Muu päätös H4406/2021

Asia Valituslupahakemus ja valitus luonnonsuojelulain mukaisessa poikkeamislupa-asiassa

Muutoksenhakija Kajaanin kaupunki

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 6.11.2020 nro 20/0658/2

Asian aikaisempi käsittely

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on päätöksellään 16.10.2018 hylännyt Kajaanin kaupungin hakemuksen, joka koskee lupaa poiketa liito-oravan ja lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämistä tai hävittämistä koskevasta luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisesta kiellosta.

Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

Liito-oravan lisääntymispaikka tulisi vähintäänkin heikkenemään Kruununpuodinmäen siltahankkeen toteuttamisen seurauksena. Lepakkojen (viiksisiippalajin) levähdyspaikkana olevaan aittaan ja saalistusolosuhteisiin kohdistuu niin ikään siltahankkeeseen liittyvän liikenneväylän rakentamisesta vaikutuksia, joiden seurauksena laji voisi hylätä levähdyspaikan ja saalistusalueena olevan metsikön.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan harkinnassa tulee ottaa huomioon rauhoituksesta poikkeamisen vaikutus liito-oravan ja viiksisiippalajin suotuisan suojelutason säilyttämiseen lajin luontaisella levinneisyysalueella. Selvitykset sekä alueellinen ja valtakunnallinen suojelun taso huomioiden voidaan todeta, että pitkällä aikavälillä tarkasteltuna yhden lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentyminen ei todennäköisesti vaarantaisi alueen liito-orava- ja lepakkokantojen elinvoimaisuutta eikä vaikuttaisi lajien suotuisan suojelutason säilymiseen Kajaanissa. Uuden riittävän kapasiteetin omaavan turvallisen siltayhteyden on sinänsä katsottava olevan tarpeen yleisen edun kannalta erittäin tärkeän pakottavan syyn vuoksi, minkä myötä myös viimeksi mainitun luontodirektiivin kohdan yleistä etua koskevien kriteereiden voidaan katsoa täyttyvän.

Liito-oravan esiintyminen alueella on ollut tiedossa hyvin pitkään. Tästä huolimatta siltahankkeen suunnittelussa on eri aikoina ollut mukana alueelle sijoittuva siltavaihtoehto, joka on myös toistuvasti valikoitunut jatkosuunnittelun kannalta parhaaksi vaihtoehdoksi. Se, että ehdotettu ratkaisu on toistuvasti todettu parhaaksi mahdolliseksi, ei kuitenkaan ole asiaa koskevan sääntelyn valossa riittävä peruste poikkeamislupahakemuksen hyväksymiselle ja luvan myöntämiselle.

Tilanteessa, jossa poikkeamista koskeva hanke liittyy vasta suunniteltavana olevaan kaavoitukseen, poikkeamisen muuhun tyydyttävään vaihtoehtoon liittyvien edellytysten on katsottava olevan hyvin tiukat. Vaikka Kruununpuodinmäen sillalla onkin hakemuksen mukaan tarkastelluista siltavaihtoehdoista paras myönteinen vaikutus liikenteelliseen toimivuuteen, myös muiden siltavaihtoehtojen on hakemuksen mukaan todettu ratkaisevan liikenteellisiä tarpeita. Ennustetuissa liikennemäärissäkään näiden siltojen osalla ei ole kovin merkittäviä eroja. Kruununpuodinmäen vaihtoehdon lisäksi keskisuuri vaikutus liikenneturvallisuuteen on myös Tullikallion ja Ponttoonisillan vaihtoehdoilla. Kajaaninjoen ylittävä kevyen liikenteen silta Kyynäspäänniemeen on vähentänyt kevyttä liikennettä Linnansillalta ja parantanut jo nyt osaltaan Linnansillan liikenneturvallisuutta. Siltavaihtoehtoselvityksen perusteella useampi vaihtoehto toteuttaa erittäin tärkeän yleisen edun tarkoittamia tavoitteita vireillä olevan kaavan vaikutusalueella myös pitkällä aikavälillä tarkasteltuna. Vaihtoehtojen vertailussa ei ole tullut esiin sellaisia taloudellisia tekijöitä, joiden vuoksi Kruununpuodinmäen siltavaihtoehtoa olisi pidettävä ainoana tyydyttävänä vaihtoehtona, eikä myöskään hakemuksesta käy ilmi, että juuri Kruununpuodinmäen siltavaihtoehdolla olisi taloudellisesti merkittävästi positiivisempia vaikutuksia verrattuna muihin vaihtoehtoihin. Hakemuksessa esitetyt Kruununpuodinmäen siltavaihtoehtoa tukevat ja toisaalta muita vaihtoehtoja vastaan puhuvat seikat eivät ole sellaisia, että muut vaihtoehdot olisi katsottava asiaa sääntelevän lainsäädännön mukaisesti epätyydyttävinä poissuljetuiksi.

Luontodirektiivi edellyttää poikkeuksen myöntämiseksi, ettei tyydyttävää tulosta ole mahdollista saavuttaa lisääntymis- ja levähdyspaikkaa heikentämättä. Hakemuksessa ei ole osoitettu, että muut hakemuksessa esitetyt siltavaihtoehdot eivät toteuttaisi uudelta sillalta edellytettäviä vaatimuksia siten, että Kruununpuodinmäen siltaa olisi pidettävä ainoana suojelusta poikkeamista sääntelevässä lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla tyydyttävänä vaihtoehtona vireillä olevan Kajaanin keskustaajaman yleiskaava-alueen maankäytön kehittämiseen liittyvien tavoitteiden ratkaisemiseksi. Tämän vuoksi lupaa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädetystä suojelusta poikkeamiselle ei myönnetä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kajaanin kaupungin valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Edellä mainitussa liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvat muun muassa liito-orava ja Suomessa esiintyvät lepakkolajit.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin (92/43/ETY) 16 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, muun ohella kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Asiassa saatu selvitys

Kajaanin kaupunki on hakenut lupaa poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädetystä luontodirektiivin liitteen IV (a) luetteloon sisältyvien eläinlajien liito-oravan ja lepakkolajin (viiksisiippa) lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskiellosta. Asiakirjojen mukaan Kruununpuodinmäen siltavaihtoehdon alueella ja sen läheisyydessä on ainakin vuodesta 1990 alkaen tehty havaintoja liito-oravan esiintymisestä. Useissa myöhemmissä liito-oravaselvityksissä on havaittu liito-oravan jätöksiä ja sen pesäpuiksi tulkittuja puita. Alueelle sijoittuu myös viiksisiippalajien ruokailualue sekä päiväpiilopaikkana käyttämä aitta.

Ramboll-niminen yhtiö on tehnyt Kajaanin kaupungin toimeksiannosta 21.10.2016 päivätyn Kajaaninjoen siltavaihtoehtoja koskevan selvityksen. Selvityksessä on todettu muun muassa, että lähtökohtina selvityksen laatimiselle ovat olleet turvallisuuteen sekä liikenteen sujuvuuteen liittyvien asioiden lisäksi myös kulttuuriympäristö. Selvityksessä on verrattu nykytilannetta (VE0) sekä viittä eri siltavaihtoehtoa, joita ovat olemassa olevan Linnansillan muuttaminen yksisuuntaiseksi (VE0.1/0.2), Kruununpuodinmäen silta (VE1), Tulikallion silta (VE2), Ponttoonisilta (VE3) sekä Kontiosaaren silta (VE4).

Selvityksen siltavaihtoehtojen vertailua koskevassa osassa hankkeen vaikutukset on arvioitu pääosin vähäisiksi - joko myönteisiksi tai kielteisiksi. Merkittävimmät kielteiset vaikutukset kohdistuvat vaihtoehdon VE0.1/VE0.2 liikenteelliseen toimivuuteen sekä Kruununpuodinmäen sillan osalta kulttuuriympäristöön, kaupunkikuvaan ja maisemaan. Suurimmat positiiviset vaikutukset kohdistuvat Kruununpuodinmäen sillan liikenteelliseen toimivuuteen. Vaikutusten liikenneturvallisuuteen on arvioitu olevan Kruununpuodinmäensillan sekä vaihtoehtojen VE2 ja VE3 osalta keskisuuria ja muiden osalta vähäisiä. Vaihtoehdon VE2 mukaisen linjauksen myötä Jauhokallion luonnonsuojelualue jakautuu kahtia ja tuhoaa kasvillisuuden rakennettavalta alueelta. Vaihtoehdon VE2 etelä- ja pohjoispuoliset ranta-alueet ovat merkittäviä liito-oravan elinympäristökokonaisuuksia, jotka tulevat siltojen ja tien rakentamisen myötä osittain häviämään tai niiden tila tulee heikkenemään elinympäristön pirstoutumisen myötä.

Edellä mainitussa selvityksessä on Kruununpuodinmäen sillan osalta maankäyttövaihtoehtoja koskien todettu muun muassa, että keskustan saavutettavuus ja liikennemuotojen erottelu ruutukaava-alueella paranevat. Silta täydentää pääkatuverkkoa ja ohjaa liikenteen paremmin pääkatukehälle; Koivukoskensillan kuormitus vähenee ja sujuvuus paranee. Sillan korkeusasema parantaa selvästi pyöräilyn asemaa verrattuna Linnansiltaan. Maankäyttövaihtoehtoja koskien on todettu yleisesti muun muassa, että kaupunkirakenteen kannalta valitulla siltaratkaisulla on vaikutusta uuden, laadittavana olevan osayleiskaavamuutoksen uusiin asuinalueisiin. Mikään siltavaihtoehdoista ei estä uusien asuinalueiden toteuttamista, mutta keskustan saavutettavuus pohjoisesta käsin vaihtelee. Uusien, toteutettavien asuinalueiden valinnassa on huomioitu olemassa oleva palveluverkosto. Asuinympäristön kannalta uusi siltayhteys (erityisesti VE2 ja VE3) parantaa pohjoispuolen asuinalueiden yhteyttä keskustaan. Uusi siltayhteys vähentää nykyisten autoliikenteen siltojen ruuhkautumista työmatkaliikenteessä ja pienentää liikenteen aiheuttamia haittoja niiden lähiympäristössä.

Rambollin 8.8.2018 päivätyssä selvityksen täydennyksessä on todettu muun muassa, että Linnansillan korvaamista on esitetty jo vuonna 1970 laaditussa Kajaani 2000 -yleiskaavaselostuksessa suunnitellun Kruununpuodinmäen sillan alueelle. Tuolloin arveltiin, että uusi silta toteutetaan ja liikenteellisesti heikko Linnansilta korvataan 1990-luvulla. Kruununpuodinmäen silta perustuu pitkäaikaiseen suunnitteluun, joka on ollut voimassa jo ennen EU-lajisuojelusäännöksiä. Kruununpuodinmäen siltavaihtoehto on osa kokonaisvaltaista liikennesuunnittelua, joka on otettu huomioon kaikissa Kajaanin kaupungin suunnittelu- ja liikenneratkaisuissa. Kaikessa Kajaanin liikennesuunnittelussa on jo vuosikymmeniä otettu huomioon suunniteltu silta. Valittu vaihtoehto on ainoa toteuttamiskelpoinen suunnittelukokonaisuuden näkökulmasta.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittaja ei ole kiistänyt sitä, että hakemuksen mukaisen Kruununpuodinmäen sillan rakentaminen voisi loukata luonnonsuojelulakiin ja luontodirektiiviin perustuvaa liito-oravien ja lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa. Asiassa on kuitenkin riidatonta, että kiellosta poikkeaminen ei vaarantaisi alueen liito-orava- ja lepakkokantojen elinvoimaisuutta tai vaikuttaisi lajien suotuisan suojelutason säilymiseen Kajaanissa. Asiassa on valituksenalaisen päätöksen perusteluihin nähden riidatonta myös se, että uusi siltayhteys on sinänsä tarpeen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavan syyn vuoksi. Edellä todetut riidattomat seikat huomioon ottaen hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko siltahankkeen toteuttamiselle luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla muuta tyydyttävää ratkaisua kuin Kruununpuodinmäen siltavaihtoehto.

Kruununpuodinmäen siltaa voidaan sinänsä pitää asiassa saadun selvityksen perusteella esitetyistä vaihtoehdoista käytännöllisimpänä etenkin liikenteellisen toimivuuden kannalta. Valituksessa on myös tuotu esiin esimerkiksi Kajaanin keskustan kehittämiseen ja suunniteltuun maankäyttöön liittyviä seikkoja, joiden perusteella Kruununpuodinmäen sillan voidaan arvioida olevan esillä olevista vaihtoehdoista tarkoituksenmukaisin. Arvioitavana ei ole kuitenkaan se, mikä vaihtoehdoista on paras, vaan se, onko tyydyttävää vaihtoehtoa olemassa. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vaihtoehtoista ratkaisua ei ole pidetty epätyydyttävänä pelkästään siitä syystä, että se on hakijan kannalta epäkäytännöllisempi kuin suojelusta poikkeaminen tai pakottaa hakijan muuttamaan toimintansa (esimerkiksi tapaus C-10/96). Euroopan komission luontodirektiivin soveltamista koskevan ohjeen mukaan poikkeamisedellytyksiä on tulkittava tiukasti ja suppeasti.

Suojeltavien eläinlajien esiintyminen Kruununpuodinmäen sillan vaikutusalueella on ollut tiedossa jo 2000-luvun alusta alkaen eli varsin pitkän ajan, joten asia on voitu ja myös tullut ottaa alueen maankäyttöä suunniteltaessa huomioon. Sillä asiassa esitetyllä seikalla, että Kruununpuodinmäen silta perustuu vielä pitempiaikaiseen liikenneratkaisujen suunnitteluun, ei sellaisenaan ole olennaista merkitystä arvioitaessa, onko Kruununpuodinmäen sillalle olemassa tyydyttävää vaihtoehtoa. Toisaalta asiakirjoissa olevassa Ramboll-nimisen yhtiön laatimassa Kajaaninjoen siltavaihtoehtoja koskevassa selvityksessä on otettu huomioon siltavaihtoehtojen vaikutukset maankäytön kannalta, eikä mitään vaihtoehtoa ole pidetty siltä osin erityisen ongelmallisena. Rambollin selvityksensä täydennyksessä esittämä toteamus, että Kruununpuodinmäen silta olisi liikennesuunnittelun näkökulmasta ainoa toteuttamiskelpoinen vaihtoehto, ei saa riittävää tukea alkuperäisestä selvityksestä, joka on varsin laaja ja sisältää eri vaihtoehtojen perusteellisen vertailun.

Valittajan näkemyksen mukaan vaihtoehtojen VE2 tai VE3 toteutumisesta aiheutuisi Tehdaskadun liikennemäärien kasvun johdosta lisääntynyt riski esimerkiksi katua risteävälle koululaisliikenteelle. Vilkasliikenteisestä kadusta aiheutuvaan liikenneturvallisuusriskiin voidaan kuitenkin arvioida pystyttävän tehokkaasti vaikuttamaan liikennejärjestelyillä sekä muilla liikenneturvallisuutta tukevilla toimenpiteillä. Toisaalta edellä mainitussa selvityksessä Kruununpuodinmäen sillan vaikutukset liikenneturvallisuuteen on arvioitu yhtä suuriksi kuin viimeksi mainittujen siltavaihtoehtojen. Nämä seikat huomioon ottaen liikenneturvallisuuden ei ole katsottava olevan olennainen muiden vaihtoehtojen tyydyttävyyden arviointiin vaikuttava tekijä.

Asiassa on tuotu esiin, että myös vaihtoehdon VE2 vaikutusalueella esiintyy liito-oravia. Asiakirjoissa ei ole vaihtoehdon VE2 osalta kuitenkaan vastaavaa selvitystä kuin Kruununpuodinmäen siltavaihtoehdon osalta, jonka perusteella olisi riittävällä varmuudella todettavissa, että vaihtoehdon VE2 toteuttaminen johtaisi joidenkin luontodirektiivissä mainittujen eläinlajien lisääntymis- tai levähdyspaikkojen hävittämiseen tai heikentämiseen ja että vaihtoehtoa ei olisi siksi tai muista luonnonsuojeluun liittyvistä syistä pidettävä tyydyttävänä. Toisaalta asiassa on esillä Kruununpuodinmäen sillalle muitakin vaihtoehtoja, joten mainitulle perusteelle ei senkään vuoksi ole annettava ratkaisevaa merkitystä.

Kaiken kaikkiaan Rambollin selvitysten perusteella vaihtoehtoisen sillan kielteiset vaikutukset suhteessa Kruununpuodinmäen siltaan ovat suhteellisen vähäisiä. Muun asiakirjoissa olevan selvityksen perusteella ei voida tehdä asiasta tässä suhteessa olennaisesti erilaista johtopäätöstä.

Hallinto-oikeus toteaa hakemuksen tarpeellisuutta koskevan valitusperusteen osalta, että ELY-keskus on ollut velvollinen antamaan päätöksen valittajan vireille panemaan luontodirektiivin liitteessä mainittuja eläinlajeja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta poikkeamista koskevaan hakemukseen. Kaavoituksen vaiheelle ei ole poikkeamista koskevissa säännöksissä annettu luvan hakemisvelvollisuuteen vaikuttavaa merkitystä.

Edellä todettuun nähden valittajan ei ole katsottava osoittaneen, että Kruununpuodinmäen silta olisi hakemuksen perusteena olevien tavoitteiden saavuttamiseksi ainoa tyydyttävä vaihtoehto. ELY-keskuksen päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Luonnonsuojelulaki 3 §

Euroopan neuvoston direktiivi (92/43/ETY) luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta

Euroopan komission ohje; Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the “Habitats Directive” 92/43/EEC, final version, February 2007

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anne Niemi, Jari Kostilainen ja Jani Taskila, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kajaanin kaupunki on valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan vaatinut, että ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Poikkeamisluvan hylkääminen haittaa Kajaanin taajama-alueen kehittämistä. Kajaanin Keskustaajama ”2035 osayleiskaavan”, jonka liikennejärjestelyihin siltaratkaisu oleellisesti vaikuttaa, toteuttaminen etenkin kaupungin pohjoispuolen asuinalueiden osalta vaikeutuu merkittävästi ja liikenneturvallisuus vaarantuu, kun Kruununpuodinmäen ylityssiltaa ei voida toteuttaa. Sillan merkitys on oleellinen kaupungille, koska yhteys palvelee koko keskusta-alueen toimivuutta.

Kiellosta poikkeaminen ei vaaranna alueen liito-orava- ja lepakkokantojen elinvoimaisuutta tai vaikuta lajien suotuisan suojelutason säilymiseen Kajaanissa. Riidatonta on myös se, että uusi siltayhteys on sinänsä tarpeen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavan syyn vuoksi. Kajaanin kaupunki toteaa, että Kruununpuodinmäen silta on myös ainoa tyydyttävä vaihtoehto. Keskeisesti sijaitseva Kruununpuodinmäen silta vähentää moottoriajoneuvojen liikennesuoritetta ja luo hyvät edellytykset kävelylle ja pyöräilylle muihin siltavaihtoehtoihin verrattuna. Liikennesuoritteen vähenemisellä on merkitystä yhtenä keinona vähentää liikenteen päästöjä vuoteen 2030 mennessä.

Kruununpuodinmäen siltayhteys on ainoa tyydyttävä ratkaisu, kun otetaan huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuus, kaupunkirakenteen tiivistäminen, maankäytön kehittäminen, taloudellisuus, keskustaajaman katuverkon rakenne ja jatkuvuus, liikenteen syöttäminen keskustan pääkatukehälle, keskustan saavutettavuus ja elinvoiman kehittäminen, liikenneturvallisuus sekä lentokentän saavutettavuus.

Kun otetaan huomioon jo toteutunut maankäyttö, ei muita siltavaihtoehtoja voida pitää toteuttamiskelpoisuuden kannalta tyydyttävinä vaihtoehtoina.

Kainuun ELY-keskus on lausunnossaan todennut muun ohella seuraavaa:

Valitusluvan myöntämiselle ei ole perusteita. Siltavaihtoehtojen suunnitteluvaiheessa ja poikkeamisluvan hakuvaiheessa tehdyt selvitykset ovat laadultaan ja laajuudeltaan riittävät poikkeamislupahakemuksen käsittelemiseksi ja ratkaisemiseksi. Selvitysten perusteella Kruununpuodinmäen siltavaihtoehto ei ole ainoa tyydyttävä toteuttamisvaihtoehto.

Kajaaninjoen jokivarsi on liito-oravan esiintymisaluetta. Lajin liikkuvuudesta johtuen lisääntymis- tai levähdyspaikat voivat poiketa tällä hetkellä tiedossa olevasta, mutta lajin ekologiaan perustuen voidaan todeta, että keskeisimmät ydinalueet sijaitsevat tyypillisesti laajemmilla metsäalueilla, kuten Kruununpuodinmäen siltavaihtoehdon alueella ja Kyynäspäänniemen puistossa.

Kajaaninjoen siltavaihtoehtoja käsittelevässä luontoselvityksessä (2016) on todettu, että liito-oravan liikkumisesta oli viitteitä Tullikallion (VE2) alueella joen molemmilla puolilla, mutta reviirin ydinalueita ei sijoitu kohteille eikä tällä alueella myöskään lajin lisääntymis- ja levähdyspaikkojen olemassaolo siten ole todennäköistä. Jauhokallion luonnonsuojelualueella, joka sijoittuu Tullikallion siltavaihtoehdon (VE2) vaikutusalueelle, huomionarvoiset kasvilajit ovat alueellisesti uhanalaisia metsäkasvillisuusvyöhykkeellä 3b. Päätöksenteossa muut tyydyttäviksi arvioidut vaihtoehdot eivät rajoitu Tullikallion siltavaihtoehtoon (VE2), vaan myös esimerkiksi Ponttoonisillan vaihtoehto (VE3) toteuttaisi selvitysten perusteella uudelta sillalta edellytettävät vaatimukset luontodirektiivin mukaisesti tyydyttävällä tavalla.

Koska Kajaanin kaupunki on ollut asiassa ainoana muutoksenhakijana, erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavan syyn olemassaoloa koskevaa harkintaa ei ole missään vaiheessa arvioitu muutoksenhakuasteissa. Yleisen edun kannalta pakottavan tarpeen vaatimuksen siltahankkeessa on katsottu täyttyneen kaupungin liikenneturvallisuuteen ja maankäytön kehittämiseen liittyvien näkökohtien perusteella. Uuden siltayhteyden tarpeen pakottavuutta koskien on kuitenkin muutoksenhakuvaiheessa tullut esiin epävarmuutta aiheuttavia seikkoja alueen mahdollisen väestönkasvun hiipuessa.

Asia on ratkaistu hakemuksesta. Poikkeamislupien hakujärjestyksestä suhteessa kaavoitukseen ei ole säädetty sitovasti, ja käsillä olevat intressit ja luontoarvot huomioiden luonnonsuojeluviranomainen pitää perusteltuna poikkeamisluvan hakemista ennen kaavaratkaisun tekemistä. Poikkeamismenettelyn tarve on ajankohtaistunut siitä syystä, että toimija on osoittanut siltavarauksen valitulle paikalle kaavassa huolimatta siitä, että siltahanketta koskevat, päivitetyt luontoselvitykset eivät sillan esitettyä sijoittamista tukeneet.

Kajaanin kaupunki on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Kainuun ELY-keskus ei esitä mihin tietoon tai lähteeseen näkemys hiipuvasta väestönmuutoksesta perustuu. Päinvastoin kuin Kainuun ELY-keskus esittää, Kajaanin väestömuutos on kehittynyt positiivisempaan suuntaan viime vuosina. Tilastokeskuksen aineiston mukaan vuoden 2019 jälkeen negatiivinen väestönmuutos on hidastunut. Erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavan syyn uudelleen arvioimiselle ei ole syytä heikkenevän väestömuutoskehityksen nojalla.

Keskustaajama 2035 -osayleiskaavan tavoitteena on positiivinen ja mahdollistava Kajaanin keskustan kehitys. Kruununpuodinmäen sillan toteuttaminen mahdollistetaan yleiskaavalla, mutta sillan lopullinen rakentaminen edellyttää asemakaavan laatimista sekä päätöstä ja tarvetta sillan rakentamiselle. Tarpeen sillalle tulevaisuudessa tulee määrittelemään Kajaanin väkiluvun kehitys ja maankäytön tarve. Kruununpuodinmäen sillan rakentaminen, jos se katsotaan tarpeelliseksi, toteutuu mahdollisesti 5–15 vuoden kuluttua. Ei ole tietoa siitä, mikä on silloin Kajaanin väestönkehityksen suunta ja tarve sillalle. Tietoa ei ole myöskään liito-oravien ja lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikoista tuolloin. Kun mahdollistetaan kaavoissa hankkeen toteuttaminen, voidaan silta tarvittaessa rakentaa ja sitä kautta turvata kaupungin kehitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja muu tulkinta-aineisto

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näihin eläinlajeihin kuuluvat liito-orava sekä kaikki Suomessa esiintyvät lepakkolajit.

Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, muun ohella kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Kajaanin kaupunki on hakenut lupaa poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisesta lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämis- ja hävittämiskiellosta Kruununpuodinmäen sillan toteuttamisen mahdollistamiseksi. Kaupungin hakemus liittyy osayleiskaavan Keskustaajama 2035 valmisteluun. Poikkeamislupaa on haettu liito-oravan yhden lisääntymispaikan hävittämiseen tai heikentämiseen ja lepakoihin kuuluvan viiksisiippalajin yhden lisääntymispaikan heikentämiseen.

Korkein hallinto-oikeus on aiemmassa vuosikirjapäätöksessään KHO 2021:67 todennut, että luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamisasian ja kaavan hyväksymismenettelyjen välisestä ajallisesta suhteesta ei ole säädetty. Näin ollen ei ole estettä hakea poikkeamislupaa kaavoituksen ollessa kesken. Päätöksestä käy samalla ilmi, että ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslain sekä luonnonsuojelulain mukaisen sääntelyn suhde eli kaavoituksen ensisijaisuus ja luonnonsuojelulain 49 §:ssä tarkoitetun poikkeuksen viimesijaisuus, poikkeamisen edellytysten konkreettiselle selvittämiselle asetetaan tällaisessa tilanteessa erityisiä vaatimuksia.

Poikkeamislupa voidaan myöntää vain, mikäli luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaiset kaikki edellytykset täyttyvät. ELY-keskus on hylännyt kaupungin hakemuksen sillä perusteella, että hakemuksessa ei ole osoitettu, että Kruununpuodinmäen siltaa olisi pidettävä ainoana tyydyttävänä vaihtoehtona vireillä olevan Kajaanin keskustaajaman yleiskaava-alueen maankäytön kehittämiseen liittyvien tavoitteiden ratkaisemiseksi.

Saadun selvityksen mukaan uusi silta on tarpeen muun muassa keskustan saavutettavuuden ja suotuisan kaupunkikehityksen varmistamiseksi. Kaupunki on teettänyt siltavaihtoehtoja vertailevan selvityksen (Ramboll Oy 21.10.2016), jossa on verrattu nykytilaa ja viittä eri siltavaihtoehtoa. Ramboll Oy:n selvityksen perusteella kaikkiin vaihtoehtoihin liittyy sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia, mutta selvityksessä ei ole suoranaisesti arvioitu vaihtoehtojen toteuttamiskelpoisuutta. Myöskään muun asiakirjoihin sisältyvän selvityksen perusteella ei ole tehtävissä johtopäätöstä, että Kruununpuodinmäen sillalle ei olisi tyydyttävää vaihtoehtoa.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin viitaten korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei asiassa ole esitetty sellaista selvitystä, joka osoittaisi, että Kruununpuodinmäen sillalle ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Jaakko Autio, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Laura Leino.