KHO 29.9.2026/2501

Asia

Julkista hankintaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

Trimble Finland Oy

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Markkinaoikeus 10.10.2025 nro 548/2025

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Trimble Finland Oy:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Markkinaoikeuden päätös kumotaan.

Porin kaupunki velvoitetaan korvaamaan Trimble Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 8 491,75 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Trimble Finland Oy vapautetaan velvollisuudesta korvata Porin kaupungin oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta

(1) Kuntien Tiera Oy (nykyisin Tiera Oy, jäljempänä myös Tiera) on ilmoittanut 18.11.2020 julkaistulla EU-hankintailmoituksella tarjousperusteisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta maankäytön suunnittelun ja toiminnanohjauksen järjestelmäkokonaisuuden hankinnasta omistaja-asiakkaidensa käyttöön.

(2) Tieran 12.12.2024 päivätyn hallintosäännön mukaan Tiera on hankintalainsäädännössä tarkoitettujen hankintayksiköiden omistama valtakunnallinen ICT-palvelukeskus, joka tuottaa osakkeenomistajilleen tietohallinnon asiantuntija-, sovellus- sekä infrastruktuuripalveluja. Tieran 22.4.2025 päivätyn kaupparekisteriotteen ja 23.4.2025 päivätyn yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiö toimii muun ohella julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) tarkoittamassa mielessä osakkeenomistajiensa sidosyksikkönä ja yhteishankintayksikkönä. Yhtiö harjoittaa pääosaa liiketoiminnastaan osakkeenomistajiensa kanssa ja toimii osakkeenomistajiensa etujen mukaisesti.

(3) Tieran 1.9.2023 päivätyn osakasluettelon mukaan yhtiön osakkaina on ollut yhteensä lähes 400 kuntaa, kuntayhtymää, hyvinvointialuetta ja muuta yhteisöä. Osakasluettelon perusteella Porin kaupungilla on ollut Tieran osakkeita 8 506 kappaletta, joiden muodostama osuus yhtiön koko osakekannasta on ollut noin 0,27 prosenttia.

Hankintapäätös

(4) Porin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) kaupunginhallitus on hankintailmoitusta julkaisematta tehnyt 14.4.2025 päätöksen § 163 hankkia maankäytön tietojärjestelmäkokonaisuus (Tiera City) Tieralta. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin kaksi miljoonaa euroa.

(5) Kaupunginhallituksen päätöksessä on todettu, että Tiera on Porin kaupungin omistama sidosyksikkö. Pori käyttää Tierassa määräysvaltaa hankintalain 15 §:ssä tarkoitetulla ja markkinaoikeuden päätöksellään MAO:154/2024 täsmentämällä tavalla.

(6) Tiera ja Porin kaupunki ovat 31.10.2025 allekirjoittaneet edellä mainittua maankäytön tietojärjestelmäkokonaisuutta (Tiera City) koskevan palvelusopimuksen.

Markkinaoikeuden päätös

(7) Trimble Finland Oy (jäljempänä myös Trimble) on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut.

(8) Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Trimblen valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen sekä velvoittanut yhtiön korvaamaan Porin kaupungin oikeudenkäyntikulut 2 280 eurolla.

(9) Markkinaoikeus on katsonut, että Porin kaupunki on tehnyt hankinnan hankintalain 15 §:ssä tarkoitetulta sidosyksiköltä, minkä vuoksi hankintaan ei sovelleta hankintalakia. Päätöksensä perusteluissa markkinaoikeus on arvioinut hankintayksikön määräysvaltaa Tiera Oy:n omistusrakenteen ja yhtiökokouksessa käytettävän määräysvallan kautta sekä arvioinut Tieran hallituksen yhteisedustajan sekä ohjausryhmien merkitystä.

(10) Markkinaoikeus on kokonaisarviossaan katsonut, että vaikka Tierassa on useita satoja osakkeenomistajia, omistusosuudet ovat jakautuneet, eikä kenelläkään ole ollut tarkastelun kohteena olevana ajankohtana yli 10 prosentin omistusosuutta yhtiöstä ja siten vastaavaa äänivaltaa yhtiökokouksen päätöksenteossa. Kun yhdelläkään osakkeenomistajalla ei ole yksin tai yhdessä muutaman muun tahon kanssa ollut merkittävää määräysvaltaa Tierassa, omistuksen hajautuminen on ollut omiaan vaikuttamaan siihen, että Porin kaupunki on voinut käyttää yhtiössä todellista määräysvaltaa yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa.

(11) Markkinaoikeus on lisäksi katsonut, että Porin kaupunki on tullut edustetuksi Tieran hallituksessa yhteisedustajan kautta ja sillä on tätä kautta yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa määräysvaltaa yhtiön hallituksessa tapahtuvassa päätöksenteossa. Hankintayksiköllä on niin ikään ollut tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa Tieran ohjausryhmissä yhdessä tapahtuvaan päätöksentekoon, joskin ratkaisevana on ollut pidettävä yhtiön kannalta lopullisen määräysvallan käyttöä Tieran yhtiökokouksen ja hallituksen kautta. Myös nimitystoimikunnan, jossa hankintayksiköllä ei ole ollut edustusta, esitykset ovat olleet alisteisia yhtiökokouksessa käytettävälle päätösvallalle.

(12) Markkinaoikeuden mukaan hankintayksiköiden yhdessä käyttämästä määräysvallasta todettua ei anna aihetta arvioida toisin se, että Tieraa omistavien eri hankintayksiköiden näkemykset yhtiön ratkaisevista päätöksistä voivat joskus poiketa toisistaan. Se, että määräysvaltaa käytetään yhdessä eikä yksin, edellyttää tyypillisesti neuvotteluja ja kompromisseja. Olennaista on sen sijaan ollut se, että Porin kaupungilla on ollut tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa yhteisesti muodostettavaan kantaan, vaikka omaksuttava kanta ei välttämättä aina olisikaan Porin kaupungin näkemyksen mukainen.

(13) Markkinaoikeus on katsonut, että kun yhdelläkään yksittäisellä tai edes muutamalla osakkeenomistajalla yhdessä ei ole ollut tarkasteltavana ajankohtana määräävää asemaa Tierassa, yhtiökokouksen, hallituksen yhteisedustajan ja ohjausryhmien kautta Porin kaupungilla on voitu katsoa olleen tosiasiallinen mahdollisuus yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa vaikuttaa Tieran strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Ville Parkkari, Pekka Savola ja Esko Pakka.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(14) Trimble Finland Oy on pyytänyt, että asiassa myönnetään valituslupa ja valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja että päätöksen täytäntöönpano kielletään. Yhtiön on katsottava vaatineen lisäksi, että Porin kaupungin tekemä hankintapäätös kumotaan. Yhtiö on myös vaatinut, että Porin kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 8 491,75 eurolla viivästyskorkoineen.

(15) Porin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus hylätään.

(16) Tiera Oy on vaatinut, että valitus hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(17) Asiassa on ratkaistava, onko Tiera Porin kaupungin hankintalain 15 §:ssä tarkoitettu sidosyksikkö ja onko Porin kaupunki voinut tällä perusteella hankkia rakennetun ympäristön ja maankäytön tietojärjestelmän Tieralta kilpailuttamatta sitä julkisena hankintana. Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi asiassa on arvioitava, onko Porin kaupunki käyttänyt sanotun pykälän 5 momentin (1397/2016) mukaisesti yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa määräysvaltaa Tieraan.

Osapuolten kannat

(18) Trimblen mukaan markkinaoikeus on arvioinut virheellisesti, että Porin kaupungilla olisi hankintalain 15 §:n mukainen sidosyksikkösuhde Tieraan. Markkinaoikeuden päätöksessä on laajennettu sidosyksikkösuhteen määräysvaltaa koskevien edellytysten tulkintaa tavalla, joka ei ole linjassa sidosyksikköpoikkeuksen alkuperäisen tarkoituksen kanssa.

(19) Toisin kuin markkinaoikeus on katsonut, Tieran hajaantunut omistusrakenne ei mahdollista yhteisen määräysvallan käyttämistä yhtiössä. Korkein hallinto-oikeus on aiemmassa ratkaisukäytännössään katsonut, että osakkeenomistajien hyvin suuri määrä jo itsessään vaikeuttaa yhteisen määräysvallan käyttöä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei ole arvioitu määräysvaltasuhteen täyttymistä sellaisten sidosyksiköiden kohdalla, joilla olisi satoja osakkeenomistajia. Unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännöstä ei voida johtaa sellaista johtopäätöstä, että yhteisyrityksen omistusosuuksien jakaantuminen tasaisesti osakkeenomistajien välillä itsessään mahdollistaisi yhteistä määräysvallan käyttöä. Jos yhtiön omistusrakenne on jakaantunut epätasaisesti, myös vähemmistöosakkaiden mahdollisuudet määräysvallan käyttämiseen on turvattava esimerkiksi osakassopimuksen määräyksillä.

(20) Sidosyksikön päätöksentekomekanismille asetettujen vaatimusten muodollinen täyttäminen ei ole riittävää todellisen määräysvaltasuhteen luomiseksi. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään painottanut, että hankintayksiköiden käyttämän määräysvallan tulee olla luonteeltaan sekä rakenteellista, toiminnallista että todellista. Markkinaoikeus on virheellisesti tulkinnut, että koska Porin kaupungilla on välillinen vaikutusmahdollisuus Tieran päätöksentekoon, sen voidaan katsoa käyttävän yhteistä määräysvaltaa Tierassa. Tämä tulkinta ei vastaa hankintalain 15 §:n 1 momentin sanamuotoa, jossa edellytetään, että hankintayksiköt käyttävät määräysvaltaa sidosyksikössä vastaavasti kuin omissa toimipaikoissaan.

(21) Yhtiön päätöksenteko sen ylintä päätösvaltaa käyttävässä toimielimessä, yhtiökokouksessa, perustuu vaihtuviin osakkeenomistajien yhteenliittymiin, joissa yksittäisen osakkeenomistajan vaikutusvalta päätöksentekoon on erittäin vähäinen. Porin kaupungin omistusosuus Tieran osakkeista ja sen käyttämä äänivalta Tieran yhtiökokouksessa vastaa noin 0,27 prosenttia Tieran koko osakannasta. Hankintayksikön vaikutusvalta Tieran yhtiökokouksen päätöksenteossa on näin ollen hyvin rajoittunutta.

(22) Kaikkien lähes 400 osakkeenomistajan läsnäolo Tieran toimielimissä on käytännössä mahdotonta. Kaikki Tieran osakkeenomistajat eivät ole edustettuna yhtiön toimielimissä hankintalain 15 §:n 5 momentin (1397/2016) edellyttämällä tavalla. Ainoastaan osalle yhtiön osakkeenomistajista on mahdollistettu yhteisedustus yhtiön hallituksessa, eikä tosiallinen määräysvallan käyttö ole mahdollista ohjausryhmien välityksellä. Todellisuudessa laajalla joukolla Tieran osakkeenomistajista ei ole mahdollisuutta osallistua Tieran hallintoon sellaisella tavalla, jota todellinen määräysvaltasuhde edellyttää.

(23) Yhteisedustajuusmalli on keinotekoinen järjestely, jolla pyritään luomaan vaikutelma siitä, että Tieran sadoilla osakkeenomistajilla olisi mahdollisuus osallistua yhtiön hallitustyöskentelyyn. Markkinaoikeus ei ole päätöksessään arvioinut yhteisedustajuusmallin toimivuutta käytännössä. Jotta kaikkien lähes 400 osakkeenomistajan katsottaisiin osallistuvan yhtiön hallitustyöskentelyyn, jokaisen hallituksen jäsenen tulisi edustaa keskimäärin 50 osakkeenomistajaa yhtiön hallituksessa. Käytännössä näin suuren osakkeenomistajajoukon edustaminen yhden hallituksen jäsenen toimesta olisi kuitenkin mahdotonta. Kaikkien osakkeenomistajien sijaan yhteisedustajuus Tieran hallituksessa on mahdollistettu sellaisille osakkeenomistajille, jotka ovat valmistelemassa hankinnan tekemistä Tieralta.

(24) Markkinaoikeuden päätöksestä ei myöskään ilmene, miten useita hankintayksiköitä edustava hallituksen jäsen yhteensovittaa edustamiensa hankintayksiköiden vastakkaiset näkemykset, kun Tieran hallitus äänestää päätettävistä asioista. Yhteisedustajuus ei voi toimia Tierassa nyt sovellettavalla tavalla, jossa yksittäinen hallituksen jäsen edustaa useita toisistaan täysin erillisiä hankintayksiköitä, joiden intressit hallituksessa päätettävissä asioissa voivat olennaisesti erota toisistaan. Tieran yhteisedustajuusmalli, jossa kunnat luovuttavat oman päätösvaltansa yhteiselle edustajalle ilman laissa säädettyä yhteistä toimielintä, on mahdollisesti kuntalain vastainen.

(25) Myöskään Tieran nimitystoimikunnan kokoonpano ei vastaa hankintalain 15 §:n 5 momentissa säädettyä, koska kaikilla hankintayksiköillä ei ole edustusta kyseisessä toimielimessä. Porin kaupungin ei voida katsoa käyttävän määräysvaltaa Tierassa tästäkään syystä.

(26) Tieran ohjausryhmiin osallistumisella ei ole markkinaoikeuden kyseiselle seikalle antamaa merkitystä määräysvaltasuhteen kannalta. Mikäli hallitus hylkää ohjausryhmän ohjeen tai päätöksen toistamiseen, hallituksen ei tarvitse noudattaa ohjausryhmän ohjetta tai päätöstä. Tieran yhtiökokouksen päätöksentekoa ei myöskään ole alistettu ohjausryhmien hyväksynnälle.

(27) Markkinaoikeus ei ole päätöksessään huomioinut sidosyksikölle lain mukaan sallittua ulosmyyntirajaa. Tierassa on huomattava määrä osakkeenomistajia, joilla ei ole hallituksessa yhteisedustajaa ja/tai, jotka eivät kuulu Tieran ohjausryhmiin. Jos näidenkin osakkeenomistajien katsottaisiin käyttävän riittävää määräysvaltaa, yhteisedustajuusmallilla ei todellisuudessa ole markkinaoikeuden arvioimaa merkitystä hankintayksiköiden määräysvalta-aseman kannalta. Toisaalta, mikäli tällaisilla hankintayksiköillä ei ole määräysvalta-asemaa Tierassa, tulee Tieran myynti niille katsoa hankintalain 15 §:n 1 momentin perusteella Tieran ulosmyynniksi.

(28) Tieran mukaan Porin kaupunki on tosiasiallisesti käyttänyt määräysvaltaa Tieraan muun muassa hallituksessa sekä ohjausryhmissä. Tieran yhteisedustajuusmallissa ei ole kyse keinotekoisesta taikka väliaikaisesta järjestelystä. Kyseessä on täsmentyneen oikeuskäytännön myötä luotu aito ja jatkuva päätöksentekomekanismi, jota tukevat myös muut Tieran hallintomallin mukaiset päätöksenteko- ja vaikutuskanavat.

(29) Porin kaupunki ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausumaa pääasiassa.

Sovellettavat oikeusohjeet

(30) Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden mainitun lain 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

(31) Hankintalain 1 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan hankintalailla pannaan täytäntöön julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (jäljempänä hankintadirektiivi).

(32) Hankintalain 2 luvussa (6–19 §) on säädetty lain soveltamisalasta ja sen rajauksista. Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan lain 5 §:ssä tarkoitetun hankintayksikön suorittamiin hankintoihin ja käyttöoikeussopimuksiin siten kuin jäljempänä säädetään.

(33) Hankintalain 15 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia ei sovelleta hankintaan, jonka hankintayksikkö tekee sidosyksiköltään. Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa ja että yksikkö harjoittaa enintään viiden prosentin ja enintään 500 000 euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.

(34) Hankintalain 15 §:n 5 momentin (1397/2016) mukaan hankintayksiköiden katsotaan yhdessä käyttävän määräysvaltaa sidosyksikköön, jos sidosyksikön toimielimet koostuvat kaikkien hankintayksiköiden edustajista ja hankintayksiköt voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Lisäksi edellytyksenä on, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden etujen mukaisesti.

(35) Hankintalain 15 §:n 5 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 104) on todettu, että yksittäinen edustaja voi edustaa useita tai kaikkia osallistuvia hankintayksiköitä sidosyksikön hallintotoimielimessä.

(36) Hankintadirektiivin 12 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan hankintasopimus, jonka hankintaviranomainen tekee yksityisoikeudellisen tai julkisoikeudellisen oikeushenkilön kanssa, jää tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

a) hankintaviranomainen käyttää kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään;

b) yli 80 prosenttia kyseisen määräysvallassa olevan oikeushenkilön toiminnoista suoritetaan niiden tehtävien täyttämiseksi, jotka se on vastaanottanut määräysvaltaa käyttävältä hankintaviranomaiselta tai muilta kyseisen hankintaviranomaisen määräysvallan alaisilta oikeushenkilöiltä; ja

c) määräysvallan alaisessa oikeushenkilössä ei ole suoria yksityisiä pääomaosuuksia lukuun ottamatta perussopimuksen mukaisia kansallisissa säännöksissä vaadittuja yksityisen pääomaosuuden muotoja ilman määräysvaltaa ja ilman suojaamista, jotka eivät vaikuta ratkaisevasti määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksiin.

(37) Hankintadirektiivin 12 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan hankintaviranomaisen katsotaan käyttävän oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla, jos se käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallan alaisen oikeushenkilön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Tällaista määräysvaltaa voi käyttää myös toinen oikeushenkilö, joka on samalla tavoin hankintaviranomaisen määräysvallassa.

(38) Hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan hankintaviranomainen, joka ei käytä yksityisoikeudellisessa tai julkisoikeudellisessa oikeushenkilössä 1 kohdassa tarkoitettua määräysvaltaa, voi kuitenkin tehdä hankintasopimuksen kyseisen oikeushenkilön kanssa mainittua direktiiviä soveltamatta, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

a) hankintaviranomainen käyttää yhdessä muiden hankintaviranomaisten kanssa kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään;

b) yli 80 prosenttia kyseisen oikeushenkilön toiminnoista suoritetaan niiden tehtävien täyttämiseksi, jotka se on vastaanottanut määräysvaltaa käyttäviltä hankintaviranomaisilta tai muilta samojen hankintaviranomaisten määräysvallan alaisilta oikeushenkilöiltä; ja

c) määräysvallan alaisessa oikeushenkilössä ei ole suoria yksityisiä pääomaosuuksia lukuun ottamatta perussopimuksen mukaisia kansallisissa säännöksissä vaadittuja yksityisen pääomaosuuden muotoja ilman määräysvaltaa ja ilman suojaamista, jotka eivät vaikuta ratkaisevasti määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksiin.

(39) Hankintadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan sovellettaessa ensimmäisen alakohdan a alakohtaa hankintaviranomaisten katsotaan käyttävän yhteistä määräysvaltaa oikeushenkilössä, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

i) määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksentekoelimet koostuvat kaikkien määräysvallan käyttöön osallistuvien hankintaviranomaisten edustajista. Yksittäiset edustajat voivat edustaa useita tai kaikkia osallistuvia hankintaviranomaisia;

ii) kyseiset hankintaviranomaiset voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallan alaisen oikeushenkilön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin; ja

iii) määräysvallan alainen oikeushenkilö ei aja sellaisia etuja, jotka poikkeaisivat määräysvaltaa käyttävien hankintaviranomaisten eduista.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

(40) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sitä, käyttääkö hankintaviranomainen kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään, on arvioitava ottamalla huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset säännökset ja olosuhteet. Niinpä huomioon otettavat tekijät eivät koske ainoastaan tosiasioihin liittyviä olosuhteita vaan myös sovellettavaa lainsäädäntöä ja erityisesti kyseisen oikeushenkilön säännöissä määrättyjä määräysvaltamekanismeja (yhdistetyt asiat C-383/21 ja C-384/21, Sambre & Biesme, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(41) Sidosyksikköhankinnassa edellytetään, että hankintaviranomaisen oikeushenkilössä käyttämä määräysvalta vastaa määräysvaltaa, joka viranomaisella on omissa yksiköissään, mutta ei sitä, että määräysvalta olisi kaikilta osiltaan täysin sama. Yksikössä käytettävän vallan on oltava todellinen, mutta viranomaisen ei ole välttämättä käytettävä sitä yksin (asia C-324/07, Coditel Brabant, 46 kohta).

(42) Oikeuskäytännön mukaan ei riitä, että määräysvalta perustuu siihen toimintavapauteen, joka yhtiöoikeudessa myönnetään osakkaiden enemmistölle (asia C-340/04, Carbotermo, 38 kohta). Tapauksessa asianomaisten yhtiöiden yhtiöjärjestyksillä hallintoneuvostolle oli annettu kaikkein laajimmat valtuudet johtaa yhtiön tavanomaista ja poikkeuksellista toimintaa. Vaikka eräs kunta omisti 99,98 prosenttia toisen yhtiön osakkeista ja tämä yhtiö puolestaan toisen yhtiön osakkeet kokonaan, tälle kunnalle ei ollut näissä yhtiöjärjestyksissä varattu minkäänlaista määräysvaltaa tai erityistä äänivaltaa näille hallintoneuvostoille myönnetyn toimintavapauden rajoittamiseksi.

(43) Oikeuskäytännön mukaan silloin, kun useat viranomaiset omistavat yksikön, jolle ne luovuttavat jonkin julkista palvelua koskevan tehtävänsä hoitamisen, ne voivat käyttää yhdessä määräysvaltaa, joka niillä on tässä yksikössä. Merkitystä ei ole sillä, minkälaista menettelyä kollegiaalisen elimen päätöksenteossa noudatetaan. Tarvittaessa päätöksiä voidaan tehdä enemmistöllä (asia C-324/07, Coditel Brabant, 50–51 ja 54 kohta).

(44) Kyse on ”vastaavasta määräysvallasta” silloin, kun kyseessä olevaan yksikköön käytetään sellaista määräysvaltaa, että hankintaviranomainen voi vaikuttaa sen päätöksiin. Kyseessä on oltava mahdollisuus vaikuttaa ratkaisevasti sekä kyseisen yksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin. Toisin sanoen hankintaviranomaisella on oltava mahdollisuus käyttää tähän yksikköön rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa. Oikeuskäytännössä edellytetään myös, että tämä määräysvalta on todellista (yhdistetyt asiat C182/11 ja C183/11, Econord, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(45) Toisaalta jos hankintaviranomaisella olisi yhteisomistuksessa olevassa sopimuspuoleksi valitussa yksikössä asema, joka ei takaisi sille vähäisintäkään mahdollisuutta osallistua tähän yksikköön kohdistuvan määräysvallan käyttämiseen, avautuisi mahdollisuus julkisia hankintasopimuksia tai palvelukonsessioita koskevien unionin oikeussääntöjen kiertämiseen, jos puhtaasti muodollinen osallistuminen tällaiseen yksikköön tai sen johtamisesta vastaavaan yhteiselimeen vapauttaisi hankintaviranomaisen velvollisuudesta aloittaa tarjouspyyntömenettely unionin oikeussääntöjen mukaisesti, vaikka tämä viimeksi mainittu ei millään tavoin osallistuisi tähän yksikköön kohdistuvan ”vastaavan määräysvallan” käyttämiseen (yhdistetyt asiat C182/11 ja C183/11, Econord, 31 kohta).

(46) Kun useat viranomaiset perustavat hankintaviranomaisen ominaisuudessaan yhdessä yksikön, jonka tehtäväksi annetaan näille viranomaisille kuuluva julkisen palvelun tehtävä, tai kun viranomainen liittyy tällaiseen yksikköön, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettu edellytys, jonka mukaan näiden viranomaisten, jotta ne vapautetaan velvollisuudestaan aloittaa unionin oikeussääntöjen mukainen julkisia hankintasopimuksia koskeva tekomenettely, on yhdessä käytettävä tähän yksikköön vastaavaa määräysvaltaa kuin ne käyttävät omiin yksikköihinsä, täyttyy, kun jokainen näistä viranomaisista omistaa osan kyseisestä yksiköstä ja osallistuu sen johtaviin elimiin (yhdistetyt asiat C182/11 ja C183/11, Econord, 33 kohta).

(47) Oikeuskäytännön mukaan hankintadirektiivissä edellytetään, että oikeushenkilössä yhteistä määräysvaltaa käyttävällä hankintaviranomaisella on jäsen, joka edustaa kyseistä hankintaviranomaista tämän oikeushenkilön päätöksentekoelimissä, ja tämä jäsen voi tarvittaessa edustaa myös muita hankintaviranomaisia. Edustamista koskeva vaatimus edellyttää, että yhteistä määräysvaltaa muiden hankintaviranomaisten kanssa oikeushenkilössä käyttävän hankintaviranomaisen osallistuminen tämän oikeushenkilön päätöksentekoelimeen tapahtuu juuri tätä hankintaviranomaista edustavan henkilön välityksellä. Tätä vaatimusta ei siis voida täyttää näiden elinten sellaisen jäsenen välityksellä, joka toimii niissä ainoastaan toisen hankintaviranomaisen edustajana (yhdistetyt asiat C-383/21 ja C-384/21, Sambre & Biesme, 57 ja 62 kohta). Oikeuskäytännön mukaan osallistumisen tulee koskea ainakin oikeushenkilön johtavia elimiä, eikä se voi olla puhtaasti muodollista (em. yhdistetyt asiat C182/11 ja C183/11, Econord, 31 ja 33 kohta).

(48) Hankintadirektiivin säätämisen jälkeen unionin tuomioistuin on lisäksi todennut sen 12 artiklasta, että selventäessään unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä niiden edellytysten osalta, joiden täyttyessä julkisen sektorin yksiköiden väliset hankintasopimukset eivät kuulu hankintasopimusten tekemistä koskevien sääntöjen soveltamisalaan, unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut vahvistaa edustamisedellytystä koskevaa vaatimusta. Oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut tehdä hankintaviranomaisten edustusta koskevista edellytyksistä itsenäinen vaatimus siihen vaatimukseen nähden, joka koskee mahdollisuutta käyttää tällaista ratkaisevaa vaikutusvaltaa, kun se on säätänyt näistä edellytyksistä erillisissä säännöksissä (yhdistetyt asiat C-383/21 ja C-384/21, Sambre & Biesme, 68 ja 70 kohta).

(49) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (asia C-573/07, Sea, 81–85 kohta) on kiinnitetty sidosyksikköaseman arvioinnissa huomiota myös siihen, että osakkeenomistajat olivat tarkastellun yhtiön yhtiöjärjestykseen tehdyillä muutoksilla halunneet antaa yhtiökokoukselle ja hallitukselle päätöksentekorakenteita, joilla oli ollut tarkoitus varmistaa, että osakkeenomistajilla oli yhtiöön vastaava määräysvalta kuin niillä on omiin yksikköihinsä. Kyse oli ollut muun ohella voimakkaamman määräysvallan varmistamisesta yhtäältä yhteiskomitean välityksellä ja toisaalta teknisen komitean välityksellä, jollainen oli yhtiön eri toiminnoista vastaavalla kullakin osastolla. Yhteiskomitea ja tekniset komiteat olivat koostuneet osakkeenomistajina olevien julkisyhteisöjen edustajista, ja kullakin näistä julkisyhteisöistä oli ollut yksi ääni näissä komiteoissa kyseisen julkisyhteisön koosta tai sen omistamien osakkeiden lukumäärästä riippumatta. Lisäksi yhtiön yhtiöjärjestyksessä oli annettu yhteiskomitealle ja teknisille komiteoille laajat määräys- ja päätöksentekovaltuudet. Vastaavasti yhtiön yhtiöjärjestyksessä oli rajoitettu yhtiökokouksen valtuuksia, kun siinä oli määrätty, että yhtiökokouksen oli otettava huomioon edellä mainittujen komiteoiden vahvistamat ohjeet ja määräykset, ja kun siinä oli edellytetty yhteiskomitean puoltavaa lausuntoa ennen kuin yhtiökokous oli voinut valtuuttaa yhtiön hallituksen jäsenet toteuttamaan tiettyjä toimia. Samoin yhtiön yhtiöjärjestyksessä oli rajoitettu hallituksen päätöksenteon itsenäisyyttä, kun siinä oli velvoitettu hallitus kunnioittamaan kyseisille komiteoille varattuja valtuuksia ja kun siinä oli asetettu hallituksen päätösten edellytykseksi se, että ne olivat näiden komiteoiden antamien ohjeiden mukaisia.

(50) Oikeuskäytännön mukaan sidosyksikkösuhteen määräysvaltaa koskevia edellytyksiä on tulkittava suppeasti, koska kyse on yhteisön yleisistä oikeussäännöistä tehtävistä poikkeuksista. Sen, joka niihin haluaa vedota, on näytettävä toteen, että sellaiset poikkeukselliset olosuhteet, joiden johdosta poikkeus mainituista säännöistä on perusteltu, ovat todella olemassa (asia C-458/03, Parking Brixen, 63 kohta).

Tiera Oy:n yhtiöjärjestyksen ja hallintosäännön määräysvaltamekanismeja koskevat määräykset ja niiden soveltaminen

(51) Hankintapäätöksen tekemisaikana voimassa olleen Tieran yhtiöjärjestyksen 12.1 kohdan mukaan yhtiön hallitukseen kuuluu vähintään viisi ja enintään kymmenen varsinaista jäsentä. Yhtiökokous valitsee hallituksen puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan.

(52) Yhtiöjärjestyksen 17.3 kohdan d alakohdan mukaan varsinaisessa yhtiökokouksessa on muun ohella päätettävä nimitystoimikunnan esityksestä hallituksen jäsenten lukumäärästä ja valinnasta.

(53) Yhtiöjärjestyksen 17.4 kohdan mukaan yhtiökokous päättää muun ohella nimitystoimikunnan jäsenten lukumäärästä ja valinnasta (alakohta i) ja ohjausryhmien asettamisesta, tehtävien määrittämisestä, jäsenten ja puheenjohtajien valinnasta (alakohta j).

(54) Yhtiöjärjestyksen 12.3 kohdan mukaan yhtiöllä on yhtiökokouksen hyväksymä hallintosääntö, joka sääntelee osakkeenomistajien mahdollisuutta vaikuttaa nimitystoimikunnan ja ohjausryhmien kautta yhtiön strategisiin tavoitteisiin ja keskeisimpiin päätöksiin.

(55) Tieran 12.12.2024 päivätyn hallintosäännön 1 luvun (Johdanto) mukaan hallintosäännöllä määrätään yhtiön hallinnosta ja päätöksentekomenettelystä sekä vahvistetaan osakkeenomistajien mahdollisuutta ohjata yhtiön toimintaa ja käyttää määräysvaltaa yhtiön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin niin sisällöllisesti kuin muodollisen päätöksenteon kautta. Hallintosäännössä on todettu myös muun ohella, että Tieralla ei ole hallinnointikoodissa tarkoitettuja merkittäviä (yli 10 prosentin omistusosuus) osakkeenomistajia ja että Tiera on julkisten hankintayksiköiden omistama sidosyksikkö/sidosyritys, jonka lakisääteisenä velvoitteena on toimia osakkeenomistajiensa määräysvallassa ja heidän etujensa mukaisesti. Hallintosäännön mukaan Tieran rooli osakkeenomistajien sidosyksikkönä luo yhtiölle korostetun velvoitteen avoimuuden, osakkeenomistajien yhdenvertaisen kohtelun sekä erityisesti osakkeenomistajien määräysvallan ja etujen toteuttamisen osalta.

(56) Hallintosäännön 3.1 kohdan mukaan Tieralla on hallituksen, nimitystoimikunnan ja ohjausryhmien jäsenten valinnan ja palkitsemisen valmistelua varten pysyvänä toimielimenä osakkeenomistajien nimitystoimikunta, jonka enemmistö koostuu osakkeenomistajien edustajista.

(57) Hallintosäännön 3.3 kohdan mukaan Tieran yhtiökokous valitsee nimitystoimikuntaan enintään kymmenen (10) jäsentä vuodeksi kerrallaan. Kukin jäsen voi toimia useamman osakkeenomistajan hankintalainsäädännössä tarkoitettuna yhteisedustajana. Yhteisedustajan tulee ylläpitää säännöllistä yhteyttä edustamiinsa osakkeenomistajiin siten, että ne voivat tosiasiallisesti käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa nimitystoimikunnan toimivaltaan kuuluvissa asioissa.

(58) Hallintosäännön 4.2 kohdan mukaan yhtiökokous valitsee hallituksen sekä hallituksen puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan vuosittain varsinaisessa yhtiökokouksessa nimitystoimikunnan esityksestä. Jokaisella osakkeenomistajalla on oikeus esittää omaa taikka hankintalainsäädännössä tarkoitettua yhteistä hallitusedustajaa nimitystoimikunnalle. Hallituspaikkojen täyttämisessä on otettava huomioon hankintalain sidosyksikkötoimintaa koskevat velvoitteet. Osakkeenomistajalla on oltava mahdollisuus yksin tai yhdessä muiden osakkeenomistajien kanssa käyttää ratkaisevaa määräysvaltaa yhtiön tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Hallituksen jäsenistä yli puolet edustaa osakkeenomistajia.

(59) Hallintosäännön 5.1 kohdan mukaan osakkeenomistajien yhteisen kehittämisen tahtotila muodostetaan ja hankintalainsäädännön edellyttämää hankintayksiköiden määräysvaltaa yhtiön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin toteutetaan yhtiökokouksen, nimitystoimikunnan ja hallituksen ohella ohjausryhmien sekä tarvittaessa niiden alaisten asiantuntijaryhmien kautta ja avulla. Hallituksen tulee toiminnassaan noudattaa ohjausryhmien ohjeita ja päätöksiä edellyttäen, että ne eivät ole vastoin hallituksen yhtiöoikeudellisia velvoitteita. Ohjausryhmällä on oikeus edellyttää, että hallitus käsittelee hylkäämänsä ohjausryhmän ohjeen tai päätöksen kertaalleen uudestaan.

(60) Hallintosäännön 5.2 kohdan mukaan ohjausryhmä tekee sellaiset toimialansa kehitystarpeiden strategiset linjaukset, joita ei ole määrätty päätettäväksi yhtiökokouksessa sekä priorisoi toimialansa kehitystarpeet ja ohjaa siten yhtiön palveluiden kehittämisen painopistealueita omalla toimialallaan. Ohjausryhmän priorisoinnin jälkeen operatiivinen johto projektisoi ja tuotteistaa hankkeet asiakastilauksia varten. Ohjausryhmissä kullakin jäsenellä sekä puheenjohtajalla on yksi ääni. Ohjausryhmän päätöksissä pyritään saavuttamaan yksimielisyys.

(61) Hallintosäännön 5.3 kohdan mukaan ohjausryhmä koostuu osakkeenomistajien edustajista. Yhtiökokous nimeää ohjausryhmän jäsenet sekä ohjausryhmän puheenjohtajan osakkeenomistajien nimitystoimikunnan ehdotuksesta. Ohjausryhmään nimetään riittävä määrä jäseniä ottaen huomioon edellytykset ohjausryhmän tehokkaalle toiminnalle ja toisaalta ohjausryhmän merkitys hankintalainsäädännön edellyttämän osakkeenomistajien määräysvallan toteutumiselle. Kukin jäsen voi toimia useamman osakkeenomistajan hankintalainsäädännössä tarkoitettuna yhteisedustajana. Yhteisedustajan tulee ylläpitää säännöllistä yhteyttä edustamiinsa osakkeenomistajiin siten, että ne voivat tosiasiallisesti käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa ohjausryhmän toimivaltaan kuuluvissa asioissa.

(62) Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Tieran hallintosääntöön on 12.12.2024 pidetyn ylimääräisen yhtiökokouksen päätöksellä sisällytetty kirjaus, jonka mukaan seitsemälle eri asiakasryhmälle on varattu yhteisedustaja hallituksessa. Hallintosäännössä todetun mukaan kirjauksen voimaantulo on edellyttänyt jokaisen osakkeenomistajan suostumusta. Asiassa esitetyn mukaan suostumusprosessi on ollut kesken asiassa arvioitavana olevan hankintapäätöksen tekohetkellä.

(63) Saadun selvityksen perusteella Tiera Oy:n ylimääräisessä yhtiökokouksessa 12.12.2024 on myös päätetty yksimielisesti yhteisedustajuusmallin käyttöönotosta mahdollisuuksien mukaan jo silloisella toimikaudella. Kyseisen yhtiökokouksen pöytäkirjassa on todettu, että kukin hallitusjäsen voi toimia yhtiön hallituksessa hankintalainsäädännössä tarkoitettuna osakkeenomistajien yhteisedustajana. Porin kaupunki on 17.12.2024 valtuuttanut Tieran hallitukseen yhteisjäsenen, joka on saadun selvityksen perusteella toiminut myös useamman muun osakkeenomistajan yhteisedustajana Tieran hallituksessa. Porin kaupunginhallituksen hankintapäätöksessä on todettu, että valtuutuksen jälkeen Porin kaupunki on pitänyt säännöllisesti yhteyttä hallitusedustajaansa ja hänen avullaan käyttänyt järjestelmällisesti päätösvaltaa Tieran strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Markkinaoikeuden päätöksestä ilmenee, että hankintapäätöksen tekemisen jälkeen pidetyn Tieran yhtiökokouksen jälkeen kyseinen henkilö ei ole enää ollut Tiera Oy:n hallituksen jäsen, ja uusi hallitus on merkitty kaupparekisteriin 3.7.2025.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Arvioinnin lähtökohdat

(64) Sidosyksikköaseman edellytyksistä säädetään hankintalain 15 §:ssä, jonka 5 momentin (1397/2016) mukaan hankintayksiköiden katsotaan yhdessä käyttävän määräysvaltaa sidosyksikköön, jos sidosyksikön toimielimet koostuvat kaikkien hankintayksiköiden edustajista ja hankintayksiköt voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Lisäksi edellytyksenä on, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden etujen mukaisesti.

(65) Säännös perustuu hankintadirektiivin 12 artiklaan ja säännöstä on siten tulkittava hankintadirektiivin ja sitä koskevan unionin tuomioistuimen edellä selostetun oikeuskäytännön mukaisesti.

(66) Asiassa on edellä mainittujen oikeusohjeiden perusteella arvioitava, onko Porin kaupunki käyttänyt yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa määräysvaltaa Tieraan. Kuten edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Sambre & Biesme annetun tuomion 67 kohdasta ilmenee, arviossa on otettava huomioon paitsi tosiasioihin liittyvät olosuhteet myös sovellettava lainsäädäntö ja erityisesti kyseisen oikeushenkilön säännöissä määrätyt määräysvaltamekanismit. Tältä osin keskeinen merkitys on Tieran yhtiöjärjestykseen sisältyvillä määräyksillä ja yhtiöjärjestykseen perustuvilla määräysvaltamekanismeilla.

Tiera Oy:n omistusrakenne ja määräysvallan käyttäminen yhtiökokouksessa

(67) Tiera on hankintayksiköiden omistama osakeyhtiö. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Tieralla on satoja osakkeenomistajia, kuten hyvinvointialueita ja laajasti kuntia ja kunta-alan toimijoita. Porin kaupungin osakkeet muodostavat 0,27 prosenttia yhtiön osakekannasta. Tieran osakkeenomistus ei ole keskittynyttä yhdelle tai muutamille osakkeenomistajille.

(68) Osakeyhtiölain 5 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan jokaisella osakkeenomistajalla on oikeus osallistua yhtiökokoukseen. Tieran yhtiöjärjestyksen perusteella kaikki yhtiön osakkeet tuottavat yhtäläisen oikeuden osallistua yhtiökokoukseen ja käyttää siellä äänivaltaa. Porin kaupungilla on katsottava olleen asiassa sovellettavan hankintalain 15 §:n 5 momentin tarkoittama edustus Tieran yhtiökokouksessa.

(69) Markkinaoikeuden toteamalla tavalla eri osakkeenomistajien omistusosuuksien suuruudet vaikuttavat siihen, miten osakkeenomistajat voivat käyttää määräysvaltaa yhtiökokouksessa ja sitä kautta myös yhtiökokouksen nimittämissä toimielimissä. Porin kaupungin 0,27 prosentin omistusosuus ei omistuksen vähäisyys ja osakkeenomistajien määrä huomioon ottaen sellaisenaan mahdollista yhtiökokouksessa määräysvaltaa yhtiön tärkeisiin päätöksiin. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei ole toisaalta pääteltävissä, että hankintayksiköiden suuri määrä olisi sellaisenaan esteenä yhteisen määräysvallan käyttämiselle. Tieran osakkeenomistajien hyvin suuri määrä on kuitenkin omiaan vaikeuttamaan osakkeenomistajien yhteisen tahdon muodostamista yhtiökokouksessa ja siten yhteisen ratkaisevan päätösvallan käyttämistä.

(70) Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että nyt käsillä olevissa olosuhteissa, ja kun otetaan huomioon omistuksen jakautumisen tasaisuus Tierassa, Porin kaupungin 0,27 prosentin omistusosuus ei merkitse sitä, että kaupungilla ei olisi vähäisintäkään mahdollisuutta osallistua Tieraan kohdistuvan määräysvallan käyttämiseen yhtiökokouksessa tai että osallistuminen olisi puhtaasti muodollista siten kuin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (yhdistetyt asiat C-182/11 ja C-183/11, Econord, 31 kohta) on tarkoitettu. Tällainen omistusosuus ei kuitenkaan tuota mahdollisuutta vaikuttaa ratkaisevasti Tieran strategisiin tavoitteisiin ja sen tärkeisiin päätöksiin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla (mm. yhdistetyt asiat C-182/11 ja C-183/11, Econord, 27 kohta).

Määräysvallan käyttäminen Tiera Oy:n hallituksessa

(71) Markkinaoikeuden toteamalla tavalla Tieran hallitus on yhtiökokouksen ohella sen osakkeenomistajien määräysvallan kannalta keskeinen toimielin. Arvioitaessa, onko Porin kaupunki voinut käyttää määräysvaltaa Tieraan, on ensinnäkin arvioitava, onko Porin kaupungilla ollut Tieran hallituksessa hankintasäännösten edellyttämä edustaja.

(72) Tieran yhtiöjärjestyksen mukaan hallitukseen kuuluu vähintään viisi ja enintään kymmenen jäsentä, joiden lukumäärästä ja valinnasta päättää nimitystoimikunnan esityksestä yhtiökokous. Tieran hallintosäännön mukaan jokaisella osakkeenomistajalla on oikeus esittää omaa tai hankintalainsäädännössä tarkoitettua yhteistä hallitusedustajaa nimitystoimikunnalle. Tieran yhtiöjärjestyksessä ei ole määräyksiä hallituksen yhteisedustajista.

(73) Nimitystoimikuntaan, jonka jäsenten lukumäärästä ja valinnasta päättää Tieran yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiökokous, voi Tieran hallintosäännön mukaan kuulua enintään kymmenen jäsentä. Hallintosäännön mukaan kukin jäsen voi toimia useamman osakkeenomistajan yhteisedustajana. Yhtiökokous valitsee hallituksen vuosittain varsinaisessa yhtiökokouksessa nimitystoimikunnan esityksestä.

(74) Saadun selvityksen perusteella Porin kaupungilla ei ole ollut arvioitavana olevan hankinnan ajankohtana edustajaa tai yhteisedustajaa nimitystoimikunnassa. Asiassa ei ole myöskään esitetty, että nimitystoimikunnan esityksestä tai Porin kaupungin omasta esityksestä yhtiökokouksessa olisi valittu Porin kaupungin edustaja tai yhteisedustaja Tieran hallitukseen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Porin kaupungilla siten ole ollut hankintasäännöksissä tarkoitettua edustajaa Tieran hallituksessa.

(75) Asiaa ei ole arvioitava toisin Tieran hallintosääntöön 12.12.2024 pidetyn ylimääräisen yhtiökokouksen päätöksellä sisällytetyn kirjauksen perusteella, jonka mukaan seitsemälle eri asiakasryhmälle on varattu yhteisedustaja hallituksessa. Hallintosäännössä todetun mukaisesti kirjauksen voimaantulo on edellyttänyt jokaisen osakkeenomistajan suostumusta, ja suostumusprosessi on ollut kesken asiassa arvioitavana olevan hankintapäätöksen tekohetkellä. Kyseisen kirjauksen merkitystä ei siten tarvitse arvioida nyt esillä olevassa asiassa.

(76) Asiaa ei ole arvioitava toisin myöskään sillä perusteella, että Porin kaupunki on 17.12.2024 valtuuttanut Tieran hallitukseen yhteisjäsenen, joka on saadun selvityksen perusteella toiminut myös useamman muun osakkeenomistajan yhteisedustajana nyt arvioivana olevan hankintapäätöksen ajankohtana. Valtuutus on perustunut Tieran ylimääräisen yhtiökokouksen 12.12.2024 päätöksellä käyttöönotettuun yhteisedustusmalliin, jonka mukaan kukin hallitusjäsen voi toimia yhtiön hallituksessa hankintalainsäädännössä tarkoitettuna osakkeenomistajien yhteisedustajana.

(77) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallituksen jäsenyys ei osakeyhtiölain ja Tieran yhtiöjärjestyksen mukaan voi perustua valtuutuksiin, vaan hallituksen jäsenet valitaan yhtiökokouksen päätöksellä vuodeksi kerrallaan. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei kyseisestä yhteisedustajuusmalliin perustuvasta järjestelystä tai sen nojalla annetuista valtuutuksista seuraa, että Porin kaupungilla olisi ollut edustaja Tieran hallituksessa hankintalain 15 §:n 5 momentissa ja unionin tuomioistuimen edellä selostetussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.

Määräysvalta Tiera Oy:n ohjausryhmien kautta

(78) Tiera on lisäksi esittänyt, että Porin kaupunki on tosiasiallisesti käyttänyt määräysvaltaa muun muassa Tieran ohjausryhmissä.

(79) Ohjausryhmien jäsenten valinnasta päättää Tieran yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiökokous. Tieran hallintosäännön mukaan kuhunkin ohjausryhmään nimetään riittävä määrä jäseniä ottaen huomioon edellytykset ohjausryhmän tehokkaalle toiminnalle ja toisaalta ohjausryhmän merkitys hankintalainsäädännön edellyttämän osakkeenomistajien määräysvallan toteutumiselle. Kukin jäsen voi toimia useamman osakkeenomistajan hankintalainsäädännössä tarkoitettuna yhteisedustajana. Saadusta selvityksestä ilmenee, että Porin kaupungilla on ollut edustaja viidessä kuudesta Tieran ohjausryhmästä.

(80) Tieran yhtiöjärjestyksessä ei ole määräyksiä ohjausryhmistä. Sen hallintosäännön mukaan hallituksen tulee toiminnassaan noudattaa ohjausryhmien ohjeita ja päätöksiä edellyttäen, että ne eivät ole vastoin hallituksen yhtiöoikeudellisia velvoitteita. Ohjausryhmällä on oikeus edellyttää hallitus käsittelemään hylkäämänsä ohjausryhmän ohje tai päätös kertaalleen uudestaan.

(81) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että viimekätinen päätösvalta Tieran strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin on jäänyt hallitukselle unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (asia C-340/04, Carbotermo) viitatulla tavalla. Näin ollen Porin kaupungin ei voida katsoa käyttäneen ratkaisevaa päätösvaltaa Tieran strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin myöskään ohjausryhmien kautta.

Johtopäätös

(82) Kun otetaan huomioon hankintayksikön omistusosuus yhtiöstä ja se, että hankintalain 15 §:n 5 momentin (1397/2016) mukainen edustamista koskeva edellytys on toteutunut Tierassa vain yhtiökokouksen osalta, sekä se, ettei Porin kaupungin voida katsoa käyttäneen ratkaisevaa päätösvaltaa Tierassa myöskään ohjausryhmien välityksellä, kaupungin ei voida katsoa käyttävän määräysvaltaa Tieraan yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa. Tieraa ei siten ole pidettävä Porin kaupungin sidosyksikkönä.

(83) Tässä tilanteessa ei ole tarpeen arvioida sitä, onko Tiera sidosyksikkösuhteessa muihin yhtiön osakkeenomistajiin tai ylittyykö hankintalain 15 §:n 1 momentissa säädetty ulosmyyntiraja.

(84) Koska Tieraa ei ole pidettävä Porin kaupungin sidosyksikkönä ja koska asiassa ei ole esitetty, että Porin kaupungin Tieralta tekemä hankinta olisi muullakaan perusteella jäänyt hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle, hankintaan on tullut soveltaa hankintalain säännöksiä. Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava.

(85) Toisin kuin markkinaoikeus on päätöksessään katsonut, hankintayksikkö on siten menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa esitetyn perusteella Tiera Oy ja Porin kaupunki ovat 31.10.2025 allekirjoittaneet hankintaa koskevan palvelusopimuksen. Koska hankintasopimus on tehty ennen asian vireilletuloa korkeimmassa hallinto-oikeudessa, hankintapäätöksen kumoaminen ei ole seuraamuksena käytettävissä. Kun muita seuraamuksia ei ole vaadittu, niistä ei ole tarpeen lausua.

Oikeudenkäyntikulut

(86) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Trimble Finland Oy joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi Porin kaupunki on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Trimble Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

(87) Samoilla perusteilla Trimble Finland Oy on vapautettava velvollisuudesta korvata Porin kaupungin oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

(88) Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mikko Pikkujämsä, Anne Nenonen, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Heidi Muukkonen.