Lausunto ympäristöministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi ympäristönsuojelulain muuttamiseksi (ilmanlaatudirektiivi)

Luonnoksen mukaan ympäristönsuojelulakia muutettaisiin niin sanotun ilmanlaatudirektiivin täytäntöön panemiseksi. Lakiin lisättäisiin useita säännöksiä ilmanlaadun seurannasta ja suunnitelmista sekä niihin liittyvästä vireillepanosta ja muutoksenhausta. Ilmanlaadun suunnittelujärjestelmä koostuisi useista erilaisista suunnitelmista kuten ilmansuojelusuunnitelmasta, lyhyen aikavälin toimintasuunnitelmasta ja ilmansuojelun etenemissuunnitelmasta (jäljempänä ilmansuojelusuunnitelmat).

Korkein hallinto-oikeus esittää luonnoksesta seuraavat systemaattiset huomiot, joita täsmennetään asian valmistelijalle toimitettavassa oikeusneuvos Mika Seppälän muistiossa:

Ilmanlaatudirektiivin täytäntöönpano ympäristönsuojelulailla on perusteltua aiemman ilmanlaatusääntelyn vuoksi. Luonnoksen mukaiset säännösehdotukset ovat varsin yksityiskohtaisia ja osin vaikeaselkoisia johtuen ilmanlaatudirektiivistä. Uusien ehdotettujen säännösten runsaus, pykälien pituus ja pykäläviittaukset ovat omiaan sekoittamaan kokonaiskuvaa lain systematiikasta. Korkein hallinto toteaa, että eräs mahdollisuus olisi ollut säätää ilmanlaadun suunnittelusta omassa laissa, jossa olisi puolestaan voitu viitata ympäristönsuojelulakiin tarvittavilta osin, jolloin uusi laki rinnastuisi vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettuun lakiin.

Muutokset vireillepanoa ja muutoksenhakua koskeviin säännöksiin liittyvät ilmansuojelun suunnittelun oikeudellisen aseman muuttumiseen ilmanlaatudirektiivin ja osin unionin tuomioistuimen päätösten vuoksi.

Luonnoksen mukaan ympäristönsuojelulakiin lisättäisiin uusi 186 a § vireillepano-oikeudesta eräissä ilmanlaatuun liittyvissä asioissa. Ehdotus näyttäisi perustavan osin erheelliseen käsitykseen vireillepanosta. Vireillepano on ympäristönsuojelulain (86/2000) säätämisen jälkeen ymmärretty vakiintuneesti tavaksi saattaa valvontaviranomaisessa vireille vaatimus jonkin tilanteen korjaamiseksi. Viranomaisen on annettava vireillepanon johdosta valituskelpoinen päätös, jossa joko määrätään tilanteen korjaamisesta hallintopakon uhalla tai todetaan, ettei kyseessä ole lainvastainen tila. Kummassakin tapauksessa päätökseen voidaan hakea muutosta hallintotuomioistuimessa. Perusteluiden viittaukset passiivisuusvalitukseen ovat siten myös perusteettomia.

Edellä todettuun nähden on epäselvää, tarvitaanko ehdotettua 186 a §:ää lainkaan.

Asianosaisten piirin määrittely voi ilmanlaadun turvaamista koskeviin suunnitelmiin liittyen olla ongelmallista. Perusteluissa olisi syytä arvioida yleisellä tasolla asianosaispiirin määrittelyä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että esityksessä ei ole riittävällä tavalla analysoitu ilmanlaatudirektiivin muutoksenhakua koskevaa 27 artiklaa. Luonnoksen perustelut vaikuttavat osin ristiriitaisilta.

Ehdotetun 194 a §:n mukaan muutosta voitaisiin hakea suunnitelmia koskeviin päätöksiin, minkä lisäksi muutosta voitaisiin luonnollisesti hakea myös vireillepanon johdosta annettuun päätökseen. Säännöksen tarpeellisuus on kyseenalainen, koska jo voimassa oleva 190 § kattaa vastaavat tilanteet.

Esityksen yleisperusteluissa todetaan, että ”valtioneuvoston yleisistunnon hyväksymiin suunnitelmiin ja toimiin haettaisiin muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta ja muiden viranomaisten suunnitelmia ja toimia koskevat valitukset käsiteltäisiin hallinto-oikeuksissa”. Ympäristönsuojelulain mukaisten päätösten muutoksenhaku on keskitetty Vaasan hallinto-oikeuteen, eikä tätä koskevaa säännöstä ole esitetty muutettavaksi.

Voimassa olevassa ympäristönsuojelulain 190 §:ssä on säädetty yleisesti, että kaikkiin lain perusteella tehtäviin päätöksiin sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Poikkeuksena ovat vain kunnan ympäristönsuojelumääräykset ja kunnan hyväksymät taksat, joista valitetaan kuntalain mukaan. Tarpeetonta on säätää ehdotetussa 194 a §:ssä muun muassa siitä, että valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, kun tästä säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 8 §:ssä.

Ehdotetussa 194 b §:ssä säädettäisiin valitusoikeudesta ilmanlaatuun liittyvissä tapauksissa. Valitusoikeuden rajaukset vaikuttavat osin epäjohdonmukaisilta. Jos valitusoikeus perustuisi olemassa olevaan säännökseen ei tällaisia rajauksia tarvittaisi.

Ehdotuksen mukaan voimassa olevaan 191 §:n 4 momenttiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan vireillepanijalla olisi oikeus hakea muutosta tehtyyn päätökseen. Vastaava säännös olisi uudessa ehdotetussa 194 b §:ssä, joka koskisi pelkästään ilmanlaatuun liittyvää päätöksentekoa. Säännös tarkoittaa kuitenkin ehdotuksen mukaan, että muilla tahoilla ei ole valitusoikeutta päätökseen. Tällainen lähtökohtainen rajaus vain vireillepanijaan on ollut vanhastaan sääntönä hallintopakkoasioissa. Ympäristöä koskeva päätöksenteko voi koskea useita eri tahoja, jolloin ei ole järkevää, että jokainen eri taho tekee erikseen vireillepanon. Tämän vuoksi on pidetty mahdollisena, että eräissä tapauksissa myös muilla, joiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös voi vaikuttaa, olisi valitusoikeus tällaisesta päätöksestä. Esimerkiksi tapauksessa KHO 2013:163 katsottiin, että yksityisen vireille panemassa asiassa, Vaasan hallinto-oikeuden muutettua päätöstä, valitusoikeus oli myös kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella, vaikka se ei ollut vireillepanija hallintoviranomaisessa. Kun ilmanlaadun suunnittelu voi koskea useita asianosaisia, voisi olla tarkoituksenmukaista, että myös muilla tahoilla olisi valitusoikeus kielteisiin päätöksiin vireillepanosta. Tällöin tilanne vastaisi voimassa olevaa lakia.

Lausunnon on valmistellut oikeusneuvos Mika Seppälä. Lausunto on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnossa 11.5.2026.

Presidentti Kari Kuusiniemi
Kansliapäällikkö Jenny Rebold