KHO 25.6.2026/1774

Asia

Vesilain mukaista hallintopakkoa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 24.6.2025 nro 826/2025

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Lupa- ja valvontavirastolle (aiemmin Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus) valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätös 16.11.2023 nro 171/2023 saatetaan voimaan. Päävelvoitteen toteuttamisen aloittamisesta on ilmoitettava ja raportti ennallistamistoimia tehtäessä suoritettavan tarkkailun tuloksista on toimitettava Lupa- ja valvontaviraston ympäristöosastolle. Ilmoitus on tehtävä viimeistään kuukautta ennen töiden aloittamista ja raportti tarkkailun tuloksista on toimitettava viimeistään kuukauden kuluttua tarkkailun päättymisestä. Raportti on toimitettava sähköpostitse.

Päävelvoitteen noudattamiselle asetettu määräaika muutetaan alkamaan 17.8.2026 ja päättymään 31.12.2026.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 16.11.2023 nro 171/2023 määrännyt A:n palauttamaan kaivamansa venevalkaman kiinteistön T puoleisen rannan entiseen paikkaansa ja suojaamaan luiskan asianmukaisesti eroosiota vastaan. Ennallistamistoimia tehtäessä on tarkkailtava päivittäin vedenkorkeutta ja samentumista hankkeen vaikutusalueella. Töiden aikaisista vaikutuksista on pidettävä kirjaa. Raportti tarkkailun tuloksista tulee toimittaa ELY-keskukselle sähköpostitse viimeistään kuukauden kuluttua tarkkailun päättymisestä.

Päävelvoitteessa määrätyt toimenpiteet on tehtävä 30.4.2024 mennessä. Päävelvoitteen toteuttamisen aloittamisesta on ilmoitettava ELY-keskukselle viimeistään kuukautta ennen töiden aloittamista.

Aluehallintovirasto on asettanut 4 000 euron sakon uhan päävelvoitteen toteuttamiseksi asetetun määräajan laiminlyönnin varalta. Jos velvoitteita ei ole noudatettu asetettuun määräaikaan mennessä, aluehallintovirasto päättää eri hakemuksesta uhkasakon tuomitsemisesta uhkasakkolain 10 §:n nojalla.

Aluehallintovirasto on katsonut, että ruoppaus on toteutettu lupapäätöksen 15.11.2022 nro 139/2022 vastaisesti: lupamääräystä 1 ei ole noudatettu ja ruoppaus on tehty väärään paikkaan. Ruoppaus olisi tullut tehdä kokonsa verran pohjoisemmaksi. Riittävän suuren uhkasakon asettaminen on tarpeen, jotta varmistetaan päävelvoitteen noudattaminen asetetussa määräajassa. Uhkasakon suuruutta harkitessaan aluehallintovirasto on ottanut huomioon asiassa saamansa selvityksen, päätöksessään määrätyn päävelvoitteen ja sen laadun sekä kohtuullisuuden kannalta arvioimansa velvoitetun maksukyvyn.

Hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen.

Hallinto-oikeuden mukaan lupamääräys 1 ei hallintolain 44 §:n edellyttämällä tavalla riittävän yksiselitteisesti määrittele ruoppausalueen sijaintia, luonnontilaiseksi jätettävän rannan suuruutta tai ruoppauksen etäisyyttä naapurin rajasta. Hallinto-oikeus on myös viitannut tarkastuksilla otettuihin valokuviin ja katsonut, että luiskat on suojattu syöpymiseltä. Saadun selvityksen perusteella ei hallinto-oikeuden mukaan voida todeta yksiselitteisesti, että hanke olisi toteutettu lupapäätöksen 15.11.2022 nro 139/2022 tai lupapäätöksen lupamääräyksen 1 vastaisesti. A:n ei hallinto-oikeuden mukaan voida katsoa rikkoneen vesilakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä aluehallintoviraston päätöksestä ilmenevällä tavalla. Edellytyksiä vesilain 14 luvun 4 §:n 1 momentin mukaisen hallintopakon käyttöön ei siten ole ollut, minkä vuoksi aluehallintoviraston päätös on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Raija Uusi-Niemi ja Satu Lyytikäinen sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Susanna Lähetkangas. Asian on esitellyt Satu Lyytikäinen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

ELY-keskus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Ruoppaus on toteutettu aluehallintoviraston lupapäätöksen 15.11.2022 nro 139/2022 vastaisesti. Lainvastainen tilanne on saatava oikaistuksi.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksestä 1 ilmenee, että ruoppausta ei saa tehdä lupahakemukseen sisältyvässä ilmakuvassa osoitettuun paikkaan ja että ruopattavaksi sallittu alue alkaa keskeltä tien päässä olevaa poukamaa. Kun lisäksi otetaan huomioon ELY-keskuksen lupamenettelyssä antama lausunto, on ollut pääteltävissä, että ruopattavaksi sallittu alue on kauempana kiinteistön T rajasta kuin mitä lupahakemuksessa ja sen täydennyksessä on esitetty. Lupamääräys ruoppauksen sijainnista on riittävän yksiselitteinen. Kiinteistöön T rajautuva ranta on lupamääräyksen 1 mukaan tullut jättää luonnontilaiseksi, ja on selvää, että tähän osaan rannasta ei olisi tullut kajota.

A on vaatinut, että valitus hylätään ja että ELY-keskus määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Lupa- ja valvontaviraston ympäristöosasto valvontaviranomaisena on antanut lausuman. Lausuma on lähetetty A:lle tiedoksi.

Lupa- ja valvontavirasto ympäristöosasto lupaviranomaisena on antanut lausuman. Lausuma on lähetetty A:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

Aluehallintovirasto on ELY-keskuksen hakemuksesta määrännyt A:n määräajassa muun ohella palauttamaan ruoppaamansa rannan entiseen paikkaansa ja asettanut A:lle 4 000 euron sakon uhan. Hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen. Hallinto-oikeuden mukaan lupamääräys, jonka rikkomisen vuoksi aluehallintovirasto on käyttänyt hallintopakkoa, ei ole riittävän yksiselitteinen eikä voida yksiselitteisesti todeta, että hanke olisi toteutettu lupapäätöksen tai sen asianomaisen lupamääräyksen vastaisesti. ELY-keskuksen valituksesta on ratkaistava, onko mainittu lupamääräys riittävän selkeä sen arvioimiseksi, että A:n meneteltyä lupamääräyksen vastaisesti hänet on voitu velvoittaa sakon uhalla oikaisemaan menettelynsä lupapäätöksen mukaiseksi.

Selkeyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei koske hallinto-oikeuden päätöstä siltä osin kuin viranomainen on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja.

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesilain 14 luvun 4 §:n 1 momentissa (587/2011) säädetään, että jos joku rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, lupaviranomainen voi: 1) kieltää häntä jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä; 2) määrätä hänet täyttämään velvollisuutensa; 3) määrätä hänet oikaisemaan sen, mitä säännösten tai määräysten vastaisesti on tehty.

Vesilain 14 luvun 8 §:n 1 momentin (587/2011) mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, 4 §:n nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään. Pykälän 2 momentissa säädetään, että jollei vesilaista muuta johdu, uhkasakkoa, teettämisuhkaa ja keskeyttämisuhkaa koskevaan asiaan sovelletaan uhkasakkolakia (1113/1990).

Uhkasakkolain 8 §:n mukaan uhkasakon suuruutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun maksukyky ja muut asiaan vaikuttavat seikat.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellä 15.11.2022 nro 139/2022 myöntänyt A:lle luvan kiinteistöllä V olevan venevalkaman ruoppaamiseen ja ruoppausmassojen läjittämiseen lupahakemuksessa, sen täydennyksissä ja lupamääräyksissä tarkemmin määritellyn mukaisesti.

Päätöksen lupamääräyksen 1 ensimmäinen kappale kuuluu seuraavasti: ”Suunniteltu ruoppaus on tehtävä kertoelmaosan sivulla 6 olevan ilmakuvan kaltaisesti kuitenkin siten, että ruopattava alue alkaa keskeltä L-tien päässä olevaa poukamaa. Kiinteistöön T rajautuva ranta on jätettävä luonnontilaiseksi. Luiskat on suojattava syöpymiseltä ja lisäksi on varmistettava, etteivät maamassat ajaudu viereisiltä alueilta ruoppauksella syvennettyyn alaan.”

Päätöksen perusteluissa on lupamääräyksen 1 osalta muun ohella viitattu ELY-keskuksen lupamenettelyssä antamaan lausuntoon. Lausunnossa ELY-keskus on todennut, että lupahakemukseen sisältyvästä, ilmakuvaan tehdystä piirroksesta ei käy ilmi, tuleeko vesijättömaalla kaivettavan alueen luiskan yläreuna kiinni kiinteistön T rajaan. Jos luiska rajautuu kiinteistöön T, lausunnon mukaan luiska on tarvittaessa suojattava syöpymiseltä. Suositeltavaa lausunnon mukaan olisi tehdä ruoppaus alkamaan keskeltä L-tien päässä olevaa poukamaa ja jättää kiinteistöön T rajautuva ranta luonnontilaiseksi. A on selityksessään vastaavasti todennut, että ruoppaus tehdään ELY-keskuksen suosituksen mukaisesti niin, että se alkaa keskeltä L-tien päässä olevaa poukamaa ja jättää kiinteistöön T rajautuvan rannan luonnontilaiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhdessä lupahakemukseen sisältyvän edellä mainitun ilmakuvan kanssa ja viitatut, lupamenettelyssä annetut ELY-keskuksen lausunto sekä A:n selitys, huomioon ottaen A:lla on ollut tieto siitä, mihin kohtaan ruoppauksen on aluehallintoviraston päätöksen ja sen lupamääräyksen 1 perusteella saanut tehdä ja että lupamääräyksen mukainen ruoppauksen paikka poikkeaa siitä, mitä lupahakemuksessa täydennyksineen oli esitetty. Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että kiinteistön T osalta asiassa puhevaltaa käyttänyt B on vastineessaan hallinto-oikeudelle kertonut huomauttaneensa A:lle heti ruoppauksen alettua, että ruoppausta oltiin tekemässä lupamääräyksen mukaisesta poikkeavaan paikkaan ja että ruoppaus tulisi tehdä pohjoisemmaksi, keskelle L-tien päässä olevaa poukamaa. Kertomusta ei ole kiistetty.

Asianosaiset ja osapuolet ovat olleet erimielisiä lupamääräyksessä 1 mainitun L-tien sijainnista. Kuten hallinto-oikeus, myös korkein hallinto-oikeus katsoo, että L-tien sijainnilla ei ole ratkaisevaa merkitystä, kun arvioidaan, onko ruoppaus tehty lupamääräyksen mukaisesti.

Edellä esitettyyn nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin hallinto-oikeus, että ruoppausalueen lupapäätöksen mukainen sijainti on voitu päätellä riittävällä tarkkuudella. Koska A on toteuttanut ruoppauksen lupamääräyksen vastaisesti, aluehallintovirasto on voinut vesilain 14 luvun 4 §:n 1 momentin (587/2011) perusteella määrätä hänet palauttamaan kiinteistön T puoleisen rannan entiseen paikkaansa ja suojaamaan luiskan asianmukaisesti eroosiota vastaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:lle on voitu asettaa sakon uhka. Asiassa ei ole ilmennyt perustetta päätyä sakon uhan suuruuden osalta toisen lopputulokseen kuin mihin aluehallintovirasto on päätynyt.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja aluehallintoviraston päätös on saatettava voimaan.

ELY-keskuksen sijaan on lailla 572/2025 tullut Lupa- ja valvontavirasto, minkä vuoksi ilmoitus päävelvoitteen toteuttamisen aloittamisesta on tehtävä ja raportti tarkkailun tuloksista on toimitettava Lupa- ja valvontaviraston ympäristöosastolle.

Ajan kulumisen vuoksi ja jotta samentumis- ja virkistykselle aiheutuvat haitat jäävät mahdollisimman vähäisiksi, päävelvoitteen noudattamiselle asetettu määräaika on muutettu edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Päävelvoitteen laatu ja laajuus sekä A:n mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta huomioon ottaen päävelvoite on täytettävissä näin muutetussa määräajassa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Vesa-Pekka Nuotio, Jaakko Autio ja Tero Leskinen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Jouni Lehtoranta. Asian esittelijä Petri Leinonen.