KHO 4.12.2025/2788

Asia

Malminetsintälupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakijat

A:n Paliskunta ja B ry

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 4.7.2024 nro 1171/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n Paliskunnan ja sen asiakumppanin vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää A:n Paliskunnalle ja sen asiakumppanille valitusluvan siltä osin kuin asiassa on kysymys kaivoslain mukaan malminetsintälupahakemukseen liitettävästä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja tutkii asian tältä osin. Valituslupa myönnetään myös siltä osin kuin muutoksenhakijoiden vaatimus Turvallisuus- ja kemikaaliviraston velvoittamisesta korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut on hallinto-oikeudessa hylätty.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

3. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto määrätään korvaamaan A:n Paliskunnan ja B ry:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 1 000 eurolla.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston sekä C Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

4. Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta osin.

Asian tausta

(1) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä myös Tukes) on 18.10.2022 antamallaan päätöksellä myöntänyt C Oy:lle malminetsintäluvan lupatunnuksella ML2013:0091 (Mertavaara 1) Kittilän kunnassa.

(2) Tukes on antanut päätöksessään muun ohella seuraavat yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset lupamääräykset 1 ja 4:

1. Määräys malminetsintätutkimusten sallituista ajankohdista ja menetelmistä, sekä malminetsintään liittyvistä laitteista ja rakennelmista

Tämän malminetsintäluvan nojalla on sallittua suorittaa seuraavia malminetsintätoimenpiteitä ja soveltaa seuraavia malminetsintämenetelmiä:

1. Geofysikaaliset ja geokemialliset tai vaikutuksiltaan niihin verrattavat tutkimusmenetelmät.
2. Koneellisesti tehtävät maaperä- ja kallioperänäytteenotto (moreeni-, ura- ja pistenäytteet, kairaus).
3. Tutkimuskaivannot ja tutkimusojat.

4. Määräys kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta

Malminetsintäluvan haltija on velvollinen huolehtimaan maa- ja kiviainesjätteen synnyn ehkäisemisestä, sen haitallisuuden vähentämisestä sekä jätteen hyödyntämisestä tai käsittelemisestä.

Malminetsinnästä tässä luvassa sallituilla menetelmillä (lupamääräys 1, menetelmät 1–3) ei synny kaivannaisjätettä.

Perustelut: Määräyksen perusteena on kaivoslaki (621/2011) 13 § ja VNA kaivostoiminnasta (391/2012) 3 §.

(3) A:n Paliskunta ja B ry (jäljempänä myös paliskunta ja yhdistys) ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet ensisijaisesti, että Tukesin päätös kumotaan, ja toissijaisesti, että päätös kumotaan ja asia palautetaan Tukesille uudelleen käsiteltäväksi. Vaatimusten perusteena on esitetty muun ohella, että lupahakemuksesta puuttuu kaivoslain mukainen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma.

(4) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt paliskunnan ja yhdistyksen valituksen. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa katsonut, että asiassa saadun selvityksen perusteella luvan mukaisin tutkimusmenetelmin toimittaessa toiminnasta ei synny kaivannaisjätettä ja että Tukes on siten voinut myöntää malminetsintäluvan edellyttämättä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman laatimista.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja-Riitta Tuisku, Laura Juntunen ja Inkeri Ylitalo, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5) A:n Paliskunta ja B ry ovat pyytäneet valituslupaa ja yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan, ja toissijaisesti, että päätökset kumotaan ja asia palautetaan Tukesille uudelleen käsiteltäväksi. Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että Turvallisuus- ja kemikaalivirasto määrätään korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut asiassa yhteensä 1 400 eurolla.

(6) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on vaatinut, että valitus hylätään. Tukes on lisäksi vaatinut, että muutoksenhakijoiden yhdessä tekemä oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään ja että B ry määrätään korvaamaan Tukesin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(7) C Oy (jäljempänä myös yhtiö) on vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana ja että B ry määrätään korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(8) Muutoksenhakijat eivät ole vastanneet Tukesin ja yhtiön lausumiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskevan vaatimuksen hylkääminen

(9) Muutoksenhakijat ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus pyytäisi unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua kaivannaisjätedirektiiviin (2006/21/EY) soveltamisesta malminetsinnässä syntyviin, mustaliuskeesta ja sulfidimineraaleista muodostuviin vaarallisiin jätteisiin.

(10) Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden pääsiassa antama ratkaisu ja sen perustelut, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka vuoksi ennakkoratkaisupyyntö olisi tarpeen.

2. Pääasia

Kysymyksenasettelu

(11) Asiassa on ratkaistavana, onko Tukesin päätöstä pidettävä lainvastaisena sillä muutoksenhakijoiden esittämällä perusteella, että Tukes on myöntänyt hakijalle malminetsintäluvan, vaikka hakija ei ollut esittänyt hakemuksessaan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa.

Osapuolten kannat

(12) A:n Paliskunta ja B ry ovat esittäneet, että C Oy:n lupahakemuksesta on puuttunut kaivoslain mukainen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, eikä Tukes ole vaatinut hakijaa esittämään sellaista ennen asian ratkaisemista.

(13) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on esittänyt, että malminetsintälupapäätös perustuu ennen korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöstä KHO 2024:97 vakiintuneeseen tulkintaan jätehuoltosuunnitelman tarpeesta.

(14) C Oy on esittänyt, että jätehuoltosuunnitelman puuttuminen ei ole virhe, koska yhtiö ja Tukes ovat toimineet asiassa hakemuksen vireilletulon ajankohtana vallinneen oikeuskäytännön mukaisesti. Yhtiö on lisäksi 21.1.2025 toimittanut Tukesille malminetsintälupaa Mertavaara 1 koskevan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman, jonka Tukes on kuitannut vastaanotetuksi.

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esitöitä

(15) Kaivoslain 13 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan haltija on velvollinen huolehtimaan maa- ja kiviainesjätteen synnyn ehkäisemisestä, sen haitallisuuden vähentämisestä sekä jätteen hyödyntämisestä tai käsittelemisestä. Pykälän 2 momentin mukaan malminetsintäluvan haltijan on laadittava 1 momentissa tarkoitetuista toimenpiteistä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, johon on sisällytettävä tiedot alueen ympäristöstä, maa- ja kiviainesjätteistä, jätealueista, vaikutuksista ympäristöön, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tehtävistä toimista, toiminnan tarkkailusta ja toiminnan lopettamiseen liittyvistä toimista. Jätehuoltosuunnitelmaa ei kuitenkaan vaadita, jos luvanhaltijan on laadittava sellainen ympäristönsuojelulain nojalla.

(16) Kaivoslain 34 §:n 5 momentin mukaan malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevaan hakemukseen on lisäksi liitettävä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, jos hakija ei ole velvollinen tekemään sellaista ympäristönsuojelulain nojalla.

(17) Kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä kaivoslain 13 §:ssä säädetään, jätehuoltosuunnitelman tulee sisältää: 1) pääpiirteiset tiedot malminetsinnässä syntyvästä maa- ja kiviainesjätteestä ja sen ominaisuuksista; 2) arvio maa- ja kiviainesjätteen kokonaismäärästä ja suunnitelma jätteen hyödyntämisestä ja muusta käsittelystä; 3) tiedot maa- ja kiviainesjätteen merkittävistä ympäristövaikutuksista; 4) tiedot jätealuetta koskevista jälkitoimenpiteistä malminetsintäalueella. Pykälän 3 momentin mukaan jätehuoltosuunnitelmassa on lisäksi esitettävä muut sellaiset tiedot, jotka ovat tarpeen sen arvioimiseksi, että maa- ja kiviainesjätteen synnyn ehkäisy ja haitallisuuden vähentäminen sekä jätteen käsittely on järjestetty kaivoslain ja mainitun asetuksen mukaisesti.

(18) Kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 13 §:n 1 ja 2 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Yleensä malminetsinnän jäte on pilaantumatonta maa-ainesta ja sitä syntyy vain vähäisiä määriä. Jonkin verran voi syntyä myös pysyväksi jätteeksi katsottavaa kiviainesjätettä. Sen vuoksi 1 momentissa vaaditut toimenpiteet voivat käytännössä yleensä olla hyvin vähäisiä ja 2 momentissa tarkoitettu jätehuoltosuunnitelma varsin yleispiirteinen. Jos malminetsintää tehdään sellaisilla menetelmillä, joista ei synny jätettä, ei jätehuoltosuunnitelmaakaan ole laadittava. Asia olisi kuitenkin selvitettävä malminetsintälupahakemuksessa.”

(19) Edellä mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 34 §:n 4 momentin (nykyisin 5 momentti) kohdalla seuraavaa:

”Pykälän 4 momentin nojalla malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa hakemuksessa edellytettäisiin selvitystä toiminnassa syntyvästä maa- ja kiviainesjätteestä sekä niitä koskevista toimenpiteistä. Vaatimusta ei kuitenkaan sovellettaisi, jos hakija on velvollinen tekemään ympäristönsuojelulain nojalla kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman. Jos malminetsintäalueella tapahtuvasta, lähinnä laajamittaisesta koetoiminnasta ja vastaavasta, on tehtävä ympäristönsuojelulain mukainen ilmoitus, käsitellään jätehuoltosuunnitelma osana tätä ilmoitusta. Kaivostoimintaa koskeva kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on tehtävä osana ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupahakemusta.”

Saatu selvitys

(20) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on myöntänyt C Oy:lle malminetsintäluvan ML2013:0091 (Mertavaara 1) Kittilän kunnassa. Malminetsintäalueen luvanmukainen pinta-ala on ollut noin 1 200 hehtaaria, mutta yhtiö on 21.1.2025 ilmoittanut Tukesille lupapäätöksen määräyksessä 6 tarkoitetulla tavalla pienentäneensä lupa-aluetta noin 23 prosentilla eli noin 920 hehtaariin. Malminetsintämenetelmänä saadaan käyttää muun ohella syväkairausta.

(21) Malminetsintäalueella ei sijaitse suojelualueita, suojeluohjelma-alueita tai valtakunnallisesti merkittäviä tai suojeltuja maisema-alueita. Malminetsintäalue sijoittuu pieneltä osin muuhun vedenhankintaan soveltuvalle Mertavaaran pohjavesialueelle.

(22) Malminetsintäluvan nojalla luvan haltijalla on oikeus omalla ja toisen maalla luvassa mainitulla alueella tutkia geologisten muodostumien rakenteita ja koostumusta sekä tehdä muita kaivostoimintaa valmistelevia tutkimuksia ja muuta malminetsintää esiintymän paikallistamiseksi sekä sen laadun, laajuuden ja hyödyntämiskelpoisuuden selvittämiseksi sen mukaan kuin luvassa tarkemmin määrätään.

(23) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kaivosteollisuus ry:n julkaisemassa Malminetsintäoppaassa (versio 2.0, 2023) kuvataan muun ohella malminetsinnässä käytettäviä menetelmiä ja niiden vaikutuksia. Oppaan mukaan (s. 93) malminetsinnässä käytettävästä timantti- eli syväkairauksesta aiheutuvat vaikutukset näytteenottopaikalla liittyvät lähinnä kairauksessa muodostuvaan soijaan ja sen käsittelyyn. Kairaussoijaa voi syntyä enimmillään noin 1 000 kg sataa metriä kohden. Kallioperän eheydestä kuitenkin riippuu, minkä verran soijaa nousee maan pinnalle. Rikkonaisessa kallioperässä kaikki soija jää kallioperän rakoihin, mutta ehjästä kallioperästä suurin osa soijasta nousee maan pinnalle. Koska jokainen näytteenottopaikka on kallioperältään yksilöllinen, pintaan tulevan soijan määrää on lähes mahdotonta ennakoida täysin luotettavasti.

(24) Tukes on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausumassa todennut, että lupapäätöksessä on kyse alkuvaiheen tutkimustoiminnasta, johon ei sisälly tiheää inventointikairausta, laajoja tutkimuskaivantoja tai koelouhintaa. Tukesin mukaan koelou­hinta ja tiheä kairausväli mahdollisine tutkimusojituksineen ajoittuvat malminetsinnän loppuvaiheeseen, jolloin edellytetään huomattavasti seikkaperäisempää jätehuoltosuunnitelmaa.

(25) C Oy on 21.1.2025 toimittanut Tukesille kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman liitettäväksi malminetsintälupaa Mertavaara 1 koskevaan hakemukseen. Suunnitelmassa todetaan muun ohella, että yhtiön suorittamissa aiemmissa kairauksissa pintaan on tyypillisesti noussut lähinnä maa-ainesta ja vähäisiä määriä kairaussoijaa kairauksen alkuvaiheessa. Tämän jälkeen kairaussoijaa nousee maanpinnalle vain satunnaisesti vähäisiä määriä, todennäköisesti kallioperän rikkonaisuuden takia. Jos kairauksessa nousee pintaan vähäistä suurempia määriä kairaussoijaa tai kairaussoija sisältää vaarallisia aineita ympäristölle vahingollisina pitoisuuksina, kairaussoija kuljetetaan kaivannaisjätteelle tarkoitettuun asianmukaiseen paikkaan, mihin kairausurakoitsijoilla on valmiina sopivat menettelyt ja palvelu. Kairaussoijan keräys- ja kuljetustarvetta arvioidaan aina tapauskohtaisesti, koska maastoon jäänyt kairaussoija ei talousmetsässä tyypillisesti aiheuta havaittavaa haittaa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(26) Malminetsintäluvan haltijalla on kaivoslain 13 §:n 1 momentin mukaan velvollisuus ehkäistä maa- ja kiviainesjätteen syntyä, vähentää jätteen haitallisuutta sekä huolehtia jätteen hyödyntämisestä tai käsittelystä.

(27) Kaivoslain 13 §:n 2 momentin mukaan malminetsintäluvan haltijan on laadittava kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma muun ohella kaivannaisjätteen synnyn ehkäisemisessä ja jätteen käsittelyssä käytettävistä toimenpiteistä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että suunnitelman laatimisvelvollisuudesta ei ole säädetty poikkeusta esimerkiksi kaivannaisjätteen vähäisen määrän perusteella. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan jätehuoltosuunnitelmaa ei kuitenkaan olisi laadittava, jos malminetsintää tehdään menetelmillä, joista ei synny jätettä.

(28) Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksessä KHO 2024:97 on katsottu, että syväkairaus on malminetsintämenetelmä, jossa maanpinnalle nouseva hienojakoinen kiviaines eli kairaussoija on kaivoslain 13 §:ssä tarkoitettua kaivannaisjätettä.

(29) Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman sisällöstä säädetään kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 2 ja 3 momentissa. Asetuksessa ei säädetä suunnitelman esittämistavasta. Ennakkopäätöksen KHO 2024:97 mukaan asetuksen mukaiset tiedot voidaan esittää malminetsinnässä syntyvän kaivannaisjätteen ominaisuudet huomioon ottaen erillisen suunnitelman sijaan myös muulla asianmukaisella tavalla hakemusasiakirjassa.

(30) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että toiminnan luonteen vuoksi malminetsinnässä tarvittavien kairausreikien lukumäärää tai kairaussyvyyksiä ei ole lupaa haettaessa mahdollista esittää tarkasti, jolloin myöskään toiminnassa syntyvän kairaussoijan määrää ei voida tarkasti arvioida. Saadun selvityksen mukaan syväkairauksessa maan pinnalle nousevan kairaussoijan määrään vaikuttaa lisäksi kallioperän rakenne siten, että rikkonaisessa kallioperässä soija voi jäädä kallioperän rakoihin, mutta ehjästä kallioperästä suurin osa soijasta nousee maan pinnalle.

(31) Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että kaivoslain 39 §:ssä asianosaisille ja muille tahoille säädetyn osallistumisoikeuden toteuttamiseksi hakemuksessa tulee esittää tiedot malminetsinnässä syntyvän kairaussoijan määrään vaikuttavista tekijöistä sekä tähän perustuva arvio maanpinnalla käsiteltäväksi tulevasta kairaussoijan määrästä.

(32) Tukesin päätöksen perustana olevassa lupahakemuksessa ei mainita, syväkairauksessa syntyvää kairaussoijaa, eikä Tukes ole kehottanut hakijaa täydentämään hakemustaan tältä osin. Tukesin päätöksestä ei myöskään käy ilmi, millä perusteella Tukes on katsonut, ettei luvassa tarkoitetussa syväkairauksessa syntyisi lainkaan kaivannaisjätettä ja ettei hakijalta ole siksi pidetty tarpeellisena vaatia jätehuoltosuunnitelmaa. Tukesin korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausuman mukaan seikkaperäinen jätehuoltosuunnitelma tarvitaan malminetsinnän loppuvaiheessa, jolloin malminetsinnän kairausväliä tihennetään. Tämä seikka ei kuitenkaan käy ilmi Tukesin lupapäätöksestä, eikä päätöksestä näin ollen käy ilmi myöskään se, missä menettelyssä myöhemmin esitettävä jätehuoltosuunnitelma kaivoslain mukaisesti käsiteltäisiin.

(33) Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että Tukes on menetellyt kaivoslain vastaisesti käsitellessään ja ratkaistessaan lupahakemuksen ilman kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa kaivoslainsäädännön mukaan esitettäviä tietoja. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että C Oy on Tukesin valituksenalaisen päätöksen jälkeen täydentänyt malminetsintälupahakemustaan toimittamalla Tukesille ja sittemmin myös korkeimmalle hallinto-oikeudelle hanketta koskevan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman. Hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset on tämän vuoksi kumottava ja asia on palautettava Tukesille uudelleen käsiteltäväksi kaivoslain 13 §:ssä ja kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen seikkojen tarkemmaksi selvittämiseksi.

3. Oikeudenkäyntikulut

(34) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A:n Paliskunta ja B ry joutuisivat itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan A:n Paliskunnan ja B ry:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

(35) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle ja C Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Valituslupahakemuksen hylkääminen

(36) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(37) Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole muilta osin valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Joni Heliskoski ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.