Lausunto maa- ja metsätalousministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi laeiksi metsästyslain 90 §:n ja riistahallintolain 31 §:n muuttamisesta

Hallituksen esitysluonnoksen mukaan metsästyslain 90 §:ää muutettaisiin yhteisöjen valitusoikeuden edellytysten osalta siten, että luonnon- tai ympäristönsuojelun edistämisen tulisi olla yhteisön pääasiallinen tarkoitus, että yhteisö olisi rekisteröity vähintään kolme vuotta ennen valituksen tekemistä ja että yhteisöllä olisi toiminnallinen yhteys siihen alueeseen, jota päätös koskee.

Hallituksen esitysluonnoksen mukaan riistahallintolain 31 §:ään lisättäisiin uusi 3 momentti, jonka mukaan muutoksenhakuviranomaisen tulisi 2 momentissa tarkoitetusta täytäntöönpanon kieltämisestä päättäessään kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei toimenpiteestä aiheutuisi luvan päämäärälle enempää haittaa kuin Euroopan unionin oikeuden nojalla suojeltujen eläinten suotuisan suojelutason turvaamisen kannalta olisi välttämätöntä.

Korkein hallinto-oikeus esittää lausuntonaan seuraavaa.

Korkein hallinto-oikeus pitää myös tuomioistuinten kannalta epätoivottavina esitysluonnoksessa mainittuja tilanteita, joissa kannanhoidollista poikkeuslupaa koskevien muutoksenhakuoikeudenkäyntien kesto ylittää lupien mukaiset metsästysajat ja toistuessaan vaikeuttaa riistakannan hoidon suunnittelua ja erityisesti suurpetoihin liittyvien sosioekonomisten haittojen torjuntaa. Toisaalta lupapäätösten valmistelu- ja muutoksenhakuprosessin kestoa ei ole esitysluonnoksen toteuttamisvaihtoehtojen tarkastelussa todetuista syistä käytännössä juurikaan mahdollista lyhentää.

Korkein hallinto-oikeus pitää kuitenkin luonnoksessa esitettyjä lainsäädännön muutosehdotuksia oikeusjärjestelmän kokonaisuuteen huonosti sopivina. Lisäksi muutosten vaikutus poikkeuslupamenettelyn kokonaiskestoon jäisi korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan todennäköisesti hyvin vähäiseksi.

Yhteisöjen valitusoikeudesta säädetään nykyisin useissa ympäristönsuojelua tai luonnonsuojelua koskevissa tai niitä sivuavissa laeissa olennaisilta osin yhdenmukaisella tavalla. Tuomioistuin voi valvoa päätöksenteon lainmukaisuutta vain, jos valittamaan oikeutettu taho saattaa asian tuomioistuimen ratkaistavaksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei sinänsä ole oikeudellista estettä täsmentää ja käytännössä tiukentaa yhteisöjen valitusoikeutta edellyttäen, ettei oikeutta tehokkaisiin muutoksenhakukeinoihin kuitenkaan rajoiteta perustuslain, Århusin yleissopimuksen ja Euroopan unionin oikeuden vastaisesti.

Korkein hallinto-oikeus pitää kuitenkin oikeusjärjestelmän systematiikan ja riittävän yhtenäisyyden säilyttämiseksi välttämättömänä, että tämänkaltainen valitusoikeuden edellytysten merkittävä muutos arvioidaan, valmistellaan ja tarvittaessa toteutetaan koko muutoksenhakujärjestelmän tasolla. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ympäristöllistä muutoksenhakujärjestelmää ole perusteltua pirstoa yksittäiseen lakiin tehtävillä muutoksilla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että järjestöjen valitusoikeus on perustunut rekisteröidyn yhteisön sääntöihin ilman, että tuomioistuimen on tullut tulkita sitä, millainen tosiasiallinen toiminnallinen liittymä järjestöllä on kyseiseen alueeseen. Säännösehdotuksen mukainen vaatimus toiminnallisesta yhteydestä aiheuttaa vaikean tulkintatilanteen, mikä on omiaan aiheuttamaan epävarmuutta oikeustilasta. Edelleen kolmen vuoden vaatimus rekisteröinnistä on vaikeasti perusteltavissa perustuslain 20 §:n 2 momentin kannalta, koska ehdotetulla säännöksellä käytännössä heikennetään vakiintuneeseen oikeustilaan perustuvia kansalaisten osallistumismahdollisuuksia. Tällaisen rajauksen tulisi perustua huolelliseen selvitykseen. Ehdotuksessa ei ole perusteltu riittävällä tavalla rajauksia, joiden tulisi pohjautua muutoksenhakua koskevien päätösten erityispiirteisiin.

Myös riistahallintolakiin ehdotettu täytäntöönpanokieltoa koskeva muutos rikkoisi oikeusjärjestelmän systematiikkaa tavalla, jota ei voida pitää hyväksyttävänä. Kysymys on aineellisen ja prosessuaalisen sääntelyn välisestä keskinäissuhteesta. Esitetty sääntely olisi poikkeama vallitsevasta substanssilakien ja tuomioistuimen toimivaltaa koskevan sääntelyn yleisestä tehtävänjaosta. Oikeusjärjestelmän keskeisenä lähtökohtana on, että täytäntöönpanokiellon perusteiden arviointi kuuluu tuomioistuimen riippumattomaan harkintavaltaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa myös, että täytäntöönpanokiellon arvioinnin kriteeriä suotuisan suojelun tasosta ei voida arvioida ilman, että tuomioistuin joutuu jo tässä vaiheessa osin ottamaan kantaa pääasiaan.

Kannanhoidollista metsästystä koskevien korkeimman hallinto-oikeuden aiempien päätösten perusteella arvioituna keskeisenä ongelmana ei ole ollut erityisen laaja valitusoikeus tai täytäntöönpanokieltojen tarpeeton asettaminen, vaan ennemminkin se, ettei poikkeuspäätösten perusteluissa ole kyetty luotettavasti osoittamaan luontodirektiivin edellyttämää päämäärää kannanhoidollisen metsästyksen tarpeellisuudelle (esim. KHO 2023:99 ja KHO 2023:100). Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tuore kannanhoidollista poikkeuslupaa koskeva oikeuskäytäntö (KHO 2026:36) antaa osaltaan hallintotuomioistuimille uusia perusteita arvioida täytäntöönpanokiellon tarvetta muutoksenhaussa. Kun lisäksi otetaan huomioon valmisteilla oleva siirtyminen suurpetojen pyynnin osalta kiintiöjärjestelmään, esitysluonnokseen sisältyvien lainsäädäntömuutosten tarve jäisi vähäiseksi.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Mika Seppälä ja Jaakko Autio sekä esittelijäneuvos Pekka Kemppainen, ja sitä ovat kommentoineet korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnon jäsenet.

Presidentti                                    Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö                          Jenny Rebold