KHO:2026:58

Asiassa oli ratkaistavana, oliko hyvinvointialueen aluevaltuusto voinut perusoikeuksien turvaamiseksi päättää sellaisen taloussuunnitelman hyväksymisestä, jossa ei ollut noudatettu hyvinvointialuelaissa säädettyä määräaikaa hyvinvointialueen taseeseen kertyneen alijäämän kattamiselle.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että hyvinvointialueiden taloutta ja rahoitusta koskevat säännökset muodostavat kokonaisuuden, jonka perusteella hyvinvointialueiden on yhtäältä suunniteltava toimintansa ja taloutensa, ja joka toisaalta sisältää menettelyt, joiden tarkoituksena on mahdollistaa hyvinvointialueiden talouden seuranta sekä viime kädessä turvata niiden asukkaille muun ohella perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitetut riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Kyseiset lainsäädäntöön sisällytetyt menettelyt ovat ensisijaisia keinoja perustuslaissa tarkoitetun palvelujen turvaamisvelvollisuuden toteuttamiseksi.

Hyvinvointialuelain alijäämien kattamista koskeva sanamuodoltaan selkeä säännös on hyvinvointialueita velvoittava, eikä siinä ole jätetty hyvinvointialueille harkintavaltaa. Näin ollen hyvinvointialueen oli tullut kattaa alijäämät säännöksessä määritellyssä ajassa, eikä tällaisessa yhteydessä ollut mahdollista soveltaa hyvinvointialueen vaatimalla tavalla perusoikeusmyönteistä laintulkintaa. Sääntelykokonaisuus huomioon ottaen asiassa ei myöskään ollut syytä katsoa, että hyvinvointialuelain alijäämien kattamista koskevan määräajan soveltaminen käsiteltävänä olleessa tilanteessa olisi johtanut perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeiseen ristiriitaan perustuslain 19 §:n 3 momentin tai minkään muunkaan perustuslain säännöksen kanssa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi kuten hallinto-oikeus, että aluevaltuuston päätös vuoden 2025 talousarvion ja vuosien 2025–2028 taloussuunnitelman hyväksymisestä oli lainvastainen.

Suomen perustuslaki 19 § 3 momentti, 22 § ja 106 §

Laki hyvinvointialueesta 115 § 1 ja 2 momentti ja 122–124 §

Laki hyvinvointialueiden rahoituksesta 4 § 1 momentti ja 11 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 15.10.2025 nro 2306/2025

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

Etelä-Karjalan hyvinvointialueen aluevaltuusto (jäljempänä myös aluevaltuusto) on päätöksellään 10.12.2024 § 89 päättänyt hyväksyä hyvinvointialueen vuoden 2025 talousarvion ja vuosien 2025–2028 taloussuunnitelman siihen liittyvine tavoitteineen, yleisosineen ja erityisperusteluineen sekä sitovuus- ja toimintaohjeineen. Samalla aluevaltuusto on vahvistanut osaltaan, että hyvinvointialueen taseeseen vuosina 2023–2025 kertyneet ja kertyvät alijäämät tulevat kokonaisuudessaan katetuiksi vuoden 2028 loppuun mennessä.

Hallinto-oikeus on A:n tekemän aluevalituksen johdosta kumonnut aluevaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on todennut asiassa olevan riidatonta, että hyvinvointialue on aluevaltuuston päätöksellä hyväksynyt taloussuunnitelman, joka ei täytä hyvinvointialueesta annetun lain (hyvinvointialuelaki) 115 §:n 2 momentissa säädettyä vaatimusta taseeseen kertyneen alijäämän kattamisesta kahden vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien.

Hyvinvointialueiden rahoituksen turvaamisesta riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämiseksi vastaa viime kädessä valtio ja hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain (rahoituslaki) mukainen menettely lisärahoituksen saamisesta on ensisijainen menettely mahdollisten rahoitusvajeiden paikkaamiseksi. Tämän lisäksi hyvinvointialuelaissa on säädetty erillisestä arviointimenettelystä, mikäli hyvinvointialue ei pysty kattamaan alijäämää hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentissa säädetyssä määräajassa. Asiassa ei ole ilmennyt, että hyvinvointialue olisi käyttänyt rahoituslaissa säädettyä lisärahoitusmenettelyä, eikä talousarviota ja -suunnitelmaa laadittaessa ole otettu huomioon mahdollisuutta lisärahoituksen hakemiseen.

Hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin säännöksen ei voida katsoa käsillä olevassa tilanteessa johtavan ilmeiseen ristiriitaan perustuslain 19 §:n 3 momentin tai muunkaan perustuslain säännöksen kanssa. Aluevaltuuston päätös on lainvastaisena kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Marika Turunen ja Toni Nykänen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Etelä-Karjalan hyvinvointialue (jäljempänä hyvinvointialue) on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluevaltuuston päätös 10.12.2024 § 89 pysytetään.

Lainsäädäntö ei anna käyttökelpoisia ratkaisuja tilanteessa, jossa hyvinvointialueen rahoituspohja on vakavasti vinoutunut. Hyvinvointialueella ei ole tosiasiallista mahdollisuutta tehdä sellaista talousarviota, joka täyttäisi hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin mukaisen aikatauluvaatimuksen talouden tasapainottamisesta. Aikatauluvaatimuksen noudattaminen johtaisi siihen, että hyvinvointialue ei voisi järjestää asukkaidensa tarpeiden mukaisia palveluja, vaan asukkaiden perusoikeustasolla turvattuja palveluja jouduttaisiin ajamaan alas. Normiristiriitatilanteessa, johon hyvinvointialueen virkavastuulliset toimijat on tosiasiassa asetettu, tuomioistuimen ratkaisuja ohjaa viime kädessä perusoikeusmyönteisen laintulkinnan vaatimus.

Rahoituslain 11 §:n mukaista lisärahoitusmahdollisuutta ei tosiasiassa ole mahdollista ottaa huomioon talousarviopäätöksenteon yhteydessä, koska sitä ei myönnetä alijäämien kattamisesta aiheutuvaan rahoituspulaan eikä sitä myönnetä ennakollisesti. Hyvinvointialue on hakenut rahoituslain 11 §:ssä tarkoitettua lisärahoitusta vuosille 2025 ja 2026, mutta valtioneuvosto on päätöksellään 9.10.2025 hylännyt hakemuksen.

A:lle on varattu tilaisuus antaa lausuma hyvinvointialueen muutoksenhakukirjelmän johdosta. Lausumaa ei ole annettu.

Hyvinvointialue on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, onko hyvinvointialueen aluevaltuusto voinut päättää sellaisen taloussuunnitelman hyväksymisestä, jossa ei ole noudatettu hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin mukaista määräaikaa alijäämän kattamiselle.

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä.

Hyvinvointialueesta annetun lain (hyvinvointialuelaki) 115 §:n 1 momentin mukaan aluevaltuuston on kunkin vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä hyvinvointialueelle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio, jossa otetaan huomioon hyvinvointialuekonsernin talouden vastuut ja velvoitteet. Talousarvion hyväksymisen yhteydessä aluevaltuuston on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi. Talousarviovuosi on taloussuunnitelman ensimmäinen vuosi.

Hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin mukaan taloussuunnitelma on laadittava siten, että se on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään toisen talousarviovuotta seuraavan vuoden päättyessä. Taloussuunnitelman tasapainossa voidaan ottaa huomioon talousarvion laadintavuoden taseeseen kertyväksi arvioitu ylijäämä. Hyvinvointialueen taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään kahden vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Tässä määräajassa tulee kattaa myös talousarvion laadintavuonna tai sen jälkeen kertynyt alijäämä. Taloussuunnitelmassa hyväksytään hyvinvointialueen ja hyvinvointialuekonsernin toiminnan ja talouden tavoitteet. Tavoitteiden on toteutettava hyvinvointialuestrategiaa.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on riidatonta, että päättäessään hyväksyä hyvinvointialueen vuoden 2025 talousarvion yhteydessä vuosien 2025–2028 taloussuunnitelman sellaisena, että hyvinvointialueen taseeseen vuosina 2023–2025 kertyneet ja kertyvät alijäämät tulevat kokonaisuudessaan katetuiksi vuoden 2028 loppuun mennessä, aluevaltuuston päätös ei ole täyttänyt hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentissa säädettyä määräaikaa taseeseen kertyneen alijäämän kattamisesta. Asiassa on siten arvioitavana, onko hyvinvointialueen aluevaltuusto voinut perusoikeuksien turvaamiseksi päättää sellaisen taloussuunnitelman hyväksymisestä, jossa ei ole noudatettu sanotun lainkohdan mukaista määräaikaa alijäämän kattamiselle.

Hyvinvointialueiden toiminta rahoitetaan pääosin valtion rahoituksella ja osaksi palvelujen käyttäjiltä perittävillä asiakasmaksuilla. Valtion rahoituksesta hyvinvointialueiden järjestämisvastuulle kuuluvien tehtävien kustannusten kattamiseen säädetään laissa hyvinvointialueiden rahoituksesta (rahoituslaki). Lain 4 §:n 1 momentin mukaan hyvinvointialue päättää saamansa valtion rahoituksen kohdentamisesta tehtäviensä hoitamiseen. Hyvinvointialueiden taloudesta puolestaan säädetään hyvinvointialuelain 13 luvussa, jonka 115 §:ään sisältyvät säännökset hyvinvointialueen talousarviosta ja -suunnitelmasta.

Hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentissa tarkoitettu velvollisuus taseeseen kertyneen alijäämän kattamiseen liittyy paitsi hyvinvointialueiden taloudelliseen päätöksentekoon, myös hyvinvointialueita koskevaan rahoitusmalliin. Alijäämän kattamisvelvollisuuden ja rahoituksen välistä suhdetta ilmentää hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momenttia koskevissa säännöskohtaisissa perusteluissa (HE 241/2020 vp, s. 616) todettu siitä, että hyvinvointialueen taloudenpidossa tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, etteivät sen sitoumukset ylitä hyvinvointialueen taloudellisia resursseja.

Hyvinvointialuelaki ja rahoituslaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Perustuslakivaliokunta on hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta (HE 241/2020 vp) koskevassa lausunnossaan (PeVL 17/2021 vp) todennut, että perustuslaillinen ongelma sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevassa lainsäädännössä suhteessa perustuslain 19 §:n 3 momenttiin saattaa syntyä, jos ehdotettuun lainsäädäntöön sisältyy joitakin rakenteellisia ongelmia, jotka suurella todennäköisyydellä johtavat siihen, että oikeuksien toteutuminen tosiasiallisesti vaarantuu. Lausunnossa on edelleen todettu, ettei valiokunnan saaman selvityksen perusteella tällaisesta tilanteesta ehdotetussa sääntelyssä ollut kyse. Valiokunta painotti kuitenkin, että valtioneuvoston on seurattava ehdotetun uudistuksen vaikutuksia perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisten oikeuksien toteutumiseen tarkasti ja puututtava mahdollisesti havaittuihin epäkohtiin viipymättä. Uudistuksen toimeenpanossa on lisäksi perustuslain 6 §:stä ja 19 §:n 3 momentista johtuvista syistä välttämätöntä huolehtia palveluiden riittävästä ja yhdenvertaisesta saatavuudesta niin valtakunnallisesti kuin eri hyvinvointialueiden sisälläkin (74 kohta).

Valiokunta on edelleen lausunnossaan todennut, että perustuslain 22 §:n mukaiseen perusoikeuksien toteuttamisvelvoitteeseen kuuluu valtion vastuu huolehtia siitä, että perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuilla alueilla on käytännön edellytykset suoriutua tehtävistään. Budjettirajoitteella ei voida rajoittaa lakisääteisten palvelujen saatavuutta. Sosiaali- ja terveyspalveluissa rahoitusperiaatteen merkitystä korostaa perustuslain 19 §:n 3 momentin ja 22 §:n mukainen turvaamisvelvollisuus (93 kohta). Ratkaisevassa asemassa hyvinvointialueille osoitettujen tehtävien asianmukaisen hoitamisen turvaamisessa on valtion rahoituksen riittävyys ja sen oikea kohdentaminen (94 kohta).

Perustuslakivaliokunta on lisäksi lausunnossaan viitannut aiempaan sote-esitykseen sisältyneeseen maakuntien rahoituslakiin, jonka yhteydessä valiokunta oli todennut (PeVL 15/2018 vp) pitävänsä sinänsä selvänä, että valtion on viime kädessä turvattava oikeus riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin tilanteessa, jossa maakunnalla ei ole tähän taloudellisia edellytyksiä. Valiokunnan mukaan tältä kannalta merkityksellisiä olivat arvioitavana olleessa hallituksen esityksessä ehdotetut rahoituslain 10 §:n säännökset toteutuneiden kustannusten huomioon ottamisesta ja 11 §:n säännökset hyvinvointialueen lisärahoituksesta (100 kohta). Arvioituaan hyvinvointialueiden rahoitusta koskevaa sääntelyä kokonaisuutena valiokunta totesi, ettei se muodostu perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta ongelmalliseksi, mutta kiinnitti kuitenkin vielä huomiota erityisten seurantatarpeiden lisäksi siihen, että myös rahoituksen kokonaisuuden riittävyyttä on välttämätöntä tarkastella (106 kohta).

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hyvinvointialueille on rahoitusmallista johtuen asetettu taloudelliseen päätöksentekoon liittyviä velvoitteita, joiden tarkoituksena on osaltaan turvata perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuus sekä perustuslain 7, 15 ja 20 §:ssä tarkoitettuihin perusoikeuksiin liittyvien pelastustoimen palvelujen järjestäminen. Näiden velvoitteiden tarkoituksena on myös varmistaa, että hyvinvointialueet järjestävät toimintansa taloudellisesti ja muutoin kestävällä tavalla, sekä mahdollistaa niiden toiminnan ja talouden riittävä seuranta ja ohjaaminen. Hyvinvointialuelain esitöiden perusteella hyvinvointialueen taloutta koskevien säännösten lähtökohtana on talouden pysyminen tasapainossa, jotta hyvinvointialueella on edellytykset huolehtia lainsäädännön edellyttämistä palveluista ja muista tehtävistä (HaVL 12/2021 vp, s. 17).

Hyvinvointialuelain 115 §:ssä hyvinvointialueelle asetettujen talouden suunnittelua koskevien velvoitteiden lisäksi laeissa säädetään erillismenettelyistä, joilla valtio pyrkii turvaamaan lakisääteisiä palveluja hyvinvointialueilla sekä mahdollistamaan hyvinvointialueiden toiminnan ja talouden seurannan. Jos hyvinvointialue ei selviä velvoitteistaan, alueilla ja toimivaltaisilla ministeriöillä on siten käytettävissään lainsäädäntökokonaisuuteen perustuvia erilaisia menettelyjä, joiden tarkoituksena on turvata alueille edellytykset järjestää sosiaali- ja terveydenhuolto sekä pelastustoimi.

Rahoituslaissa säädetään lisärahoitusmenettelystä. Lain 11 §:n mukaan, jos rahoituksen taso muutoin vaarantaisi perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen tai perustuslain 7, 15 ja 20 §:ssä tarkoitettuihin perusoikeuksiin liittyvien pelastustoimen palvelujen järjestämisen, hyvinvointialueella on oikeus saada rahoituslain 2–4 luvussa säädetyn lisäksi valtiolta rahoitusta se määrä, joka on tarpeen mainittujen sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen turvaamiseksi (lisärahoitus) ottaen huomioon hyvinvointialueen edellytykset järjestää muut lakisääteiset tehtävät.

Hyvinvointialuelain 122–124 §:ssä puolestaan säädetään hyvinvointialueen arviointimenettelystä. Lain 123 §:n mukaan valtiovarainministeriö voi käynnistää hyvinvointialueen arviointimenettelyn, jos hyvinvointialue ei ole kattanut taseeseen kertynyttä alijäämää 115 §:n 2 momentissa säädetyssä määräajassa.

Hyvinvointialueita koskevassa lainsäädännössä säädetään edellä mainitulla tavalla yksityiskohtaisesti hyvinvointialueiden talouden järjestämisen perusteista. Hyvinvointialueiden taloutta ja rahoitusta koskevat säännökset muodostavat kokonaisuuden, jonka perusteella hyvinvointialueiden on yhtäältä suunniteltava toimintansa ja taloutensa, ja joka toisaalta sisältää menettelyt, joiden tarkoituksena on mahdollistaa hyvinvointialueiden talouden seuranta sekä viime kädessä turvata niiden asukkaille muun ohella perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitetut riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Korkein hallinto-oikeus toteaa hallinto-oikeuden tavoin, että nämä lainsäädäntöön sisällytetyt menettelyt ovat ensisijaisia keinoja perustuslaissa tarkoitetun palvelujen turvaamisvelvollisuuden toteuttamiseksi.

Hallinto-oikeus on viitannut siihen, ettei asiassa ole ilmennyt, että hyvinvointialue olisi käyttänyt rahoituslaissa säädettyä lisärahoitusmenettelyä, eikä talousarviota ja suunnitelmaa laadittaessa ole otettu huomioon mahdollisuutta lisärahoituksen hakemiseen. Hyvinvointialue on valituksessaan tuonut esille, että tosiasiassa se on hakenut keväällä 2025 lisärahoitusta saamatta sitä. Tältä osin korkein hallinto-oikeus toteaa, että lisärahoituksen tarve arvioidaan rahoituslaissa erikseen säädetyssä menettelyssä, joka perustuu hyvinvointialueen taloutta ja toimintaa koskevan tiedon perusteella tehtyyn kokonaisarvioon. Lisärahoitusta koskeva päätös on erikseen muutoksenhakukelpoinen. Tähän nähden asiassa ei ole annettava ratkaisevaa merkitystä sille, onko hyvinvointialue hakenut tai saanut rahoituslain 11 §:ssä tarkoitettua lisärahoitusta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että hyvinvointialueen aluevaltuuston nyt käsiteltävänä olevan päätöksen tekemisen jälkeen hyvinvointialueiden taloutta ja rahoitusta koskevaa lainsäädäntöä on täydennetty eräillä muutoksilla, joiden tarkoituksena on muun ohella turvata perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen oikeuksien toteutuminen. Hyvinvointialuelain 13 b §:ssä säädetään ennakollisen talouden ohjauksen menettelystä (voimaan 1.1.2025), jonka tavoitteena on ehkäistä hyvinvointialueen talouden tilan vaarantumista. Hyvinvointialuelakiin on nyttemmin väliaikaisesti lisätty myös uusi 115 a § alijäämän kattamista koskevan määräajan jatkamisesta (voimassa 1.6.2026−31.12.2030). Tämän täydentämisen tarkoituksena on mahdollistaa useammalle hyvinvointialueelle kertyneen alijäämän kattaminen lain mukaisessa määräajassa ja näin ollen myös talousarvion ja -suunnitelman laadinta paremmin hyvinvointialuelain mukaisesti (HE 189/2025 vp, s. 10).

Näillä aluevaltuuston päätöksen tekemisen jälkeen voimaan tulleilla lainsäädännön uudistuksilla ei sinänsä ole merkitystä arvioitaessa päätöksen lain- ja perustuslainmukaisuutta. Ne kuitenkin osoittavat, että lainsäätäjä on perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla seurannut hyvinvointialueiden talouden ja rahoituksen tilannetta ja pyrkinyt lainsäädäntöä muuttamalla turvaamaan perusoikeuksien toteutumista hyvinvointialueilla.

Johtopäätös

Hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin alijäämien kattamista koskeva sanamuodoltaan selkeä säännös on hyvinvointialueita velvoittava, eikä siinä ole jätetty hyvinvointialueille harkintavaltaa. Näin ollen hyvinvointialueen on tullut kattaa alijäämät säännöksessä määritellyssä ajassa, eikä tällaisessa yhteydessä ole mahdollista soveltaa hyvinvointialueen vaatimalla tavalla perusoikeusmyönteistä laintulkintaa. Kun otetaan huomioon hyvinvointialueiden talouteen ja rahoitukseen liittyvä edellä selostettu sääntelykokonaisuus, asiassa ei ole myöskään syytä arvioida, että hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin soveltaminen nyt käsiteltävänä olevassa tilanteessa johtaisi perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeiseen ristiriitaan perustuslain 19 §:n 3 momentin tai minkään muunkaan perustuslain säännöksen kanssa.

Edellä mainituin perustein hyvinvointialue ei ole voinut päättää alijäämän kattamisesta hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentista poikkeavalla tavalla. Hallinto-oikeuden on siten tullut kumota aluevaltuuston päätös lainvastaisena.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Petri Helander, Monica Gullans, Toni Kaarresalo, Päivi Pietarinen ja Antti Belinskij. Asian esittelijä Oona Fromholdt.