Muu päätös 425/2026
Asia
Maa- ja metsätalousministeriön asetusta koskeva valitus
Muutoksenhakija
Luonnonsuojeluliitto Tapiola ry
Muutoksenhaun kohde
Maa- ja metsätalousministeriön asetus (1434/2025) alueellisen kiintiön nojalla sallittavasta suden metsästyksestä metsästysvuonna 2025–2026
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.
2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta.
3. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
Asian tausta
(1) Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat antaneet 17.6.2025 direktiivin (EU) 2025/1237 neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) muuttamisesta suden (Canis lupus) suojeluaseman osalta. Direktiivissä susi on siirretty luontodirektiivin tiukasti suojeltujen lajien liitteestä IV liitteen V lajeihin. Jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 15.1.2027.
(2) Luontodirektiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta direktiivin liitteessä V olevien luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien yksilöiden ottaminen luonnosta sekä niiden hyödyntäminen eivät ole ristiriidassa niiden suotuisan suojelun tason säilyttämisen kanssa, jos jäsenvaltiot katsovat sen tarpeelliseksi 11 artiklassa säädetyn seurannan perusteella.
(3) Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan, jos tällaiset toimenpiteet katsotaan tarpeellisiksi, niihin on kuuluttava 11 artiklassa säädetyn seurannan jatkaminen. Niihin voi lisäksi muun ohella kuulua erityisesti yksilöiden ottamista koskevien aikojen ja/tai menetelmien sääntely sekä yksilöiden ottamista koskeva lupajärjestelmä tai kiintiöt.
(4) Metsästyslakia on muutettu 1.1.2026 voimaan tulleella lailla (1292/2025). Mainitulla lainmuutoksella susi on poistettu niistä riistaeläinlajeista, jotka ovat metsästyslain 37 §:n 3 momentin nojalla aina rauhoitettuja.
(5) Metsästysasetuksen 24 §:n 1 momentin 26 kohdan (1432/2025) mukaan susi on rauhoitettu helmikuun 11 päivästä marraskuun 30 päivään. Asetuksen 24 §:n 1 momentin 26 kohta on tullut voimaan 1.1.2026.
(6) Metsästyslain 10 §:n 1 momentin mukaan metsästykseen on oltava pyyntilupa tai metsästyksessä on noudatettava maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa säädettyä alueellista kiintiötä, jos metsästyksestä aiheutuu muun kuin 26 §:n 1 momentissa mainitun riistaeläinlajin kannan vaarantuminen tai jos riistaeläinlajin metsästyksen tarkoituksenmukainen järjestäminen sitä edellyttää. Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä pyyntiluvan tai alueellisen kiintiön nojalla metsästettävistä riistaeläinlajeista, pyyntiluvan ja alueellisen kiintiön myöntämisen edellytyksistä sekä myöntämisessä noudatettavasta menettelystä ja muista pyyntilupaa ja alueellista kiintiötä koskevista seikoista sekä pyyntiluvan tai alueellisen kiintiön nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta.
(7) Pykälän 2 momentin mukaan pyyntilupien ja alueellisen kiintiön nojalla sallittavan metsästyksen vuotuista saalismäärää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä siitä, mitä riistaeläinlajia rajoitus koskee, suurimmasta sallitusta saalismäärästä, saalisyksilöiden sukupuolesta ja iästä sekä alueesta, jota rajoitus koskee.
(8) Maa- ja metsätalousministeriö on antanut 31.12.2025 metsästyslain 10 §:n 2 momentin nojalla asetuksen alueellisen kiintiön nojalla sallittavasta suden metsästyksestä metsästysvuonna 2025–2026. Asetuksen 1 §:n mukaan metsästyslain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun alueellisen kiintiön perusteella saaliiksi saatujen susien määrä saa olla enintään 100 yksilöä poronhoitoalueen ulkopuolella. Asetuksen 3 §:n mukaan asetus on voimassa 1.1.–31.7.2026.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(9) Luonnonsuojeluliitto Tapiola ry (jäljempänä myös yhdistys) on valittanut maa- ja metsätalousministeriön asetuksesta 1434/2025 ja valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus estää asetuksen soveltamisen siinä laajuudessa, jossa sen soveltaminen kansallisessa sääntely- ja menettelykokonaisuudessa johtaisi unionin oikeuden vastaiseen lopputulokseen.
(10) Yhdistys on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua unionin oikeuden tulkinnasta. Yhdistys on lisäksi vaatinut, että asetuksen täytäntöönpano kielletään valituksen käsittelyn ajaksi.
(11) Maa- ja metsätalousministeriö on antamassaan lausumassa esittänyt, että valitusta ei tutkita.
(12) Luonnonsuojeluliitto Tapiola ry on antanut vastauksen ja toimittanut lisäselvitystä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskeva vaatimus
(13) Yhdistys on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua siitä, estääkö luontodirektiivin 14 artikla valituksessa tarkoitetun kansallisen asetuksen antamisen, ja siitä, edellyttääkö Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta, että mainittu asetus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi.
(14) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että luontodirektiivin 14 artikla sallii liitteen V lajien osalta kiintiön asettamisen. Luontodirektiiviin ei sisälly tarkempia säännöksiä kiintiöiden asettamisesta. Nyt esillä olevassa kansallisen asetuksen antamista koskevassa asiassa ei siten ole tullut esiin sellaista kysymystä, jonka vuoksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaisen ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi tarpeen.
(15) Korkein hallinto-oikeus myös selvyyden vuoksi toteaa, että menettelystä tilanteessa, jossa jäsenvaltion katsotaan jättäneen täyttämättä sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden, säädetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 258 artiklassa. Toimivalta menettelyn aloittamiseksi on mainitussa artiklassa säädetty komissiolle.
(16) Edellä lausuttuun nähden ja kun myös otetaan huomioon, mitä jäljempänä on pääasian osalta lausuttu, korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen ennakkoratkaisun pyytämisestä.
2. Pääasia
Kysymyksenasettelu
(17) Asiassa on ensin ratkaistavana, voiko valituksessa tarkoitettu maa- ja metsätalousministeriön asetus olla muutoksenhaun kohteena.
Osapuolten kannanotot
(18) Luonnonsuojeluliitto Tapiola ry on puhevaltansa tueksi viitannut Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 ja 3 kappaleeseen, joiden mukaan ympäristöjärjestöillä tulee olla mahdollisuus saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi päätökset ja toimenpiteet, jotka voivat vaikuttaa luonnon monimuotoisuuteen tai suojellun lajin asemaan. Yhdistys on todennut, että näitä määräyksiä on unionin oikeudessa tulkittava yhdessä tehokkaan oikeussuojan periaatteen kanssa ottaen huomioon, mitä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 19 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa säädetään.
(19) Yhdistys on vedonnut puhevaltansa tueksi myös perustuslain 21 §:ään, ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaan sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (asiat C-240/09, C-243/15 ja C-263/08). Asetuksen valituskelpoisuuden osalta yhdistys on vedonnut korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöön (KHO 2010:27 ja KHO 2018:107).
(20) Maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa sallitun kiintiömetsästyksen seurauksena suden vuotuinen ihmisestä johtuva kokonaiskuolleisuus on vaarassa nousta hallitsemattomaksi. Tästä seuraa, että ei voida varmistua luontodirektiivin 14 artiklassa edellytetyllä tavalla siitä, että metsästys ei vaaranna direktiivin lajiliitteeseen V kuuluvan suden suotuisan suojelun tason säilyttämistä. Lisäksi sääntely on toteutettu asetuksessa tavalla, joka käytännössä estää unionin oikeuden edellyttämän ennakollisen ja tehokkaan oikeussuojan antamisen direktiivilajin tappamista koskeviin toimiin.
(21) Yhdistyksen valituksen kohteena oleva maa- ja metsätalousministeriön asetus muuttaa suden suojelua koskevaa kansallista järjestelmää tavalla, joka heikentää lajin suojelutasoa ja vaarantaa unionin oikeudesta johtuvien velvoitteiden toteutumisen. Yhdistyksen tarkoituksena on luonnonsuojelu. Asetus vaikuttaa siten välittömästi yhdistyksen oikeuteen, etuun ja sääntöjen mukaiseen tehtävään. Koska yhdistyksellä ei ole muuta tehokasta oikeussuojakeinoa saattaa suden kiintiömetsästystä koskevaa sääntelyä tuomioistuimen arvioitavaksi, sillä tulee olla oikeus valittaa asetuksesta.
(22) Maa- ja metsätalousministeriö on esittänyt, että yhdistyksen valitus jätetään tutkimatta. Muutoksenhaun kohteena oleva ministeriön asetus ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 ja 7 §:ssä tarkoitettu hallintoasiassa tehty päätös, josta saa valittaa. Asetus sisältää metsästyslain 10 §:ssä säädetyn asetuksenantovaltuuden nojalla annettuja säädösvallan alaan kuuluvia yleisiä säännöksiä. Asetus on luonteeltaan valtakunnallinen ja oikeusvaikutuksiltaan yhtenäinen normiluonteinen ratkaisu, jolla määritetään suden kiintiömetsästyksen edellytykset koko maassa.
Muutoksenhaku hallintoasioissa
(23) Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
(24) Perustuslain 99 §:n 1 momentin mukaan ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttää korkein oikeus sekä hallintolainkäyttöasioissa korkein hallinto-oikeus.
(25) Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n mukaan korkein hallinto-oikeus käsittelee lainkäyttöasioina ne muutoksenhakua ja ylimääräistä muutoksenhakua koskevat asiat, jotka sen mukaan kuin siitä muualla laissa säädetään kuuluvat korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.
(26) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 1 §:n mukaan mainitussa laissa säädetään oikeusturvan ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista hallintoasiaa ja muuta julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskevassa oikeudenkäynnissä.
(27) Mainitun lain 6 §:n mukaan valittamalla saa hakea muutosta päätökseen, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian tai jättänyt sen tutkimatta.
(28) Mainitun lain 7 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
Lähtökohta
(29) Yhdistyksen valitus kohdistuu metsästyslain nojalla annettuun ministeriön asetukseen, joka on säädösvallan alaan kuuluvia yleisiä säännöksiä sisältävä säädös. Perustuslaissa tuomioistuimille ei ole annettu toimivaltaa kumota asetuksia. Tällaista toimivaltaa ei voida johtaa myöskään yhdistyksen valituksessa viitatusta perustuslain 21 §:stä.
(30) Asetusta ei ole myöskään pidetty oikeuskäytännössä sellaisena oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 ja 7 §:ssä tarkoitettuna hallintoasiassa annettuna päätöksenä, johon voisi hakea muutosta valittamalla (ks. KHO 2011:20, KHO 2014:57 ja KHO 2022:63).
(31) Korkein hallinto-oikeus viittaa vielä perustuslain 107 §:ään ja toteaa, että asetuksen lainmukaisuus tai perustuslainmukaisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi vain tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvan yksittäisen lainkäyttöasian yhteydessä.
Euroopan ihmisoikeussopimus
(32) Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.
(33) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla ei sellaisenaan perusta oikeutta hakea muutosta asetukseen siinä tarkoituksessa, että asetus tulisi kumotuksi.
(34) Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, etteivät yhdistyksen valituksessa tarkoitetut luontoon, luonnon monimuotoisuuteen ja sen suojeluun liittyvät oikeudet itsessään sisälly ihmisoikeussopimuksen alaan, eikä niiden tulkinta osaksi sopimukseen perustuvia ihmisoikeuksia saa myöskään tukea ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
(35) Siltä osin kuin yhdistys on muutoksenhakunsa tueksi vedonnut korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöön, korkein hallinto-oikeus selvyyden vuoksi toteaa, että valituksissa viitatuissa päätöksissä KHO 2010:27 ja KHO 2018:107 oli toisin kuin nyt esillä olevassa tilanteessa kysymys sellaisista Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa Posti ja Rahko v. Suomi 24.9.2002 antamassa tuomiossa mainituista oikeuksista, joiden katsottiin kuuluvan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen pöytäkirjan 1 artiklassa tarkoitetun omaisuuden suojan piiriin.
(36) Näin ollen asiaan ei liity sellaisia seikkoja, joiden vuoksi valittajalla olisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen perusteella oikeus saada säädösvallan piiriin kuuluvan ja yleisesti sovellettavan asetuksen perustuslainmukaisuus tai lainmukaisuus suoraan tuomioistuimen tutkittavaksi.
Århusin yleissopimus ja Euroopan unionin oikeus
(37) Yhdistys on vedonnut puhevaltansa tueksi edelleen siihen, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 ja 3 kappaleen määräyksiä on tulkittava unionin oikeudessa yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisen tehokkaan oikeussuojan periaatteen kanssa.
(38) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappale koskee muutoksenhakua sopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettuihin lupiin, joita viranomainen myöntää sopimuksen I liitteessä lueteltuja ehdotettuja toimintoja varten. Mainitun artiklan 3 kappale koskee yleisöön kuuluvien mahdollisuutta turvautua muutoksenhaun lisäksi hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin muun ohella viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.
(39) Yhdistyksen valituksessa ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole kysymys muutoksenhausta sellaiseen viranomaisen päätökseen tai muuhun toimeen, jota tarkoitetaan Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 ja 3 kappaleessa. Asiassa ei näin ollen ole esillä sellaista tilannetta, jossa korkeimmassa hallinto-oikeudessa voisi yhdistyksen valituksen johdosta tulla arvioitavaksi, miten yleissopimuksen mainitut määräykset olisi otettava huomioon tulkittaessa unionin oikeutta. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää samalla kuitenkin huomiota siihen, että Århusin yleissopimuksen 8 artiklan mukaiset yleisön osallistumismahdollisuudet ovat käytettävissä muutoksenhausta riippumatta.
(40) Korkein hallinto-oikeus myös selvyyden vuoksi toteaa, että yhdistyksen viittaamissa unionin tuomioistuimen tuomioissa (asiat C-240/09, C-243/15 ja C-263/08) ei ole kysymys siitä, voiko säädösvallan alaan kuuluva yleisiä säännöksiä sisältävä asetus olla muutoksenhaun kohteena.
Johtopäätös
(41) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, yhdistyksen valitus on maa- ja metsätalousministeriön asetukseen kohdistuvana jätettävä tutkimatta.
3. Vaatimus täytäntöönpanon kieltämisestä
(42) Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.