Hyvinvointialueuudistus ja korkein hallinto-oikeus

Tausta

Suomen historian suurin julkisen sektorin rakenneuudistus eli hyvinvointialueuudistus tuli voimaan 1.1.2023. Uudistuksessa sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä pelastustoimen järjestämisvastuu siirtyi kunnilta ja kuntayhtymiltä hyvinvointialueille, Helsingin kaupunkia lukuun ottamatta. Tätä varten perustettiin 21 hyvinvointialuetta, jotka muodostivat kokonaan uuden hallintotason kuntien ja valtion rinnalle. Uudistuksen tavoitteina olivat muun muassa turvata tasa-arvoisempi palvelujen saatavuus ja kaventaa ihmisten välisiä terveys- ja hyvinvointieroja sekä parantaa palveluiden saatavuutta ja saavutettavuutta (HE 241/2020 vp).

Hyvinvointialueet ovat uudenlaisia julkisoikeudellisia itsehallinnollisia yhteisöjä. Niiden päätökset voivat olla muutoksenhaun kohteena hallintolainkäytössä. Se, miten päätöksestä voi valittaa, riippuu päätöksen sisällöstä. Hyvinvointialueen toimielinten ja viranhaltijoiden päätöksiin haetaan hyvinvointialueesta annetun lain (hyvinvointialuelaki) nojalla muutosta hallinto-oikeuteen aluevalituksella. Aluevalitusta koskeva sääntely vastaa pitkälti kunnallisvalitusta koskevaa sääntelyä, ja ennen valitusta on yleensä tehtävä hyvinvointialueen sisäinen oikaisuvaatimus. Jos muutoksenhaku perustuu erityislainsäädäntöön, muutoksenhakukeinona on usein hallintovalitus. Sosiaalihuollon asiakkaita koskevista päätöksistä, jotka liittyvät heidän laissa säädettyihin oikeuksiinsa tai velvollisuuksiinsa, valitetaan siten yleensä hallintovalituksella kuten ennenkin. Myös tässä tapauksessa valitusta voi edeltää oikaisuvaatimus. Jos asiassa ei ole saatavissa valituskelpoista hallintopäätöstä ja kyse on julkisoikeudellisesta oikeudesta tai velvollisuudesta, voi kysymykseen tulla hallintoriita. Hallintoriita pannaan vireille tekemällä hakemus hallinto-oikeuteen. Hallintoriidassa voi olla kyse esimerkiksi julkisoikeudellisesta maksuvelvollisuudesta.

Hallinto-oikeuden päätöksestä voi vahvan pääsäännön mukaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Valituslupaa ei kuitenkaan edelleenkään edellytetä lapsen tahdonvastaista huostaanottoa koskevissa asioissa, joissa hallinto-oikeus tekee huostaanottopäätöksen hyvinvointialueen sosiaalihuollon johtavan viranhaltijan hakemuksesta. Hyvinvointialueuudistus tukee kuitenkin sitä, että myös näissä asioissa voitaisiin tulevaisuudessa siirtyä valituslupajärjestelmään. Tämä johtuu siitä, että hyvinvointialueilla on aina käytettävissään laaja asiantuntemus huostaanottoasioiden valmistelussa, toisin kuin joissakin pienissä kunnissa aiemmin.

Uudistus lisäsi niiden päätösten määrää, joista voi valittaa, ja toi mukanaan myös uusia oikeudellisia kysymyksiä. Esittelen tässä kirjoituksessa korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksiä, jotka liittyvät hyvinvointialueiden toiminnan alkamiseen.

Hyvinvointialueiden järjestäytyminen

Hallintosääntö on hyvinvointialueelle tärkeä asiakirja. Siinä aluevaltuusto päättää, miten hyvinvointialuetta johdetaan ja miten sen hallinto ja toiminta järjestetään. Hyvinvointialuelaissa säädetään siitä, mitä määräyksiä hallintosäännössä on vähintään oltava. Laissa ei kuitenkaan määrätä tarkasti, millainen hyvinvointialueen organisaation tulee olla ja miten vastuut ja toimivalta jaetaan. Näihin ratkaisuihin vaikuttaa esimerkiksi se, miten palvelut halutaan järjestää ja tuottaa. Hyvinvointialueille onkin jätetty laissa liikkumavaraa.

Aluevaltuusto voi hyvinvointialuelain mukaan hallintosäännössä siirtää toimivaltaansa hyvinvointialueen muille toimielimille, luottamushenkilöille ja viranhaltijoille. Tähän liittyen ennakkopäätöksessä KHO 2024:113 katsottiin, että hyvinvointialue oli voinut siirtää terveydenhuollon palveluista perittävistä asiakasmaksuista tehtyjen oikaisuvaatimusten käsittelyn viranhaltijalle. Tämä merkitsi sitä, että viranhaltijan päätökseen haetaan muutosta hallinto-oikeudelta. Yksilöpäätösten osalta muutoksenhaku voi siten hyvinvointialueen hallintosäännön perusteella poiketa kuntalain perinteisestä muutoksenhakujärjestyksestä, jonka mukaan oikaisuvaatimuksen käsittelee monijäseninen toimielin.

Ennakkopäätös KHO 2024:124 liittyi hyvinvointialueen valitsemaan hallintosäännön mukaiseen organisaatio- ja johtamisrakenteeseen. Kysymys oli siitä, oliko hallintosäännössä annettu hyvinvointialueen johtaville viranhaltijoille sellaista päätösvaltaa terveyden- ja sairaanhoidon johtamisesta ja valvonnasta, joka terveydenhuoltolain 57 §:n mukaan kuuluu vain vastaavalle lääkärille. Päätöksessä arvioitiin sitä, rajoittiko terveydenhuoltolain säännös vastaavan lääkärin toimivallasta hyvinvointialueen mahdollisuutta päättää omasta viranhaltijaorganisaatiostaan. Terveydenhuoltolain mukaan vastaavalle lääkärille kuuluu yksinomainen johto- ja valvontavastuu siltä osin, kuin kysymys on palveluiden lääketieteellisin perustein ja erilaiset sairaanhoidolliset tarpeet huomioon ottaen toteutettavasta ammattijohtamisesta. Muutoin lainsäädännöllä ei ollut rajoitettu hyvinvointialueen mahdollisuuksia päättää siitä, miten toimintoja johdetaan ja ohjataan. Esillä olevassa tapauksessa hyvinvointialueen hallintosäännössä ei ollut eikä olisi voitukaan osoittaa vastaavan lääkärin asemaa kenellekään toiselle viranhaltijalle.Vastaavalle lääkärille oli osoitettu terveydenhuoltolain mukainen tehtävä, eikä valittu linjaorganisaatiomalli estänyt sen mukaisten vastuiden hoitamista.

Ennakkopäätöksessä KHO 2025:26 oli kysymys vaalikelpoisuudesta hyvinvointialueen aluehallitukseen. Päätös annettiin ennen vuoden 2025 aluevaaleja. Se koski hyvinvointialueen palveluksessa olevan henkilön vaalikelpoisuutta aluehallitukseen. Välittömästi hyvinvointialueen aluehallituksen alaisena toimiva hyvinvointialueen palveluksessa oleva henkilö ei ole hyvinvointialuelain mukaan vaalikelpoinen aluehallitukseen. Sääntely vastaa perusteiltaan kuntalaissa säädettyä vaalikelpoisuutta kunnanhallitukseen. Toimintansa aloittaneet hyvinvointialueet olivat kuitenkin pääsääntöisesti muodostaneet organisaationsa kunnista poiketen siten, ettei lautakunnille ollut osoitettu palveluiden järjestämistä koskevaa päätöstoimivaltaa eikä niiden alaisuuteen ollut sijoitettu henkilöstöä (VM:n arviomuistio hyvinvointialueen toimielinten kokoonpanoa koskevan sääntelyn muutostarpeista, VM:n julkaisuja 2023:48). Myös ennakkopäätöksessä käsiteltävänä olleessa tapauksessa hyvinvointialueen koko henkilöstö toimi organisatorisesti aluehallituksen alaisena. Tästä syystä aluehallituksen varajäsen oli aluevaltuuston päätöksen mukaan menettänyt vaalikelpoisuutensa silloin, kun hän siirtyi hyvinvointialueen palvelukseen sairaanhoitajan työsopimussuhteiseen tehtävään.

Korkein hallinto-oikeus linjasi ennakkopäätöksessään, että henkilöä ei pidetä vaalikelpoisuutta rajoittavan säännöksen tarkoittamalla tavalla välittömästi aluehallituksen alaisuudessa toimivana pelkästään sen vuoksi, että hän työskentelee organisaatiossa muodollisesti suoraan aluehallituksen alaisuudessa. Päätöksessä korostettiin, että vaalikelpoisuutta koskevat säännökset ovat keskeisiä hyvinvointialueiden itsehallinnon kansanvaltaisen perustan ja demokraattisen päätöksenteon kannalta. Ne turvaavat myös asukkaiden mahdollisuuden osallistua päätöksentekoon. Siksi vaalikelpoisuuden rajoituksia tuli tulkita suppeasti. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut rajoittaa hyvinvointialueen henkilöstön poliittisia oikeuksia ja osallistumismahdollisuuksia näin laajasti.

Päätöksen mukaan henkilön vaalikelpoisuus on arvioitava tapauskohtaisesti. Arvioinnissa otetaan huomioon henkilön työtehtävät ja hänen todellinen asemansa hyvinvointialueen organisaatiossa sekä se, kuinka läheisesti nämä liittyvät aluehallituksen toimintaan ja siellä käsiteltäviin asioihin. Aluevaltuuston päätöksen mukainen tulkinta olisi käytännössä estänyt kaikkia hyvinvointialueen palveluksessa olevia henkilöitä pääsemästä aluehallituksen jäseniksi.

Viranhaltijoiden asema uudistuksessa

Hyvinvointialueuudistuksella toteutettiin myös Suomen historian laajin liikkeen luovutus kunnilta ja kuntayhtymiltä hyvinvointialueille. Henkilöstö siirtyi uuden organisaation palvelukseen niin sanottuina vanhoina työntekijöinä säilyttäen siirtymähetkellä voimassa olleet työ- ja virkasuhteeseen liittyvät oikeudet ja etuudet (HE 241/2020 vp). Siirtyminen tapahtui suoraan lain nojalla eli automaattisesti, eikä siten edellyttänyt välttämättä erillistä päätöksentekoa.  

Korkein hallinto-oikeus on jo aiemmin todennut (KHO 2022:83), että kun työnantaja vaihtuu liikkeen luovutuksen vuoksi, uusi työnantaja ei ole velvollinen tarjoamaan viranhaltijalle täsmälleen samoja tehtäviä kuin ennen. Uudella työnantajalla on oikeus päättää organisaatiostaan ja muuttaa tehtäviä ja tehtävänimikkeitä. Se päättää myös toimintansa kannalta tarpeellisten virkojen perustamisesta sellaisia tehtäviä varten, joissa käytetään julkista valtaa.

Ennakkopäätös KHO 2025:44 koski yksittäisen viranhaltijan oikeudellista asemaa liikkeen luovutuksessa hyvinvointialueita perustettaessa. Korkein hallinto-oikeus otti kantaa siihen, oliko hyvinvointialueen palvelukseen siirtyneen viranhaltijan virkasuhteeseen voitu määrätä koeaika. Virkasuhde oli myöhemmin purettu koeajan perusteella. Viranhaltija oli valittu uuteen virkaan sisäisen haun kautta, ja tehtävä vastasi pitkälti hänen aiempaa virkaansa. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan kyse ei ollut täysin uuden henkilön ottamisesta hyvinvointialueen palvelukseen, vaan liikkeen luovutuksen toteuttamisesta. Koeajan määrääminen heikensi viranhaltijan palvelussuhdeturvaa liikkeen luovutusta koskevien säännösten vastaisesti, koska virkasuhteen jatkuvuus perustui vain koeajalliseen virkasuhteeseen. Koska koeaikaa ei olisi saanut määrätä, virkasuhdetta ei myöskään ollut perusteita purkaa.

Asianosaisseuraantoon liittyviä ratkaisuja

Hallintotuomioistuimissa on esiintynyt sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen kustannuksia koskevia hallintoriitoja. Ennen hyvinvointialueuudistusta nämä riidat olivat usein kuntayhtymien ja niiden jäsenkuntien välisiä, mutta kunnilla saattoi olla myös keskinäisiä yhteistoimintasopimuksia sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta (ks. KHO 2025:3). Joissakin tapauksissa hyvinvointialueet tulivat kuntien ja kuntayhtymien sijaan osapuoliksi riitaisuuksiin, jotka olivat vireillä jo hyvinvointialueiden aloittaessa toimintansa.

Yhdessä tällaisessa riidassa (KHO 2025:66) oli kyse suoriteperusteisista maksuista, joita kuntayhtymä oli aiemmin perinyt jäsenkunnaltaan. Kunta vaati hallinto-oikeudessa, että hyvinvointialueen on palautettava ne kustannukset, joita kunta oli maksanut liiallisen laskutuksen perusteella kuntayhtymän aikana. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioitiin, oliko hallinto-oikeus voinut vahvistaa palautusvelvollisuuden olemassaolon, mutta jättää päättämättä palautettavan summan määrästä.

Esimerkki riitaisuuksista, joiden taustalla on sosiaalihuollon palvelujen järjestämisvastuun siirtyminen kunnilta ja kuntayhtymiltä hyvinvointialueille, on ennakkopäätös KHO 2025:69. Tapauksessa yhdistys vaati hallinto-oikeudessa, että hyvinvointialueen tuli palauttaa sopimussakko, joka oli aiemmin peritty kuntayhtymän toimesta. Sakko perustui ostopalvelusopimukseen, joka oli tehty hankintalain mukaisen hankintamenettelyn perusteella. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistiin ensisijaisesti se, oliko hallinto-oikeus ollut toimivaltainen käsittelemään ja ratkaisemaan yhdistyksen vaatimuksen hallintoriitana.

Tulevaisuuden näkymiä

Korkein hallinto-oikeus on edellä esille tuodulla tavalla ratkaissut jo useita hyvinvointialueiden toiminnan aloittamisesta seuranneita oikeuskysymyksiä. Hyvinvointialueiden taloudelliset haasteet tulevat todennäköisesti tulevaisuudessa vaikuttamaan siihen, millaisia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja yksittäiset ihmiset saavat. Ne voivat vaikuttaa myös esimerkiksi hyvinvointialueiden palveluksessa olevien viranhaltijoiden palvelussuhteisiin. Lisäksi voi tulla esiin periaatteellisempia kysymyksiä hyvinvointialueiden itsehallinnosta ja rahoituksesta. Tällaiset kysymykset voivat vaatia korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksiä.