KHO:2026:92

ELY-keskus oli räjähdysaineiden tuotantolaitosta koskevasta hankkeesta vastaavan esityksestä YVA-lain 36 §:n maanpuolustusta ja siviilivalmiutta koskevan erityissäännöksen nojalla päättänyt, että hankkeeseen ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Hallinto-oikeus oli jättänyt ELY-keskuksen päätöksestä valittaneiden kiinteistönomistajien ja rekisteröityjen yhdistysten valitukset valitusoikeuden puuttumisen vuoksi tutkimatta. Hallinto-oikeus oli katsonut, että YVA-lain 36 §:ssä tarkoitettuun päätökseen sai hakea muutosta vain hankkeesta vastaava ja tämäkin vain silloin, jos sen esitys oli hylätty.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että YVA-lain 36 §:n nojalla tehty päätös, jonka mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei sovelleta sellaiseen hankkeeseen, johon sitä muutoin lain mukaan sovellettaisiin, oli oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:ssä tarkoitettu valituskelpoinen hallintopäätös.

YVA-lain 37 §:ssä säädettiin hankkeesta vastaavan oikeudesta hakea valittamalla muutosta lain 36 §:n nojalla tehtyyn päätökseen, jolla hankkeesta vastaavan esitys oli hylätty. YVA-lain 37 §:ssä tai muualla samassa laissa ei ollut muutoin säädetty muutoksenhausta lain 36 §:ssä tarkoitettuun päätökseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan muutoksenhakua YVA-lain 36 §:ssä tarkoitettuun poikkeuspäätökseen oli arvioitava perustuslain 21 §:n sen säännöksen kannalta, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslain 21 §:n kannalta hyväksyttävistä muutoksenhakuoikeuden rajoituksista on mahdollista säätää vain lakiin otettavilla yksilöidyillä muutoksenhakukielloilla. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan sallivaksi muotoillut muutoksenhakuoikeutta koskevat luettelot eivät voi toimia eräänlaisina välillisinä muutoksenhakukieltoina. Muutoksenhakuoikeus ratkeaa siten oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain, ennen kaikkea mainitun lain 7 §:n 1 momentin, ja viime kädessä perustuslain 21 §:n 1 momentin perusteella.

YVA-lakiin ei sisältynyt lain 36 §:ssä tarkoitettua päätöstä koskevaa muutoksenhakukieltoa tai muuta muutoksenhakuoikeuden rajoitusta. Muutoksenhakuoikeuden rajoitusta ei voitu johtaa siitä, että laissa oli tältä osin säädetty vain hankkeesta vastaavan muutoksenhakuoikeudesta tilanteessa, jossa hankkeesta vastaavan hakemus oli hylätty. Näin ollen ELY-keskuksen päätökseen sai oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan hakea muutosta se, johon päätös oli kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikutti. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevista YVA-direktiivin 11 artiklasta ja Århusin yleissopimuksen 9 artiklasta seurasi, että muutoksenhakuoikeus asiassa oli myös niillä rekisteröidyillä yhteisöillä, joiden toimialaan kuului ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun edistäminen.

Koska hallinto-oikeudella oli ollut muutoksenhakijoiden valitusoikeudesta eri käsitys, hallinto-oikeuden päätös oli kumottava ja asia oli palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 36 § (252/2017) ja 37 § (1428/2019)

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 6 § 1 momentti ja 7 § 1 momentti

Yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa (Århusin sopimus, SopS 121–122/2004) 9 artikla

Päätökset, joita muutoksenhaku koskee

Turun hallinto-oikeus 8.5.2026 nro 905/2026
Turun hallinto-oikeus 5.6.2026 nro 1123/2026
Turun hallinto-oikeus 5.6.2026 nro 1124/2026

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle ja hänen asiakumppaneilleen valitusluvan kaikissa kolmessa asiassa ja tutkii valitukset.

Hallinto-oikeuden päätökset muutoksenhakijoiden valitusten tutkimatta jättämisestä kumotaan ja asiat palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäviksi.

Asian tausta

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskeva asia (korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumero 1710/2026)

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jatkossa ELY-keskus) on 28.2.2025 hankkeesta vastaavan Oy Forcit Ab:n esityksestä päättänyt, että yhtiön suunnittelemaan räjähdysainetuotantohankkeeseen Porin Noormarkussa ei ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 36 §:n nojalla sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään 8.5.2026 nro 905/2026 jättänyt tutkimatta muiden ohella muutoksenhakijoiden valitukset ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee, että muutoksenhakijat olivat esittäneet ELY-keskuksen päätökseen 28.2.2025 kohdistuvat vaatimuksensa Porin elinvoima- ja ympäristölautakunnan poikkeamis- ja sijoittamislupapäätöksiä 4.6.2026 koskevissa valituksissaan. Hallinto-oikeus on yhdistänyt näissä asioissa esitetyt valitusperusteet koskien ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamatta jättämistä käsiteltäviksi erikseen ja muutoin jättänyt poikkeamis- ja sijoittamislupapäätöksistä tehdyt valitukset käsiteltäviksi omina asioinaan.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan muutoksenhausta valituksen kohteena olevaan päätökseen säädetään YVA-lain 37 §:n 1 momentissa. Valitusoikeus ELY-keskuksen päätöksestä on rajattu hankkeesta vastaavalle, jolla on muutoksenhakuoikeus päätöksestä vain, jos esitys on hylätty. Päätökseen ei muutoin saa hakea muutosta. Koska valittajilla ei ole asiassa valitusoikeutta, heidän valituksensa on jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veronica Storträsk, Satu Sundberg ja Teemu Hirvonen, joka on myös esitellyt asian.

Poikkeamislupaa rakentamisessa koskeva asia (korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumero 2029/2026)

Porin elinvoima- ja ympäristölautakunta on 4.6.2025 (§ 57) rakentamislain 57 §:n nojalla myöntänyt Oy Forcit Ab:lle luvan poiketa Porin kaupungin rakennusjärjestyksen rakentamisen määrää koskevasta määräyksestä kerrosalaltaan noin 8 476 m2:n suuruisen TNT-tuotantolaitoksen rakentamiseksi erottamattomalle määräalalle Porin Noormarkussa sijaitsevasta kiinteistöstä 609-464-10-15.

Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään 5.6.2026 nro 1123/2026 jättänyt tutkimatta muiden ohella muutoksenhakijoiden valitukset elinvoima- ja ympäristölautakunnan päätöksestä sillä perusteella, että muutoksenhakijoilla ei ole rakentamislain 180 §:n mukaan valitusoikeutta asiassa.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on oikeudellisen arvioinnin lähtökohtana todettu, että asiaa ei ole laitoksen toimintaan liittyvien ympäristövaikutusten tai laitoksen toiminnan turvallisuuteen liittyvien seikkojen osalta ratkaistu valituksen kohteena olevalla poikkeamisluvalla ja että valittajien valitusoikeutta tässä asiassa arvioidaan yksinomaan rakentamislain säännösten nojalla.

Yhdistysten valitusoikeuden osalta hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että YVA-lain 37 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus YVA-lain 36 §:n mukaisesta päätöksestä on rajattu yksinomaan hankkeesta vastaavaan ja silloinkin vain tämän esityksen tullessa hylätyksi ja että muutoin päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Sääntely muodostaa näin tietoisesti suljetun ja poikkeuksellisen muutoksenhakujärjestelmän. Jos rakentamislain 180 §:n 2 momenttia tulkittaisiin sen sanamuodon mukaisesti siten, että yhteisön valitusoikeus syntyisi jo sillä perusteella, että hankkeeseen on sovellettu YVA-lakia 36 §:n mukaista päätöstä tehtäessä, johtaisi tämä sääntelykokonaisuuden kannalta ristiriitaiseen lopputulokseen. Mainittu päätös ja siihen liitetty hyvin rajattu muutoksenhakuoikeus menettäisivät tällöin olennaisen merkityksensä, koska valitusoikeus avautuisi toista sääntelyreittiä pitkin.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veronica Storträsk, Satu Sundberg (eri mieltä) ja Teemu Hirvonen, joka on myös esitellyt asian.

Sijoittamislupaa koskeva asia (korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumero 2030/2026)

Porin elinvoima- ja ympäristölautakunta on 4.6.2025 (§ 58) myöntänyt Oy Forcit Ab:lle rakentamislain 46 §:ssä tarkoitetun sijoittamisluvan, johon sovelletaan suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä, TNT-tuotantolaitoksen rakentamiseksi erottamattomalle määräalalle Porin Noormarkussa sijaitsevasta kiinteistöstä 609-464-10-15.

Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään 5.6.2026 nro 1124/2026 jättänyt tutkimatta muiden ohella muutoksenhakijoiden valitukset elinvoima- ja ympäristölautakunnan päätöksestä sillä perusteella, että muutoksenhakijoilla ei ole rakentamislain 180 §:n mukaan valitusoikeutta asiassa.

Hallinto-oikeuden päätöstä on perusteltu samoin kuin edellä poikkeamislupaa koskevan päätöksen kohdalla on todettu.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veronica Storträsk, Satu Sundberg (eri mieltä) ja Teemu Hirvonen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A asiakumppaneineen on pyytänyt kaikissa kolmessa asiassa valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätökset kumotaan. Muutoksenhakijoilla on katsottava olevan valitusoikeus kaikissa asioissa. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn liittyvät kysymykset olisi tullut ratkaista hallinto-oikeudessa samalla päätöksellä lupa-asioiden kanssa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutoksenhakijoiden valituksesta ensin ratkaistava, kenellä on oikeus hakea muutosta ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 36 §:ssä tarkoitettuun päätökseen.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hallinto-oikeuden ratkaisu edellä tarkoitettuun kysymykseen ole ollut lainmukainen, on asiassa seuraavaksi ratkaistava, mikä merkitys tällä seikalla on arvioitaessa hallinto-oikeuden päätöksiä poikkeamislupaa ja sijoittamislupaa koskevissa asioissa.

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA-laki) 34 §:n 2 momentin mukaan se, jolla muutoin on oikeus hakea lupapäätökseen muutosta valittamalla, voi valituksessaan vedota siihen, ettei ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osiltaan puutteellisesti.

YVA-lain 36 §:n (252/2017) mukaan edellä 11 §:ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen voi hankkeesta vastaavan esityksestä päättää, ettei ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelleta sellaisiin hankkeisiin, joiden yksinomaisena tarkoituksena on puolustukseen tai siviilivalmiuteen liittyvät toimet, jos arviointimenettelyn soveltaminen vaarantaisi niiden tarkoituksen. Ennen päätöksen tekemistä on pyydettävä lausunto asianomaisilta viranomaisilta.

YVA-lain 37 § (1428/2019) koskee muutoksenhakua arviointimenettelyn soveltamista koskevaan päätökseen. Pykälän 1 momentin mukaan hankkeesta vastaava saa hakea muutosta 13 §:ssä tarkoitettuun päätökseen sekä 36 §:n nojalla tehtyyn päätökseen, jolla hankkeesta vastaavan esitys on hylätty, valittamalla siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 13 §:ssä tarkoitettuun päätökseen ei saa muutoin erikseen hakea valittamalla muutosta. Se, jolla on oikeus hakea muutosta hanketta koskevaan lupapäätökseen, saa kuitenkin hakea muutosta päätökseen, jolla on katsottu, ettei ympäristövaikutusten arviointimenettely ole tarpeen, samassa järjestyksessä ja yhteydessä kuin hanketta koskevasta lupapäätöksestä valitetaan.

Rakentamislain 180 §:n 1 momentin 1–4 kohdan mukaan valitusoikeus poikkeamisluvasta sekä rakentamisluvasta, johon sovelletaan suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä, on:

1) viereisen tai vastapäätä olevan kiinteistön tai muun alueen omistajalla ja haltijalla;
2) sellaisen kiinteistön tai muun alueen omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;
3) sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke voi huomattavasti vaikuttaa;
4) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan valitusoikeus on lisäksi toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhteisöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun edistäminen, jos rakentamislupa koskee rakennusta hankkeessa, johon sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan valittamalla saa hakea muutosta päätökseen, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian tai jättänyt sen tutkimatta.

Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi.

Asiassa saatu selvitys

Asiassa on kysymys räjähdysaineiden tuotantolaitosta koskevasta Oy Forcit Ab:n hankkeesta, johon sovelletaan YVA-lain 3 §:n 1 momentin ja YVA-lain liitteenä 1 olevan hankeluettelon kohdan 6 alakohdan c nojalla ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on 28.2.2025 Oy Forcit Ab:n esityksestä YVA-lain 36 §:n maanpuolustusta ja siviilivalmiutta koskevan erityissäännöksen nojalla päättänyt, että hankkeeseen ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. ELY-keskuksen päätöksessä on ilmoitettu, että siihen ei saa hakea muutosta valittamalla, koska toimivaltainen viranomainen on hyväksynyt hankkeesta vastaavan YVA-lain 36 §:n mukaisen esityksen, eikä muille tahoille ole YVA-laissa säädetty muutoksenhakuoikeutta.

Nyt kysymyksessä olevat muutoksenhakijat ovat rekisteröityjä yhdistyksiä sekä hankkeen lähialueella kiinteistöjä omistavia yksityishenkilöitä. He ovat valittaessaan hallinto-oikeuteen hankkeelle rakentamislain nojalla myönnetyistä poikkeamisluvasta ja sijoittamisluvasta samassa yhteydessä vaatineet ELY-keskuksen päätöksen kumoamista.

Hallinto-oikeus on erottanut ELY-keskuksen päätökseen kohdistuvat vaatimukset lupa-asioista omiksi asioikseen erillisellä päätöksellä ratkaistavaksi. Hallinto-oikeus on katsonut, että YVA-lain 36 §:ssä tarkoitettuun ELY-keskuksen päätökseen ei saa hakea muutosta kuin hankkeesta vastaava ja tämäkin vain silloin, jos sen esitys on hylätty.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ELY-keskuksen YVA-lain 36 §:n nojalla tekemä päätös, jonka mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei sovelleta sellaiseen hankkeeseen, johon sitä muutoin lain mukaan sovellettaisiin, on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:ssä tarkoitettu valituskelpoinen hallintopäätös.

YVA-lain 37 §:ssä säädetään hankkeesta vastaavan oikeudesta hakea valittamalla muutosta lain 36 §:n nojalla tehtyyn päätökseen, jolla hankkeesta vastaavan esitys on hylätty. YVA-lain 37 §:ssä tai muualla samassa laissa ei ole muutoin säädetty muutoksenhausta lain 36 §:ssä tarkoitettuun päätökseen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakua YVA-lain 36 §:ssä tarkoitettuun poikkeuspäätökseen on arvioitava perustuslain 21 §:n sen säännöksen kannalta, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslain 21 §:n kannalta hyväksyttävistä muutoksenhakuoikeuden rajoituksista on mahdollista säätää vain lakiin otettavilla yksilöidyillä muutoksenhakukielloilla. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan (esimerkiksi PeVL 20/2005 vp ja PeVL 15/2012 vp) sallivaksi muotoillut muutoksenhakuoikeutta koskevat luettelot eivät voi toimia eräänlaisina välillisinä muutoksenhakukieltoina. Muutoksenhakuoikeus päätökseen ratkeaa siten oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain, ennen kaikkea mainitun lain 7 §:n 1 momentin, ja viime kädessä perustuslain 21 §:n 1 momentin perusteella.

YVA-lakiin ei sisälly lain 36 §:ssä tarkoitettua päätöstä koskevaa muutoksenhakukieltoa tai muuta muutoksenhakuoikeuden rajoitusta. Kuten edellä kohdassa 29 on todettu, muutoksenhakuoikeuden rajoitusta ei voida johtaa siitä, että laissa on tältä osin säädetty vain hankkeesta vastaavan muutoksenhakuoikeudesta tilanteessa, jossa hankkeesta vastaavan hakemus on hylätty. Näin ollen ELY-keskuksen päätökseen saa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan hakea muutosta se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevista YVA-direktiivin 11 artiklasta (2011/92/EU, muutettuna direktiivillä 2014/52/EU) ja Århusin yleissopimuksen 9 artiklasta (SopS 121/2004 ja SopS 122/2004) seuraa, että muutoksenhakuoikeus asiassa on myös niillä rekisteröidyillä yhteisöillä, joiden toimialaan kuuluu ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun edistäminen.

Koska hallinto-oikeudella on ollut asiasta eri käsitys, on sen päätös ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevassa asiassa kumottava ja asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Koska valitusoikeutta koskevat hallinto-oikeuden ratkaisut poikkeamislupaa ja sijoittamislupaa koskevissa asioissa ovat olennaisesti perustuneet hallinto-oikeuden virheelliseen käsitykseen mahdollisuudesta hakea muutosta YVA-lain 36 §:ssä tarkoitettuun päätökseen, on myös hallinto-oikeuden päätökset mainituissa lupa-asioissa kumottava ja asiat on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäviksi. Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, ettei hallinto-oikeuden olisi asian olosuhteissa tullut erottaa ELY-keskuksen päätökseen kohdistuvaa muutoksenhakua lupa-asioita koskevasta muutoksenhausta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, ettei tällä päätöksellä ole, eikä hallinto-oikeuden päätösten sisältö huomioon ottaen ole voitukaan, lopullisesti ratkaista sitä, onko kaikilla nyt kysymyksessä olevilla muutoksenhakijoilla valitusoikeus nyt käsiteltävänä olevissa asioissa. Tällä päätöksellä ei ole myöskään ratkaistu sitä, onko ELY-keskus voinut YVA-lain 36 §:n nojalla päättää, että hankkeeseen ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, eikä sitä, onko Porin elinvoima- ja ympäristölautakunnan myöntämille poikkeamisluvalle ja sijoittamisluvalle ollut rakentamislain mukaiset edellytykset.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Jaakko Autio, Tero Leskinen ja Antti Belinskij. Asian esittelijä Hanna-Maria Schiestl.