaren kosteikkoalueen toteutus on jo valmistunut vuoden 2023 lopussa, ja käytettävissä olevien tietojen mukaan linnut käyttävät sitä elinympäristönään. Tieto Kotasaaren kosteikon valmistumisesta ei ole ollut osana hallinto-oikeudessa suoritettua arviointia, mikä on osaltaan johtanut virheellisiin johtopäätöksiin hallinto-oikeudessa.

(13) Kaupunki katsoo, että ympäristösuunnitelma on oikeudellisesti osa asemakaavaa, koska se on kaavakartan tapaan asemakaavaselostuksen liitteenä ja kuuluu kaupunginvaltuuston hyväksymiin asemakaava-asiakirjoihin. Ympäristösuunnitelmaan on myös viitattu asemakaavan yleisissä määräyksissä, joita tulee noudattaa asemakaavaa toteutettaessa.

(14) Mikäli voimalahanke ei toteudu, eikä linnuston kannalta merkittävimmän MY-2-alueen kasvillisuuden hoitamista jatketa, alueet menettävät metsittyessään nykyisiä linnustollisia arvojaan. Tästä syystä MY-2-alueen linnustollisten arvojen turvaamisesta on määrätty yksityiskohtaisin kaavamääräyksin. Alueella tulee kaavamääräysten mukaan säilyttää matala tai matalahko kasvillisuus, jossa vaihtelevat lyhyt tai lyhyehkö heinikko sekä paikoin matalakasvuinen ja harva pensaikko. Alueella tulee lisäksi säilyttää kosteita alueita. MY-3-alue eli Vapon allas tulee puolestaan kaavamääräysten mukaan säilyttää ja tarvittaessa kunnostaa kosteikkona.

(15) Etelä-Karjalan lintutieteellinen yhdistys ry on antanut lausuman.

(16) Lausuman mukaan kaavoitettu alue on valikoitunut kaavoitettavaksi hanketoimijan intresseistä lähtien. Vaikka yhdistys pitää kaava-aluetta lähtökohtaisesti väärin valittuna, se ei ole koko alueeltaan linnustollisesti arvokas, mikä käy ilmi myös luontoselvityksestä. On toisaalta kiistatonta, että kaava-alueelle olisi voinut kaavoittaa verraten runsaasti aurinkosähkön tuotantoaluetta osoittamatta niitä tärkeiksi tunnustetuille lintualueille.

(17) Aurinkovoimala-alue on teollisuusaluetta. Paneelikentän uusympäristö on liian sulkeutunutta avomaalinnuille, kuten kahlaajalinnuille, eikä se myöskään tarjoa pesimäpaikkoja ja ruokailumahdollisuuksia sulkeutuneiden ympäristöjen lajeille. Useat linnut kokevat aurinkopaneelikentät niiden sulkeutuneisuuden vuoksi turvattomiksi.

(18) Vaikka vaikutusten arviointiin liittyy useita yhdistyksen esille tuomia puutteita, vaikutusten arvioinnin lopputulos on kuitenkin yksiselitteinen. Kaavan toteuttaminen heikentää huomattavasti alueen linnustollista merkitystä sekä tärkeimpien uhanlaisten pesimälintujen osalta että muutonaikaisena levähdysalueena. Koska vastaavansuuruisista aurinkovoimalahankkeista ei ole kokemusta Suomesta tai muualta, todelliset vaikutukset voivat poiketa huomattavasti arvioiduista. Kaavan hyväksyminen ilman riittäviä tietoja sen vaikutuksista on vastoin varovaisuusperiaatetta.

(19) Kaupunki on antanut vastauksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(20) Asiassa on Lappeenrannan kaupungin valituksesta ratkaistavana, onko kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan hyväksymisestä lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä, kaavan linnustovaikutuksiin liittyvillä perusteilla.

Sovellettavat oikeusohjeet

(21) Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

(22) Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

(23) Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.

(24) Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

(25) Maankäyttö- ja rakennuslain nimike on muutettu alueidenkäyttölaiksi 1.1.2025 voimaan tulleella lailla 752/2023. Uusi nimike ei ole ollut vielä voimassa, kun kaupunginvaltuusto on hyväksynyt asemakaavan.

(26) Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY (lintudirektiivi) 4 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan mukaan mainitun direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella. Kohdan 4 alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi suojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon mainittua direktiiviä sovelletaan.

Asiassa saatu selvitys

Kaava-alue

(27) Lappeenrannan kaupunginvaltuusto on 14.10.2024 hyväksynyt Konnunsuon aurinkovoimalan asemakaavan, joka on laadittu aurinkovoimalahankkeen mahdollistamiseksi. Asemakaava mahdollistaa tuotantoteholtaan noin 342 MWp -suuruisen aurinkovoimalan toteuttamisen.

(28) Kaava-alue sijaitsee entisen turvetuotantoalueen länsiosassa. Turpeennosto alueella on päättynyt vuonna 2020. Turvetuotannon jälkeen osaa alueesta on käytetty muutaman vuoden ajan ruokohelven viljelyyn, mutta nykyisin nämä pellot ovat kesannolla. Kasvillisuus on hitaasti alkanut levitä paljaille turvekentille. Osa alueesta on jo alkanut pensastua. Turvetuotannon aikaisen kuivatuspumppauksen päätyttyä alueella esiintyy laajoja kausitulvalammikoita. Kaava-alueen eteläosassa sijaitsee niin sanottu Vapon altaan kosteikko.

(29) Kaava-alue rajautuu itäreunastaan Kotasaaren käytöstä poistuneeseen turvetuotantoalueeseen, jolla on asemakaavaa laadittaessa ollut käynnissä Metsähallituksen hanke kosteikon perustamiseksi. Kosteikkohankkeen keskeisimpiä tavoitteita ovat luonnon monimuotoisuuden edistäminen, vesilintujen elinympäristöjen lisääminen ja vesiensuojelun parantaminen. Asiassa saadun selvityksen mukaan kosteikon toteutus on valmistunut vuoden 2023 lopussa. Kotasaaren kosteikkoalueen itäpuolella sijaitsee Hyvättilänsuon luonnonsuojelualue.

(30) Suurimmalla osalla asemakaava-aluetta ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Alueella on vireillä Kukkuroinmäen ja Konnunsuon osayleiskaavan laatiminen. Osayleiskaavan noin 1 200 hehtaarin laajuiseen suunnittelualueeseen kuuluvat asemakaava-alueen lisäksi Kukkuroinmäen jätteenkäsittelykeskuksen alue, Kotasaaren entinen turvatuotantoalue sekä Hyvättilänsuon luonnonsuojelualue.

Kaavaratkaisu

(31) Hyväksytyssä asemakaavassa suurin osa kaava-alueesta on osoitettu energiahuollon alueeksi (EN-2), joka varataan aurinkoenergian tuotantoon. Merkintään liittyvän määräyksen mukaan alueelle saa sijoittaa aurinkoenergian tuotantoa palvelevia rakennuksia, rakennelmia ja laitteita, kuten aurinkopaneeleja, huoltoteitä, muuntamoita, akustoja, varastoja ja voimajohtoja. Aurinkopaneelialue tulee pitää kasvipeitteisenä. Energiahuollon alueen pinta-ala on 336 hehtaaria.

(32) Kaava-alueen pohjois- ja eteläosiin on osoitettu maa- ja metsätalousalueet, joilla on ympäristöarvoja (MY-2 ja MY-3). MY-2-alueen pinta-ala on noin 53 hehtaaria. MY-2-merkintään liittyvän kaavamääräyksen mukaan alueella ei ole rakennusoikeutta. Alueella tulee säilyttää matala tai matalahko kasvillisuus, jossa vaihtelevat lyhyt tai lyhyehkö heinikko sekä paikoin matalakasvuinen ja harva pensaikko. Alueella tulee säilyttää kosteita alueita. MY-3-alueen pinta-ala on noin 28 hehtaaria. MY-3-merkintään liittyvän kaavamääräyksen mukaan alueella ei ole rakennusoikeutta. Alue tulee säilyttää ja tarvittaessa kunnostaa kosteikkona. Alueelle saa sijoittaa pumppaamon.

(33) Kaavaselostuksen mukaan MY-alueiksi on osoitettu linnustolle tärkeitä avoimia alueita ja linnustolle, viitasammakoille ja sudenkorennoille tärkeitä kosteikkoja. MY-2-alueen rajauksessa ja kaavamääräyksessä on huomioitu erityisesti äärimmäisen uhanalaiseksi Suomessa arvioidun lintulajin elinympäristötarpeet.

(34) Suurinta osa kaava-alueesta rajaa kapea suojaviheralue (EV-11). Merkintään liittyvän määräyksen mukaan alueella tulee ylläpitää näkymien rajaamisen kannalta riittävän korkeaa ja tiheää puustoa tai muuta kasvillisuutta. Tarvittaessa tulee istuttaa uutta monilajista puustoa ja muuta suojaavaa kasvillisuutta. Alueella on suositeltavaa säilyttää ja tarvittaessa istuttaa myös havupuita. Liito-oravan elinpiirien välisillä osuuksilla tulee säilyttää ja tarvittaessa istuttaa riittävä puusto liito-oravan liikkumisen mahdollistamiseksi.

(35) Asemakaavaan on merkitty luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeitä alueita (luo-10 ja luo-13) liito-oravan, viitasammakon ja erään korentolajin lisääntymis- ja levähdyspaikkojen säilymisen turvaamiseksi.

(36) Asemakaavan yleismääräyksissä on muun ohella määrätty, että EN-2-alueen rakennusluvan yhteydessä tulee esittää EN-2-, EV-11-, MY-2- ja MY-3-alueita koskeva miljöösuunnitelma. Miljöösuunnitelman tulee perustua asemakaavan liitteenä olevaan ympäristösuunnitelmaan. Luo-alueiden ja EN-2-alueen rakentamisen yhteensovittaminen tulee esittää miljöösuunnitelmassa. Miljöösuunnitelman tulee olla esitystavaltaan ja -tarkkuudeltaan sellainen, että sen perusteella voidaan arvioida ympäristösuunnitelmassa esitettyjen keskeisten tavoitteiden täyttyminen EN-2-, EV-11-, MY-2- ja MY-3-alueiden rakentamisessa, käytössä ja hoidossa. Miljöösuunnitelmassa voidaan tarpeen vaatiessa poiketa ympäristösuunnitelmasta, mikäli ympäristösuunnitelmassa luetellut keskeiset tavoitteet kuitenkin täyttyvät. Miljöösuunnitelmasta tulee pyytää valtion ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisten sekä kaupunkisuunnittelun lausunto.

(37) Yleismääräyksissä on lisäksi muun ohella määrätty, että EN-2- ja MY-3-alueita koskevista lupahakemuksista ja niihin kuuluvista liitesuunnitelmista tulee pyytää lausunto luonnonsuojelulaissa tarkoitetulta valtion valvontaviranomaiselta.

(38) Asemakaavan yleismääräyksissä viitattu ympäristösuunnitelma (Forus Oy 14.8.2024) on liitetty kaavaselostukseen. Suunnitelmassa on kuvattu hankealueen ympäristön nykytilaa ja voimalan toiminnan aikaista tilaa. Suunnitelman mukaan ympäristö- ja miljöösuunnitelmien tavoitteena on turvata alueen luontoarvojen, maisema-arvojen sekä ihmisten terveellisen ja turvallisen elinympäristön säilyminen. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ympäristö- ja miljöösuunnitelmien on täytettävä ympäristösuunnitelmassa luetellut keskeiset tavoitteet.

(39) Mainittuihin keskeisiin tavoitteisiin kuuluvat muun ohella seuraavat tavoitteet: MY-2- ja MY-3-alueisiin rajoittuvat aidat maisemoidaan tiheiden pensaiden tai pienten puiden avulla lintujen törmäysriskin minimoimiseksi. MY-2-alue tukee linnustoarvojen säilymistä. MY-2-alueen kehittämisessä ja hoidossa huomioidaan erityisesti äärimmäisen uhanalaisen lintulajin elinympäristötarpeet. Voimajohto varustetaan huomiopalloilla/-merkeillä törmäysriskin minimoimiseksi. Suojaviheralueen puusto ja muu kasvillisuus peittää näkymiä voimala-alueelle ympärivuotisesti, erityisesti asutuksen tai muuten maisemallisesti herkkien alueiden suunnalta tarkasteltuna. Rakentamisvaiheen toteutus ja aikataulutus suunnitellaan niin, että negatiiviset luontovaikutukset (vesistö, eläimet) on minimoitu. Miljöösuunnitelmassa kuvataan, miten rakentamisen ja toiminnan aikaisia luontovaikutuksia seurataan.

Linnustoa koskeva selvitys

Kaava-alueen linnustollinen merkitys ja kaavan perusteena olevat linnustoselvitykset

(40) Kaava-alueen itä- ja keskiosa kuuluu maakunnallisesti tärkeään lintualueeseen (MAALI). Kaavassa osoitetusta EN-2-alueesta MAALI-alueelle sijoittuu noin 200 hehtaaria. Kaavaselostuksessa on tuotu esiin, että jos Suomen tärkeiden FINIBA-lintualueiden rajausta tarkasteltaisiin nykytilanteessa, täyttäisi MAALI-alueen rajaus todennäköisesti FINIBA-kriteerit. Asiassa saadun selvityksen mukaan pääpiirteissään sama alue kuuluu syksyllä 2024 vahvistettuun kansainvälisesti tärkeään lintualueeseen (Konnunsuo IBA). IBA-kriteerilajit alueella ovat valkoposkihanhi, tundrametsähanhi ja eräs Suomessa uhanalainen pesimälaji.

(41) Asemakaava-alueelta on laadittu luontoselvitys ja linnustoselvitys vuonna 2022 osana vireillä olevaa osayleiskaavan laadintaa. Linnustoselvityksen (T:mi Ympäristötutkimus Kuitunen 5.10.2022) mukaan linnustoselvitys perustuu suurelta osin olemassa olevaan aineistoon, jota on runsaasti saatavilla. Selvityksessä on tuotu esiin, että osayleiskaava-alue on etenkin 2000-luvulla ollut yksi Etelä-Karjalan suosituimmista linturetkeilykohteista, ja suuri määrä harrastajien keräämiä havaintoja on tallennettu BirdLife Suomen lintutietopalveluun. Lisäksi selvitys on muun ohella perustunut vuonna 2015 laadittuun Konnunsuon linnustoselvitykseen. Selvityksessä on lintulajeittain esitetty tiedot havaituista yksilömääristä, havaintojen määristä tai reviirien määristä.

(42) Asemakaavan vaikutuksia on arvioitu Konnunsuon aurinkovoimalan asemakaavan luonto- ja vesistövaikutusten arvioinnissa (AFRY Finland Oy 14.6.2024). Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että selvitystä ei ole julkaistu kokonaisuudessaan, koska se sisältää salassa pidettävää tietoa erittäin uhanalaisesta lintulajista, mutta että selvityksen keskeiset tiedot ja johtopäätökset on tuotu esiin asemakaavaselostuksessa.

(43) Selvityksen mukaan tehtyyn arviointiin liittyy jonkin verran epävarmuutta johtuen pääosin siitä, että laajojen aurinkovoimala-alueiden luontovaikutuksista ei ole Suomessa vielä kovin paljon tutkittua tietoa. Vaikutukset on arvioitu noudattaen varovaisuusperiaatetta, eli jos vaikutuksista ei ole varmuutta, haitat on arvioitu vakavimman mahdollisen vaihtoehdon mukaan. Arvioinnissa on viitattu kaavamääräyksiin kirjattuihin ja ympäristösuunnitelmassa (Forus Oy 2024) kuvattuihin toimenpiteisiin, joilla kielteisiä vaikutuksia voidaan ainakin osittain estää ja lieventää.

(44) Kaavaselostuksessa asemakaavan toteuttamisen vaikutuksia koskevassa kappaleessa on todettu, että vaikutusten arvioinnin merkittävin epävarmuustekijä on aiemman kokemustiedon puute. Teollisen kokoluokan aurinkovoimalahankkeita ei ole aiemmin toteutettu linnustoarvoiltaan vastaaville alueille Suomessa tai muualla, tai niistä ei ole dokumentoitua tietoa saatavilla. Vertailutiedon puutteen vuoksi on hankalaa luotettavasti ennustaa erityisesti sitä, miten eri lintulajit reagoivat aurinkovoimalaan.

Vaikutukset luontokohteisiin

(45) Kaavaselostuksen mukaan kaavalla ei ole suoria vaikutuksia Konnunsuon luonnonsuojelualueeseen sisältyvään Hyvättilänsuohon eikä sen ja asemakaava-alueen välille sijoittuvaan Kotasaaren kosteikkoon. Aurinkovoimalan osoittamisella lähelle nykyistä ja tulevaa luonnonsuojelualuetta on kuitenkin jossain määrin kielteinen vaikutus aluekokonaisuuden luontoarvoihin verrattuna nykytilanteeseen. Varsinkin aluekokonaisuuden arvo linnustolle heikkenee joiltakin osin. Toisaalta samaan aikaan kosteikon rakentaminen lisää arvoa linnustolle joiltakin osin ja myös muita luontoarvoja.

Vaikutukset erityisesti suojeltavaan lintulajiin

(46) Kaava-alueella sijaitsee yksi Suomen merkittävimmistä uhanalaisen, erityisesti suojeltavan lintulajin pesimäaikaisista esiintymistä. Kaavan linnustoselvityksen mukaan kyseessä on äärimmäisen uhanalainen (CR) lintudirektiivin liitteen I laji. Kansainvälisesti kyseinen laji on kaavaselostuksen mukaan luokiteltu silmälläpidettäväksi. Viime vuosina lajin kannalta tärkein elinympäristö on sijainnut entisen turvetuotantoalueen puoliavoimella pellolla kaava-alueen pohjoisosassa.

(47) Kaavassa on rajattu aurinkovoimala-alueen ulkopuolelle lintulajin esiintymisen kannalta tärkeimmäksi arvioitu noin 52 hehtaarin laajuinen alue (MY-2-alue). Aluevarauksella ja kaavamääräyksellä pyritään turvaamaan lajin esiintyminen alueella. Ei voida kuitenkaan varmuudella sanoa, onko alue riittävän laaja, jotta laji kelpuuttaa sen jatkossakin, ja säilyykö elinympäristö aurinkovoimalan rakentamisen jälkeen lajille sopivana. Tutkittua tietoa lajin elinympäristövaatimuksista on niukasti saatavilla. Aurinkovoimala-alueelle EN-2 sijoittuu joitakin peltolohkoja, joilla on havaittu lintulajin yksilöiden aktiivista oleilua, vaikkakaan ei siinä määrin kuin MY-2-alueen pellolla. Laji ei todennäköisesti enää pysty käyttämään näitä alueita aurinkopaneelien pystyttämisen jälkeen.

(48) Muita aurinkovoimalan rakentamisen kielteisiä vaikutuksia lintulajiin voi olla rakentamisaikainen häiriö. Havaintojen perusteella laji ei vaikuta erityisen häiriöherkältä, ja rakennustyöt voidaan ajoittaa pesimäkauden ulkopuolelle tärkeän elinympäristön läheisyydessä. Aurinkovoimalan toiminnan aikana on mahdollista, että lähellä tärkeää elinympäristöä sijaitsevat aidat ja mahdollisesti myös paneelit aiheuttavat lintulajin yksilöille törmäysriskin. Lajia voidaan pitää törmäyksille alttiina lajina. Törmäysriskiä voidaan vähentää aidan paikan ja aitatyypin valinnalla sekä mahdollisesti myös huomiomerkinnöillä tai kasvillisuudella. Ympäristösuunnitelmassa on esitetty alustava aitaussuunnitelma.

(49) Kaavaselostuksen mukaan aurinkovoimalan sijoittamisella alueelle saattaa olla merkittävyydeltään suuri kielteinen vaikutus lintulajiin. Perusteena tälle on lajin suojeluarvo ja esiintymän tärkeys (kohteen arvoluokka 2, kohteen herkkyys erittäin suuri) sekä aurinkovoimalan rakentamisesta johtuva avoimen alueen pienentyminen ja mahdollinen elinympäristön heikentyminen siitäkin huolimatta, että lajin kannalta tärkeimmäksi arvioitu osa on rajattu rakentamisen ulkopuolelle (muutoksen suuruus suuri). Jos laji häviäisi alueelta, seurauksena voisi olla kannan koon pieneneminen alueellisesti tai valtakunnallisesti.

(50) Kaavaselostuksen mukaan vaikutusten arviointiin liittyy lajin osalta huomattavaa epävarmuutta. Suuren kielteisen vaikutuksen riskiä voidaan vähentää toteuttamalla kaikki mahdolliset toimenpiteet, joilla elinympäristöolosuhteet saadaan pidettyä lajin kannalta suotuisina. Tämä on pyritty varmistamaan edellyttämällä kaavan yleismääräyksissä kaavan liitteeksi tulevaan ympäristösuunnitelmaan perustuvan miljöösuunnitelman laatimista.

(51) Lintulajin esiintyminen alueella on seurausta viime vuosikymmenten turvetuotannosta ja peltojen viljelystä, ja esiintymän ylläpito vaatii alueen säännöllistä hoitoa (kasvillisuuden niittoa). Lintulajin elinympäristö muuttuisi epäsuotuisaan suuntaan myös siinä tapauksessa, että alueelle ei sijoitettaisi aurinkovoimalaa, peltojen niitto lopetettaisiin ja alue metsitettäisiin tai se pensoittuisi ja metsittyisi ajan mittaan. Umpeenkasvun seurauksena laji häviäisi todennäköisesti alueelta melko nopeasti.

Vaikutukset muuhun linnustoon

(52) Kaavaselostuksen mukaan asemakaavassa osoitetusta EN-2-aurinkovoimala-alueesta sijoittuu MAALI-alueelle noin 200 hehtaaria. Kaavahankkeella on tällä alueella todennäköisesti suuri kielteinen vaikutus MAALI-alueen rajausperusteena olleisiin linnustoarvoihin, sillä pääosa lintulajeista ei pysty käyttämään aluetta enää aurinkopaneelien pystyttämisen jälkeen. Vaikutus kohdistuu vain noin viiteen prosenttiin MAALI-alueen kokonaispinta-alasta. Vaikutuksen merkittävyyttä lisää kuitenkin se, että kohteena on kokonaisuuden kannalta tärkeä Kotasaaren ja Kivisaaren alue, johon muodostuvat keväisin MAALI-alueen laajimmat tulvavesilammikot. Kokonaisuutena kaavan vaikutukset MAALI-alueeseen arvioidaan kohtalaisen kielteisiksi. Kaava-alueen itäpuolelle rakenteilla oleva Kotasaaren kosteikko pystyy osittain korvaamaan aurinkovoimala-alueella tapahtuvat lepäilyalueiden menetykset. Tarkempi arviointi voidaan tehdä vasta, kun kosteikko on valmistunut ja olosuhteet siellä ovat vakiintuneet.

(53) Kaavaselostuksessa on tuotu esiin, että luontoselvitykseen sisältyneen linnustoraportin mukaan Kukkuroinmäen-Konnunsuon osayleiskaava-alueella pesii lukuisia uhanalaisia tai muuten huomionarvoisia lintulajeja. Lisäksi joitakin lähellä pesiviä muita lajeja ruokailee pesimäaikaan alueella. Osa näistä lajeista pesii ja/tai ruokailee asemakaava-alueella. Asemakaavassa osoitetun aurinkovoimalarakentamisen alle jää peltoja ja turvemaita, joilla on nykytilanteessa merkitystä useille lintulajeille. Pesimälinnuston kannalta huomionarvoisiksi arvioituja alueita häviää noin 250 hehtaaria. Osa linnuista voi siirtyä pesimään ja ruokailemaan Kotasaarentien itäpuolelle perusteilla olevalle kosteikolle tai muualle kaava-alueen ulkopuolelle. Kaikille lajeille ei kuitenkaan ole vastaavia korvaavia elinympäristöjä tarjolla tai reviirejä ei mahdu alueelle enempää, joten pesivien parien ja mahdollisesti myös pesivien lajien määrät alueella todennäköisesti vähenevät.

(54) Kokonaisuutena vaikutusten merkittävyys muulle pesimälinnustolle arvioidaan kohtalaisen kielteiseksi. Alueen arvo pesimälinnustolle ja varsinkin avoimia alueita vaativille ja suosiville lajeille vähenisi myös siinä tapauksessa, että alueelle ei osoitettaisi aurinkovoimalaa eikä peltoja hoidettaisi, vaan ne pensoittuisivat ja metsittyisivät vähitellen.

(55) Kukkuroinmäen-Konnunsuon osayleiskaavan luontoselvitykseen sisältyneen linnustoraportin mukaan osayleiskaava-alueella levähtää ja ruokailee muuttoaikoina huomattava määrä hanhia, vesilintuja ja kahlaajia. Myös petolintuja kerääntyy alueelle. Alueella pysähtyvien muuttolintujen joukossa on useita uhanalaisia ja muuten huomionarvoisia lintulajeja. Muuttavat lajit käyttävät sekä asemakaava-alueeseen sisältyviä alueita että kaava-alueen itäpuolelle perusteilla olevan kosteikon aluetta ja myös muita alueita kaava-alueen ympäristössä. Eri lajit käyttävät eri osia aluekokonaisuudesta. Kevättulvien laajuus ja ajoittuminen voivat myös vaihdella vuosittain.

(56) Kaava-alueen ulkopuolella muuttolintujen lepäily- ja ruokailumahdollisuudet tulevat Kotasaaren kosteikon toteutuessa säilymään ja paranemaan. Vielä ei voida varmuudella sanoa, minkälaisia, miten laajoja ja mille lajeille sopivia lepäily- ja ruokailualueita kosteikkoon muodostuu. Lisäksi on syytä ottaa huomioon, että nykytilanteessa lintujen lepäilyparvet siirtyvät erityyppisissä häiriötilanteissa Kotasaarentien länsipuolelta tien itäpuolelle tai toisin päin. Tätä mahdollisuutta ei jatkossa ole samassa laajuudessa.

(57) Kaavaselostuksen mukaan kaavan vaikutusten merkittävyys muuttolinnuille arvioidaan kokonaisuutena kohtalaisen kielteiseksi. Alueen arvo muuttolinnustolle ja varsinkin avoimia alueita vaativille ja suosiville lajeille vähenisi myös siinä tapauksessa, että alueelle ei sijoitettaisi aurinkovoimalaa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(58) Asemakaava on tietyn alueen rakentamista ja muuta maankäyttöä koskeva yksityiskohtainen suunnitelma. Asemakaavan laatimisen tulee siten perustua aluetta koskeviin yksityiskohtaisiin selvityksiin. Huomattavan laajan aurinkovoimalan toteuttamisen mahdollistava asemakaava asettaa hankkeen laatu huomioon ottaen erityisiä vaatimuksia selvitysten riittävyydelle ja niiden tarkkuustasolle.

(59) Laadittujen selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella on voitava varmistua siitä, että asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asetetut, muun ohella luonnonympäristön vaalimista edellyttävät ja siihen liittyvien erityisten arvojen hävittämisen kieltävät sisältövaatimukset täyttyvät. Jotta sisältövaatimusten täyttymisestä on mahdollista varmistua, kaavan perusteena oleviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin liittyvät epävarmuustekijät on otettava kaavaa laadittaessa asianmukaisesti huomioon. Epävarmuuksien ollessa suuria, haitalliset vaikutukset on arvioitava sitä merkittävimmiksi, mitä arvokkaimmista luontoarvoista on kyse. Haitalliset vaikutukset on tällöin myös selvitettävä ja arvioitava riittävän laajalta alueelta.

(60) Asiassa saadun selvityksen perusteella kaava-alueen itä- ja keskiosat ovat sekä pesimälinnustolle että muuttolinnustolle erittäin arvokkaita alueita. Alueella pesii sekä muuttoaikoina levähtää ja ruokailee lukuisia uhanalaisia tai muuten huomionarvoisia lintulajeja. Lisäksi alueella sijaitsee yksi Suomen merkittävimmistä äärimmäisen uhanalaisen, erityisesti suojeltavan lintulajin pesimäaikaisista esiintymistä. Selvitysten perusteella asemakaavan toteuttaminen osittain hävittäisi ja osittain heikentäisi lintujen pesimä-, soidin-, ruokailu- ja levähdysalueita.

(61) Kaavan perusteena olevissa selvityksissä on tunnistettu, että kaavan linnustovaikutusten arviointeihin liittyy merkittävää epävarmuutta. Teollisen kokoluokan aurinkovoimalahankkeiden toteuttamisesta linnustoarvoiltaan vastaaville alueille Suomessa tai muualla ei ole saatavilla dokumentoitua tietoa, ja vertailutietojen puutteen vuoksi ei myöskään voida luotettavasti ennustaa, miten aurinkovoimala vaikuttaa eri lintulajien esiintymiseen yleisemmin kaava-alueella, sen eri osissa ja läheisyydessä.

(62) Selvitysten perusteella aurinkovoimalan sijoittamisella alueelle saattaa olla merkittävyydeltään suuri kielteinen vaikutus äärimmäisen uhanalaiseen, erityisesti suojeltavaan lintulajiin. Vaikutusten arviointiin liittyy lajin osalta kuitenkin huomattavaa epävarmuutta ja vaikutukset voivat siten olla vielä arvioituakin kielteisempiä. Tästä epävarmuudesta huolimatta asemakaavassa lajin elinympäristötarpeiden huomioon ottamiseksi osoitettu noin 50 hehtaarin suuruinen MY-2-alue käsittää lähinnä vain lajin tärkeimmän elinympäristön. Lajista on tehty useita havaintoja myös peltolohkoilla, jotka on kaavassa osoitettu aurinkoenergian tuotantoalueeksi. Lisäksi MY-2-alue rajautuu pohjoisreunaansa lukuun ottamatta kokonaisuudessaan EN-2-alueeseen, mikä MY-2-alueen suhteellisen pienen pinta-alan lisäksi on omiaan lisäämään epävarmuutta siitä, pystyvätkö lajin linnut jatkossa käyttämään edes MY-2-aluetta pesimäaikaisena elinympäristönään. Myös linnustollisesti arvokkaan niin sanotun Vapon kosteikon alueelle osoitettu MY-3-alue on sitä ympäröiviin EN-2-alueisiin nähden pinta-alaltaan pieni.

(63) Asemakaavassa osoitettu EN-2-alue on huomattavan laaja. Alueelle on osoitettu pienehkö ohjeellinen rakennusala, jonne saa sijoittaa muuntamoalueen, akuston ja huoltorakennuksia. Sen ja luo-merkintöjen lisäksi kaavaan ei sisälly merkintöjä tai määräyksiä, jotka ohjaisivat aurinkoenergian tuotantoon varatulle alueelle sijoitettavien rakennelmien tai muiden rakenteiden sijoittelua tai toteutustapoja.

(64) Kaupunki on katsonut, että kaavamääräyksiä on tarkennettu kaavan kanssa samanaikaisesti hyväksytyssä kaavaan liittyvässä ympäristösuunnitelmassa. Myös kaavan linnustovaikutusten arvioinnissa on viitattu ympäristösuunnitelmassa kuvattuihin toimenpiteisiin, joilla linnustoon kohdistuvia kielteisiä vaikutuksia voidaan osittain estää ja lieventää.

(65) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristösuunnitelma ei erillisenä asiakirjana ole sellaisenaan osa asemakaavaa. Kaupunginvaltuuston päätöksestä ei ilmene, että ympäristösuunnitelma olisi kaupunginvaltuustossa nimenomaisesti hyväksytty asemakaavan yhteydessä. Siitä, että asemakaavan yleismääräyksessä edellytetään, että rakentamisluvan yhteydessä esitettävän miljöösuunnitelman tulee perustua ympäristösuunnitelmaan, ei välittömästi seuraa, että ympäristösuunnitelma tai siinä esitetyt toimenpiteet tulisivat kaavamääräysten tapaan asemakaavan velvoittavaksi osaksi. Ympäristösuunnitelma ei muullakaan perusteella ole asemakaavan toteuttamista oikeudellisesti sitova asiakirja. Ympäristösuunnitelmassa edellytettyjä toimenpiteitä ei siten olisi tullut kaavamääräysten tapaan ottaa huomioon kaavan mahdollistaman toiminnan vaikutuksia arvioitaessa. Ympäristösuunnitelmien oikeudellinen sitomattomuus on todettu myös aiemmin oikeuskäytännössä (esimerkiksi KHO 2021:56).

(66) Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että asemakaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella ei voida riittävästi varmistua siitä, ettei asemakaavan toteuttaminen asemakaavan sisältövaatimusten vastaisella tavalla hävitä ja heikennä äärimmäisen uhanalaisen, erityisesti suojeltavan lintulajin ja muun linnuston nykyisiä elinympäristöjä.

(67) Kaupunki on perustellut kaavaratkaisua vielä sillä, että linnut pystyvät käyttämään korvaavana elinympäristönä Metsähallituksen kaava-alueen viereen toteuttamaa Kotasaaren kosteikkoa.

(68) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että korvaavaksi elinympäristöksi esitetty kosteikko ei sijaitse asemakaava-alueella, joten asemakaavalla ei ole mahdollista vaikuttaa kosteikkoalueen maankäytön suunnitteluun ja toteutukseen. Kosteikkoalueen toteutustyöt ovat valmistuneet lisäksi niin lähellä kaavan hyväksymishetkeä, että kaavan hyväksymisajankohtana, jonka tilanteen perusteella kaavaratkaisun perusteena olevien selvitysten riittävyyttä ja sisältövaatimusten täyttymistä arvioidaan, ei ole vielä ollut käytettävissä selvitystä kosteikon soveltuvuudesta eri lintulajien elinympäristöksi. Kaavan perusteena olevassa selvityksessä on myös arvioitu, että aurinkovoimalan rakentaminen tulee heikentämään kosteikkoalueen arvoa linnustolle. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että tämän heikentävän vaikutuksen riskiä on omiaan lisäämään se, että aurinkoenergian tuotantoon asemakaavassa osoitetun alueen ja kosteikkoalueen väliin kaavassa osoitettu suojaviheralue on erittäin kapea.

(69) Edellä mainitut seikat huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole luotettavasti selvitetty Kotasaaren kosteikon toimivan sellaisena korvaavana elinympäristönä, joka voitaisiin ottaa kaavan sisältövaatimusten täyttymistä arvioitaessa huomioon.

(70) Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että hyväksytty asemakaava ei linnustovaikutusten osalta perustu sellaisiin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin, joiden perusteella olisi mahdollista arvioida, täyttääkö asemakaava asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetun sisältövaatimuksen siitä, että luonnonympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Koska asemakaava ei siten perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin, kaupunginvaltuuston päätös kaavan hyväksymisestä on lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hanna-Maria Schiestl.