Välfärdsområdesreformen och högsta förvaltningsdomstolen

Bakgrund

Den i Finlands historia största strukturomvandlingen av den offentliga sektorn, välfärdsområdesreformen, trädde i kraft 1.1.2023. Genom reformen överfördes ansvaret för ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet från kommunerna och samkommunerna på välfärdsområdena, med undantag för Helsingfors stad. För detta ändamål grundades 21 välfärdsområden som bildade en alldeles ny förvaltningsnivå vid sidan av kommun och stat. Reformens syften var bland annat att trygga en mer jämlik tillgång till tjänster och minska skillnaderna i välfärd och hälsa och förbättra tillgången till tjänster samt tjänsternas tillgänglighet (RP 241/2020 rd).

Välfärdsområdena är nya offentligrättsliga samfund med självstyre. Deras beslut kan vara föremål för ändringssökande i förvaltningsprocess. Det, hur man överklagar ett beslut, beror på beslutets innehåll. Ändring i ett beslut som fattats av välfärdsområdets organ eller tjänsteinnehavare söks med stöd av lagen om välfärdsområden (välfärdsområdeslagen) hos förvaltningsdomstolen genom välfärdsområdesbesvär. Bestämmelserna om välfärdsområdesbesvär motsvara långt bestämmelserna om kommunalbesvär och oftast krävs en omprövningsbegäran inom välfärdsområdet innan man kan anföra besvär. I de fall ändringssökandet baserar sig på speciallagstiftning söks ändring ofta genom förvaltningsbesvär. Över beslut som gäller klienter inom socialvården och vilka hänför sig till klienternas lagstadgade rättigheter och skyldigheter anförs besvär även i fortsättningen oftast genom förvaltningsbesvär. Också i dessa fall kan en omprövningsbegäran föregå besvären. Ifall inget överklagbart förvaltningsbeslut går att få och ärendet gäller en offentligrättslig rättighet eller skyldighet kan ett förvaltningstvistemål komma i fråga. Ett förvaltningstvistemål inleds med en ansökan till förvaltningsdomstolen. Ett förvaltningstvistemål kan gälla till exempel en offentligrättslig betalningsskyldighet.

Över förvaltningsdomstolens beslut kan man enligt en kraftig huvudregel anföra besvär hos högsta förvaltningsdomstolen endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Besvärstillstånd förutsätts ändå inte i ärenden som gäller tvångsomhändertagande av barn, där förvaltningsdomstolen fattar beslut om omhändertagande på ansökan av välfärdsområdets ledande tjänsteinnehavare inom socialvården. Välfärdsområdesreformen ger stöd för att också dessa ärenden i framtiden kunde överföras till besvärstillståndssystemet. Detta beror på att välfärdsområdena alltid har tillgång till omfattande sakkunskap i beredningen av ärenden som gäller omhändertagande, i motsats till vad fallet tidigare var i en del små kommuner.

Reformen ökade antalet överklagbara beslut och medförde även nya rättsliga frågor. I den här skrivelsen presenterar jag högsta förvaltningsdomstolens beslut som hänför sig till inledandet av verksamheten i välfärdsområdena.

Välfärdsområdena konstituerar sig

Förvaltningsstadgan är en viktig handling för välfärdsområdet. I den beslutar välfärdsområdesfullmäktige hur välfärdsområdet styrs och hur dess förvaltning och verksamhet ordnas. Välfärdsområdeslagen innehåller bestämmelser om vad som åtminstone ska anges i förvaltningsstadgan. Lagen innehåller ändå inte noggrannare bestämmelser om hurudan välfärdsområdets organisation ska vara eller hur ansvar och behörighet ska fördelas. Dessa lösningar påverkas av till exempel hur man vill ordna och producera tjänsterna. Lagen lämnar med andra ord svängrum för välfärdsområdena. I det följande behandlar jag några prejudikat av högsta förvaltningsdomstolen där frågan gällt organisationsmodeller som välfärdsområdena har godkänt i förvaltningsstadgan.

Områdesfullmäktige kan enligt välfärdsområdeslagen i sin förvaltningsstadga delegera sin behörighet åt välfärdsområdets andra organ, förtroendevalda och tjänsteinnehavare. Med anledning av detta ansåg HFD i sitt prejudikat HFD 2024:113 att välfärdsområdet hade kunnat överföra behandlingen av begäranden om omprövning av klientavgifter för hälsovården till en tjänsteinnehavare. Detta innebar att tjänsteinnehavarens beslut skulle överklagas hos förvaltningsdomstolen. Ändringssökandet över beslut som gäller enskilda kan därför med stöd av välfärdsområdets förvaltningsstadga avvika från den traditionella besvärsordningen enligt kommunallagen, enligt vilken en begäran om omprövning behandlas av ett organ med flera medlemmar.

Prejudikatet HFD 2024:124 gällde den organisations- och ledningsmodell som välfärdsområdet antagit i sin förvaltningsstadga. Frågan var huruvida man i förvaltningsstadgan i strid med 57 § i hälso- och sjukvårdslagen hade gett välfärdsområdets ledande tjänstemän sådan behörighet att leda och övervaka hälsovården och sjukvården som enbart hör till den ansvariga läkaren. I beslutet bedömdes huruvida hälso- och sjukvårdslagens bestämmelse om den ansvariga läkarens behörighet begränsar välfärdsområdets möjligheter att fatta beslut om sin tjänsteinnehavarorganisation. Den ansvariga läkaren har enligt hälso- och sjukvårdslagen uteslutande behörighet att leda och övervaka hälsovården och sjukvården till den del det handlar om professionell ledning av tjänster som genomförs på medicinska grunder och med beaktande av olika behov av hälsovård. Till övriga delar begränsar inte lagstiftningen välfärdsområdets möjligheter att besluta hur verksamheten leds och styrs. I det förevarande fallet varken hade man eller kunde man i förvaltningsstadgan ha anvisat ställningen som ansvarig läkare åt någon annan tjänsteinnehavare. Ansvariga läkarens uppgifter motsvarade uppgifterna enligt hälso- och sjukvårdslagen och den valda linjeorganisationsmodellen var inte ett hinder för att utöva det ansvar uppgiften innebar.

I prejudikatet HFD 2025:26 var det fråga om valbarheten till välfärdsområdets områdesstyrelse. Beslutet gavs före områdesvalen 2025. Ärendet gällde en inom välfärdsområdet anställd persons valbarhet till områdesstyrelsen. En person som är anställd hos välfärdsområdet och lyder direkt under välfärdsområdets områdesstyrelse är enligt välfärdsområdeslagen inte valbar till välfärdsområdesstyrelsen. Bestämmelsen motsvarar i grunden kommunallagens bestämmelser om valbarhet till kommunstyrelsen. De nya välfärdsområdena har ändå som regel byggt sin organisation på ett från kommunerna avvikande sätt så att nämnderna inte har getts beslutanderätt gällande organiseringen av tjänster och så att nämnderna inte har underlydande personal (FM:s Bedömningspromemoria om behoven att ändra bestämmelserna om sammansättningen av välfärdsområdenas organ, FM:s publikationer 2023:48). Även i det aktuella fallet var hela personalen inom välfärdsområdet organisatoriskt underställd välfärdsområdesstyrelsen. Av denna orsak hade en suppleant i områdesstyrelsen enligt områdesfullmäktiges beslut förlorat sin valbarhet när hen blivit anställd hos välfärdsområdet som mottagningssjuksköterska i arbetsavtalsförhållande.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg i sitt prejudikat att en person som organisatoriskt är direkt underställd välfärdsområdesstyrelsen inte på denna grund kan anses lyda direkt under välfärdsområdesstyrelsen på det sätt som avses i nämnda bestämmelse om begränsning av valbarheten. I beslutet poängterades att bestämmelserna om valbarheten är väsentliga med tanke på välfärdsområdenas folkstyrda självstyrelse och demokratiska beslutsfattande. De garanterar dessutom invånarnas möjligheter att delta i beslutsfattandet. Därför ska begränsningarna i valbarheten tolkas restriktivt. Enligt högsta förvaltningsdomstolen har det inte varit lagstiftarens mening att i så här hög grad inskränka välfärdsområdespersonalens politiska rättigheter och möjligheter att delta.

Enligt beslutet ska valbarheten avgöras från fall till fall. I bedömningen ska man utgå från personens arbetsuppgifter hos välfärdsområdet och personens faktiska ställning i organisationen och avgöra hur nära dessa är välfärdsområdesstyrelsens verksamhet och de ärenden som behandlas där. En tolkning enligt områdesfullmäktiges beslut hade i praktiken hindrat alla anställda inom välfärdsområdet att bli invalda i områdesstyrelsen.

Tjänsteinnehavarnas ställning i reformen

I och med välfärdsområdesreformen genomfördes även den i Finlands historia största överföringen av rörelse från kommunerna och samkommunerna till välfärdsområdena. Personalen överfördes till den nya organisationen som så kallade gamla arbetstagare och behöll de rättigheter och skyldigheter som deras arbetsavtals- eller tjänsteförhållandet medförde vid tidpunkten för överföringen (RP 241/2020 rd). Överföringen skedde direkt med stöd av lag det vill säga automatiskt och förutsatte därför inte nödvändigtvis något enskilt beslutsfattande.

Högsta förvaltningsdomstolen har redan tidigare (HFD 2022:83) konstaterat att när arbetsgivaren byts på grund av överlåtelse av rörelse, är den nya arbetsgivaren inte skyldig att erbjuda tjänsteinnehavaren exakt samma uppgifter som förr. Den nya arbetsgivaren har rätt att bestämma om sin organisation och ändra uppgifter och uppdragsbeteckningar. Arbetsgivaren fattar även beslut om inrättandet av tjänster för sådana uppgifter där utövande av offentlig makt ingår.

Prejudikatet HFD 2025:44 gällde en enskild tjänsteinnehavares rättsliga ställning i samband med överlåtelsen av rörelse när välfärdsområdena grundades. Högsta förvaltningsdomstolen tog ställning till om det varit möjligt att för en tjänsteinnehavares tjänsteförhållande bestämma en prövotid när tjänsteinnehavaren övergick i välfärdsområdets tjänst. Tjänsteförhållandet hade sedermera hävts på grund av prövotiden. Tjänsteinnehavaren hade valts till den nya tjänsten via intern rekrytering och uppgiften motsvarade långt hens tidigare tjänst. Enligt högsta förvaltningsdomstolen handlade det inte om att ta en alldeles ny person i tjänst hos välfärdsområdet utan om att genomföra överlåtelsen av rörelse. Prövotiden försvagade tjänsteinnehavarens anställningsskydd i strid med bestämmelserna om överlåtelse av rörelse eftersom tjänsteförhållandets kontinuitet endast grundade sig på tjänsteförhållandet med prövotid. Eftersom ingen prövotid hade kunnat bestämmas hade det inte heller funnits grunder för att häva tjänsteförhållandet.

Avgöranden som gäller partssuccession

I förvaltningsdomstolarna har förekommit förvaltningstvistemål som gäller kostnaderna för social- och hälsovårdstjänster. Före välfärdsområdesreformen var tvisterna ofta mellan samkommuner och deras medlemskommuner, men kommunerna kunde även sinsemellan ingå avtal om samarbete angående ordnande och produktion av social- och hälsovårdstjänster (HFD 2025:3). I vissa fall har välfärdsområdena kommit i stället för kommunerna och samkommunerna som parter i sådana tvister som var anhängiga redan när välfärdsområdena inledde sin verksamhet.

Ett sådant tvistemål (HFD 2025:66) gällde åtgärdsbaserade ersättningar som samkommunen tidigare hade krävt in av sin medlemskommun. Kommunen yrkade i förvaltningsdomstolen att välfärdsområdet förpliktas att återbetala sådana kostnader som kommunen hade betalat för på grund av överfakturering under samkommunens tid. Högsta förvaltningsdomstolen tog ställning till om förvaltningsdomstolen hade kunnat fastställa betalningsskyldigheten men låta bli att avgöra återbetalningens belopp.

Ett exempel på tvister som bottnar i att ansvaret för att ordna socialvårdstjänster överfördes från kommunerna och samkommunerna till välfärdsområdena, är prejudikatet HFD 2025:69. En förening yrkade i förvaltningsdomstolen att välfärdsområdet förpliktas återbetala ett avtalsvite som samkommunen tidigare krävt av föreningen. Avtalsvitet grundade sig på ett avtal om köpta tjänster. Avtalet hade gjorts med stöd av ett upphandlingsförfarande enligt upphandlingslagen. I högsta förvaltningsdomstolen avgjordes framför allt huruvida förvaltningsdomstolen var behörig att pröva och avgöra föreningens yrkande som ett förvaltningstvistemål.

Framtidsutsikter

Högsta förvaltningsdomstolen har som ovan framkommit redan avgjort flera rättsfrågor som har uppstått när välfärdsområdena inledde sin verksamhet. Välfärdsområdenas ekonomiska utmaningar påverkar sannolikt i framtiden hurudana social- och hälsovårdstjänster enskilda mänskor får. De kan även inverka på välfärdsområdets tjänsteinnehavares anställningsförhållanden. Också mer principiella frågor kring välfärdsområdenas självstyre och finansiering kan framkomma. Dylika frågor kan förutsätta prejudikat av högsta förvaltningsdomstolen.