Om domstolarnas oberoende och högsta förvaltningsdomstolens ställning inom statsförfattningen

”Utrensningar i massmedia, skolor, universitet, rättsväsendet – Demokratins stöttepelare är ingen självklarhet”, ”Sanktioner mot Internationella brottmålsdomstolen”, ”Vi har dåliga domare. I något skede måste vi avgöra vad som måste göras när en domare är skurkaktig” säger presidenten”, ”Parlamentet antog den omtvistade lagen om uppsägning av domare”

De här är massmedierubriker från olika håll i världen under året 2025. Rubrikerna och företeelserna bakom dem är ett konkret bevis på hur rättsstatligheten, demokratin, maktfördelningen och domarnas oberoende prövas i många länder både inom och utanför Europa. De är också bevis på hur de stötar oberoendet får jämnt når över nyhetströskeln.

I beklagligt många länder motsvarar inte makthavarnas idévärld den traditionella europeiska eller västerländska rättsstatsuppfattningen. Domstolarnas behörighet att bedöma lagligheten hos den verkställande makten ifrågasätts. Maktfördelningen vacklar när man på ett osakligt sätt ingriper i domstolarnas verksamhet eller försvagar deras verksamhetsförutsättningar. Domstolarnas beslut utsätts för kritik, även skarp sådan, och besluten kan lämnas utan verkställelse. Också våldsamma provokationer har setts.

Trots att de här hoten tursamt nog inte ligger inom synhåll i Finland, måste även vi förbereda oss på stormigare tider. Så är också domarnas oberoende eventuellt nu viktigare på vår rättspolitiska agenda än någonsin tidigare. Hotet om att domstolarnas oberoende förvittrar eller fås att förvittra och dess incitament utomlands ifrån är skäl att tas på allvar.

Domstolarnas oberoende har i Finland synts stark. Sanningen är trots allt att oberoendet inte i tillräcklig omfattning har tryggats på grundlagsnivå. Domarnas rätt att kvarstå i tjänsten är tryggad i grundlagen men många andra garantier för oberoendet har hänskjutits till bestämmelser på lagnivå eller lämnats utanför lagstiftningen.

Det vore skäl att mer omfattande än för tillfället i grundlagen stadga om garantierna för oberoendet. Arbetsgruppen för grundlagsenliga garantier för rättsväsendets oberoende som justitieministeriet tillsatte i januari 2024 bedömer som bäst behovet av ändringar i bestämmelserna om rättsväsendets oberoende i grundlagen och i övrig lagstiftning. Arbetet är välkommet. Det finns ingen orsak att dröja med korrigeringar för att stärka oberoendet.

Ett av de mest centrala behoven för en grundlagsändring gäller bestämmelserna om antalet domare vid de högsta domstolarna vilka inte i nuläge åtnjuter grundlagsskydd. Grundlagen föreskriver endast att de högsta domstolarna ska ha ”ett behövligt antal ledamöter” och att närmare föreskrifter ges i lag. Vår statsförfattning ger lagstiftaren onödigt stor makt att bestämma vilket antal domare som är behövligt i de högsta domstolarna. På samma sätt vore det nödvändigt att på grundlagsnivå fastslå avgångsåldern för domare.

Om betydelsen av maktfördelningen

Statsförfattningen, grundlagen, är statens ryggrad. Ryggraden måste vara stark för att staten ska hålla ihop. I statsförfattningen ingår bestämmelser om dels de centrala statsorganens befogenheter, dels medborgarnas rättigheter. I statsförfattningen sammanfogas makten och maktutövningen med medborgarnas rättigheter.

I en rättsstat närmar man sig maktutövningen med den klassiska tredelningsläran av Montesqieu. För att åstadkomma balans mellan maktutövarna och förhindra en koncentration av makten, måste makten fördelas: Lagstiftningsmakten hör till lagstiftaren. Den verkställande makten hör till regeringen och förvaltningen. Den dömande makten eller rättskipningen för sin del avskiljs åt domstolarna. Maktfördelningen innebär förutom en uppdelning av makten också en förmåga att regera tillsammans för ett gemensamt väl.

En oskiljaktig del av maktfördelningsläran är domstolarnas oberoende. Utan oberoendet existerar inte ett domstolsväsende som är legitimt och åtnjuter folkets förtroende.

Domaren styrs i sitt uppdrag endast av lag, rätt och rättvisa. Oberoendet garanterar att domaren i sitt beslutsfattande kan tillämpa lagen utan utomstående påtryckning eller påverkan. Domstolarna verkar inte för sig själva utan för att förverkliga en rättvis rättegång. I en rättsstat existerar rättskipningen inte för sig själv utan för att den materiella rätten och medborgarnas rättigheter ska förverkligas. Därför är oberoendet rättsstatens skydd.

Om högsta förvaltningens funktioner enligt statsförfattningen

Förvaltningsprocess är betydande samhällelig maktutövning. Förvaltningsdomstolarna avgör besvär över myndighetsbeslut som gäller till exempel beskattning, bygglov och rätten till sociala förmåner. Ärenden som berör allas vardagliga liv.

Förvaltningsrättskipningen ger rättsskydd i enskilda mål. Samtidigt korrigerar förvaltningsrättskipningen eventuella fel som har skett i tillämpningen av lagen. Förvaltningsrättskipningen anses traditionellt ha som uppgift förutom att ge rättsskydd i enskilda fall, också att trygga lagenligheten i förvaltningen och därigenom att styra förvaltningsverksamheten.

Av grundlagens paragrafer är 21 § den som fogar domstolarnas verksamhet till en del av ett grundlagsenligt helhetssystem. I paragrafen föreskrivs om vars och ens rätt att få sin sak behandlad i en domstol som är behörig enligt lag. Samtidigt förpliktar den domstolarna att garantera processuell rättvisa för parterna i domstolsprocessen.

Till förvaltningsdomstolarnas uppgifter hör även att tillgodose de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna enligt 22 § i grundlagen. De grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna har blivit direkt tillämplig rätt i förvaltningsdomstolarna som tillämpar internationella människorättskonventioner precis som nationell lagstiftning. Den nationella domaren är uttolkare av inte bara nationell lag utan också internationell och europeisk rätt.

Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden har som uppgift att både styra och utveckla rätten. Uppgiften att styra har stärkts i och med att de rättsliga fenomenen har fått större variation och juridiken har internationaliserats. I förhållande till lagstiftaren inte bara tillämpar domstolen lagen utan kompletterar i enskilda fall lagstiftarens arbete.

Grundlagsstiftaren har gett högsta förvaltningsdomstolen också andra än rättskipningsuppgifter. Dessa uppgifter som tangerar domsrätten men ändå placerar sig utanför den är att övervaka rättskipningen i lägre instanser och rätten att göra framställningar om vidtagande av lagstiftningsåtgärder.

Dessa uppgifter är betydande när man granskar högsta förvaltningsdomstolens statsförfattningsrättsliga behörighet i sin helhet. Med dessa är högsta förvaltningsdomstolens uppgifter omfattande även internationellt sett.

De högsta domstolarna övervakar enligt 99 § i grundlagen rättskipningen inom sina behörighetsområden. Övervakningen är i och för sig inte övervakning i den bemärkelsen att den skulle möjliggöra ett ingripande i hur ett enskilt rättsfall behandlas i en lägre rättsinstans. Syftet med övervakningen är indirekt en enhetlig rättskipning genom samarbete mellan förvaltningsdomstolarna, utbyte av information och utbildning. Kvalitetsarbete tryggar domstolarnas oberoende i förhållande till exempelvis Domstolsverket.

Med stöd av samma paragraf i grundlagen kan högsta förvaltningsdomstolen göra framställningar om lagstiftningsåtgärder. Ytterligare deltar den i lagberedningen genom att avge utlåtanden åt ministerier och riksdagen. Uppgifterna är ur maktfördelningssynvinkel åtskilda från rättskipningen. Eftersom vi med tanke på maktfördelningen rör oss i en gråzon är det skäl att utnyttja rätten att göra framställningar endast efter noga övervägande och i ärenden som anknyter till högsta förvaltningsdomstolens egen verksamhet eller förvaltningsprocessen.

Förvaltningsrättskipningens utveckling

Den finska förvaltningsrättskipningen har krävt en lång, över hundra årig utveckling. Men trots att utvecklingen varit långsam har den varit fortgående och konsekvent.

I samband med självständigheten ansågs det rättspolitiskt nödvändigt att de högsta domstolarna erhöll en oberoende ställning och att en oberoende högsta förvaltningsdomstol grundades. Efter det har domstolarnas oberoende ställning målmedvetet befrämjats. Oberoendet har befästs inom domstolarna som institutioner i deras förvaltning, utnämningsförfarandet gällande domare och då garantierna för en rättvis rättegång har stärkts. Ett genomgående syfte i samband med detta har varit att öka förvaltningsdomstolarnas oberoende som en del av rättsskyddet som helhet.

Den första förvaltningsdomstolen, högsta förvaltningsdomstolen, grundades som en av de första institutionerna i det självständiga Finland år 1918. Dess oberoende stärktes följande år i vår första grundlag, regeringsformen. Grundandet av högsta förvaltningsdomstolen kan ses som en principiellt betydande vändpunkt i finsk statsförfattningshistoria. Den högsta förvaltningsrättsliga rättskipningen som tidigare formellt hade hört till en förvaltningsmyndighet, senaten, överfördes i enlighet med matfördelningslärans krav till en oberoende domstol.

Däremot kom ännu en lång tid de förvaltningsrättsliga besvären i lägre instanser att avgöras inom förvaltningen. Det faktum att förvaltningsrättskipningen på lägre nivå när regeringsformen antogs lämnades som en del av förvaltningsmyndigheternas verksamhet utmanade kraftigt gränsdragningen mellan rättskipningen och regeringsmakten.

Det otillfredsställande läget identifierades redan då. Den s.k. Tulenheimo-kommittén fick redan år 1919 i uppdrag att bereda förslag till förvaltningsdomstolar på lägre nivå. Länsrätterna grundades ändå först årtionden senare. Deras senare omvandling till förvaltningsdomstolar främjade den positiva utvecklingen av oberoendet.

De tre senaste årtiondena har inneburit en märkbar förstärkning av förvaltningsdomstolarnas ställning och en rättvis rättegång. Utvecklingsstegen togs snabbt och i samband med att Finland öppnade sig för europeiska influenser.

Vi hade blivit medlemmar av Europarådet och ratificerat Europeiska människorättskonventionen. Vi blev medlemmar av Europeiska unionen för 30 år sedan, år 1995, och samma år trädde regeringsformens grundrättighetsreform i kraft. Förvaltningsrättskipningen stärks samtidigt med vändpunkten i vårt rättssystem gällande grundläggande fri- och rättigheter och mänskliga rättigheter.

Förvaltningsdomstolarna som en del av den dömande makten erkändes slutligt i den nya grundlagen år 2000. Grundlagen förseglade den utveckling som ledde till att förvaltningsdomstolarna blev likvärdiga oberoende domstolar vid sidan av de allmänna domstolarna.

Den gynnsamma utvecklingen har fortsatt även efter att grundlagen stiftades. De regionala förvaltningsdomstolarna har befäst sin ställning som domstolar som ger rättsskydd. Av detta har för sin del följt att det blivit möjligt att målmedvetet utveckla högsta förvaltningsdomstolen till en besvärstillståndsdomstol som styr rättstillämpningen.

Det sista betydande steget i det förvaltningsrättsliga rättsskyddssystemet har varit högsta förvaltningsdomstolens förvandling till besvärstillståndsdomstol. Det har skett i etapper en ärendegrupp i taget under flera årtionden. Lagen om rättegång i förvaltningsärenden som trädde i kraft från 2020 blev avgörande. Med stöd av den är en stark huvudregel att anförande av besvär hos högsta förvaltningsdomstolen förutsätter besvärstillstånd.

Statsförfattningsmässigt var ändringen betydande. Effektiviseringen av förvaltningsprocessen och stärkandet av högsta förvaltningsdomstolens roll som prejudikatsdomstol hade utgjort vägande skäl för ett omfattande besvärstillståndssystem, som grundlagsutskottet uttryckte saken (GruUU 50/2018 rd). Som besvärstillståndsdomstol kan högsta förvaltningsdomstolen koncentrera sig på de överklaganden som rättsskyddet och lagenligheten inom förvaltningen förutsätter.

Genom att stärka domstolarnas statsförfattningsenliga oberoende och högsta förvaltningsdomstolens roll som prejudikatsdomstol fortsätter vi den gynnsamma utvecklingsprocessen att stärka rättsskyddet som har kunnat skönjas i den finska rättsstaten redan i drygt hundra år.

Artikeln baserar sig på skribentens i mars 2025 granskade doktorsavhandling ”Sata vuotta hallintolainkäyttövaltaa – Tutkimus korkeimman hallinto-oikeuden ja alueellisten hallinto-oikeuksien valtiosääntöoikeudellisesta asemasta”.