KHO 24.6.2026/1769

Asia

Valituslupahakemus ja valitus ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisen yhteiskäsittelyn piiriin kuuluvassa asiassa

Muutoksenhakija

Lupa- ja valvontavirasto (aiemmin Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 9.10.2024 nro 1369/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää Lupa- ja valvontavirastolle (aiemmin Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus) valitusluvan siltä osin kuin asiassa on kysymys kalankasvattamon toiminnasta aiheutuvasta kuormituksesta Kihdin pohjoispuolen vesimuodostumaan ja tutkii asian tältä osin.

Hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintoviraston sijaan perustetulle Lupa- ja valvontavirastolle mainitulta osin uudelleen käsiteltäväksi.

2. Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta osin.

Asian tausta

(1) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 18.1.2022 nro 11/2022 myöntänyt Lännenpuolen Lohi Oy:lle määräaikaisen luvan verkkoaltaiden pitämiseen meressä ja luvan kalojen kasvattamiseen niissä Loukeenkarin ja Tiuskrunnin saarten eteläpuolella yhteisellä vesialueella 304-415-876-2 Kustavin kunnassa. Päätöksen lupamääräyksen 5 mukaan kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 3 800 kg fosforia ja enintään 34 000 kg typpeä. Päätöksen perustelujen mukaan laitoksen huolellinen ja ammattitaitoinen hoito sekä vähäravinteisten rehujen käyttö ympäristön kannalta parhaan käytännön periaatteen (BEP) mukaisesti mahdollistavat kalojen lisäkasvun suuruudeksi noin 500 000 kg vuodessa. Toiminnasta aiheutuvat laskennalliset ravinnepäästöt ovat 1 800 kg fosforia ja 20 000 kg typpeä vuodessa. Lupa on voimassa 31.12.2031 saakka.

(2) Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muuttamaan aluehallintoviraston päätöstä niin, että kalankasvatuslaitoksen voimassa olevan lupapäätöksen 11.12.2013 nro 277/2013/2 mukainen toiminta voi jatkua ja että toiminnasta aiheutuva ravinnekuormitus mereen ei kasva nykyisestä. ELY-keskus on esittänyt perusteluinaan siltä osin kuin nyt on kysymys, että hakijan teettämissä mallinnuksissa vesistövaikutusarviointiin on jäänyt merkittävää epävarmuutta varsinkin päästöjen pitkäaikais- ja yhteisvaikutusten sekä ekologisten vasteiden osalta. Hanke sijaitsee merialueella, jonka tila on hyvää huonommassa luokassa, ja varovaisuusperiaatteen mukaisesti tulee varmistaa, ettei hanke estä vesien- ja merenhoidon tavoitteiden toteutumista.

(3) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt ELY-keskuksen valituksen. Hallinto-oikeus on lausunut perusteluinaan siltä osin kuin nyt on kysymys, että Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman luokitteluaineiston mukaan kasviplankton-laatutekijän tilaluokka ja biologinen tilaluokka ovat kuvastaneet hyvää tilaa sekä toisella että kolmannella vesienhoitokaudella. Vesienhoitoviranomainen on kolmannella vesienhoitokaudella asiantuntija-arviona alentanut vesimuodostuman biologisen luokan ja ekologisen tilan tyydyttäviksi a-klorofyllipitoisuutta painottaen. A-klorofyllipitoisuus on kuitenkin kuvastanut tyydyttävää tilaa jo toisella vesienhoitokaudella.

(4) Hakemuksen ja sen ohessa esitetyn selvityksen mukaan hankkeen vaikutusalueen tila on 2000-luvulla pysynyt ennallaan tai parantunut, eikä toiminnan päästöjen ole havaittu heikentäneen vaikutusalueen tilaa lukuun ottamatta laitoksen välittömässä läheisyydessä sijaitsevien tarkkailupisteiden yksittäisiä havaintoja. Vaikutusalueen tilan kehityksen ei ole havaittu poikkeavan sitä ympäröivän merialueen tilan kehityksestä. Näkösyvyyden ja vesikasvien ja makrofyyttien esiintymissyvyyden kasvun perusteella laitoksen lähialueen tila on kohentunut.

(5) Vesimuodostumien ekologinen tila arvioidaan vesimuodostuman kokonaisarviona vesimuodostumaa edustavilta havaintopaikoilta kerättävän havaintoaineiston perusteella. Tämän vuoksi pelkästään osassa vesimuodostumaa mahdollisesti ilmenevää tilan heikentymistä ei voida pitää vesimuodostuman tilan heikentymisenä.

(6) Kasviplanktonaineistosta laskettu skaalattu ELS-arvo (ekologinen laatusuhde) on säilynyt Kihdin vesimuodostumassa hyvässä tilaluokassa kolmannella vesienhoitokaudella. Kihdin vesimuodostumaa suppeampialaisella vesimuodostuman eteläosaan sijoittuvalla hankkeen päästöjen vaikutusalueella ei ole havaittu ravinnepitoisuuksissa tai levätuotannossa kasvavaa trendiä laitoksen toiminnan aikana. Hallinto-oikeus arvioi saadun selvityksen perusteella, että valituksenalaisen päätöksen mukaisesta toiminnasta ei ennalta arvioiden myöskään jatkossa aiheudu sellaista merialuetta rehevöittävää vaikutusta, että vesimuodostuman kasviplanktontekijän tilaluokka olisi vaarassa huonontua.

(7) Vesimuodostuman tila voidaan katsoa unionin tuomioistuimen niin sanotussa Weser-tuomiossa (C-461/13) tarkoitetulla tavalla heikentyneeksi silloin, kun jonkin kokonaisen laatutekijän tilaluokka heikentyy alempaan tilaluokkaan tai sen hyvän tilan saavuttaminen estyy. Yksittäisen osamuuttujan, kuten a-klorofyllin, heikentyminen ei kuitenkaan ole riittävä peruste katsoa, että vesimuodostuman tila on heikentynyt Weser-tuomiossa tarkoitetulla tavalla, jos osamuuttajan heikentyminen ei ole johtanut koko laatutekijän heikkenemiseen.

(8) Kun otetaan huomioon vedenlaadun kehitys nykyisen toiminnan aikana, virtausmallinnuksen tulokset, virtausolosuhteet ja pohjan laatu hankkeen sijaintipaikalla sekä vesimuodostumaan kohdistuva muu kuormitus, valituksenalaisen päätöksen mukaisesta toiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu Kihdin pohjoispuolen vesimuodostumaan tai sitä ympäröiviin vesimuodostumiin sellaista vaikutusta, että jonkin laatutekijän tilaluokka heikkenisi tai vesimuodostuman hyvän tilan saavuttaminen estyisi. Näin ollen hanketta ei voida pitää myöskään merenhoitosuunnitelman vastaisena.

(9) Käytetty virtaus- ja vedenlaatumalli soveltuu hakemuksen mukaisen kalankasvatuksen aiheuttaman kuormituslisän arviointiin ja vaikutusalueen rajaamiseen. Mallinnusta koskevassa raportoinnissa on kuvattu epävarmuudet ja arvioitu niiden vaikutusta tulosten luotettavuuteen. Aluehallintovirasto ei ole arvioinut kalankasvattamon vaikutusta vedenlaatuun pelkästään mallinnuksen tulosten perusteella, vaan kokonaisarviointina, jossa on otettu huomioon tarkkailutiedot ja olosuhteet hankealueella. Hakemukseen on sisältynyt kattavat tarkkailutiedot nykyisen toiminnan ajalta ja muuta saatavissa olevaa tietoa hankkeen lähialueelta sekä laajemmin hankealueen ympäristöstä.

(10) Toimittaessa aluehallintoviraston päätöksen mukaisesti toiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu ympäristönsuojelulain vastaista seurausta valituskirjelmässä esitetyillä perusteilla. Valitus on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Janika Gummerus ja Patrick Sahlström, tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Lasse Känsälä sekä luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Jaakko Tuhkanen. Asian on esitellyt notaari Sanna Eirtovaara.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(11) Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on pyytänyt valituslupaa ja ensisijaisesti vaatinut, että aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 5 muutetaan kuulumaan seuraavasti:

5. Kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 2 600 kg fosforia ja enintään 20 000 kg typpeä.

ELY-keskus on toissijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

(12) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausuman.

(13) Lypyrtin osakaskunta on antanut lausuman.

(14) Lännenpuolen Lohi Oy on antanut lausuman.

(15) Kustavin kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ja Brändön kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus lausuman antamiseen.

(16) ELY-keskus on antanut vastauksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Pääasia

Kysymyksenasettelu

(17) Asiassa on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta ratkaistava, aiheutuuko Lännenpuolen Lohi Oy:n kalankasvatuslaitoksen toiminnasta merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Asiassa on otettava huomioon erityisesti toiminnasta aiheutuva fosforikuormitus merialueella ja sen vaikutukset Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman ekologiseen tilaan.

Osapuolten kannat

(18) ELY-keskuksen mukaan hakijan teettämä vesistövaikutusarviointi perustuu pelkästään virtaus- ja vedenlaatumallinnuksiin. Arvioinnissa on merkittävää epävarmuutta varsinkin päästöjen pitkäaikais- ja yhteisvaikutusten sekä ekologisten vasteiden osalta. Hakijan YVA-selostuksessa ja ympäristölupahakemuksessa sovelletulla virtausmallilla pystytään käytännössä laskemaan vain kalankasvatuksesta aiheutuvien hetkellisten päästölisäysten laimentumista Saaristomeren ulapan ja Itämeren vesimassoihin, eli mallin avulla suhteutetaan uutta ravinnekuormitusta todella suurien vesimäärien sisältämiin ravinnevirtoihin. Koska virtausmallinnuksen tuloksia ohjaavat erittäin suuret laimenemiskertoimet, niissä jää helposti havaitsematta kalankasvatuksesta peräisin olevien ravinteiden välittömät vaikutukset. Virtausmalleissa isoillakaan ravinnekuormituslisäyksillä ei näytä olevan vaikutusta meren tilaan tai pintaveden pitoisuuksiin, joten mallien käyttö luvan myöntämisen perusteena on kyseenalaista.

(19) Ympäristöluvan mahdollistama kalankasvatuksen lisäkasvu noin 500 t/a ei ole vesienhoidon ympäristötavoitteiden mukaista. Luvan myöntämisen edellytykset eivät muutenkaan täyty, kun otetaan huomioon lupaharkinnassa käytetyn vesistövaikutusten mallinnuksen epävarmuudet sekä vastaanottavan vesistön tila ja sen kehityssuunta.

(20) Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman ekologinen tila luokiteltiin vesienhoidon toisella suunnittelukaudella (seuranta- ja tarkkailutiedot vuosilta 2006-2012) hyväksi mutta kolmannella suunnittelukaudella (seuranta- ja tarkkailutiedot vuosilta 2012-2017) enää tyydyttäväksi. Rannikkovesien ekologinen luokitus perustuu ohjeistuksen mukaan pääasiassa kasviplanktonin a-klorofylliin, pohjaeläinindeksiin sekä rakkolevän kasvusyvyyteen. Jos kokonaisravinteet luokittuvat eri tavoin, painotetaan fosforituloksia. Ekologisen tilan tärkein laatutekijä on kasviplankton, ja sen kehityksestä saa parhaan kuvan mittaamalla a-klorofyllipitoisuutta pintavedestä.

(21) Vuosien 2012-2017 tarkkailutietojen jälkeen on kertynyt uutta seuranta- ja tarkkailutietoa, jota tullaan käyttämään vesienhoidon neljännen suunnittelukauden luokittelussa. Kihdin vesimuodostuman a-klorofyllipitoisuus on vuosina 2017–2023 ollut keskimäärin samalla tasolla kuin koko mittausjaksolla 2011–2023 (2,7 µg/l). Vuosina 2018–2023 aineistossa on kuitenkin todennettavissa tilastollisesti merkitsevä a-klorofyllipitoisuuden nousuvaihe, joka on ollut korkeimmillaan vuonna 2023 (3,6 µg/l). Pitoisuus on 56 prosenttia korkeampi kuin a-klorofyllipitoisuuden hyvän tilan raja 2,3 µg/l. Loppukesän satelliittihavainnoista lasketuissa rannikkoalueen a-klorofyllipitoisuuksissa näkyy saman suuntainen heikkenevä kehitys kuin perinteisellä menetelmällä mitattuna. Mittausjakson 2015–2024 korkeimmat lasketut mediaanit olivat 2,95 µg/l vuonna 2023 ja 3,85 µg/l vuonna 2024.

(22) Vuosien 2012–2017 skaalattujen ELS-arvojen keskiarvo 0,62 heikentyi vuosina 2017–2023 arvoon 0,56. Hyvän tilan raja on 0,6. Alustavan arvion mukaan kasviplanktonin skaalattu ELS-arvo tulisi siten vesienhoidon neljännellä suunnittelukaudella heikkenemään tilaluokkaan tyydyttävä. Koska skaalaus tasoittaa aineiston havaintojen ääripäitä ja voi muuttaa myös aineistosta tehtävää tulkintaa, skaalattujen arvojen lisäksi tulee tarkastella korjaamattomia (mitattuja) kasviplanktonin pitoisuuksia. Kasviplanktonin pitoisuuden hyvän tilan yläraja on 0,38 mg/l ja tyydyttävän 0,8 mg/l. Kihdin pohjoispuolen vesimuodostumassa kasviplanktonin biomassan keskiarvo on ollut 0,55 mg/l vuosina 2012–2017 ja 0,62 mg/l vuosina 2017–2023. Korkein mitattu biomassan pitoisuus 1,17 mg/l on vuodelta 2023.

(23) Aluehallintovirasto ei ole lupapäätöksessä perustellut näkemystään, jonka mukaan luvan mukaisen toiminnan vaikutukset kasvatusalueen veden laatuun eivät aiheuttaisi merkittävää pilaantumista lähivaikutusalueella. Aluehallintoviraston korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassa lausumassa mainittu vuosittainen vaihtelu merialueen tilaa kuvaavissa muuttujissa ilmenee myös valituksessa esitetyistä a-klorofyllipitoisuuden kuvaajista.

(24) Unionin tuomioistuin on linjannut Weser-tuomiossa (C-461/13) vuonna 2015, että jäsenvaltio ei saa myöntää lupaa hankkeelle, joka heikentää pintavesimuodostuman tilaa tai vaarantaa sen ympäristötavoitteen saavuttamisen, ja että pintavesimuodostuman tilan heikkenemistä on jo yhden laadullisen tekijän huonontuminen. Korkein hallinto-oikeus katsoi myös ratkaisussaan KHO 2019:166, että ympäristönsuojelulaissa kiellettynä merkittävänä pilaantumisena tai sen vaarana on pidettävä sellaista olennaisen lisäkuormituksen vesistössä aiheuttamaa kokonaisvaikutusta, joka johtaa pintavesimuodostuman tilan tai sen laadullisen tekijän heikkenemiseen.

(25) Ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön hyväksymän Kansallisen vesiviljelyn sijainninohjaussuunnitelman (2014) mukaan Saaristomeri ja Suomenlahti ovat ekologiselta luokitukseltaan hyvää huonommassa tilassa. Koska molemmille merialueille kohdistuu paineita vähentää ravinnekuormitusta vesien hyvän tilan saavuttamiseksi, alueiden kuormitusta ei tulisi lisätä, mutta olemassa olevaa tuotantoa voitaisiin keskittää isompiin kokonaisuuksiin.

(26) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on lausunut, että myös luontaiset vuosittaiset muutokset merialueen tilassa voivat olla merkittäviä. Muutaman viime vuoden aikana saatujen tulosten perusteella luotu trendi vesimuodostuman tilasta ja sen muutoksesta voi siksi olla harhaanjohtava, ja sen varaan tehtyihin kannanottoihin tulisi suhtautua pidättyvästi.

(27) ELY-keskuksen valituksesta ei käy ilmi, millä perusteilla luvan mukainen lisäkasvun vuotuinen lisäys 200 t/a verrattuna aiemman ympäristöluvan mukaiseen kasvatusmäärään olisi ratkaiseva muutos vesimuodostuman tilan kannalta. Paikalliset olosuhteet ja kalankasvatukselle erittäin hyvin soveltuva alue huomioon ottaen ravinnelisäys on niin vähäinen, ettei se pitkällä aikavälillä estä hyvän tilan saavuttamista Kihdin pohjoispuolen vesimuodostumassa.

(28) Hakemuksessa käytetty vesistövaikutusten mallinnus on vastaavissa hankkeissa yleisesti hyväksytty ja käytetty menetelmä, eikä aluehallintovirastolla ole ollut perusteita kyseenalaistaa mallia. Lupaharkintaa ei voida suoraan verrata Weser-tuomioon eikä vuosikirjaratkaisuun KHO 2019:166, koska lupa on myönnetty määräaikaisena eikä kyse ole täysin uudesta vaan vuodesta 2014 lähtien harjoitetusta toiminnasta.

(29) Lypyrtin osakaskunta on lausunut, että Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuma, jossa Loukeenkarin kasvatuspaikka sijaitsee, on olosuhteiltaan ulkosaaristoa ja avomerta, jossa pohja- ja pintavirtaukset ovat voimakkaita ja veden vaihtuvuus suurta. Sedimentaatio alueella on vähäistä. Vesimuodostuman tilaan vaikuttaa muodostumaan ulkopuolelta kulkeutuva kuormitus sen mukaan, kulkeutuuko vesimuodostumaan vettä karummalta avomeri- vai rehevämmältä saaristovyöhykkeeltä.

(30) Lännenpuolen Lohi Oy on lausunut, että avoimella merialueella virtaukset ovat voimakkaita ja veden sekoittumisolosuhteet ovat hyvät. Alueen ominaisuuksien ja kasvatustoiminnan kausiluontoisuuden takia vaikutusten paikallinen kumuloituminen pitkälläkin aikavälillä on epätodennäköistä.

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esitöitä

(31) Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa; a) terveyshaittaa; b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

(32) Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski; 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle; 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden ja viihtyisyyden kannalta; 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus; 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

(33) Ympäristönsuojelulain 20 §:n 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

(34) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää mainitun lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

(35) Ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdan sekä 1.1.2025 voimaan tulleen 7 kohdan mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 7) vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 20 a §:n vastaista pintavesimuodostuman tai pohjavesimuodostuman tilatavoitteen saavuttamisen vaarantumista tai mainitun lain 20 b §:n vastaista vesimuodostuman tilan heikentymistä.

(36) Ympäristönsuojelulain 51 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan ympäristöluvassa on 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun seurauksen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

(37) Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 20 a §:n 1 momentin mukaan kaikissa pinta- ja pohjavesimuodostumissa tulee saavuttaa vähintään hyvä tila tai niille vesienhoitosuunnitelmassa 22, 24 tai 25 §:n nojalla asetettu muu tilatavoite. Pykälän 2 momentin mukaan tavoitteiden saavuttaminen ei saa vaarantua hankkeen tai toiminnan johdosta. Hankkeen tai toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon vesienhoitosuunnitelmassa esitetyn lisäksi muut ajantasaiset tiedot vesimuodostuman tilasta.

(38) Mainitun lain 20 b §:n 1 momentin mukaan vesimuodostuman tila ei saa heikentyä hankkeen tai toiminnan johdosta siten, että: 1) ekologisen tilan luokittelua koskeva tekijä alenee pintavesimuodostumassa vähintään yhdellä luokalla tai se edelleen heikkenee, jos kyseinen tekijä on jo alimmassa luokassa; tai 2) pilaavaa tai haitallista ainetta koskeva ympäristönlaatunormi ylittyy pinta- tai pohjavesimuodostumassa tai, jos ympäristönlaatunormi on jo ylittynyt, aineen pitoisuus nousee vesimuodostumassa. Pykälän 2 momentin mukaan hankkeen tai toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon vesienhoitosuunnitelmassa esitetyn lisäksi muut ajantasaiset tiedot vesimuodostuman tilasta.

(39) Ympäristönsuojelulain 49 §:n 7 kohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 175/2024 vp) todetaan muun ohella seuraavaa:

”Vesienhoitosuunnitelmassa esitetty tieto vesien tilasta ei ole lupamenettelyä sitova. Vesienhoidon suunnittelussa kerättävät seurantatiedot eivät yleensä ole niin kattavia, että yksin niiden perusteella voitaisiin luotettavasti arvioida ympäristölupaa edellyttävien toimintojen vaikutuksia vesimuodostuman ekologiseen tilaan. Luokitteluaineistoja ei myöskään ole kerätty toimintojen vaikutusten arviointia varten, joten ne eivät välttämättä ole arvioinnin näkökulmasta ajallisesti tai alueellisesti edustavia. Vesimuodostuman tilasta ja hankkeen vaikutuksista vesien tilaan esitettävien tietojen riittävyyttä arvioitaisiin tapauskohtaisesti.”

(40) Edellä mainitussa hallituksen esityksessä todetaan vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 20 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan heikentymisenä pidettäisiin sitä, että ekologisen tilan luokittelua koskeva tekijä heikentyy vähintään yhdellä luokalla tai sen edelleen heikentymistä, jos kyseinen tekijä on jo alimmassa luokassa. Ekologisen tilan luokittelua koskevalla tekijällä tarkoitetaan vesienhoidon järjestämisestä annetun asetuksen liitteessä 1 määriteltyjä biologisia, hydrologis-morfologisia ja fysikaalis-kemiallisia tekijöitä. Laatutekijän heikkenemistä tulisi arvioida kyseisessä liitteessä esitettyjen luokkien normatiivisten määritelmien mukaisesti. Hydrologis-morfologisten ja fysikaalis-kemiallisten tekijöiden osalta tilaa arvioidaan siten sen kautta, mitä vaikutuksia kyseisten tekijöiden muutoksilla on vesimuodostuman biologisiin laatutekijöihin. Luokittelua koskevaa tekijää voidaan mitata useilla muuttujilla. Yksittäisen muuttujan huononeminen ei välttämättä tarkoita laatutekijän heikkenemistä kielletyllä tavalla. (…)

Pykälän 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hyvän tilan saavuttaminen ei saisi vaarantua hankkeen tai toiminnan johdosta. Kyseinen sääntely on tarpeen EU-tuomioistuimen Weser-ratkaisussa (C-461/13) vesipuitedirektiivin ympäristötavoitteita tarkentavan oikeusohjeen vuoksi. Ratkaisussa EU-tuomioistuin totesi, että jäsenvaltiolla on, jos ei poikkeusta sovelleta, velvollisuus evätä lupa hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai jos se vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen. Pykälä edellyttäisi, että vesilain tai ympäristönsuojelulain mukaista lupaa edellyttävien hankkeiden tai toimintojen kaikessa toiminnassa varmistetaan, että vesimuodostumissa voidaan saavuttaa hyvä tila. Tämä edellyttää toiminnanharjoittajalta, lupaviranomaiselta ja valvontaviranomaiselta hyvän tilan tavoitteen huomioimista esimerkiksi hankkeen suunnittelussa, toteutuksessa ja lupamääräyksissä.

Pykälän 2 momentin toisen virkkeen mukaan hankkeen tai toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon vesienhoitosuunnitelmassa esitetyn lisäksi muut ajantasaiset tiedot vesimuodostuman tilasta. Vesienhoitoviranomainen arvioi tietojen luotettavuuden ja edustavuuden. Muita ajantasaisia luotettavia tietoja voivat olla esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointimenettelyä varten hankitut tiedot. Hankkeen vaikutusta tulisi arvioida suhteessa vesimuodostuman nykyiseen tilaan, joka voisi olla poikkeava vesienhoitosuunnitelmassa esitetystä tila-arviosta. Näillä uusilla ja ajantasaisilla tiedoilla voi olla merkitystä arvioitaessa hankkeen vaikutuksia vesiin. Toiminnanharjoittaja toimittaa vesimuodostuman tilasta kokoamansa tiedot vesien- ja merenhoidon suunnittelun tietojärjestelmään. Vesienhoitoviranomaisen luotettavaksi arvioimat muut ajantasaiset tiedot voidaan siten huomioida myös seuraavien vesienhoitosuunnitelmien laadinnassa vesimuodostumien tilaa arvioitaessa.”

Saatu selvitys

Kalankasvatuslaitoksen nykyinen tuotantomäärä ja sen lisäys

(41) Loukeenkarin kalankasvatuslaitoksen toiminta on alkanut vuonna 2014. Voimassa olevan lupapäätöksen mukaan (Etelä-Suomen aluehallintovirasto 11.12.2013 nro 277/2013/2) kalankasvatukseen vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 2 600 kg fosforia ja enintään 20 000 kg typpeä. Lupa mahdollistaa noin 300 000 kg:n vuosittaisen kalan lisäkasvun. Toiminnasta aiheutuvat laskennalliset ravinnepäästöt ovat 1 400 kg fosforia ja 12 000 kg typpeä vuodessa. Lupa on voimassa 31.12.2023 saakka tai kunnes nyt käsiteltävänä oleva lupa-asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

(42) Aluehallintoviraston nyt kysymyksessä olevan päätöksen mukaan kalankasvatusta voidaan lisätä niin, että kasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 3 800 kg fosforia ja enintään 34 000 kg typpeä. Tämä mahdollistaa noin 500 000 kg:n vuosittaisen kalan lisäkasvun. Toiminnasta aiheutuvat laskennalliset ravinnepäästöt ovat 1 800 kg fosforia ja 20 000 kg typpeä vuodessa, jolloin ravinnekuormitus mereen kasvaisi noin 67 prosentilla nykyisestä.

Hakemuksessa käytetty virtaus- ja vedenlaatumalli

(43) Hankealueen virtauksia ja kalankasvatuslaitoksen kuormituksen kulkeutumista on arvioitu 3D-virtaus- ja vedenlaatumallilla (YVA Oy 3.10.2016). Hakemuksen mukaan virtausmalli on hydrostaattisiin Navier-Stokesin yhtälöihin perustuva vesialueille soveltuva barokliininen malli (Koponen et.al, 2008), joka on yksi parhaista saatavilla olevista ja jonka taustaoletukset on testattu ja yleisesti hyväksytty.

(44) Mallinnus tehtiin Loukeenkarin kasvattamon nykyisellä sijaintipaikalla 1 000 000 kg:n vuotuisen lisäkasvun tuottavalle toiminnalle, jolloin mallinnuksessa käytetyt kokonaiskuormitukset olivat kokonaisfosforin osalta 4 280 kg ja kokonaistypen osalta 40 200 kg. Mallinnuksessa otettiin huomioon kuormituksen jakautuminen kuukausitasolla.

(45) Kohdealueen mallintamiseen käytettiin alueellisesti tarkennettua kolmedimensioista mallihilaa, jossa on neljä sisäkkäistä tasoa. Varsinainen kohdealue laskettiin 100 metrin tarkkuuden mallihilalla. Karkeampia hiloja käytettiin määrittämään kohdealueen hilojen reuna-arvot. Mallin tarkin hila kattaa kohdealueen ympäristön vähintään 5 kilometrin säteellä ja uloin hila koko Itämeren. Syvyyssuunnassa hilatasoja on 20 kappaletta.

(46) Virtausmallilla laskettiin dynaamiset virtauskentät, eli virtaukset laskettiin ajallisesti muuttuvina käyttäen hyväksi mitattuja ja säämallilla laskettuja tuulitietoja. Kalankasvatuslaitoksen toiminnasta aiheutuva keskimääräisen ravinnepitoisuuden nousu laskettiin sijoittamalla kuormitus suunnitellulle sijoituspaikalle ja laskemalla kuormituksen aiheuttama keskipitoisuus ympäröivällä vesialueella vuoden 2010 avovesijakson ajalta 1.5.–1.11. Lähialueen tuulitietoina käytettiin Isokarin rannikkosääasemalta mitattuja tuulia. Ympäröivän merialueen tuulitietoina käytettiin ERA-Interim Re-Analysis -tuuli-, -lämpötila-, -ilmankosteus- ja -säteilytietoja, jotka ovat saatavilla 6 tunnin aikavälein 0,75 x 0,75 asteen mallihilassa (Berrisford et al. 2011). Virtauslaskennan tärkeimpiä parametreja ovat tuuli- ja pohjakitka. Tuulikitkana käytettiin epälineaarista tuulikitkaa (arvo 0,0012) ja epälineaarista pohjakitkaa (arvo 0,0025).

Hankkeen arvioidut vaikutukset vesistön tilaan

(47) Hakemuksen mukaan (Gaia Consulting Oy 24.2.2021) ravinnepäästöjen vaikutusarviointi perustuu pitkälti niiden kulkeutumista ja laimenemista kuvaavaan mallinnukseen. Mallinnusten perusteella voidaan nähdä ainoastaan ravinnepitoisuuksien välittömät nousut hankkeen seurauksena, ei ravinnepitoisuuden pitkän aikavälin kehitystä alueella. Käytettävissä ei ole mallinnustyökaluja, joiden avulla olisi mahdollista arvioida useiden vuosien kumuloituvia vaikutuksia moniulotteisessa ja vuorovaikutteisessa ympäristössä, jossa sekä vesi että eliöt liikkuvat ja johon kohdistuu myös muita muutospaineita ja vaikutuksia. Pitkäaikaiset vaikutukset, erityisesti Itämeren sisäisen kuorman ja hajakuormituksen kehitys edellyttävät jatkuvaa tarkkailua. Virtaus- ja vedenlaatumallinnusten tulosten perusteella hankkeen seurantaa voidaan kohdistaa oikein ja arvioida hankkeesta koituvan vaikutuksen merkittävyyttä alueella.

(48) Hankkeiden ekologisia vaikutuksia ei ole myöskään mahdollista mallintaa täysin luotettavasti nykyisillä menetelmillä. Hankkeen vaikutuksia arvioitaessa mallinnuksista saatuun tietoon yhdistettiin tämän vuoksi pitkäaikaisia seurantatietoja ympäristöstä sekä asiantuntijatyötä. Lisäksi tukena on käytetty viranomaisen laatimia valtakunnallisia ekologisia ja geologisia mallinnusaineistoja muun muassa VELMU-karttapalvelusta.

(49) Ravinteiden leviäminen heijastaa tuotannon kuukausittaista jakautumista. Ravinteiden leviäminen näkyy mallinnuksesta, ja havaittavissa olevien mahdollisten vaikutusten laajuus on sen perusteella korkeintaan noin 5 kilometriä kasvattamon sijainnista. Tällä perusteella hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä käytettiin ohjenuorana luokitusta, jossa vaikutus 1 kilometrin etäisyydellä kasvattamosta katsottiin paikalliseksi ja 1–5 kilometrin etäisyydellä alueelliseksi. Tätä laajemmissa mahdollisissa vaikutuksissa tarkasteltiin ensisijaisesti vesimuodostumaa.

(50) Hankkeen vaikutusalueena pidettiin aluetta, jolla kokonaistypen pitoisuus nousee virtausmallinnuksen mukaan 4–10 µg/l. Korkeampia pitoisuusnousuja mallinnuksessa ei esiintynyt, ja tätä pienempää nousua voitiin pitää niin vähäisenä, ettei se ole merkittävä. Typen taustakuormitus Itämeressä on suurta, ja typpipitoisuuden mallinnetut nousut (2–10 µg/l) olivat niin pieniä suhteessa alueen kokonaistyppipitoisuuteen (0,7–3,55 %), ettei niitä todennäköisesti pystyttäisi nykyisillä mittausmenetelmillä havaitsemaan ravinnepitoisuuksien tai a-klorofyllin nousuna.

(51) Kokonaisfosforin vaikutusalueeksi rajattiin alue, jolla kokonaisfosforin nousu oli 0,1 µg/l tai enemmän. Fosfori on ravinteena typpeä merkittävämpi muuttuja, jonka lisäyksellä on todennäköisemmin vaikutusta ekosysteemien tilaan ja kehitykseen alueella. Mallinnetut kokonaisfosforin lisäykset olivat suurimmillaan 1 µg/l pistemäisesti aivan kasvattamon kohdalla ja 0,1 µg/l noin kilometrin säteellä kasvattamosta. Pitoisuus 1 µg/l merkitsee 5,5 prosentin ja pitoisuus 0,1 µg/l vastaavasti 0,5 prosentin lisäystä kokonaisfosforin hyvän tilan pitoisuusraja-arvoon, joka on alueella 18 µg/l.

(52) Kalankasvatuksen fosforikuormituksesta noin 11–35 prosenttia on tuottajille käytettävissä olevassa liukoisessa muodossa. Loppuosa fosforista laskeutuu pohjalle ja sedimentoituu nopeasti vaikutuksia aiheuttamatta edellyttäen, että pohjanläheisessä vesikerroksessa on happea.

(53) Hankkeen vaikutusalue on laajimmillaan molemmilla ravinteilla arvioituna syyskuussa, jolloin ruokinta on runsainta. Tällöin vaikutusalue on typen osalta noin 5 x 2,5 km ja fosforin osalta noin 3 x 2,5 km. Syyskuussa kasvukausi alkaa olla lopuillaan, ja ravinnelisäyksen vaikutukset ravintoketjuun ovat mahdollisesti pienemmät. Heinäkuussa, kun kasvukausi on vahvimmillaan, hankkeen vaikutusalue on typen osalta 1,3 x 3 km ja fosforin osalta 1 x 2 km. Alue, jolla typen pitoisuus pintavedessä nousee 8–10 µg/l, on heinäkuussa 0,3 x 1 km ja syyskuussa 1 x 1,5 km. Fosforin osalta korkeimman pitoisuusnousun alue jäi pistemäiseksi.

(54) Hankkeen vaikutukset syntyvät ravinnelisäyksen seurauksena kasvavasta perustuotannosta. Ravinnelisäyksen muuttuminen a-klorofyllin kasvuksi on biologinen prosessi, joka riippuu suuresti vallitsevista sää- ja virtausoloista. Kaikki ravinne ei muutu a-klorofylliksi, koska vain epäorgaanisessa ja liukoisessa muodossa olevat ravinteet ovat tuottajien käytettävissä. Perustuotanto pystyy hyödyntämään vain ne ravinteet, jotka ovat veden pintakerroksessa ja jossa riittää valoa yhteyttämiseen. Tästä syystä merkitystä on sillä, millainen kasvatuksen sijaintipaikka on ja miten ravinteet laimenevat.

Vesimuodostuman tila

(55) Loukeenkarin kalankasvattamo sijaitsee vesimuodostumassa Kihdin pohjoispuoli (3_Lu_070), joka kuuluu lounaisen ulkosaariston rannikkovesityyppiin. Vesienhoidon toisella suunnittelukaudella vesimuodostuma luokiteltiin hyvään tilaan. Vesienhoidon kolmannella suunnittelukaudella (Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma vuosille 2022−2027) Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman ekologisen tilan luokitus on laskenut hyvästä tyydyttävään. Vesimuodostuman biologisista muuttujista kasviplankton-laatutekijä ja pohjaeläimet-laatutekijä ovat hyvässä tilassa. Kasviplankton-laatutekijän muuttujista a-klorofyllin pitoisuus on tyydyttävässä tilassa (2,8 µg/l) kuten se oli myös edellisellä suunnitelmakaudella (2,5 µg/l). Hyvän ja tyydyttävän tilan raja-arvo on 2,3 µg/l. Kasviplankton-laatutekijän muuttujista kokonaisbiomassa on tilaluokassa hyvä (0,36 mg/l).

(56) Vesimuodostuman fysikaalis-kemiallisista muuttujista kokonaistypen pitoisuus vesienhoidon kolmannella kaudella on 282 µg/l ja kokonaisfosforin pitoisuus 17,4 µg/l. Kokonaistypen hyvän ja tyydyttävän tilan raja on 290 µg/l ja kokonaisfosforin 18 µg/l. Typpipitoisuus on laskenut edellisestä luokituksesta 11 µg/l ja fosforipitoisuus on kasvanut 0,8 µg/l. Mallinnuksen mukaan kokonaisfosforin pitoisuuslisäys on suurimmillaankin alle 0,4 µg/l eli alle 2,35 prosenttia vesimuodostuman fosforipitoisuudesta. Fysikaalis-kemiallisista muuttujista vesimuodostuman näkösyvyys 4,5 m on tilaluokassa tyydyttävä, kun hyvän ja tyydyttävän tilan välinen raja on 5,8 metriä. Vesimuodostuman hydrologis-morfologinen muuttuneisuus on arvioitu syvien väylien takia merkittäväksi ja on tilaluokassa tyydyttävä.

(57) Ekologisen tilan luokittelussa painotettiin a-klorofyllipitoisuutta perustuen sen edustavaan aineistoon sekä vesimuodostuman samankaltaisuuteen viereisten vesimuodostumien kanssa, joiden ekologinen tilaluokitus laskettiin niin ikään tyydyttävään. Ekologinen tilaluokitus oli heikentynyt koko rannikolla.

(58) Suomen ympäristökeskuksen VESLA-aineistojen mukaan Kihdin pohjoispuolen vesimuodostumassa on kymmenen mittauspistettä, joista neljä sijaitsee Loukeenkarin kasvattamon välittömässä läheisyydessä. Näiden neljän velvoitetarkkailupisteen a-klorofyllin keskiarvo vuosina 2011−2018 oli 2,5−2,7 µg/l. Muiden pisteiden keskiarvot olivat 2,8−3,2 µg/l. Korkeimmat pitoisuudet mitattiin kasvattamosta kauimpana etelään olevalla pisteellä. Hankkeen lähialueen pisteiden ravinnepitoisuudet eivät poikenneet merkittävästi muiden alueiden pisteiden tuloksista edellisen luokittelukauden tarkkailujaksolla tai vuosien 2019 ja 2020 tarkkailussa.

(59) Hakemuksen mukaan hankealueen merkittävin ravinnekuormitus tulee Itämeren altaalta ja Suomenlahdelta peräisin olevasta taustakuormituksesta sekä paikallisesta sisäisestä kuormituksesta, jota jokivesien mukana tuleva maatalouden ja yhdyskuntien aiheuttama hajakuormitus ylläpitää. Merkittävin rehevöittäjä ulkosaaristossa ja avomerellä on sisäisestä kuormituksesta vapautuva fosfori.

(60) Kihdin pohjoispuolen tilaluokitus kolmannella suunnittelukaudella perustui vuosina 2012–2017 kerättyihin seuranta- ja tarkkailutietoihin. Vesimuodostuman tilasta on tämän jälkeen saatu uutta tietoa vuosilta 2017–2023. Kihdin vesimuodostuman a-klorofyllipitoisuus on vuosina 2017–2023 ollut keskimäärin samalla tasolla 2,7 µg/l kuin koko mittausjaksolla 2011–2023. Vuosina 2018–2023 aineistosta on kuitenkin todettavissa a-klorofyllipitoisuuden nousuvaihe, joka on ollut korkeimmillaan 3,6 µg/l vuonna 2023.

(61) Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman 2022−2027 mukaan kalankasvatus on läntisellä vesienhoitoalueella merkittävä paikallinen ravinnekuormittaja varsinkin Saaristomerellä, vaikka sen kokonaiskuormitus vesienhoitoalueella on suhteellisen pieni.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Harkinnan lähtökohdista

(62) Ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdan mukaan lupaa ei voida myöntää, jos toiminnasta aiheutuu ympäristön merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa. Unionin tuomioistuimen asiassa C-461/13 antaman tuomion ja sen myötä vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti (esimerkiksi KHO 2019:166) lain 49 §:n 2 kohdan mukaisena merkittävänä pilaantumisena on pidettävä vesimuodostuman tilan heikentymistä hyvästä tilasta huonommaksi tai hyvän tilan saavuttamisen vaarantumista. Ympäristönsuojelulain muutoksella 997/2024 on lisäksi täsmennetty lain 49 §:ää lisäämällä siihen uusi 7 kohta, jonka mukaan toiminnasta ei saa aiheutua vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 20 a §:n vastaista pintavesimuodostuman tai pohjavesimuodostuman tilatavoitteen saavuttamisen vaarantumista tai mainitun lain 20 b §:n vastaista vesimuodostuman tilan heikentymistä. Mainittu 7 kohta korostaa vesimuodostuman tilaan liittyvää itsenäistä harkintaa, mutta lain 49 §:n 2 ja 7 kohtaa on tulkittava myös yhdessä siltä osin kuin kysymys on toiminnasta aiheutuvien vaikutusten hyväksyttävyyden arvioinnista. Vesimuodostuman hyvän tilatavoitteen saavuttamiseen liittyvät epävarmuudet on tällöin otettava huomioon arvioitaessa, voiko toiminnasta aiheutua ympäristön merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa.

(63) Kalankasvatuksen ympäristöhaittojen vähentämiseksi toimintojen sijoittumista on pyritty ohjamaan oikeudellisesti sitomattomalla suunnittelulla. Paikallisesti ympäristön kannalta ongelmia aiheuttavaa kalankasvatusta on pyritty sijoittamaan toimintaan paremmin sopiville paikoille. Ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön vuonna 2014 hyväksymässä Kansallisen vesiviljelyn sijainninohjaussuunnitelmassa on osoitettu vesiviljelyn lisäämistä Saaristomerellä siihen sopivaksi katsotuille alueille, joiden vesimuodostuman tilatavoite on hyvä. Sijainninohjaussuunnitelmaa laadittaessa käytettiin tietolähteenä vuoden 2013 ekologisia luokituksia, jolloin muun ohella Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman ekologinen tila oli luokiteltu hyväksi.

(64) Vesienhoidon nykyisellä kolmannella suunnittelukaudella vuosille 2022−2027 Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman ekologisen tilan luokitus on laskenut edellä todetusti hyvästä tyydyttävään. Uutta sijainninohjaussuunnitelmaa ei ole myöskään vielä hyväksytty. Sijainnin ohjaussuunnitelmille voidaan antaa lupaharkinnassa merkitystä lähinnä silloin, kun toiminnassa olevaa kalankasvatusta siirretään ympäristöolosuhteiltaan parempaan paikkaan, jossa kuormituksen vaikutukset ovat todennäköisesti vähäisempiä kuin aiemmin.

(65) Vesimuodostuman tilaan vaikuttavien eri tekijöiden merkitykseen liittyy merialueilla huomattavia epävarmuuksia. Kalakasvatuksen vaikutusten selvittämiseen liittyy myös erityisiä ongelmia, eivätkä veden laadun mittaukset ja mallinnukset kuvaa toiminnan vaikutuksia yleensä tarkasti. Kun vesimuodostuman tila on hyvää huonompi tai tilan huononeminen jonkin tilaluokan osatekijän perusteella on ollut havaittavissa, on lähtökohtana, ettei alueen kuormituksen merkittävää lisääntymistä kalankasvatuksen vuoksi voida hyväksyä. Kalankasvatuksen tuotantomäärän kasvu on tällaisella alueella toisaalta mahdollinen, jos kuormituksen kasvu voidaan arvioida vähäiseksi tai vaihtoehtoisesti vaikutusalueelle aiheutuvan kuormituksen vähentymisestä vastaavasti on riittävästi selvitystä. Kalankasvatuksen tuotantomäärän lisäämisen sallittavuutta on edellä todetun vuoksi perusteltua arvioida varovaisuusperiaate huomioon ottaen niin, ettei tuotantomäärää myöskään lisätä kerralla merkittävästi.

Hakemuksessa käytetty virtaus- ja vedenlaatumalli

(66) Hakemuksessa on käytetty kalankasvatushankkeissa yleistä virtaus- ja vedenlaatumallia toiminnan vesistökuormituksesta aiheutuvien vaikutusten arvioimiseksi merialueella.

(67) Korkein hallinto-oikeus katsoo saadun selvityksen perusteella, että aluehallintoviraston päätöksessä tarkoitetusta kalankasvatuksesta aiheutuvan ravinnekuormituksen leviämistä ja suoria vaikutuksia merialueella on voitu arvioida käytetyllä mallinnuksella. Sillä seikalla, että mallinnuksen lähtöoletuksena on käytetty aluehallintoviraston päätökseen verrattuna kaksinkertaista tuotannon ja ravinnekuormituksen määrää, ei ole merkitystä arvioitaessa mallinnuksella saatujen tulosten soveltuvuutta asiaan.

(68) Käytetyn mallinnuksen avulla on mahdollista arvioida ensi sijassa ravinnepitoisuuksien välitöntä nousua toiminnan vaikutusalueella. Mallinnuksen avulla ei sen sijaan pystytä arvioimaan ravinnepitoisuuksien kehitystä ja niiden vaikutusta veden ekologiseen tilaan pitkällä aikavälillä. Vaikka tästä aiheutuvaa epävarmuutta toiminnan vaikutusten arvioinnissa on pyritty vähentämään yhdistämällä mallinnuksen tuloksiin pitkäaikaisia seurantatietoja Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman tilasta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksessa esitettyyn vaikutusarviointiin sisältyy pitkän aikavälin vaikutusten osalta merkittävää epävarmuutta.

Vesimuodostuman ekologinen tila

(69) Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen kolmannen suunnittelukauden vesienhoitosuunnitelmassa 2022–2027 Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman ekologinen tila on luokiteltu tyydyttäväksi painottaen kasviplankton-laatutekijän osamuuttujan a-klorofyllin pitoisuutta. Kolmannella suunnittelukaudella vesimuodostuman a-klorofyllipitoisuus on noussut edellisen suunnittelukauden pitoisuudesta 2,5 µg/l pitoisuuteen 2,8 µg/l. Lounaisen ulkosaariston rannikkovesityypin a-klorofyllipitoisuuden hyvän ja tyydyttävän tilan raja-arvo on 2,3 µg/l.

(70) Toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on vesienhoitosuunnitelmassa esitetyn lisäksi otettava huomioon muut ajantasaiset tiedot vesimuodostuman tilasta. Saadun selvityksen mukaan Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman a-klorofyllipitoisuus on vuosina 2017–2023 ollut keskimäärin tasolla 2,7 µg/l. Vuosina 2018–2023 a-klorofyllipitoisuudessa on havaittu nousujakso siten, että pitoisuus on ollut vuonna 2023 korkeimmillaan 3,6 µg/l. Saadun selvityksen perusteella kasviplanktonin ja sen osamuuttujan a-klorofyllin lisääntymistä säätelevä minimiravinne Kihdin pohjoispuolella on fosfori.

(71) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittu vesimuodostuman tilan tarkastelujakso on sinänsä verrattain lyhyt ottaen huomioon erityisesti sadannan ja siihen liittyvien ravinnehuuhtoutumien vuosittainen luontainen vaihtelu. Havaintojen perusteella ei voida kuitenkaan poissulkea, etteikö vesimuodostuman a-klorofyllipitoisuuden suureneminen olisi kehityssuuntana alueella todennäköinen. Havainnot osoittavat lisäksi, että vesimuodostuman a-klorofyllipitoisuus voi ennakoimattomasti useana peräkkäisenä vuotena muuttua selvästi keskimääräisiä pitoisuuksia suuremmaksi.

Toiminnan luonne

(72) Toiminnassa on aluehallintoviraston päätöksen mukaisesti kysymys kalan lisäkasvun lisäämisestä 500 000 kiloon vuodessa siten, että ravinnekuormitus kasvaa myös 67 prosenttia voimassa olevaan lupaan nähden. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kalankasvatustoimintaa on pidettävä tuotantomäärältään suurena. Kalan kasvatusmäärään lisäämistä on samoin pidettävä suhteellisen suurena toiminnan muutoksena.

Toiminnasta aiheutuva ja muu vesimuodostumaan kohdistuva ravinnekuormitus

(73) Lännenpuolen Lohi Oy:n lupahakemuksessa käytetyn virtaus- ja vedenlaatumallinnuksen mukaan hakemuksessa tarkoitetusta kalankasvatuksesta aiheutuva kokonaisfosforipitoisuuden pistemäinen lisäys kasvattamon kohdalla oli 1 µg/l ja noin kilometrin säteellä kasvattamosta 0,1 µg/l. Näistä pitoisuuksista osa oli myös planktonin perustuotantoon suoraan käytettävissä olevaa liukoista fosforia. Mainitut pitoisuudet perustuvat kuitenkin lähtöoletukseen, jonka mukaan kalankasvatuslaitoksen tuotannosta aiheutuva vuosittainen fosforikuormitus on noin kaksinkertainen verrattuna aluehallintoviraston lupapäätöksessä tarkoitettuun toimintaan ja noin kolminkertainen verrattuna Loukeenkarin kalankasvattamon voimassa olevan ympäristöluvan mukaiseen toimintaan.

(74) Saadun selvityksen perusteella Kihdin pohjoispuolen vesimuodostumaan kohdistuva ravinnekuormitus ja siihen sisältyvä kokonaisfosforikuormitus on pääosin peräisin Itämeren altaalta ja Suomenlahdelta kulkeutuvasta taustakuormituksesta. Vesimuodostuman ravinnepitoisuutta nostaa myös sisäinen kuormitus, jota jokivesien mukana vesimuodostumaan kulkeutuva hajakuormitus ylläpitää. Selvitysten mukaan merkittävin rehevöitymistä aiheuttava tekijä ulkosaaristossa on juuri sisäisestä kuormituksesta vapautuva fosfori.

Kalankasvatuksen vaikutukset vesimuodostuman tilaan

(75) Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman ekologinen tilaluokka on tällä hetkellä hyvää huonompi, joten Loukeenkarin kalankasvatuslaitoksen lupaharkinnassa on kysymys siitä, voiko aluehallintoviraston päätöksessä tarkoitetusta kalankasvatuksesta aiheutuva fosforikuormitus vaarantaa Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman hyvän tilan saavuttamisen.

(76) Sen estämättä, mitä edellä on todettu Kihdin pohjoispuolen vesimuodostumaan kohdistuvan fosforikuormituksen pääasiallisista lähteistä ja kalankasvatustoiminnasta aiheutuvan fosforikuormituksen leviämisestä, kalankasvatustoiminnan lyhytaikainen vaikutus vesimuodostuman ekologiseen tilaan ei itsessään merkitse, että vesimuodostuman hyvä tila ei olisi saavutettavissa.

(77) Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että vaikka hakemuksessa käytetyn virtaus- ja vedenlaatumallinnuksen avulla on selvitetty kalankasvatuksesta aiheutuvan ravinnekuormituksen ja erityisesti fosforikuormituksen leviämistä ja välittömiä vaikutuksia vesimuodostumassa, kalankasvatuksesta aiheutuvien päästöjen vaikutusta vesimuodostuman fosfori- ja muihin ravinnepitoisuuksiin pitkällä aikavälillä ei voida riittävällä tarkkuudella arvioida mallintamalla.

(78) Vaikutusarvioinnin epävarmuutta lisää merkittävästi se, että vesimuodostumaan kohdistuvan muun ravinnekuormituksen luontainen vaihtelu voi nostaa ravinnepitoisuuksia vesimuodostumassa määrältään ja kestoltaan ennakoimattomalla tavalla. Merkittävää epävarmuutta aiheutuu myös siitä, ettei ravinnepitoisuuksien pitkäaikaisia vaikutuksia vesiekologiaan ole mahdollista luotettavasti arvioida.

Johtopäätökset

(79) Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman ekologinen tila on hyvää huonompi ja osatekijän a-klorofyllin pitoisuudessa on esiintynyt sellaisia muutoksia, jotka voivat kuvata edelleen heikkenevää kehityssuuntaa. Aluehallintoviraston päätöksen mukaisen kalan lisäkasvun määrää on pidettävä lähtökohtaisesti merkittävänä. Kalankasvatuksesta aiheutuvan fosforikuormituksen vesistövaikutusten arviointiin sisältyy myös merkittäviä epävarmuustekijöitä. Näissä oloissa ei voida katsoa, etteikö kalankasvatus voi osaltaan vaarantaa vesimuodostuman hyvän tilan tavoitteen saavuttamista, minkä vuoksi toiminnasta on katsottava aiheutuvan ympäristönsuojelulain 20 §:n varovaisuusperiaate huomioon ottaen ympäristön merkittävän pilaantumisen vaaraa. Hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on tämän vuoksi kumottava.

(80) Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että saadun selvityksen perusteella Loukeenkarin kalankasvatustoimintaa on todennäköisesti mahdollista lisätä siten, että luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät. Sallitun lisäkuormituksen ja sen mahdollistaman kalojen lisäkasvun määrittämiseksi lupaharkinnassa on tällöin otettava huomioon edellä todetut toiminnasta aiheutuvien vesistövaikutusten vaikutusarviointia heikentävät epävarmuudet sekä se, voidaanko epävarmuuksia lupapäätöksessä määrättävällä tavalla riittävästi sulkea pois. Asia palautetaan tämän vuoksi aluehallintoviraston sijaan tulleelle Lupa- ja valvontavirastolle mainituilta osin uudelleen käsiteltäväksi.

(81) Korkein hallinto-oikeus selvyyden vuoksi toteaa, että Loukeenkarin kalankasvatuslaitoksen toimintaa voidaan asiaa uudelleen käsiteltäessä jatkaa Etelä-Suomen aluehallintoviraston lupapäätöksen 11.12.2013 nro 277/2013/2 mukaisesti.

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen muilta osin

(82) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1. lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2. asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3. valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(83) Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Anne Nenonen, Jaakko Autio ja Tero Leskinen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl (eri mieltä) ja Juha Järvelä (eri mieltä). Asian esittelijä Pekka Kemppainen (eriävä mielipide).

Äänestyslausunto ja esittelijän eriävä mielipide

Eri mieltä olleen ympäristöasiantuntijaneuvos Juha Järvelän äänestyslausunto, johon ympäristöasiantuntijaneuvos Olli Dahl yhtyi:

”Valitusluvan myöntämisestä ja asian tutkimisesta sekä valituslupahakemuksen hylkäämisestä muilta osin olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perusteluinani viittaan enemmistön perustelujen kohdissa 17, 31–59 ja 61–64 esitettyyn.

Muilta osin totean seuraavan.

Hakemuksessa on käytetty kalankasvatushankkeissa yleistä virtaus- ja vedenlaatumallia toiminnan vesistökuormituksesta aiheutuvien vaikutusten arvioimiseksi merialueella.

Katson saadun selvityksen perusteella, että käytetyllä mallinnuksella on voitu arvioida aluehallintoviraston päätöksessä tarkoitetusta kalankasvatuksesta aiheutuvan ravinnekuormituksen leviämistä ja suoria vaikutuksia merialueella. Sillä seikalla, että mallinnuksen lähtöoletuksena on käytetty aluehallintoviraston päätökseen verrattuna kaksinkertaista tuotannon ja ravinnekuormituksen määrää, ei ole merkitystä arvioitaessa mallinnuksella saatujen tulosten soveltuvuutta asiaan.

Hakemuksessa käytetyssä virtaus- ja vedenlaatumallissa on otettu huomioon merialueen keskeiset ravinnekuormituksen lähteet. Hakemuksessa käytettyyn malliin perustuva arvio kalankasvatuksesta aiheutuvan lisäkuormituksen merkityksestä vesialueen rehevöitymiseen toiminnan vaikutusalueella vastaa yleisesti käytössä olevan rannikon kokonaiskuormitusmallin tuloksia, joissa on otettu huomioon merialueen keskeiset ravinnekuormituksen lähteet, mukaan lukien pohjakuormitus. Pohjakuormituksen mallinnus perustuu mittauksiin ja geokemialliseen sedimenttiprosessimalliin. Rannikon kokonaiskuormitusmalli perustuu pitkäaikaiseen kehitystyöhön ja tieteelliseen vertaisarviointiin (muun muassa Lignell et al. 2025 ja Kaurila et al. 2025), ja sen avulla pystytään arvioimaan kuormitusmuutosten vaikutus ravinne- ja klorofyllipitoisuuksiin sekä leväbiomassoihin.

Saadun selvityksen perusteella kasviplanktonin ja sen osamuuttujan a-klorofyllin lisääntymistä säätelevä minimiravinne Kihdin pohjoispuolella on fosfori. Kihdin pohjoispuolen vesimuodostumaan kohdistuva ravinnekuormitus ja siihen sisältyvä kokonaisfosforikuormitus on pääosin peräisin Itämeren altaalta ja Suomenlahdelta kulkeutuvasta taustakuormituksesta. Vesimuodostuman ravinnepitoisuutta nostaa myös sisäinen kuormitus, jota jokivesien mukana vesimuodostumaan kulkeutuva hajakuormitus ylläpitää. Selvitysten mukaan merkittävin rehevöitymistä aiheuttava tekijä ulkosaaristossa on juuri sisäisestä kuormituksesta vapautuva fosfori.

Virtaus- ja vedenlaatumallinnuksen mukaan hakemuksessa tarkoitetusta kalankasvatuksesta aiheutuva kokonaisfosforipitoisuuden pistemäinen lisäys kasvattamon kohdalla on 1 µg/l ja noin kilometrin säteellä kasvattamosta 0,1 µg/l. Näistä pitoisuuksista osa on myös planktonin perustuotantoon suoraan käytettävissä olevaa liukoista fosforia. Mainitut pitoisuudet perustuvat kuitenkin edellä todettuun lähtöoletukseen, jonka mukaan kalankasvatuslaitoksen tuotannosta aiheutuva vuosittainen fosforikuormitus olisi noin kaksinkertainen verrattuna aluehallintoviraston lupapäätöksessä tarkoitettuun toimintaan ja noin kolminkertainen verrattuna Loukeenkarin kalankasvattamon voimassa olevan ympäristöluvan mukaiseen toimintaan.

Hakemuksessa käytetyn mallinnuksen avulla on voitu arvioida ensi sijassa ravinnepitoisuuksien välitöntä nousua toiminnan vaikutusalueella. Mallinnuksella ei sen sijaan etenkään pitkällä aikavälillä pystytä arvioimaan vesimuodostumaan kohdistuvan muun ravinnekuormituksen luontaista vaihtelua eikä kalankasvatuksesta ja muusta lähteestä peräisin olevien ravinnepitoisuuksien vaikutusta veden ekologiseen tilaan. Tästä aiheutuvaa epävarmuutta on kuitenkin voitu vähentää yhdistämällä mallinnuksen tuloksiin toiminnan aloittamisen eli vuoden 2014 jälkeiseltä sekä tätä edeltäneeltä ajalta käytössä olevia seurantatietoja Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman tilasta. Vaikutusarvioinnin tukena on lisäksi käytetty viranomaisen laatimia valtakunnallisia ekologisia ja geologisia mallinnusaineistoja muun muassa VELMU-karttapalvelusta sekä asiantuntijatyötä.

Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman fosforipitoisuus luokittelukaudella 2012–2017 on ollut 17,4 µg/l ja hyvän ja tyydyttävän tilaluokan raja kokonaisfosforille 18 µg/l. Edellä viitatun tutkimuskirjallisuuden mukaan valtaosa liukoisessa muodossa olevista ravinteista kulkeutuu alueen pintavesiin taustakuormituksesta. Kun lisäksi otetaan huomioon aluehallintoviraston päätöksessä sallittua huomattavasti suurempaan fosforikuormitukseen perustuva kokonaisfosforipitoisuuden mallinnettu lisäys 0,1 µg/l kasvattamon lähialueella, katson ympäristönsuojelulain 20 §:ssä säädetty varovaisuusperiaatekin huomioon ottaen, ettei toiminnasta aiheutuvan fosforikuormituksen vaikutusarviointiin Kihdin pohjoispuolen vesimuodostumassa jää merkittävää epävarmuutta myöskään pitkällä aikavälillä.

Lounaisen ulkosaariston rannikkovesityypin a-klorofyllipitoisuuden hyvän ja tyydyttävän tilan raja-arvo on 2,3 µg/l. Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren kolmannen suunnittelukauden vesienhoitosuunnitelmassa 2022–2027 Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman ekologinen tila on luokiteltu tyydyttäväksi painottaen kasviplankton-laatutekijän osamuuttujan a-klorofyllin pitoisuutta. Vesimuodostuman a-klorofyllipitoisuus oli noussut edellisen suunnittelukauden pitoisuudesta 2,5 µg/l pitoisuuteen 2,8 µg/l.

Kolmannen suunnittelukauden tilaluokitus perustui vuosina 2012–2017 kerättyihin seuranta- ja tarkkailutietoihin. Vesimuodostuman tilasta on tämän jälkeen saatu uutta tietoa vuosilta 2017–2023. Niiden mukaan Kihdin vesimuodostuman a-klorofyllipitoisuus on vuosina 2017–2023 ollut keskimäärin samalla tasolla 2,7 µg/l kuin koko mittausjaksolla 2011–2023.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on katsonut, että vuosien 2018–2023 seuranta- ja tarkkailuaineistossa on ollut todennettavissa tilastollisesti merkitsevä a-klorofyllipitoisuuden nousuvaihe, joka on ollut korkeimmillaan 3,6 µg/l vuonna 2023. ELY-keskus ei ole esittänyt, miksi vesimuodostuman a-klorofyllipitoisuuden tarkastelussa on vuosien 2011–2023 koko aikasarjan sijaan perusteltua käyttää seuranta- ja tarkkailutuloksia ELY-keskuksen valitsemalta ajanjaksolta vuosilta 2018–2023. Katson, että koko aikasarjan mukaiset tulokset huomioon ottaen ELY-keskuksen esittämien havaintojen perusteella ei voida päätellä, että a-klorofyllipitoisuus vesimuodostumassa olisi yleisesti nouseva.

Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman ekologinen tilaluokka on tällä hetkellä hyvää huonompi, joten Loukeenkarin kalankasvatuslaitoksen lupaharkinnassa on kysymys siitä, voiko aluehallintoviraston päätöksessä tarkoitetusta kalankasvatuksesta aiheutuva fosforikuormitus vaarantaa Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman hyvän tilan saavuttamisen.

Kun otetaan huomioon Kihdin pohjoispuolen vesimuodostuman virtausolosuhteet ja veden vaihtuvuus toiminnan vaikutusalueella, hakemuksessa käytetyn virtaus- ja vedenlaatumallinnuksen tulokset sekä aluehallintoviraston päätöksessä toiminnalle asetetut lupamääräykset, katson, ettei asiassa ole osoitettu, että toiminnasta aiheutuva fosfori- ja muu ravinnekuormitus suoraan tai myöskään pitkällä aikavälillä vaikuttaisi valituksessa esitetyllä tavalla vesimuodostuman a-klorofyllipitoisuuteen ja sen myötä vesimuodostuman ekologiseen tilaan.

Edellä esitetyin perustein katson, ettei aluehallintoviraston päätöksen mukaisesti harjoitetusta kalankasvatustoiminnasta yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa aiheudu ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ja ettei toiminta yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa vaaranna Kihdin pohjoisen vesimuodostuman hyvän ekologisen tilan saavuttamista. Valitus on tämän vuoksi hylättävä.”

Asian esittelijän esittelijäneuvos Pekka Kemppaisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin ympäristöasiantuntija Juha Järvelän äänestyslausunto.