KHO 11.11.2026/3143

Asia

Vammaispalvelua koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

A

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 16.12.2025 nro 8244/2025

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

X:n hyvinvointialueen vammaissosiaalityössä on ryhdytty A:n (muutoksenhakija) palvelutarpeen uuteen arviointiin sen jälkeen, kun Yhdistyneiden kansakuntien vammaisten henkilöiden oikeuksien komitea (Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CRPD) oli muutoksenhakijan sille tekemän yksilövalituksen johdosta antanut 7.4.2022 ratkaisun CRPD/C/26/D/46/2018. Komitean ratkaisun taustalla olivat muutoksenhakijan oikeutta henkilökohtaiseen apuun koskevat seuraavat päätökset: 1. Y:n perusturvalautakunnan 11.1.2015 tekemä päätös. Muutoksenhakijalle ei ollut myönnetty sellaista haettua tuntimäärää henkilökohtaista apua, jolla itsenäinen asuminen omassa asunnossa olisi voitu turvata. 2. Helsingin hallinto-oikeuden päätös 26.5.2016, jolla muutoksenhakijan valitus perusturvalautakunnan päätöksestä oli hylätty. 3. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 14.6.2017, jolla muutoksenhakijan valitus hallinto-oikeuden päätöksestä oli hylätty.

Vammaisten henkilöiden oikeuksien komitea oli mainitussa ratkaisussaan katsonut, että Suomen valtio ei ollut täyttänyt vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä vammaisyleissopimus) 19 artiklassa sekä 5 artiklan 1 ja 2 kohdissa asetettuja velvollisuuksia. Komitea oli johtopäätöksenään ja suosituksenaan muun ohella esittänyt, että muutoksenhakijan henkilökohtaista apua koskeva hakemus tulee käsitellä uudelleen ja tulee varmistaa, että hänelle turvataan vammaisyleissopimuksen 19 artiklan mukainen oikeus elää itsenäisesti.

Muutoksenhakija on palvelutarpeen uudelleen arvioinnin 20.3.2023 yhteydessä hakenut vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (380/1987, vanha vammaispalvelulaki) mukaista henkilökohtaista apua 20 tuntia vuorokaudessa, jotta hän voisi asua henkilökohtaisen avun ja läheistensä avun turvin itsenäisesti omassa asunnossaan.

X:n hyvinvointialueen viranhaltija on 24.11.2023 myöntänyt muutoksenhakijalle henkilökohtaista apua vapaa-ajan toimintoihin 30 tuntia kuukaudessa 1.12.2023 alkaen toistaiseksi. Päätöksen perustelujen mukaan muutoksenhakija asuu tällä hetkellä vanhempiensa luona. Jos hän muuttaa pois vanhempiensa kodista, hän tarvitsee palveluasumista, sillä hänen hoidontarpeeseensa ei voida vastata ainoastaan henkilökohtaisella avulla.

X:n hyvinvointialueen aluehallituksen yksilöasioiden jaosto on 23.4.2024 hylännyt muutoksenhakijan oikaisuvaatimuksen. Päätöksen perusteluissa todetaan muun ohella, että muutoksenhakija tarvitsee ympärivuorokautista palveluasumista, joka voidaan järjestää asumisyksikössä hänen yksilölliset tarpeensa huomioon ottaen.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen aluehallituksen yksilöasioiden jaoston päätöksestä oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Virpi Ikkelä, Annina Nieminen ja Anna Autio, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden ja hyvinvointialueen aluehallituksen yksilöasioiden jaoston päätökset kumotaan ja hänelle myönnetään henkilökohtaista apua 140 tuntia viikossa ja että hyvinvointialue määrätään korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

X:n hyvinvointialue on vaatinut, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

Muutoksenhakija on vuonna 1982 syntynyt vaikeavammainen henkilö, joka tarvitsee apua kaikissa elämän toiminnoissa fyysisten ja psyykkisten toimintarajoitteidensa takia. Avun tarve on ympärivuorokautista. Muutoksenhakija on viime vuodet asunut vanhempiensa luona. Hänellä on lisäksi käytettävissään oma asunto, jossa hän myös oleskelee ja on aiemmin asunut kaksi vuotta vanhempiensa avustamana ja hänelle tuolloin myönnetyn henkilökohtaisen avun turvin.

Muutoksenhakijan edunvalvojana toimiva vanhempi on hakenut muutoksenhakijalle henkilökohtaista apua 20 tuntia vuorokaudessa. Tavoitteena on ollut, että muutoksenhakija voisi henkilökohtaisen avun turvin asua itsenäisesti omassa asunnossaan. Muutoksenhakijalle on myönnetty henkilökohtaista apua 30 tuntia kuukaudessa vapaa-ajan toimintaan.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, ovatko X:n hyvinvointialueen aluehallituksen yksilöasioiden jaoston päätös 23.4.2024 ja Helsingin hallinto-oikeuden päätös 16.12.2025 lainvastaisia sen takia, että muutoksenhakijalla ei ole katsottu olevan oikeutta vanhan vammaispalvelulain (380/1987) mukaiseen henkilökohtaiseen apuun siinä laajuudessa ja siinä tarkoituksessa, johon henkilökohtaista apua on haettu.

Jos muutoksenhakijalla ei ole oikeutta hakemaansa henkilökohtaiseen apuun vanhan vammaispalvelulain perusteella, asiassa on vielä arvioitava, tulisiko muutoksenhakijalle myöntää henkilökohtaista apua sen varmistamiseksi, että hänelle turvataan oikeus elää itsenäisesti vammaisyleissopimuksen 19 artiklassa tarkoitetulla tavalla.

Osapuolten keskeiset kannanotot

Muutoksenhakija katsoo, että hänelle tulee myöntää vanhan vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua 140 tuntia viikossa, jotta hän voi sen avulla elää itsenäisesti omassa asunnossaan. Henkilökohtaisen avun myöntämättä jättäminen sillä perusteella, että muutoksenhakija ei täytä niin sanottua voimavaraedellytystä omassa kodissaan, vaikka täyttää sen kodin ulkopuolella, on vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean mukaan kehitysvammaista muutoksenhakijaa syrjivää. Samoin muutoksenhakijaa syrjivää on se, että voimavaraedellytystä sovelletaan ilman tuetun päätöksenteon mahdollisuutta. Käsitys, jonka mukaan henkilökohtainen apu ei ole tarkoitettu palveluksi, jolla vastataan ympärivuorokautiseen ja jatkuvaan avun, hoivan ja hoidon tarpeeseen, ei perustu lakiin. Vammaispalvelulaista ja vammaisyleissopimuksesta ilmenee, että henkilökohtaisella avulla tulee turvata vammaisten henkilöiden itsenäinen asuminen ja eläminen. Päätöksenteossa ei ole muutoinkaan otettu asianmukaisella tavalla huomioon muutoksenhakijaa koskevaa vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean ratkaisua.

Muutoksenhakijan mukaan palveluasuminen ryhmämuotoisesti järjestettynä ei ole hänen yksilölliset tarpeensa huomioon ottaen mahdollista. Hänen vammansa erityispiirteet edellyttävät muunlaista kuin ryhmämuotoista asumismuotoa. Viranomainen ei ole kiistänyt näitä tarpeita, vaan on vain viitannut palveluasumiseen kuitenkaan tarjoamatta yksilölliset tarpeet huomioon ottavia konkreettisia vaihtoehtoja. Ryhmämuotoisessa palveluasumisessa olisi myös kysymys vammaisyleissopimuksessa tarkoitetusta laitosasumisesta, vaikka palveluasumista Suomessa pidetään avohuollon palveluna.

Muutoksenhakija on lisäselvityksessään kiinnittänyt huomiota siihen, että hän on joutunut jatkamaan oikeuksiensa ajamista uusissa prosesseissa vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean ratkaisun jälkeen eikä hänen itsenäinen asumisensa ole tosiasiallisesti toteutunut. Korkeimman hallinto-oikeuden tulisi arvioida, täyttääkö tällainen toistuvien oikeusmenettelyjen kokonaisuus vammaisyleissopimuksen 13 artiklassa turvatun tehokkaan oikeussuojan vaatimuksen.

Viranomainen katsoo, että muutoksenhakijan avuntarpeisiin ei voida vastata ainoastaan henkilökohtaisella avulla, koska henkilökohtainen apu ei ole soveltuva palvelumuoto muutoksenhakijan asumisen järjestämiseen. Muutoksenhakijalle on suositeltu palveluasumista siten, että se järjestetään paikassa, jossa henkilökunta on saatavilla ympärivuorokautisesti. Palvelusuunnitelmassa 20.3.2023 vammaispalvelu on suositellut, että vammaispalvelujen toimintaterapeutti arvioi muutoksenhakijan toimintakyvyn ja että muutoksenhakijalle järjestetään asumisharjoittelu asumisyksikössä. Eri vaihtoehtojen selvittämisessä ei ole kuitenkaan päästy etenemään, koska muutoksenhakija tai hänen edunvalvojansa ei ole ollut valmis tekemään yhteistyötä vammaispalveluiden kanssa sopivan palvelun löytämiseksi. Muutoksenhakijan oikeus itsenäiseen elämään vammaisyleissopimuksen 19 artikla huomioiden voidaan turvata ilman, että muutoksenhakijalle järjestetään hänen vaatimaansa henkilökohtaista apua 140 tuntia viikossa.

Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Suomen perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Saman pykälän 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu laki (380/1987, vanha vammaispalvelulaki) on kumottu 1.1.2025 voimaan tulleella vammaispalvelulailla (673/2023). Uuden lain siirtymäsäännösten mukaan lain voimaan tullessa vireillä ollut muutoksenhakuasia käsitellään loppuun noudattaen uuden lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Vanhan vammaispalvelulain 3 §:n 2 momentin (981/2008) mukaan kyseisen lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve.

Vanhan vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin (608/2022) mukaan hyvinvointialueen on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella henkilökohtaista apua sekä palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vanhan vammaispalvelulain 8 c §:n (981/2008) 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella: 1) päivittäisissä toimissa; 2) työssä ja opiskelussa; 3) harrastuksissa; 4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai 5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Pykälän 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.

Pykälän 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Pykälän 4 momentin mukaan henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (759/1987, vanha vammaispalveluasetus) 10 §:n 1 momentin mukaan palveluasumiseen kuuluvat asunto sekä asumiseen liittyvät palvelut, jotka ovat välttämättömiä asukkaan jokapäiväiselle suoriutumiselle. Saman pykälän 2 momentin mukaan näitä palveluja voivat olla avustaminen asumiseen liittyvissä toiminnoissa kuten liikkumisessa, pukeutumisessa, henkilökohtaisessa hygieniassa, ruokataloudessa ja asunnon siivouksessa sekä ne palvelut, joita tarvitaan asukkaan terveyden, kuntoutuksen ja viihtyvyyden edistämiseksi.

Vanhan vammaispalveluasetuksen 11 §:n (371/2009) mukaan palveluasumista järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka vammansa tai sairautensa vuoksi tarvitsee toisen henkilön apua päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa jatkuvaluonteisesti, vuorokauden eri aikoina tai muutoin erityisen runsaasti.

Hallituksen esityksessä muun ohella vammaispalvelulain muuttamiseksi (HE 166/2008 vp, s. 16–17) on todettu, että henkilökohtainen apu tukee vaikeavammaisen henkilön omia valintoja ja hänen omaehtoista toimintaansa, mikä puolestaan edellyttää häneltä kykyä määritellä avun sisältö ja toteuttamistapa. Henkilökohtaisen avun ulkopuolelle rajautuisivat sellaiset avun tarpeet, joiden tyydyttäminen edellyttää pääosin hoivaa, hoitoa ja valvontaa. Henkilökohtaisen avun perustavoite on avustettavan henkilön itsenäisyyden ja riippumattomuuden lisääminen. Hallituksen esityksessä (s. 28) vammaispalvelulain 8 c §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että henkilökohtaisen avun luonteeseen kuuluu se, että avun tarvitsijalla on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. Jos avun ja avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, tulisi siihen vastata muulla tavoin kuin henkilökohtaisella avulla.

Vanhan vammaispalvelulain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 219/1986 vp, s. 13) on todettu vammaispalvelulain 8 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että palveluasumisen tarkoituksena on auttaa jatkuvasti toisen henkilön antaman avun tarpeessa olevaa vaikeavammaista tulemaan toimeen ilman laitoshoitoa parantamalla hänen toimintakykyään ja antamalla hänelle päivittäisissä toiminnoissa tarvittavaa apua. Palveluasumista järjestetään palvelutaloissa, palveluasuntoryhmissä tai muuna vastaavana asumisena. Palveluasumisena tulee kysymykseen sellaisen asunnon järjestäminen, jossa henkilö asunnossa toteutetuin erityisjärjestelyin pystyy vammansa aiheuttamista rajoituksista huolimatta suoriutumaan mahdollisimman itsenäisesti tavanomaisista elämän toiminnoista. Palveluasumiseen tulee liittyä myös riittävät palvelut vaikeavammaisen henkilön suoriutumisen turvaamiseksi. Palveluasumista järjestettäisiin asetuksella tarkemmin säädettävin perustein sellaiselle vaikeavammaiselle henkilölle, joka tarvitsee runsaasti jokapäiväistä toisen henkilön apua päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa. Tällaisia ovat muun muassa vaikeasti liikuntavammaiset tai kuurosokeat henkilöt.

Vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä vammaisyleissopimus) 5 artiklan 1 kohdan mukaan sopimuspuolet tunnustavat, että kaikki henkilöt ovat yhdenvertaisia lain edessä ja lain mukaan ja ovat oikeutettuja ilman minkäänlaista syrjintää yhdenvertaiseen lakiin perustuvaan suojaan ja yhdenvertaisiin lakiin perustuviin etuihin. Artiklan 2 kohdan mukaan sopimuspuolet kieltävät kaiken syrjinnän vammaisuuden perusteella ja takaavat vammaisille henkilöille yhdenvertaisen ja tehokkaan oikeussuojan syrjintää vastaan syrjintäperusteesta riippumatta.

Vammaisyleissopimuksen 19 artiklassa turvataan muun ohella vammaisten henkilöiden yhdenvertainen oikeus elää yhteisössä, jossa heillä on muiden kanssa yhdenvertaiset valinnanmahdollisuudet. Sopimuspuolten tulee toteuttaa tehokkaat ja asianmukaiset toimet tehdäkseen vammaisille henkilöille helpommaksi nauttia tästä oikeudesta täysimääräisesti sekä helpottaakseen heidän täysimääräistä osallisuuttaan ja osallistumistaan yhteisöön, muun muassa varmistamalla, että:

a) vammaisilla henkilöillä on yhdenvertaisesti muiden kanssa mahdollisuus valita asuinpaikkansa sekä se, missä ja kenen kanssa he asuvat, eivätkä he ole velvoitettuja käyttämään tiettyä asuinjärjestelyä;

b) vammaisten henkilöiden saatavissa on valikoima kotiin annettavia palveluja sekä asumis- ja laitospalveluja sekä muita yhteiskunnan tukipalveluja, mukaan lukien henkilökohtainen apu, jota tarvitaan tukemaan elämistä ja osallisuutta yhteisössä ja estämään eristämistä tai erottelua yhteisöstä.

Hallituksen esityksessä muun ohella laeiksi vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen ja sen valinnaisen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (HE 284/2014 vp, s. 54–56) on vammaisyleissopimuksen 19 artiklan osalta todettu, että artiklalla turvataan vammaisten henkilöiden yhdenvertainen oikeus elää yhteisössä. Sopimuspuolten tehtävänä on turvata tehokkaat ja asianmukaiset toimet, jotta vammaiset henkilöt pystyvät nauttimaan tästä oikeudesta täysimääräisesti. Sopimuspuolet turvaavat tämän oikeuden muun muassa varmistamalla, että vammaisilla henkilöillä on oikeus valita asuinpaikkansa sekä se, missä ja kenen kanssa he asuvat, eivätkä ole velvoitettuja käyttämään tiettyjä asuinjärjestelyjä. Sopimuspuolten tulee myös varmistaa, että saatavilla on kotiin annettavia palveluja, asumis- ja laitospalveluja sekä muita yhteiskunnan tukipalveluja. Sopimuspuolten tulee turvata henkilökohtainen apu sitä tarvitseville vammaisille henkilöille.

Artiklan mukaista oikeutta itsenäiseen elämään ja osallisuuteen yhteisössä turvaavat vammaispalvelulain mukaisista palveluista erityisesti vaikeavammaisille henkilöille subjektiivisina oikeuksina säädetyt henkilökohtainen apu, palveluasuminen, päivätoiminta sekä korvaus asunnon muutostöistä ja asuntoon kuuluvista välineistä ja laitteista. Kuljetuspalvelu on tärkeä palvelu itsenäisen elämän ja osallisuuden turvaamisessa. Myös vammaispalvelulain säännökset asiakkaan yksilöllisen avun tarpeen huomioon ottamisesta lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä sekä säännös yksilöllisen palvelusuunnitelman laatimisesta korostavat vammaisen henkilön itsemääräämisoikeuden ja osallistumisen huomioon ottamista vammaispalveluja järjestettäessä myös palvelujen järjestämistavan osalta.

Erityisesti kun on kyse sellaisista palveluista tai tukitoimista, joilla on vaikutusta vammaisen henkilön henkilökohtaisen vapauden, yksityisyyden suojan ja itsemääräämisoikeuden toteutumiseen, on ensisijaisesti otettava huomioon vammaisen henkilön oma käsitys hänen avun- tai palveluntarpeestaan ja palveluiden järjestämistavasta.

Hallituksen esityksen mukaan vammaispalvelulain mukaiseen henkilökohtaiseen apuun kuuluu vaikeavammaisen henkilön välttämätön avustaminen päivittäisissä toimissa, työssä ja opiskelussa, harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa sekä sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä niin kotona kuin kodin ulkopuolellakin. Palvelu on tarkoitettu diagnoosista riippumatta sellaisille vaikeavammaisille henkilöille, jotka vammansa tai sairautensa vuoksi tarvitsevat välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua näistä toimista selviytyäkseen. Henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan laissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.

Vammaispalvelulain mukaiseen palveluasumiseen kuuluvat asunto sekä asumiseen liittyvät palvelut, jotka ovat välttämättömiä asukkaan jokapäiväiselle suoriutumiselle. Näitä palveluja voivat olla avustaminen asumiseen liittyvissä toiminnoissa kuten liikkumisessa, pukeutumisessa, henkilökohtaisessa hygieniassa, ruokataloudessa ja asunnon siivouksessa sekä ne palvelut, joita tarvitaan asukkaan terveyden, kuntoutuksen ja viihtyvyyden edistämiseksi.

Vammaispalvelulaissa ei ole määritelty, missä ja miten palveluasuminen tulisi järjestää. Palveluasumiseen liittyvät palvelut voidaan järjestää henkilön omaan kotiin, jota hän hallitsee vuokra- tai omistussuhteen nojalla. Palveluasumista voidaan järjestää myös erilaisissa palveluasumisyksiköissä, kuten palvelutaloissa, ryhmäkodeissa tai hajautettuna asumisena, jolloin kunta tai muu palveluntuottaja järjestää palvelut asukkaan luo. Palveluasumisen järjestämistapaa valittaessa on kiinnitettävä huomiota palvelusuunnitelmassa kuvattuun palvelutarpeeseen ja vammaisen henkilön elämäntilanteeseen kokonaisuudessaan. Asiakkaan omalle käsitykselle asumisen ja palvelujen järjestämisestä on annettava erityistä merkitystä päätettäessä palveluasumisen järjestämistavasta.

Palveluasumiseen kuuluvat riittävät palvelut ja tuki sekä tarvittaessa myös hoiva ja huolenpito vaikeavammaisen henkilön suoriutumisen ja asumisturvallisuuden varmistamiseksi. Palvelut voidaan järjestää esimerkiksi kotipalvelun, kotihoidon tai omaishoidon tuen avulla tai vammaispalvelulain mukaisella henkilökohtaisella avulla tai näitä yhdistelemällä. Osa vaikeavammaisista henkilöistä, joiden toimintakyky on monin tavoin rajoittunut, tarvitsee myös ympärivuorokautista hoivaa. Palveluasumiseen voi sisältyä myös kotisairaanhoitoa tai muita terveydenhuollon palveluja.

Palveluasuminen tulee järjestää yhdistelemällä edellä mainituista palvelu- ja tukimuodoista asiakkaan tarpeita vastaava kokonaisuus. Myös teknologiaa ja apuvälineitä sekä asunnon muutostöitä voidaan käyttää osana palveluasumisen järjestämisen kokonaisuutta.

Oikeudellinen arviointi

Oikeus henkilökohtaiseen apuun vammaispalvelulain palvelujärjestelmässä

Asiassa on hallinto-oikeudenkin toteamin tavoin ensinnä kysymys sen arvioinnista, onko henkilökohtainen apu voitu jättää myöntämättä haetussa laajuudessa sillä perusteella, että muutoksenhakijan itsenäistä asumista omassa kodissa ei voida toteuttaa henkilökohtaisen avun turvin.

Edellä selostetuista vanhan vammaispalvelulain ja vammaispalveluasetuksen säännöksistä sekä lainvalmisteluasiakirjoista ilmenee, että kaksi lainsäädännön mukaista palvelumuotoa, henkilökohtainen apu ja palveluasuminen, ovat toisistaan erillisiä, mutta käyttötarkoituksiltaan ja soveltamisaloiltaan osin päällekkäisiä palveluja. Päällekkäisyyttä on erityisesti siltä osin, kun henkilö tarvitsee avustamista asumiseen liittyvissä päivittäisissä toiminnoissa. Lainsäädännöstä ja esitöistä ilmenee kuitenkin se hallinto-oikeuden toteama rajaus, että henkilökohtainen apu vammaispalvelulain mukaisena itsenäisenä palvelumuotona ei ole tarkoitettu palveluksi, jolla vastataan vaikeavammaisen henkilön ympärivuorokautiseen ja jatkuvaan avun, hoivan ja hoidon tarpeeseen. Jos henkilö tarvitsee toisen henkilön apua tavanomaisista asumiseen liittyvistä päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa jatkuvaluonteisesti, vuorokauden eri aikoina tai muutoin erityisen runsaasti, tällaisiin tarpeisiin vastataan vanhan vammaispalvelulain 8 §:n ja vanhan vammaispalveluasetuksen 11 §:n mukaan palveluasumisella. Palvelumuotoja ei tältä osin ole tarkoitettu päällekkäisiksi, eikä vammaisella henkilöllä siten ole oikeutta valita, että hänen tällaisiin jatkuvaluonteisiin avun tarpeisiinsa vastattaisiin henkilökohtaisen avun palvelulla.

Muutoksenhakija tarvitsee avustamista kaikissa elämän toiminnoissa fyysisten ja psyykkisten toimintarajoitteidensa takia. Avun tarve on ympärivuorokautista. Edellisessä kappaleessa selostetun mukaisesti tällaiseen erityisen runsaaseen avun tarpeeseen asumiseen liittyvistä päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa ei vammaispalvelujen palvelujärjestelmässä vastata henkilökohtaisen avun palvelulla, vaan lainsäädännön mukaan käytettävissä oleva palvelumuoto on palveluasuminen. Muutoksenhakijan vaatimus siitä, että hänelle tulee myöntää nimenomaan henkilökohtaista apua 20 tuntia vuorokaudessa (140 tuntia viikossa), jotta hän voi henkilökohtaisen avun turvin asua itsenäisesti omassa asunnossa, on jo tällä perusteella voitu hylätä.

Koska muutoksenhakijan avun tarpeeseen vastataan vammaispalvelujen palvelujärjestelmässä henkilökohtaisen avun sijaan palveluasumisella, ei esillä olevassa asiassa ole tarpeen ottaa kantaa henkilökohtaisen avun palveluun vanhan vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentissa liitettyyn niin sanottuun voimavaraedellytykseen. Näin on siitä huolimatta, että korkein hallinto-oikeus on aikaisemmassa päätöksessään 14.6.2017 viitannut muutoksenhakijalta puuttuviin voimavaroihin määritellä henkilökohtaisen avun sisältöä ja toteutustapaa suhteessa omassa kodissa asumiseen ja että vammaisten henkilöiden komitea on vuoden 2022 ratkaisussaan katsonut, ettei Suomi ole täyttänyt vammaisyleissopimuksen 5 ja 19 artiklan mukaisia velvollisuuksiaan, koska muutoksenhakijan henkilökohtaisen avun hakemus oli hylätty voimavaraedellytyksen perusteella. Kuten myös muutoksenhakija on tuonut vammaisten henkilöiden oikeuksien komiteassa esille (ks. komitean päätös s. 6, alaviite 7), palveluasumisen kokonaisuuteen mahdollisesti sisältyvä henkilökohtainen avustaminen poikkeaa erillisestä henkilökohtaisen avun palvelumuodosta sikäli, että voimavaraedellytys ei koske tällaista palveluasumiseen sisältyvää yksilökohtaista avustamista.

Edellä todetun perusteella se, että muutoksenhakijalle ei ole myönnetty hänen hakemaansa tuntimäärää henkilökohtaista apua itsenäisen asumisen turvaamiseksi, on ollut vammaispalvelulainsäädännön mukainen ratkaisu. Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, tulisiko muutoksenhakijalle tästä huolimatta myöntää henkilökohtaista apua sen varmistamiseksi, että hänelle turvataan oikeus elää itsenäisesti vammaisyleissopimuksen 19 artiklassa tarkoitetulla tavalla.

Itsenäisen elämisen oikeuden turvaaminen

Muutoksenhakija katsoo, että hänen oikeuttaan elää itsenäisesti vammaisyleissopimuksen 19 artiklassa ja vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean muutoksenhakijaa koskevassa ratkaisussa tarkoitetulla tavalla ei voida turvata, jos hänelle ei myönnetä hänen hakemaansa tuntimäärää henkilökohtaista apua. Viranomainen puolestaan katsoo, että muutoksenhakijan nyt esillä oleviin palvelutarpeisiin voidaan vastata vanhan vammaispalvelulain mukaisella palveluasumisella, joka täyttää myös vammaisyleissopimuksen 19 artiklan mukaiset vaatimukset.

Muutoksenhakijan mukaan ryhmämuotoinen palveluasuminen ei ole hänen tilanteessaan mahdollista eikä viranomainen ole tarjonnut hänelle konkreettisia vaihtoehtoja, joilla palveluasuminen voitaisiin järjestää hänen erityispiirteidensä ja palvelutarpeidensa edellyttämällä tavalla. Viranomainen puolestaan tuo esille, että muutoksenhakija tai hänen edunvalvojansa ei ole toistaiseksi ollut valmis tekemään yhteistyötä vammaispalveluiden kanssa sopivan palvelun löytämiseksi. Siten eri vaihtoehtojen selvittämisessä ei ole päästy etenemään.

Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että muutoksenhakijan palveluntarvetta on arvioitu yhteistyössä muutoksenhakijan kanssa ja laaditussa palvelusuunnitelmassa muutoksenhakijalle on suositeltu vammaispalvelulain mukaista palveluasumista, vammaispalvelujen toimintaterapeutin toteuttamaa toimintakyvyn arviota ja asumisharjoittelua asumisyksikössä muutoksenhakijan tarpeita vastaavan asumisyksikön löytämiseksi.

Edeltä (kohdat 36–39) ilmenevällä tavalla vanhan vammaispalvelulain mukainen palveluasuminen koostuu kullekin asiakkaalle räätälöidystä yhdistelmästä eri palvelu- ja tukimuotoja. Palveluasumisen järjestämistapoja on monenlaisia ja se voidaan järjestää esimerkiksi palveluasumisyksikössä taikka henkilön omaan kotiin, ja kulloinenkin tosiasiallinen järjestämistapa määräytyy vammaisen henkilön yksilöllisen palveluntarpeen ja elämäntilanteen perusteella, jolloin henkilön omalle käsitykselle avun- tai palveluntarpeesta ja palvelujen järjestämistavasta annetaan erityistä merkitystä. Palveluasumiseen voi yhtenä osana kuulua myös yksilökohtaista avustamista, johon ei edellä todetun mukaisesti sovelleta vanhan vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentissa tarkoitettua voimavaraedellytystä.

Vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean yleiskommentaarissa vammaisyleissopimuksen 19 artiklan soveltamisesta (General comment No. 5 (2017) on living independently and being included in the community) todetaan, että artiklassa tarkoitettu itsenäinen eläminen ei välttämättä tarkoita elämistä yksin. Yleiskommentaarista ei myöskään ilmene, että vammaisen henkilön itsenäinen asuminen tulisi järjestää pelkästään henkilökohtaisen avun turvin. Itsenäistä elämistä ei kuitenkaan ole laitosmainen asuminen, jota luonnehtivat esimerkiksi henkilön eristäminen, valinnanmahdollisuuksien puuttuminen päivittäisessä päätöksenteossa ja rutiinien joustamattomuus suhteessa henkilön omaan tahtoon ja mieltymyksiin.

Viranomainen on suositellut muutoksenhakijalle palveluasumisen hakemista. Saadun selvityksen perusteella on selvää, että muutoksenhakija täyttää lainsäädännössä asetetut edellytykset palveluasumisen myöntämiselle. Palvelu olisi siten muutoksenhakijan saatavilla, jos hän sitä hakisi ja selvittäisi yhteistoiminnassa viranomaisen kanssa, minkälaisella palvelujen ja tukitoimien kokonaisuudella palveluasuminen hänen tilanteessaan olisi järjestettävissä hänen palvelutarpeitaan vastaavaksi.

Muutoksenhakija tai hänen edunvalvojansa ei ole ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä tehnyt sellaista yhteistyötä viranomaisen kanssa, jonka perusteella viranomainen olisi voinut saada riittävän selvityksen muutoksenhakijan erityisistä tarpeista ja omista käsityksistä asumisen ja palvelujen järjestämisessä. Tämän takia viranomainen ei ole voinut yhteistyössä muutoksenhakijan ja edunvalvojan kanssa laatia konkreettisia ehdotuksia muutoksenhakijalle sopivista palveluasumisen palvelukokonaisuuksista.

Kuten edeltä on ilmennyt, palveluasumisen palvelukokonaisuus on rakennettavissa eri elementeistä asiakkaan erityiset ja yksilölliset avun tarpeet huomioon ottaen. Tällä perusteella voidaan pitää selvänä, että muutoksenhakijalle on rakennettavissa sellainen palveluasumisen kokonaisuus, jolla hänelle turvataan oikeus itsenäiseen elämään vammaisyleissopimuksen 19 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Palveluasumista on siten pidettävä palveluna, joka on muutoksenhakijan saatavilla ja sopiva tukemaan muutoksenhakijan itsenäistä elämistä vammaisyleissopimuksen 19 artiklassa tarkoitetulla tavalla.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla hyvinvointialueen aluehallituksen yksilöasioiden jaoston ja hallinto-oikeuden valituksenalaiset päätökset eivät ole lainvastaisia. Asiassa ei myöskään ole tullut ilmi, että oikeussuojan saavutettavuudessa olisi ollut vammaisyleissopimuksen 13 artiklassa tarkoitettuja esteitä. Tämän takia ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, muutoksenhakijalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Monica Gullans, Robert Utter, Päivi Pietarinen ja Antti Belinskij. Asian esittelijä Johanna Haapala-Mrena.