Lausunto mietinnöistä koskien yhdenvertaisuuslain osittaisuudistusta

Oikeusministeriö on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lausuntoa mietinnöistä, jotka koskevat yhdenvertaisuuslain osittaisuudistusta. Kysymys on kahdesta hallituksen esityksen muotoon laaditusta mietinnöstä, joita oikeusministeriön toimittamassa aineistossa kutsutaan ”Työryhmän mietinnöksi” ja ”Alajaoston mietinnöksi”.

Korkein hallinto-oikeus on tarkastellut mietintöjä hallinto-oikeudellisen oikeussuojajärjestelmän ja hallintolainkäytön näkökulmasta ja esittää lausuntonaan seuraavaan.

Hyvitysasioiden käsittely ja ratkaiseminen yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnassa ja muutoksenhaku lautakunnan päätöksiin hyvitysasioissa

Yksi työryhmän ehdottamista keskeisistä muutoksista koskisi yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimivaltaa määrätä hyvitystä syrjinnän tai vastatoimien kohteeksi joutuneelle, milloin hyvitysvaatimus ei liittyisi työsuojeluviranomaisten valvontatoimivaltaan kuuluviin asioihin. Nykyisin hyvitysasiat ratkaistaan yleisissä tuomioistuimissa, ensi asteessa käräjäoikeuksissa. Lautakunnan ja käräjäoikeuksien toimivallat olisivat osin päällekkäisiä. Käräjäoikeus voisi käsitellä lautakunnan toimivaltaan sinänsä kuuluvan hyvitysvaatimuksen muun asian, esimerkiksi rikos-, vahingonkorvaus- tai muu riita-asian yhteydessä.

Hyvitysasioita lautakunnassa käsiteltäessä menettelyyn sovellettaisiin osin oikeudenkäynnistä hallintotuomioistuimissa annettua lakia (hallintoprosessilaki). Sovellettavaksi tulisivat myös hallintoprosessilain oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat säännökset.

Lautakunnan hyvitystä koskeviin päätöksiin haettaisiin muutosta hallinto-oikeudelta ja edelleen korkeimmalta hallinto-oikeudelta samoin kuin lautakunnan valvontaviranomaisena tekemiin päätöksiin. Hallintotuomioistuin voisi hyvitysasiassa myös vahvistaa ratkaisuksi sovinnon oikeudenkäymiskaaren 20 luvun mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus ei pidä ongelmattomana sitä, että yhdenvertaisuuslain mukaisia hyvitysasioita ohjautuisi hallintolainkäyttöön. Pulmallisena voidaan pitää myös sitä, että yhdenvertaisuuslain mukaisia hyvitysasioita ohjautuisi niin yleisiin tuomioistuimiin kuin hallintotuomioistuimiinkin. Poikkeuksellisena voidaan edelleen pitää järjestelyä, jossa perusluonteeltaan

lähinnä valvontaviranomaisena pidettävälle taholle (yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolauta¬kun-nalle) annettaisiin toimivalta ratkaista sitovilla (hallinto)päätöksillä yksityisoikeudellisina pidettäviä hyvitysvaatimuksia. Vähintäänkin lisäselvityksen tarpeita näyttäisi liittyvän myös ehdotukseen hallintoprosessilain osittaisesta soveltamisesta lautakunnassa sen käsitellessä hyvitysasioita sekä ehdotettuun sääntelyyn, joka koskee hallintotuomioistuinten mahdollisuutta vahvistaa sovinto hyvitysasiassa.

Lähtökohdat yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten väliselle toimivaltajaolle ilmenevät perustuslain 99 §:n 1 momentista, jonka mukaan ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttää korkein oikeus sekä hallintolainkäyttöasioissa korkein hallinto-oikeus. Hallintolainkäyttöasioissa puolestaan on kysymys ennen muuta muutoksen hakemisesta hallintoviranomaisten hallintoasioissa tekemiin päätöksiin. Muita hallintolainkäyttöasioita ovat lähinnä julkisoikeudellisiin oikeussuhteisiin liittyvät riidat hallintoviranomaisten välillä tai hallintoviranomaisten ja yksityisten välillä. Hallintolainkäyttöasioina ei voida pitää yksityisoikeudellisiin oikeussuhteisiin liittyviä riita-asioita eikä vahingonkorvauslakiin perustuvaa vahingonkorvausta koskevia riitoja. Ne kuuluvat yleisten tuomioistuinten toimivaltaan silloinkin, kun riidan toinen osapuoli on viranomainen.

Kuten esitysehdotuksen säätämisjärjestysperusteluistakin ilmenee, esillä olevan hyvityksen tarkoituksena on hyvittää syrjinnän tai vastatoimien kohteeksi joutuneeseen kohdistettu loukkaus. Hyvitystä on pidetty erikoislaatuisena seuraamuksena, joka on luonteeltaan rinnastettu lähinnä vahingonkorvaukseen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaikka hyvitysvaatimus saattaa sinänsä kohdistua myös viranomaiseen, sitä ei ole perusteltua pitää julkisoikeudellisena vaatimuksena tällaisessakaan tapauksessa, vaan hyvitystä on perustelua pitää yksityisoikeudellisena vastaavalla tavalla kuin vahingonkorvauslakiin perustuvaa vahingonkorvausvaatimustakin. Vastaava luonnehdinta näytettäisiin omaksutun myös esitysehdotuksen säätämisjärjestysperustelujen oikeusturvaa koskevassa osiossa. On siksi vaikeata nähdä, miksi hyvitysasiat ohjattaisiin osin hallintolainkäyttöön.

Säätämisjärjestysperusteluissa todetaan, että kysymys olisi melko poikkeuksellisesta järjestelystä, kun lautakunta voisi määrätä hyvityksen maksamisesta asian kahden osapuolen välillä. Esille tuodaan kuitenkin, ettei olisi aivan ainutkertaista, että luonteeltaan yksityisoikeudellisia asioita ratkaistaan ensi asteessa muualla kuin tuomioistuimessa. Tässä yhteydessä viitataan vesilain mukaisiin edunmenetysasioihin ja niiden yhteydessä maksettaviin korvauksiin, joista päättää vesilain 13:7:n perusteella lähtökohtaisesti lupaviranomainen. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että mainittua vesilain mukaista asiaryhmää voidaan pitää hyvin erityisenä. Korvausasioiden ratkaiseminen tuossa asiaryhmässä edellyttää vahvaa asiantuntemusta myös luonnontieteen ja tekniikan aloilta. Tähän liittyen myös muutoksenhaku noissa asioissa on keskitetty Vaasan hallinto-oikeuteen, jossa asioiden ratkaisukokoonpanoon kuuluu lainoppineiden hallinto-oikeustuomarien ohella myös tekniikan tai luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomareita. Poikkeuksellisen järjestelyn taustalla on lisäksi historiallisia syitä, jotka liittyvät aiempiin vesioikeuksiin ja vesiylioikeuteen. Vesilain mukainen poikkeuksellinen järjestely sopii siten huonosti perusteluksi sille, että esillä olevan kaltaisia yksityisoikeudellisia asioita ryhdyttäisiin ratkaisemaan valvontaviranomaisen hallintopäätöksillä, joihin sitten haettaisiin muutosta hallintolainkäytön järjestyksessä.

Jatkovalmistelussa vaikuttaisi olevan vielä syytä vakavasti pohtia muita tapoja toteuttaa tavoiteltu matalan kynnyksen oikeusturvakeino, johon ei liittyisi vastaavaa kuluriskiä kuin kanteen nostamiseen yleisessä tuomioistuimessa. Kuten mietinnön jaksosta 5.1 ilmenee, vaihtoehtona on esillä ollut ainakin se, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle voitaisiin säätää toimivalta antaa suosituksia hyvityksen maksamisesta, samaan tapaan kuin kuluttajariitalautakunta tai eduskunnan oikeusasiamies. Tilanteessa, jossa suositusta ei noudateta, hyvitystä olisi edelleen mahdollista hakea käräjäoikeudessa nostettavalla kanteella. Mietinnössä on myös tuotu esiin se, että tällöin olisi mahdollista säätää kanneajan kulumisen katkeamisesta lautakunnan käsittelyn ajaksi, millä olisi merkitystä oikeusturvan toteutumisen kannalta. Korkein hallinto-oikeus pitää tätä varteenotettavana tapana saavuttaa sääntelyn tavoite ilman, että puututaan ongelmallisella tavalla perustuslakiin kiinnittyvään tuomioistuinlinjojen väliseen toimivaltajakoon. Lisäksi voitaneen arvioida, että kuluriski yleisessä tuomioistuimessa muodostuisi aiempaa vähäisemmäksi, jos kanne perustuisi myös lautakunnan jo antamaan suositukseen hyvityksen maksamisesta. Lautakunnan suositus voisi näin ollen myös laskea kynnystä hyvityskanteen nostamisesta käräjäoikeudessa. Kuluriskiin olisi tarvittaessa mahdollista puuttua myös asiaryhmää koskevilla erityissäännöksillä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hallintolainkäyttöön tule siirtää sinne huonosti sopivia yksityisoikeudellisia asioita.

Esitysehdotuksen mukaan lautakunnassa sovellettaisiin hyvitysasioita käsiteltäessä hallintoprosessilain 6, 7 ja 10 luvun säännöksiä asian käsittelystä ja selvittämisestä, suullisesta käsittelystä sekä oikeudenkäyntikuluista. Sovellettavaksi tulisi myös laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintolainkäytössä. Menettelyn yleislakina olisi edelleen hallintolaki.

Edellä on viitattu siihen, että hyvitysasioiden osoittamisella lautakunnan ratkaistavaksi nämä yksityisoikeudelliset asiat ikään kuin muuttuisivat hallintoasioiksi, mitä ei voida pitää ongelmattomana. Täysin selvänä ja varmana ei voitane pitää myöskään sitä, että eri laeista näin koottuun sääntelykokonaisuuteen ei sisältyisi soveltamis- ja tulkintaongelmia. Jos hyvitysasioita annettaisiin lautakunnalle ratkaistavaksi tavallaan lainkäyttöasioina, myös ainakin lautakunnan jäsenten esteellisyyteen ja lautakunnassa äänestämiseen liittyvää sääntelyä tulisi pohtia. Oikeudenkäyntikulujen (taikka oikeastaan hallintomenettelyn kulujen) osalta huomio kiinnittyy siihen, että hallintoprosessilain oikeudenkäyntikuluja koskevat säännökset on viranomaisen korvausvelvollisuuden osalta kirjoitettu sellaisia tilanteita silmällä pitäen, joissa tuomioistuimessa käsitellään kyseisen viranomaisen päätöksestä tehtyjä valituksia. Esillä olevissa yhteyksissä viranomaiset olisivat tyypillisesti menettelyn osapuolina lautakunnassa samankaltaisessa asemassa kuin muutkin tahot (esim. palvelujen tarjoajat), joiden väitetään syrjineen hyvitysvaatimuksen esittäjää. Voidaan kysyä, onko tällaisessa asetelmassa perusteltua, että oikeudenkäyntikuluja koskeviin vaatimuksiin sovellettaisiin hyvitysvaatimuksen vastaajan mahdollisesta viranomaisluonteesta johtuen eri säännöksiä kuin yksityisen ollessa vastaajana.

Esitysehdotuksen mukaan oikeudenkäyntikuluja koskevia hallintoprosessilain säännöksiä sovellettaisiin lautakunnassa hyvitysasioissa. Ilmeisesti ne tulisivat sovellettavaksi silloinkin, kun hyvitysvaatimusta käsiteltäisiin lautakunnassa valvonta-asian yhteydessä. Myös tästä saattaisi aiheutua erinäisiä tulkintakysymyksiä. Valvonta-asiassahan on muutoin lähtökohtana, että osapuolet vastaavat omista kustannuksistaan.

Yhdenvertaisuuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 26 a §, joka koskee sovinnon vahvistamista hallintotuomioistuimessa. Sen mukaan hallintotuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa voidaan vahvistaa ratkaisuksi sovinto hyvitysasiaa koskevalta osalta sen mukaan kuin oikeudenkäymiskaaren 20 luvussa säädetään. Kuten mietinnöstä ilmenee, sovinnon vahvistaminen olisi uutta hallintotuomioistuimissa.

Säännöksen perusteluissa avataan melko paljon oikeudenkäymiskaaren 20 luvun säännöksiä. Epäselväksi näyttäisi kuitenkin perustelujenkin valossa jäävän, millainen rooli hallintotuomioistuimella voisi tai tulisi näissä yhteyksissä olla. Perusteluissa viitataan muutamassa kohdassa sovinnon vahvistamisen ohella sovitteluun. Sovittelua koskevia säännöksiä ei kuitenkaan esitetä eikä mistään näyttäisi ilmenevän, tulisiko tai voisiko hallintotuomioistuin olla aktiivinen sovinnon aikaan saamiseksi vai olisiko kysymys vain siitä, että jos osapuolet yhdessä esittäisivät sovintosopimuksensa ja pyytäisivät hallintotuomioistuinta tämän vahvistamaan, tuomioistuin voisi näin menetellä, jos oikeudenkäymiskaaren 20 luvusta ilmenevät edellytykset sovinnon vahvistamiselle olisivat käsillä.

Yhdenvertaisuuslain valvontaa koskevien säännösten soveltamisalan muutokset

Yhdenvertaisuuslain 18 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että tuomioistuinten toiminnan valvominen kuuluisi jatkossa valvontaviranomaisten toimivaltaan siltä osin kuin kysymys ei ole tuomioistuinten lainkäyttötoiminnasta. Muutosehdotuksen taustalla on osin korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisu KHO 2019:155, jossa korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhdenvertaisuuslain säännöksiä valvonnasta oli sovellettava ylimpien tuomioistuinten toimintaan yleisötilaisuuden järjestäjinä, vaikka yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin sanamuodon mukaan lain säännöksiä valvonnasta ei sovelleta tuomioistuinten toimintaan. Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole huomautettavaa ehdotettuun muutokseen.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Outi Suviranta ja Petri Helander, ja sitä ovat kommentoineet korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnon jäsenet.

Presidentti Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö Emil Waris