Tuomioistuinten riippumattomuudesta ja korkeimman hallinto-oikeuden valtiosääntöisestä asemasta

”Puhdistuksia mediaan, kouluihin, yliopistoon, oikeuslaitokseen – Demokratian tukipylväät eivät ole itsestäänselvyys”, ”Pakotteita Kansainvälistä rikostuomioistuinta vastaan”, ”Meillä on huonoja tuomareita. Jossain vaiheessa on tarkasteltava, mitä tehdään, kun on roistomainen tuomari” sanoo presidentti”, ”Parlamentti hyväksyi kiistellyn lain tuomareiden erottamisesta”

Nämä ovat mediaotsikoita maailmalta kertomusvuodelta 2025. Ne ja niiden taustalla olevat ilmiöt ovat konkreettinen osoitus siitä, miten oikeusvaltiollisuutta, demokratiaa, vallanjakoa ja tuomareiden riippumattomuutta koetellaan monessa maassa Euroopassa ja sen ulkopuolella. Ne ovat myös osoitus siitä, miten riippumattomuuden kolhut myötäänsä ylittävät uutiskynnyksen.  

Valitettavan useassa maassa valtaapitävien aatemaailma ei vastaa perinteistä eurooppalaista tai länsimaista oikeusvaltiokäsitystä. Tuomioistuinten toimivaltaa toimeenpanovallan laillisuuden arvioijana kyseenalaistetaan. Vallanjako horjuu, kun tuomioistuinten toimintaan puututaan epäasiallisin keinoin tai niiden toimintaedellytyksiä heikennetään. Tuomioistuinten päätöksiä arvostellaan, kärjekkäästikin, ja niitä saatetaan jättää noudattamatta. Väkivaltaisia provokaatioitakin on nähty.

Vaikka näitä uhkia ei Suomessa onneksi ole näköpiirissä, on meilläkin varauduttava myrskyisempiin aikoihin. Tuomareiden riippumattomuus onkin oikeuspoliittisella agendallamme kenties tärkeämpi kuin koskaan aiemmin. Uhka tuomioistuinten riippumattomuuden rapautumisesta tai rapauttamisesta rajojemme ulkopuolelta tulevine vaikuttimineen on syytä ottaa vakavasti.

Tuomioistuinten riippumattomuus on Suomessa näyttäytynyt vahvalta. Tosiasia kuitenkin on, ettei riippumattomuutta ole riittävän kattavasti turvattu perustuslain tasolla. Tuomareiden virassapysymisoikeus on kyllä perustuslaissa turvattu, mutta moni muu riippumattomuuden tae on jätetty tavallisella lailla säädettäväksi tai sääntelyn ulkopuolelle.

Riippumattomuuden takeista olisi perustuslaissa säädettävä nykyistä laajemmin. Oikeusministeriön tammikuussa 2024 asettamassa Oikeuslaitoksen riippumattomuuden perustuslailliset takeet -työryhmässäarvioidaan parhaillaan riippumattomuuden näkökulmasta tarpeelliset perustuslain ja muun lainsäädännön muutostarpeet. Työ on tervetullut. Korjausliikkeitä riippumattomuuden vahvistamiseksi ei ole syytä viivytellä.

Yksi keskeisimmistä perustuslain muutostarpeista koskee korkeimpien oikeuksien jäsenten määrää, joka ei nykyisellään nauti perustuslain suojaa. Perustuslaissa todetaan ainoastaan, että ylimpien tuomioistuinten jäseniä on oltava ”tarpeellinen määrä”, ja että asiasta säädetään tarkemmin lailla. Valtiosääntömme antaa turhan avoimen valtakirjan tavallisen lain säätäjälle päättää, mikä on tarpeellinen määrä ylimmän tuomioistuinten tuomareita. Samaan liittyen välttämätön valtiosääntöinen korjausliike olisi tuomareiden eroamisiän vahvistaminen perustuslain tasolla.

Vallanjaon merkityksellisyydestä

Valtiosääntö, perustuslaki, on valtion selkäranka, jonka on oltava vahva, jotta valtio pysyy kasassa. Valtiosäännössä säädetään yhtäältä keskeisten valtioelinten toimivallasta ja toisaalta kansalaisten oikeuksista. Valtiosäännössä valta ja vallankäyttö sekä toisaalta kansalaisten oikeudet sovitetaan yhteen.

Oikeusvaltiossa vallankäyttöä lähestytään klassisella Montesquieun vallan kolmijako-opilla. Jotta saavutetaan tasapaino vallankäyttäjien kesken ja estetään vallan keskittyminen, on valta jaettava. Lainsäädäntövalta kuuluu lainsäätäjälle. Hallitusvalta kuuluu hallitukselle ja hallinnolle. Lainkäyttövalta puolestaan erotetaan tuomioistuimille. Vallanjako merkitsee paitsi vallan jakamista myös kykyä hallita yhdessä yhteiseksi eduksi.

Vallanjaon oppiin kuuluu erottamattomasti tuomioistuinten riippumattomuus. Ilman riippumattomuutta ei ole legitiimiä ja kansalaisten luottamusta nauttivaa tuomioistuinlaitosta.

Tuomarin tehtävässä tuomaria ohjaa vain laki, oikeus ja oikeudenmukaisuus. Riippumattomuus takaa sen, että tuomari voi ratkaisutoiminnassaan soveltaa lakia vailla ulkopuolista painostusta ja vaikuttamista. Tuomioistuimet eivät toimi itseään varten vaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamista varten. Oikeusvaltiossa lainkäyttö ei ole olemassa itsensä vuoksi, vaan aineellisen oikeuden ja kansalaisten oikeuksien toteutumisen vuoksi. Tämän vuoksi riippumattomuus on oikeusvaltion suoja.

Korkeimman hallinto-oikeuden valtiosääntöisistä funktioista

Hallintolainkäyttö on merkittävää yhteiskunnallisen vallan käyttöä. Hallintotuomioistuimissa ratkaistaan valituksia viranomaisten päätöksistä koskien esimerkiksi verotusta, rakennuslupia ja oikeutta sosiaalietuuksiin. Asioita, jotka koskettavat jokaisen arkista elinpiiriä.

Hallintolainkäytössä annetaan oikeussuojaa yksittäistapauksissa. Samalla hallintolainkäyttö korjaa hallinnossa mahdollisesti tapahtuneita lainsoveltamisen erheitä. Hallintolainkäytön tehtäväksi onkin perinteisesti katsottu paitsi oikeussuojan antaminen yksittäisissä tapauksissa, myös hallinnon laillisuuden varmistaminen ja sitä kautta hallintotoiminnan ohjaaminen.

Perustuslain pykälistä oikeusturvaa koskeva 21 § on se, joka liittää tuomioistuinten toiminnan osaksi perustuslaillista kokonaisjärjestelmää. Pykälässä säädetään yksilöille oikeus saada asiansa käsitellyksi lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Samalla se velvoittaa tuomioistuimet turvaamaan menettelyllisen oikeudenmukaisuuden tuomioistuinprosessin osapuolille.

Hallintotuomioistuinten tehtäviin kuuluu myös perus- ja ihmisoikeuksien toteuttaminen perustuslain 22 §:n mukaisesti. Perus- ja ihmisoikeuksista on tullut hallintotuomioistuimissa suoraan sovellettavaa oikeutta. Ne soveltavat kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia siinä missä kansallista lainsäädäntöäkin. Kansallinen tuomari ei ole vain kansallisen lain tulkitsija vaan myös kansainvälisen ja eurooppalaisen oikeuden tulkitsija.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuilla on oikeutta ohjaava ja oikeutta kehittävä tehtävä. Ohjaamistehtävä on oikeudellisten ilmiöiden moninaistuessa ja oikeuden kansainvälistyessä vahvistunut. Suhteessa lainsäätäjään tuomioistuin ei vain sovella lakia vaan se myös täydentää lainsäätäjän työtä yksittäistapauksissa.

Perustuslainsäätäjä on antanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle myös muita kuin lainkäyttötehtäviä. Mainitut tuomiovaltaa sivuavat, mutta kuitenkin sen ulkopuolelle asettuvat tehtävät ovatalemmanasteisen lainkäytön valvonta ja oikeus tehdä lainsäädäntöaloitteita.

Sanotut tehtävät ovat merkityksellisiä tarkasteltaessa korkeimman hallinto-oikeuden valtiosääntöistä toimivallan kokonaisuutta. Näiden myötä korkeimman hallinto-oikeuden tehtävät ovat kansainvälisestikin vertailtuna laajat.

Perustuslain 99 §:n mukaan ylimmät tuomioistuimetvalvovat lainkäyttöä omalla toimialallaan. Valvonta ei tosin ole lainkäytön valvontaa siinä mielessä, että se mahdollistaisi puuttumisen yksittäisten oikeustapausten käsittelyyn alemmissa tuomioistuimissa. Valvonnalla tavoitellaan välillisesti lainkäytön yhtenäisyyttä hallintotuomioistuinten yhteistyöllä, keskinäisellä tietojen vaihdolla sekä osaamisen kehittämisellä. Kyse on ennen kaikkea yhteisestä laatutyöstä. Laatutyö turvaa tuomioistuinten riippumattomuutta suhteessa esimerkiksi Tuomioistuinvirastoon.

Samaisen perustuslain pykälän nojalla korkeimmalla hallinto-oikeudella on oikeus tehdä lainsäädäntöaloitteita. Lisäksi se osallistuu lainvalmisteluun antamalla lausuntoja ministeriöille ja eduskunnalle. Tehtävät ovat vallanjaollisesti erillään lainkäyttötehtävästä. Koska vallanjaollisesti liikutaan harmaalla alueella, on aloiteoikeutta syytä käyttää harkiten ja asioissa, jotka liittyvät korkeimman hallinto-oikeuden omaan toimintaan tai hallintolainkäyttöön.

Hallintolainkäytön kehityskulkuja

Suomalainen hallintolainkäyttö on vaatinut pitkän, yli sadan vuoden mittaisen kehityksen. Mutta vaikka kehitys on ollut hidasta, se on ollut jatkuvaa ja se on ollut johdonmukaista.

Itsenäisyyden alla Suomessa ylimpien tuomioistuinten riippumattoman aseman saavuttaminen ja riippumattoman ylimmän hallintotuomioistuimen perustaminen nähtiin oikeuspoliittisesti välttämättömänä. Sen jälkeen tuomioistuinten riippumatonta asemaa on määrätietoisesti edistetty. Vahvistumista on tapahtunut tuomioistuimissa instituutioina niin tuomioistuinten hallinnossa, tuomareiden nimittämismenettelyssä kuin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeita vahvistettaessa. Sanottuun liittyen johdonmukaisena tavoitteena on niin ikään ollut hallintotuomioistuinten riippumattomuuden kasvattaminen osana oikeusturvan kokonaisuutta.

Ensimmäinen hallintotuomioistuin, korkein hallinto-oikeus, perustettiin maahamme yhtenä ensimmäisistä itsenäisen Suomen instituutioista vuonna 1918. Sen riippumaton asema vahvistettiin seuraavana vuonna ensimmäisessä perustuslaissamme, hallitusmuodossa. Korkeimman hallinto-oikeuden perustamista voi pitää periaatteellisesti tärkeänä käännekohtana suomalaisessa valtiosääntöhistoriassa. Ylin hallinto-oikeudellinen lainkäyttö, joka aikaisemmin oli kuulunut muodollisesti hallintoviranomaiselle, senaatille, siirtyi vallanjaon edellyttämin tavoin riippumattomalle tuomioistuimelle.  

Sen sijaan vielä pitkään alemmanasteiset hallinto-oikeudelliset valitusasiat tulivat kuulumaan hallinnon ratkaistaviksi. Alemmanasteisen hallintolainkäytön jättäminen hallitusmuotoratkaisussa osaksi hallintoviranomaisten toimintaa haastoikin vahvasti rajanvetoa lainkäyttövallan ja hallitusvallan välillä.  

Epätyydyttävä tilanne tunnistettiin jo tuolloin. Ns. Tulenheimo-komitea sai jo vuonna 1919 toimeksiannon valmistella ehdotukset alemmanasteisista hallinnollisista tuomioistuimista. Lääninoikeudet perustettiin kuitenkin vasta vuosikymmeniä myöhemmin. Sittemmin niiden muuttaminen alueellisiksi hallinto-oikeuksiksi vahvisti suotuisaa riippumattomuuskehitystä.

Viimeiset reilut kolme vuosikymmentä ovat merkinneet hallinto-oikeuksien aseman ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin merkittävää voimistumista. Kehitysaskeleet tapahtuivat siinä yhteydessä ja nopeasti sen jälkeen, kun Suomi avautui kohti eurooppalaisia vaikutteita.

Olimme liittyneet Euroopan neuvoston jäseneksi ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Euroopan unionin jäseniä meistä tuli 30 vuotta sitten, vuonna 1995, ja samana vuonna tuli voimaan hallitusmuodon perusoikeusuudistus. Hallintolainkäytön vahvistuminen osuu samaan aikaan oikeusjärjestyksemme ns. perus- ja ihmisoikeuksien murroksen alkamisen kanssa.

Hallinto-oikeudet osana tuomiovallan kokonaisuutta tunnustettiin lopullisesti vuoden 2000 perustuslaissa. Perustuslaki sinetöi sen kehityskulun, jossa hallintotuomioistuimet oli saatettu tasaveroisiksi riippumattomiksi tuomioistuimiksi yleisten tuomioistuinten rinnalle.

Suotuisa kehitys on jatkunut perustuslain säätämisen jälkeenkin. Alueelliset hallinto-oikeudet ovat vakiinnuttaneet asemansa oikeusturvaa antavina tuomioistuimina. Tästä on puolestaan seurannut se, että korkeinta hallinto-oikeutta on voitu määrätietoisesti kehittää oikeudenkäyttöä ohjaavaksi valituslupatuomioistuimeksi.

Hallinto-oikeudellisessa oikeussuojajärjestelmässä viimeisin merkittävä askel on ollut korkeimman hallinto-oikeuden muuntuminen valituslupatuomioistuimeksi. Se on tapahtunut vaiheittain asiaryhmä kerrallaan vuosikymmenten ajan. Käänteentekevä oli vuoden 2020 alusta voimaan tullut hallintoprosessilaki. Sen myötä haettaessa muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta on vahvana pääsääntönä valitusluvan edellyttäminen.

Valtiosääntöisesti muutos oli merkittävä. Kattavalle valituslupajärjestelmälle oli ollut painavia hallintolainkäytön tehostamiseen ja korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolin vahvistamiseen liittyviä perusteita, kuten perustuslakivaliokunta (PeVL 50/2018 vp) asian ilmaisi. Valituslupatuomioistuimena korkein hallinto-oikeus voi keskittyä niihin muutoksenhakuasioihin, joita oikeusturva ja hallinnon lainalaisuuden varmistaminen edellyttävät.

Vahvistamalla tuomioistuinten valtiosääntöistä riippumattomuutta ja korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolia jatketaan sitä suotuisaa kehityskulkua oikeusturvan edistämiseksi, joka on näkynyt suomalaisessa oikeusvaltiossa jo reilun sadan vuoden ajan.

Kirjoitus perustuu kirjoittajan maaliskuussa 2025 tarkastettuun väitöskirjaan ”Sata vuotta hallintolainkäyttövaltaa – Tutkimus korkeimman hallinto-oikeuden ja alueellisten hallinto-oikeuksien valtiosääntöoikeudellisesta asemasta”.