KHO:2026:36

Suomen riistakeskus oli myöntänyt poikkeusluvan 15 karhun tappamiseen Joensuun ja Enon riistanhoitoyhdistysten alueella. Poikkeusluvan pääasiallisena päämääränä oli karhukannan alueellisista tihentymistä johtuvien sosioekonomisten haittojen lieventäminen ja karhun ihmisarkuuden vahvistaminen vaikuttamalla hallitusti karhukannan kokoon, kasvuvauhtiin sekä alueellisiin tihentymiin.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että riistakeskuksen päätöksessä esitetyn selvityksen perusteella alueen karhukannan kasvun seurauksena karhujen esiintyminen asuinrakennusten pihapiirissä ja muuten asutuksen läheisyydessä sekä tästä aiheutuva ihmisten ja karhujen välisten kohtaamisten vaara oli poikkeuslupapäätöksessä tarkoitetulla alueella merkittävästi lisääntynyt. Poikkeuslupa-alueella oli siten osoitettu olevan luontodirektiivissä edellytetty ongelma, johon tuli puuttua ja jonka ratkaisemiseksi direktiivin 12 artiklassa säädetyistä kielloista oli mahdollista poiketa direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyin perustein. Tämän ongelman poistamista oli pidettävä sellaisena hyväksyttävänä päämääränä, jonka saavuttaminen kannanhoidollisella metsästyksellä direktiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla oli mahdollista.

Poikkeusluvan myöntämiselle ei ollut luontodirektiivin mukaista estettä. Hallinto-oikeuden päätös, jolla riistakeskuksen päätös oli kumottu, kumottiin. Koska poikkeusluvassa asetettu määräaika karhujen metsästämiseen oli kuitenkin päättynyt, enempi lausuminen asiasta raukesi.

Metsästyslaki 37 § 3 momentti, 41 § 1 momentti ja 41 a § 1 ja 3 momentti

Valtioneuvoston asetus (452/2013) metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista 3 § ja 4 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus (502/2025) poikkeusluvan ja alueellisen kiintiön nojalla sallittavasta karhun metsästyksestä metsästysvuonna 2025‒2026 3 § ja 4 § 1 kohta

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artikla 1 kohta, 16 artikla 1 kohta e alakohta ja liite IV a kohta

Unionin tuomioistuimen tuomio 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, ECLI:EU:C:2019:851)

Ks. KHO 2017:182, KHO 2020:27, KHO 2020:28, KHO 2022:48, KHO 2023:99 ja KHO 2023:100

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 13.1.2026 nro 45/2026

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Suomen riistakeskuksen päätös ei ole ollut hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa mainituilla perusteilla lainvastainen, eikä hallinto-oikeuden sen vuoksi olisi tullut kumota sitä. Koska poikkeusluvassa asetettu määräaika on kuitenkin päättynyt, enempi lausuminen asiasta raukeaa.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) Suomen riistakeskus on päätöksellään 11.7.2025 (nro 2025-1-000-38792-1) myöntänyt metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla A:lle poikkeusluvan pyydystää tai tappaa hakemuksen karttaliitteen mukaisella poikkeuslupa-alueella 15 karhua ajalla 20.8.–31.10.2025 päätöksestä ilmenevin ehdoin.

(2) Hallinto-oikeus on Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Karelia ry:n valituksesta kumonnut Suomen riistakeskuksen päätöksen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Toni Sarivirta, Niko Jokela ja Jari Kuusela, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3) Suomen riistakeskus on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

(4) A on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Karelia ry määrätään korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(5) Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Karelia ry on vaatinut, että Suomen riistakeskuksen valitus sekä A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Kysymyksenasettelu

(6) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Suomen riistakeskuksen valituksesta ratkaistava, onko poikkeusluvan myöntämiselle ollut metsästyslain mukaiset edellytykset ottaen huomioon luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 16 artiklan säännökset. Kysymys on artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetun poikkeamisperusteen soveltamisesta.

2. Osapuolten kannat

(7) Suomen riistakeskus on todennut, että lainsäädäntö on hallinto-oikeuden päätöksessä viitattujen korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösten KHO 2023:99 ja KHO 2023:100 antamisen jälkeen muuttunut. Metsästyslain 41 §:n muutetun 1 momentin mukaan riistakeskus on voinut ottaa poikkeuslupapäätöksen lupaharkinnassa huomioon maa- ja metsätalousministeriön hyväksymän Suomen karhukannan hoitosuunnitelman (maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2025:17). Pykälän muutetun 5 momentin nojalla on annettu maa- ja metsätalousministeriön asetus (502/2025) poikkeusluvan ja alueellisen kiintiön nojalla sallittavasta karhun metsästyksestä metsästysvuonna 2025–2026 (jäljempänä myös poikkeuslupa-asetus). Asetuksen 6 §:n 1 momentissa säädetään karhukannan itäiselle kannanhoitoalueelle myönnettävien poikkeuslupien täsmällisestä ja tarkkarajaisesta päämäärästä.

(8) Poikkeuslupapäätöksen mukaan suotuisalla suojelun tasolla olevaan karhupopulaatioon kohdistettaisiin suunnitelmallisesti harkittua ja rajattua pyyntiverotusta. Poikkeuslupa-alue sijaitsee karhukannaltaan tiheimmän kannanhoitoalueen sisällä. Korkein hallinto-oikeus on todennut ennakkopäätöksessään KHO 2023:99, että liian tiheä karhukanta aiheuttaa ongelmia, joiden ratkaiseminen on käytännössä mahdollista vain aiheuttamalla ainakin jonkinlaista haittaa karhukannalle . Tähän nähden korkein hallinto-oikeus ei ole pitänyt poissuljettuna, että karhukannan tihentymisestä johtuvien sosiaalisten ongelmien lieventämistä hallitusti karhujen määrää vähentämällä ja varmistaen suotuisan suojelutason säilyminen voitaisiin pitää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen hyväksyttävänä päämääränä siltä osin kuin sanottu päämäärä ei kuulu direktiivin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohdan soveltamisalaan.

(9) Poikkeuslupa-alueella karhuista aiheutuvia ongelmia on yritetty ratkaista ensi vaiheessa lievemmin keinoin karkottamalla karhuja pois asutuksen läheisyydestä. Esimerkiksi keväällä 2025 poliisi antoi kaksi määräystä toistuvasti pihapiireissä liikkuneiden karhujen karkottamiseksi. Kolmannessa tapauksessa pihapiirissä toistuvasti liikkunut karhu määrättiin lopetettavaksi. Riistakeskuksen päätöksiä on siten tehty luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan nojalla sanotulle poikkeuslupa-alueelle, mutta ongelmat ovat jatkuneet näistä päätöksistä huolimatta.

(10) Poikkeusluvan pääasiallisena päämääränä on alueellisista tihentymistä johtuvien sosioekonomisten haittojen lieventäminen ja karhun ihmisarkuuden vahvistaminen vaikuttamalla hallitusti karhukannan kokoon, kasvuvauhtiin sekä alueellisiin tihentymiin. Pääasiallinen päämäärä ei siten ole päällekkäinen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan a-d alakohdan mukaisten päämäärien kanssa tai ristiriidassa mainittuja kohtia koskevan oikeuskäytännön kanssa. Pääasiallista päämäärää tukevat päämäärät eli karhukannan aiheuttamien kotieläin- ja maatalousvahinkojen pysyminen kohtuullisella tasolla sekä alueen hirvien vasatuoton turvaaminen eivät myöskään ole unionin tuomioistuimen asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antamassa tuomiossa (kohta 37) tarkoitetulla tavalla lähtökohtaisesti samoja.

(11) A on yhtynyt Suomen riistakeskuksen asiassa esittämään. A on lisäksi katsonut, että hallinto-oikeuden päätöksessä viitatut korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätökset KHO 2023:99 ja KHO 2023:100 perustuvat unionin tuomioistuimen asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antaman tuomion 41 kohdan virheelliseen suomenkieliseen käännökseen.

(12) Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Karelia ry on todennut, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan poikkeusluvan edellytysten täyttyminen on osoitettava kussakin yksittäisessä tapauksessa täsmällisesti ja tapauskohtaisesti. Tätä vaatimusta ei voida korvata viittauksella kansalliseen sääntelyyn tai hoitosuunnitelmaan.

(13) Poikkeuslupapäätös perustuu yleisiin tavoitteisiin, kuten sosioekonomisten haittojen lieventämiseen, ihmisarkuuden ylläpitämiseen ja kannanhoidollisiin tavoitteisiin, jotka eivät täytä unionin tuomioistuimen edellyttämää vaatimusta täsmällisestä ja konkreettisesta päämäärästä yksittäisessä poikkeuspäätöksessä (asia C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, 41 kohta).

(14) Valituksessa ei esitetä riittävää tapauskohtaista näyttöä siitä, että poikkeuslupa-alueella olisi ollut erityinen ongelma tai tilanne, johon poikkeuksella pyrittiin puuttumaan. Valituksen liiteasiakirjoista ilmenee, että karhujen aiheuttamiin ongelmiin on olemassa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan a–c alakohdan mukaisia ensisijaisia keinoja, kuten karkottaminen sekä yksilökohtaiset vahinko- ja turvallisuusperusteiset poikkeusluvat.

(15) Suomen riistakeskus perustaa pääosin valtakunnalliseen kanta-arvioon ja hallinnollisesti asetettuun kiintiömäärään arvionsa siitä, ettei suotuisa suojelutaso vaarannu. Unionin oikeuden mukaan arvioinnin tulee kuitenkin koskea konkreettisesti kyseessä olevan poikkeuksen vaikutuksia ja perustua luotettavaan ja riittävään selvitykseen. Arvioinnissa on otettava huomioon myös kumulatiiviset ja alueelliset vaikutukset, mitä asiassa ei ole tehty.

3. Riistakeskuksen päätöksen perustelut

(16) Riistakeskus on päätöksessään esittänyt, että karhun suojelusta poikkeamisen päämääränä on poikkeuslupa-asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaisesti itäisellä kannanhoitoalueella alueellisista tihentymistä johtuvien sosioekonomisten haittojen lieventäminen ja karhun ihmisarkuuden vahvistaminen vaikuttamalla hallitusti karhukannan kokoon, kasvuvauhtiin sekä alueellisiin tihentymiin. Asetuksen rajaamalla poikkeuslupiin perustuvalla metsästyksellä pyritään lisäksi varmistamaan, että karhukannan aiheuttamat kotieläin- ja maatalousvahingot pysyvät kohtuullisella tasolla. Päämääränä on turvata myös alueen hirvien vasatuotto.

(17) Riistakeskus on päätöksessään katsonut, että karhukannan tihentymistä tapahtuu hakemusalueella maantieteellisten seikkojen vuoksi, mutta myös karhun biologisten ominaisuuksien takia. Enon ja Joensuun seudun hakemusalueen karhukanta on yhteydessä vahvaan ja maantieteellisesti laajalle levinneeseen Venäjän karhukantaan. Karhukannan tihentymä näkyy karhuhavaintojen määrän kasvuna.

(18) Suomen karhukannan hoitosuunnitelmassa päätavoitteina on säilyttää karhukanta suotuisalla suojelutasolla ja ottaa samalla karhukannan hoidossa huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja kulttuuriset vaatimukset ja vaikutukset sekä alueelliset erityispiirteet. Tavoitteena on myös ylläpitää karhukannan ihmisarkuutta. Hoitosuunnitelmassa on kuvattu toimenpiteet, kuten vahinkojen korvaaminen, vahinkojen ennalta estäminen, neuvonta, viranomais- ja sidosryhmäyhteistyö sekä tutkimus ja viestintä, joilla varmistetaan karhukannan suotuisalla suojelun tasolla säilyttäminen ja joilla pyritään vähentämään ihmisten ja karhujen välisiä konflikteja. Näiden lisäksi suunnitelmassa tuodaan esille käyttökelpoisena toimenpiteenä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaiset poikkeusluvat.

(19) Unionin tuomioistuimen asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antamassa tuomiossa tarkoitettua muuta tyydyttävää ratkaisua riistakeskuksen päätöksen mukaisen päämäärän saavuttamiseksi poikkeuslupa-alueella ei ole. Vahinkoa tai turvallisuusuhkaa aiheuttavien yksittäisten karhujen poistamisella metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen vahinkoperusteisten poikkeuslupien nojalla ei voida ylläpitää karhujen yleistä ihmisarkuutta, rajoittaa karhukannan kasvua tai vähentää karhukannan tiheyttä.

(20) Riistakeskus on päätöksensä perusteluissa selostanut karhujen pihakäyntien määrää, suurriistavirka-avun tilanteita, karhujen karkottamista asutuksen läheisyydestä, kotieläin- ja maatalousvahinkojen määrää sekä alueen karhukannan kokoa ja kehitystä.

(21) Riistakeskuksen mukaan asetuksella sallittu pyynti tapauskohtaisten poikkeuslupapäätösten nojalla ajallisesti, määrällisesti ja alueellisesti rajoitettuna ei vaaranna karhun suotuisaa suojelun tasoa, eikä pyynnistä aiheudu merkittävän kielteisen vaikutuksen vaaraa populaatioiden rakenteelle myöskään poikkeuslupa-alueen tasolla.

(22) Riistakeskus on perustelujen loppuyhteenvetona katsonut muun ohella, että hakija on ilmaissut yksiselitteisesti, perustellusti ja täsmällisesti sen luontodirektiivin mukaisen hyväksyttävän päämäärän, johon poikkeusluvalla kyseisellä hakemusalueella pyritään. Lisäksi tieteellisten tietojen perusteella voidaan osoittaa, miten metsästyksellä keinona saavutetaan tämä päämäärä. Poikkeusluvan perusteeksi on myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön edellyttämällä tavalla esitetty tilastotiedoilla täydennetty riittävä selvitys karhukannasta aiheutuvista konkreettisista vaikutuksista ja ongelmista nimenomaan poikkeuslupahakemuksessa tarkoitetulla alueella.

4. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut

(23) Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut unionin tuomioistuimen asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antamaan tuomioon, jonka mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että poikkeamisen päämäärää on tuettava selvin ja täsmällisin perusteluin ja niin, että täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella voidaan osoittaa, että poikkeusluvalla kyetään saavuttamaan tämä päämäärä. Kysymyksessä on suojelujärjestelmää koskeva poikkeus, jota on tulkittava suppeasti. Todistustaakka edellytysten täyttymisestä on päätöksen tekevällä viranomaisella. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voidaan soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti erityisten vaatimusten täyttämiseksi erityistilanteissa.

(24) Korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksissään KHO 2023:99 ja KHO 2023:100 todennut, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voidaan soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti ja vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava. Edelleen päätösten mukaan päämäärän hyväksyttävyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon kyseiseen lajiin liittyvät erityispiirteet. Esimerkiksi karhun osalta kannanhoidon tulisi liittyä aluekohtaisiin, karhukannan liiallisesta kasvusta aiheutuviin konkreettisiin vaikutuksiin ja ongelmiin. Poikkeusluvan perusteena tulee olla riittävä selvitys mainituista vaikutuksista nimenomaan poikkeuslupa-alueella. Korkein hallinto-oikeus on myös todennut, ettei pelkkä asetuksen tai kansallisen hoitosuunnitelman yleisten tavoitteiden toteuttaminen ole sellaisenaan riittävä peruste poikkeusluvan myöntämiselle.

(25) Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään todennut, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen päämäärä ei voi lähtökohtaisesti olla sama kuin sanotun artiklan 1 kohdan a‒d alakohtaan perustuvien poikkeusten päämäärät. Tämän vuoksi ensin mainittua säännöstä voidaan soveltaa vain sellaisissa tapauksissa, joissa jälkimmäiset säännökset eivät ole merkityksellisiä. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaista poikkeamista ei siten lähtökohtaisesti voi perustella säännöksen a–d alakohdassa mainituilla perusteilla.

(26) Luonnonvaraisen eläimistön säilyttämiseen, omaisuudelle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseen ja yleiseen turvallisuuteen sekä muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin, mukaan lukien taloudellisiin ja sosiaalisiin syihin, liittyvät ongelmat kuuluvat lähtökohtaisesti luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan a-c alakohdan alaan. Tämän vuoksi asiassa on karhun metsästyksestä annetun poikkeuslupa-asetuksen 6 §:n 1 momentin päämäärän mukaisen ongelman olemassaoloa koskevan edellytyksen täyttymistä arvioitaessa keskeisessä asemassa myös selvitys siitä, onko poikkeuslupa-alueelle myönnetty luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan a-c alakohdan mukaisia poikkeuslupia karhun tappamiseen ja mikä vaikutus mainituilla poikkeusluvilla on ollut alueen karhukantaan ja mahdollisten ongelmien esiintymiseen.

(27) Esimerkiksi edellä mainitun kaltaisen selvityksen perusteella voisi olla tietyissä olosuhteissa mahdollista tehdä johtopäätöksiä siitä, onko poikkeuslupa-alueella sellainen ongelma, johon ei voida vaikuttaa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan a-c alakohdan poikkeusluvilla eli sellainen alueen karhukannan liiallisesta kasvusta aiheutunut ongelma, johon ei käytännössä pystyttäisi vaikuttamaan muutoin kuin luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan alaan kuuluvalla, metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla myönnettävällä niin sanotulla kannanhoidollisella poikkeusluvalla.

(28) Asiassa ei ole kuitenkaan ilmennyt selvitystä siitä, että poikkeuslupa-alueelle olisi myönnetty ja siellä olisi toimeenpantu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan a-c alakohdan mukaisia karhun tappamista koskevia poikkeuslupia. Pelkästään päätöksessä esitettyjen karhujen pihakäyntejä, poikkeuslupa-alueen riistanhoitoyhdistysten suurriistavirka-apua, karhujen aiheuttamia kotieläin- ja maatalousvahinkoja tai Pohjois-Karjalan riistakeskusalueen karhukantaa koskevien tietojen perusteella ei ole tehtävissä sellaista riistakeskuksen päätöksessä tehtyä johtopäätöstä, että poikkeuslupa-alueella olisi ollut päätöksentekohetkellä vuonna 2025 karhun metsästyksestä annetun poikkeuslupa-asetuksen mukaiseen päämäärään nähden sellainen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan alaan kuuluva, karhukannan liiallisesta kasvusta aiheutunut erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava. Tällaista poikkeuslupa-aluetta koskevaa johtopäätöstä ei ole tehtävissä myöskään muusta valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevästä selvityksestä tai päätöksen perusteluissa viitatuista karhun metsästyksestä annetun poikkeuslupa-asetuksen muistiosta tai karhukannan hoitosuunnitelmasta, joissa ei ole käsitelty kannanhallintaa nimenomaisesti mainitulla poikkeuslupa-alueella. Mainituissa asiakirjoissa on tarkasteltu yleisellä tasolla karhukannan hoitoon liittyviä tekijöitä muun ohessa pinta-alaltaan varsin laajalla itäisellä kannanhoitoalueella.

(29) Päätöksen tehneen viranomaisen on perusteltava poikkeusluvan edellytysten täyttyminen. Suomen riistakeskus ei ole kyennyt tukemaan poikkeusluvan päämäärää selvin ja täsmällisin perusteluin. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta on siten ollut esteenä poikkeusluvan myöntämiselle. Poikkeuslupaa ei näin ollen olisi tullut myöntää myöskään luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa vastaavan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla. Suomen riistakeskuksen päätös on siten kumottava.

5. Korkeimman hallinto-oikeuden soveltama lainsäädäntö ja muu tulkinta-aineisto

5.1 Luontodirektiivi ja sen tulkinta-aineisto

(30) Luontodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan. Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen. Mainitun artiklan 3 kohdan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.

(31) Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on kiellettävä kaikki liitteen IV (a) kohdassa mainittujen lajien yksilöiden tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa.

(32) Luontodirektiivin liitteen IV (a) kohdassa on mainittu muun muassa karhu (Ursus arctos).

(33) Luontodirektiivin 16 artiklassa säädetään poikkeamisesta 12 artiklan kielloista. Poikkeaminen on artiklan 1 kohdan mukaan mahdollista, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella:

a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;

b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;

c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;

d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- ja uudelleenistuttamistarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;

e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.

(34) Poikkeuksen myöntäminen on 16 artiklan 1 kohdan perusteella sallittua vain mainitussa kohdassa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Jonkin mainitun kohdan a–e alakohdissa mainitun edellytyksen tulee olla käsillä, vaikka poikkeus ei haittaisikaan lajin kannan suotuisan suojelutason säilyttämistä. Unionin tuomioistuin on yhdistetyissä asioissa C-473/19 ja C-474/19, Föreningen Skydda Skogen ym., antamassaan tuomiossa muistuttanut, että luontodirektiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden Euroopassa olevalla alueella ja että luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdan mukaan tätä varten toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen (64 kohta). Tuomion mukaan mainituista tavoitteista seuraa, että luontodirektiivin suotuisan suojelun tason saavuttaneita lajeja on suojeltava kaikelta tämän tason heikentämiseltä, koska luontodirektiivin tarkoituksena on myös suotuisan suojelun tason säilyttäminen (65 kohta). Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohta on direktiivillä käyttöön otettua suojelujärjestelmää koskeva poikkeus, jota on tulkittava suppeasti ja jossa todistustaakka edellytysten täyttymisestä on päätöksen tekevällä viranomaisella (esim. asia C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(35) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen päämäärä ei voi lähtökohtaisesti olla sama kuin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohtaan perustuvien poikkeusten päämäärät, minkä vuoksi ensin mainittua säännöstä voidaan käyttää perusteena poikkeuksen hyväksymiselle vain sellaisissa tapauksissa, joissa jälkimmäiset säännökset eivät ole merkityksellisiä (em. asia Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, 37 kohta).

(36) Unionin tuomioistuin on todennut, että päämäärät, joihin poikkeuksella väitetään pyrittävän, on tuotava siitä tehtävässä päätöksessä esiin selvästi ja täsmällisesti ja tuettava perusteluin. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voidaan näet soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti erityisten vaatimusten täyttämiseksi erityistilanteissa (em. asia Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, 41 kohta). Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitun asian oikeudenkäyntikielenä on ollut suomi. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 41 artiklasta, luettuna yhdessä sen 37 ja 38 artiklan kanssa seuraa, että tuomio on todistusvoimainen suomen, ruotsin ja tanskan kielillä, jotka tuomion 41 kohdan osalta vastaavat toisiaan.

(37) Euroopan komissio on julkaissut tiedonannolla 12.10.2021 ohjeasiakirjan luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta. Ohjeasiakirjalla tarkistettiin vuonna 2007 julkaistua ohjeasiakirjaa, ja siinä on muun ohella otettu huomioon unionin tuomioistuimen viimeisintä ratkaisukäytäntöä luontodirektiivin soveltamisesta. Ohjeasiakirja ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sitä voidaan käyttää apuna tulkittaessa luontodirektiivin säännöksiä. Ohjeasiakirjassa on 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan osalta viitattu muun ohella unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antamaan tuomioon.

(38) Ohjeasiakirjassa tähdennetään, että luontodirektiivin 16 artiklan mukaisia poikkeuksia on tulkittava ja sovellettava suppeasti, jottei vaaranneta direktiivin yleistä tavoitetta ja keskeisiä säännöksiä. Ohjeasiakirjassa todetaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisen poikkeamisen osalta yleisesti, että poikkeus voidaan myöntää vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava. Poikkeusten on perustuttava vähintään yhteen 16 artiklan 1 kohdan a, b, c, d ja e alakohdassa luetelluista vaihtoehdoista. Poikkeuksen myöntämisen yhteydessä poikkeuksen päämäärä on ilmoitettava selkeästi ja täsmällisesti, ja kansallisen viranomaisen on täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella kyettävä osoittamaan, että poikkeuksella kyetään saavuttamaan tämä päämäärä.

5.2 Metsästyslainsäädäntö

(39) Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan karhu on riistaeläin, joka lain 37 §:n 3 momentin mukaan on aina rauhoitettu.

(40) Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 ja 38 §:n sekä 50 §:n 2 momentin mukaisesta rauhoituksesta, kiellosta tai rajoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Lupaharkinnassa voidaan ottaa huomioon riistaeläinlajeja ja niiden elinympäristöjen hoitoa koskevat hoitosuunnitelmat, joiden toimenpiteillä otetaan huomioon luontodirektiivin 2 artikla. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa. Pykälän 5 momentin (244/2025) mukaan poikkeuslupien ja 41 a §:n 4 momentissa tarkoitetun alueellisen kiintiön nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä siitä, mitä riistaeläinlajia tai poikkeusluvan myöntämisperustetta rajoitus koskee, suurimmasta sallitusta saalismäärästä, saalisyksilöiden sukupuolesta ja iästä sekä alueesta, jota rajoitus koskee. Lisäksi maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä 41 a §:n 3 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan päämäärästä ja alueesta, jota päämäärä koskee, sekä poikkeuksen kohteena olevan lajin suotuisan suojelutason viitearvosta.

(41) Metsästyslain 41 §:n muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 21/2025 vp) todetaan, että mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitetut hoitosuunnitelmat vahvistaa maa- ja metsätalousministeriö. Hoitosuunnitelma voitaisiin ottaa lupaharkinnassa huomioon täydentävänä tosiasiaselvityksenä. Oikeuskäytännössä hoitosuunnitelmalle on annettu merkitystä esimerkiksi muuta tyydyttävää ratkaisua koskevan arvioinnin yhteydessä (KHO 2020:29). Hoitosuunnitelman kautta huomioitaisiin samalla luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdassa mainitut seikat.

(42) Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin (159/2011) mukaan karhua koskeva poikkeuslupa voidaan myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi.

(43) Hallituksen esityksessä (HE 237/2010 vp), joka koskee muun ohella metsästyslain muuttamista, todetaan metsästyslain 41 a §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että pykälän 3 momentin sanamuoto perustuu luontodirektiivin 16 artiklan e alakohtaan.

(44) Maa- ja metsätalousministeriön poikkeusluvan ja alueellisen kiintiön nojalla sallittavasta karhun metsästyksestä metsästysvuonna 2025–2026 (502/2025) annetun asetuksen 1 §:n mukaan asetuksen tavoitteena on edesauttaa karhukannan ja ihmisten välistä rinnakkaiseloa. Asetuksen rajaamalla poikkeuslupiin perustuvalla metsästyksellä pyritään varmistamaan, että karhukanta säilyy ihmisarkana ja että karhukannan aiheuttamat kotieläin- ja maatalousvahingot pysyvät kohtuullisella tasolla. Asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan itäisellä kannanhoitoalueella metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettujen poikkeuslupien päämääränä on alueellisista tihentymistä johtuvien sosioekonomisten haittojen lieventäminen ja karhun ihmisarkuuden vahvistaminen vaikuttamalla hallitusti karhukannan kokoon, kasvuvauhtiin sekä alueellisiin tihentymiin. Asetuksen rajaamalla poikkeuslupiin perustuvalla metsästyksellä pyritään lisäksi varmistamaan, että karhukannan aiheuttamat kotieläin- ja maatalousvahingot pysyvät kohtuullisella tasolla. Päämääränä on turvata myös alueen metsäpeuran sekä hirven vasatuotto. Asetuksen 7 §:n mukaan mainittu asetus on tullut voimaan 7 päivänä heinäkuuta 2025 ja on voimassa 31 päivään heinäkuuta 2026.

(45) Maa- ja metsätalousministeriön 4.7.2025 vahvistaman Suomen karhukannan hoitosuunnitelman mukaisilla toimenpiteillä ylläpidetään karhukannan ihmisarkuutta, tuetaan karhukannan aiheuttamien haittojen ja vahinkojen minimoimista ja ehkäisyä sekä karhun hyväksyttävyyttä. Toimenpiteillä tuetaan laajemmin karhun ja ihmisen rinnakkaineloa sekä karhun säilymistä suotuisalla suojelutasolla Suomessa.

(46) Hoitosuunnitelmassa kannanhoidollisella metsästyksellä tarkoitetaan karhukannan kokoon, kannan kasvuun ja alueellisiin tiheyksiin vaikuttamista suunnitelmallisella kannanvaihteluihin reagoivalla metsästyksellä ottaen huomioon karhukannan vaikutukset alueella. Lähtökohta kannanhoidolle on, ettei poikkeus tiukasta suojelusta haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä tai sen saavuttamista.

6. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

6.1 Oikeudelliset lähtökohdat

(47) Korkein hallinto-oikeus toteaa aluksi, että hallinto-oikeuden päätös pohjautuu lähtökohtaisesti asianmukaiseen oikeudelliseen arvioon kotimaisesta ja eurooppalaisesta lainsäädännöstä sekä oikeuskäytännöstä.

(48) Suomen riistakeskuksen A:lle myöntämä poikkeuslupa koskee karhua. Karhu on luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittu erityisesti suojeltava laji, jonka yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen ja tappaminen on direktiivin 12 artiklan mukaan kielletty.

(49) Unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-473/19 ja C-474/19, Föreningen Skydda Skogen, antamasta tuomiosta ilmenee se lähtökohta, että luontodirektiivin ensisijaista tavoitetta eläinlajien suojelemisesta sovelletaan myös suotuisan suojelutason saavuttaneisiin lajeihin, kuten karhuun, ja lajia on lähtökohtaisesti suojeltava kaikelta tämän tason heikentämiseltä.

(50) Metsästyslain 41 a §:n 3 momentilla on kansallisesti pantu täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta. Metsästyslain 41 a §:n 3 momenttia on näin ollen tulkittava yhdenmukaisesti luontodirektiivin 16 artiklan ja unionin tuomioistuimen sitä koskevan oikeuskäytännön kanssa. Tämä tarkoittaa muun ohella, että luontodirektiivin 16 artiklan mukaiset poikkeusluvan edellytykset koskevat kaikilta osin myös metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla myönnettävää poikkeuslupaa, vaikka niihin ei viitata mainitussa momentissa. Näiden direktiivissä säädettyjen poikkeusluvan edellytysten tulee siten täyttyä, jotta poikkeuslupa karhun tappamiseen metsästyslain nojalla voidaan myöntää.

(51) Vaikka unionin tuomioistuimen asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antama tuomio koskee suden kannanhoidollista metsästystä, tuomioon sisältyy myös yleisiä kannanottoja luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisten poikkeamisedellytysten tulkinnasta. Lisäksi muun ohella luontodirektiivin soveltamista koskevasta komission ohjeasiakirjasta ilmenee, että mainitun alakohdan mukaisia poikkeamisedellytyksiä tulee tulkita yhdenmukaisesti siitä riippumatta, mitä luontodirektiivin liitteen IV (a) kohdassa mainittua lajia poikkeaminen koskee.

(52) Edellä mainitun tuomion mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen päämäärä ei voi lähtökohtaisesti olla sama kuin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohtaan perustuvien poikkeusten päämäärät. Tämän vuoksi ensin mainittua säännöstä voidaan käyttää perusteena poikkeuksen hyväksymiselle vain sellaisissa tapauksissa, joissa jälkimmäiset säännökset eivät ole merkityksellisiä. Säännöksen e alakohdan mukaista poikkeamista ei siten voi perustella säännöksen a–d alakohdassa mainituilla perusteilla.

(53) Edelleen unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola antamasta tuomiosta seuraa, että päämäärät, joihin luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisella poikkeuksella väitetään pyrittävän, on tuotava siitä tehtävässä päätöksessä esiin selvästi ja täsmällisesti ja tuettava niitä perusteluin. Tuomion mukaan täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella tulee voida osoittaa, että poikkeusluvalla kyetään saavuttamaan tämä päämäärä.

(54) Riistakeskus on valituksessaan viitannut vuonna 2025 tehtyyn metsästyslain muutokseen ja sen nojalla annettuun maa- ja metsätalousministeriön asetukseen sekä ministeriön hyväksymään Suomen karhukannan hoitosuunnitelmaan ja katsonut, että poikkeusluvan myöntämisperusteita tulisi tämän vuoksi arvioida aiemmasta oikeuskäytännöstä osittain poikkeavasti.

(55) Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei riistakeskuksen tarkoittamilla metsästyslainsäädännön muutoksilla ja hyväksytyllä karhun kannanhoitosuunnitelmalla itsessään ole välitöntä merkitystä sen arvioimiseksi, voidaanko poikkeusluvan myöntämistä yksittäisessä tapauksessa pitää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan sekä sitä koskevan oikeuskäytännön mukaisena.

(56) Riistakeskuksen päätöksen mukaan kannanhoidollisen poikkeusluvan päämääränä itäisellä kannanhoitoalueella on poikkeuslupa-asetuksen 6 §:n mukaisesti lieventää karhun alueellisista tihentymistä johtuvia sosioekonomisia haittoja ja vahvistaa karhun ihmisarkuutta vaikuttamalla hallitusti alueen karhukannan kokoon, kasvuvauhtiin sekä alueellisiin tihentymiin. Poikkeusluvan mukaisella metsästyksellä pyritään lisäksi varmistamaan, että karhukannan aiheuttamat kotieläin- ja maatalousvahingot pysyvät kohtuullisella tasolla. Poikkeusluvan päämääränä on myös turvata alueen hirvien vasatuotto. Riistakeskuksen mukaan poikkeuslupapäätöksestä ilmenee siten yksiselitteisesti, perustellusti ja täsmällisesti luontodirektiivin mukainen hyväksyttävä päämäärä, johon poikkeuslupa-alueella pyritään.

(57) Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei päämääriä, joihin poikkeusluvalla pyritään, voida lupapäätöksessä esittää viittaamalla yleistasoiseen vaikkakin soveltamisalaltaan maantieteellisesti rajattuun sääntelyyn tai kannanhoitosuunnitelmaan, vaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan päämäärät tulee tuoda yksittäisen poikkeusluvan osalta esiin selvästi ja täsmällisesti niin, että poikkeusta voidaan soveltaa tapauskohtaisesti alueella, jolle lupa on tarkoitus myöntää.

(58) Komission luontodirektiivin soveltamista koskevan ohjeasiakirjan mukaan poikkeus e alakohdan nojalla voidaan myöntää vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava. Korkein hallinto-oikeus viittaa karhun kannanhoidollista metsästystä koskevaan ennakkopäätökseensä KHO 2023:99 ja toteaa, että kannanhoidollinen metsästys voi olla mahdollinen keino luontodirektiivin mukaisen hyväksyttävän päämäärän saavuttamiseksi. Korkein hallinto-oikeus piti ennakkopäätöksessään sinänsä selvänä, että liian tiheä karhukanta aiheuttaa sellaisia ongelmia, joiden ratkaiseminen on käytännössä mahdollista vain tavoilla, jotka aiheuttavat ainakin jonkinlaista haittaa karhukannalle. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tulee liittyä aluekohtaisiin, karhukannan liiallisesta kasvusta aiheutuviin konkreettisiin vaikutuksiin ja ongelmiin. Poikkeusluvan perusteena tulee lisäksi olla riittävä selvitys mainituista haittavaikutuksista nimenomaan poikkeuslupahakemusta koskevalla alueella.

(59) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa ei kuitenkaan edellytetä, että olisi odotettava erityisen merkittävän vahingon tapahtumista ennen poikkeustoimenpiteisiin ryhtymistä (asia C-342/05, komissio v. Suomi, 40 kohta, ja asia C-601/22, WWF Österreich, 70 kohta).

6.2 Saatu selvitys ja sen arviointi

(60) Joensuun ja Enon riistanhoitoyhdistysten alueen poikkeuslupa-alue (223 367 ha) sijaitsee Pohjois-Karjalan riistakeskusalueella, jolla karhujen kokonaismäärä vuonna 2024 on Luonnonvarakeskuksen arvion mukaan ollut noin 635 karhua. Vuoden 2024 pentutuotoksi on arvioitu samalle alueelle 130 pentua. Tämän perusteella ja olettaen pentueiden määrän pysyneen vuoden 2024 tasolla riistakeskus on arvioinut, että karhujen kokonaismäärä riistakeskusalueella on ennen metsästyskautta 2025 ollut 765 karhua.

(61) Riistakeskuksen esittämän selvityksen mukaan tilanteet, joissa karhu on tavattu asutuksen pihapiirissä, ovat poikkeuslupapäätöksessä tarkoitetulla alueella lisääntyneet yli viisinkertaiseksi kolmessa vuodessa. Vuonna 2024 ensimmäisen puolen vuoden aikana riistakeskus oli tilastoinut tällaisia tilanteita 36 kappaletta ja antanut osassa lopettamis- tai karkottamismääräyksiä. Vuosina 2022-2024 suurriistavirka-apua vaativia SRVA-tehtäviä on ollut alueella yhteensä yhdeksän. Vuonna 2025 karhukohtaamisessa maastopyöräilijä kohtasi karhun ja heittäytyi maahan, minkä jälkeen karhu kävi tutkimassa kyseistä henkilöä ennen poistumistaan paikalta. Karhujen aiheuttamat kotieläinvahingot ovat vuodesta 2022 (3 916 euroa) nousseet kaksinkertaisiksi vuoteen 2024 (8 488 euroa) mennessä. Karhuhavainnot alueella ovat riistakeskuksen mukaan kolminkertaistuneet edellisen vuoden vastaavaan ajankohtaan verrattua.

(62) Korkein hallinto-oikeus pitää riistakeskuksen esittämien tietojen perusteella selvitettynä, että poikkeuslupa-alueen karhukanta on tihentynyt siten, ettei pelkästään vahinkoa tai turvallisuusuhkaa aiheuttavien yksittäisten karhujen poistaminen estä riittävästi ihmisten ja karhujen kohtaamisia. Ongelmatilanteet ovat yleistyneet karhukannan kasvun myötä. Alueen karhukannan kasvun seurauksena karhujen esiintyminen asuinrakennusten pihapiirissä ja muuten asutuksen läheisyydessä sekä tästä aiheutuva ihmisten ja karhujen välisten kohtaamisten vaara on poikkeuslupapäätöksessä tarkoitetulla alueella merkittävästi lisääntynyt. Korkein hallinto-oikeus tämän vuoksi katsoo, että poikkeuslupa-alueella on osoitettu olevan luontodirektiivissä edellytetty ja sen soveltamista koskevassa komission ohjeasiakirjassa tarkoitettu ongelma, johon tulee puuttua ja jonka ratkaisemiseksi direktiivin 12 artiklassa säädetyistä kielloista on mahdollista poiketa direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyin perustein. Tämän ongelman poistamista on pidettävä sellaisena hyväksyttävänä päämääränä, jonka saavuttaminen kannanhoidollisella metsästyksellä direktiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla on mahdollista.

(63) Riistakeskus on katsonut Suomessa ja Ruotsissa tehtyjen karhujen lähestymiskokeiden osoittavan (Moen ym. 2019, Ordiz ym. 2019), että karhut välttelevät ihmistä ja että ihmisten asuttamilla alueilla eläville suurpedoille tyypillisenä käyttäytymisenä pidetään arkuutta. Hakemusalueella lisääntyneet pihakäynnit ja SRVA-tapahtumat osoittavat kuitenkin tilanteen muuttuneen poikkeuslupa-alueella karhukannan tihentymisen seurauksena.

(64) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että poikkeusluvan päämäärä karhutihentymän haitallisten vaikutusten vähentämisestä on tuotu esiin riistakeskuksen päätöksen perusteluissa kokonaisuutena arvioiden siten, että päätöksen voidaan katsoa täyttävän luontodirektiivin ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön asettamat vaatimukset.

(65) Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan kuten muidenkin poikkeamisperusteiden käyttö edellyttää lisäksi, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua päämäärän saavuttamiseen ole.

(66) Riistakeskuksen päätöksen mukaan SRVA-tilanteita oli hakemusalueen riistanhoitoyhdistysten alueella vuonna 2025 ensimmäisen puolen vuoden aikana kolme. Saadun selvityksen mukaan poliisi on keväällä 2025 antanut poliisilain nojalla kaksi määräystä toistuvasti pihapiireissä liikkuvien karhujen karkottamiseksi. Poliisi on antanut huhtikuussa 2025 määräyksen pihoilla toistuvasti liikkuneen karhun lopettamiseksi. Riistakeskus on heinäkuussa 2025 ennen poikkeuslupapäätöksen antamista tehnyt mehiläispesä- ja huoltorakennusvahinkojen estämiseksi kaksi karkottamispäätöstä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että karhuista aiheutuvia ongelmia on poikkeuslupa-alueella pyritty vähentämään myös lievemmin keinoin ilman oikeutta karhun tappamiseen, mutta karhujen toistuvia käyntejä asutuksen piirissä ei ole pystytty niiden avulla riittävästi estämään.

(67) Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisen poikkeamisperusteen käyttö edellyttää myös, ettei poikkeuksen päämäärä ole lähtökohtaisesti sama kuin mainitun kohdan a–d alakohdassa säädettyjen poikkeuksien päämäärät. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa säädetään poikkeamisesta 12 artiklan kielloista erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta (b alakohta) ja kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle (c alakohta).

(68) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan mukaisia poikkeamisperusteita on vakiintuneesti käytetty riistakeskuksen myöntäessä yksittäisissä tapauksissa poikkeuslupia omaisuusvahinkoja tai turvallisuusuhkaa aiheuttavien karhujen karkottamiseksi tai tappamiseksi metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 2 tai 3 kohdassa säädetyin perustein. Korkein hallinto-oikeus edelleen toteaa, että riistakeskuksen nyt kysymyksessä olevan poikkeusluvan päämääränä on vähentää ennakolta tällaisten tapausten todennäköisyyttä harventamalla kasvanutta karhukantaa sekä rajoittamalla kannan kasvua ja tihentymiä poikkeuslupa-alueella.

(69) Edellä todettuun ja asiassa saatuun selvitykseen nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei kasvaneen karhukannan tihentymisestä aiheutuvien haitallisten seurausten vaaraa voida riittävästi ehkäistä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan nojalla myönnettävillä poikkeuksilla. Näin ollen poikkeusluvan edellä tarkoitettua ennalta ehkäisevää päämäärää ei ole mahdollista saavuttaa yksittäistapauksissa myönnettävien poikkeuslupien avulla (ks. myös tuomio em. asiassa WWF Österreich, 70–71 kohta). Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen myöntämisen ehdottomana edellytyksenä ei myöskään voida pitää sitä, että alueella olisi ensin myönnetty poikkeuksia b ja c alakohdan nojalla. Vaikka direktiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla myönnettävän poikkeuksen perusteena tässä tapauksessa on karhukannan liiallisesta kasvusta aiheutuvan turvallisuusvaaran ja vahinkojen riskin ehkäiseminen, tämä poikkeaminen on samalla omiaan vähentämään mainitun direktiivin kohdan b ja c alakohtaan perustuvien poikkeusten tarvetta.

(70) Suomen karhukanta on ollut suotuisalla suojelun tasolla neljällä Suomen Euroopan unionin komissiolle toimittamalla luontodirektiivin 17 artiklan mukaisella kuusivuotisraportointijaksolla (2001–2006, 2007–2012, 2013–2018 ja 2019–2024). Karhukanta on kaksinkertaistunut ensimmäisen ja neljännen raportointikauden välillä. Karhukanta oli Luonnonvarakeskuksen vuonna 2025 julkaiseman kanta-arvioraportin ennusteen mukaan yhteensä 2 367 karhua (2 062–2 745). Karhukannan hoitosuunnitelmassa suotuisan suojelutason viitearvoksi on asetettu 1 400 karhua. Pohjois-Karjalan maakunnassa sijaitseva poikkeuslupa-alue kuuluu Suomen karhukannan hoitosuunnitelmassa itäiseen kannanhoitoalueeseen, jossa karhukanta on Luonnonvarakeskuksen arvion perusteella Suomen tihein. Karhujen kokonaismäärä alueella oli vuonna 2025 yhteensä noin 765 karhua. Kun otetaan huomioon karhukannan koosta ja suojelun tasosta saatu parhaaseen käytettävissä olevaan tieteelliseen tietoon perustuva riittävä selvitys ja poikkeusluvassa asetetut määräykset, poikkeuslupa 15 karhun pyyntiin ei vaaranna karhun suotuisaa suojelutasoa paikallisesti, alueellisesti tai valtakunnallisesti. Pyynnistä ei aiheudu myöskään merkittävän kielteisen vaikutuksen vaaraa karhupopulaatioiden rakenteelle.

(71) Edellä esitetyin perustein Suomen riistakeskuksen päätös myöntää luontodirektiivin mukaisesti tulkittavan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin perusteella poikkeuslupa 15 karhun tappamiseen poikkeusluvassa tarkoitetulla alueella ei ole lainvastainen.

7. Lopputulos

(72) Edellä lausuttuun nähden hallinto-oikeuden ei olisi tullut esittämillään perusteilla kumota Suomen riistakeskuksen antamaa päätöstä. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava. Koska poikkeusluvalle asetettu määräaika on jo päättynyt, enempi lausuminen asiassa ei ole tarpeen.

8. Oikeudenkäyntikulut

(73) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta selityksen antamisesta aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.