KHO:2026:66

Maahanmuuttovirasto oli aikaisemmin hylännyt muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen, karkottanut hänet kotimaahansa Marokkoon ja määrännyt hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kahdeksi vuodeksi.

Muutoksenhakija oli hakenut oleskelulupaa uudelleen. Hän ei ollut poistunut jäsenvaltioiden alueelta aikaisemmasta karkottamispäätöksestä huolimatta. Maahanmuuttovirasto hylkäsi muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen ulkomaalaislain 36 a §:n 5 kohdan nojalla, koska hänet oli aiemmalla päätöksellä määrätty maahantulokieltoon.

Muutoksenhakija vetosi korkeimmassa hallinto-oikeudessa siihen, että ulkomaalaislain 36 a §:n 5 kohta oli paluudirektiivin 2008/115/EY ja oikeuskäytännön, erityisesti Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-225/16 antaman tuomion vastainen. Tuomion mukaan maahantulokiellon oikeusvaikutukset alkoivat vasta henkilön poistuttua jäsenvaltioiden alueelta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiassa ei ollut kysymys paluudirektiivin 2008/115/EY soveltamisalaan kuuluvasta tilanteesta. Ulkomaalaislain 36 a §:n 5 kohdassa oli kysymys kansallisesta lainsäädännöstä, jolla säädettiin oleskeluluvan epäämisen yleisistä perusteista. Asiassa ei ollut kysymys maahantulon edellytysten tutkinnasta eikä maahantulokiellon välittömästä oikeusvaikutuksesta, vaan oleskeluluvan edellytysten kokonaisharkinnassa huomioon otettavista seikoista. Maahanmuuttoviraston oli tullut ottaa huomioon tosiseikkana muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen käsittelyssä hänelle aikaisemmalla päätöksellä määrätty maahantulokielto, vaikka muutoksenhakija ei ollut aikaisemman päätöksen jälkeen poistunut jäsenvaltioiden alueelta. Maahanmuuttovirasto oli voinut maahantulokiellon perusteella hylätä oleskelulupahakemuksen. Oleskeluluvan epäämistä ei ollut pidettävä ulkomaalaislain 36 e §:ssä tarkoitetulla tavalla kohtuuttomana. Päätös muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen hylkäämisestä ei ollut lainvastainen.

Ulkomaalaislaki 11 § 1 momentin 4 kohta, 36 a § 5 kohta ja 36 e §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 1 artikla

Ks. ja vrt. KHO 2023:17

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 27.6.2025 nro 4387/2025

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) A:lle (jäljempänä muutoksenhakija tai valittaja) on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa kausityön perusteella 28.6.–1.9.2022. Muutoksenhakija on hakenut jatkolupaa kausityön perusteella.

(2) Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 10.11.2022 myöntänyt oleskelulupaa, ja on päättänyt karkottaa muutoksenhakijan Marokkoon. Päätös on lainvoimainen.

(3) Muutoksenhakija on 20.6.2023 otettu ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän asiakkaaksi. Hänelle on myönnetty harkinta-aika ja tilapäinen oleskeluoikeus 19.6.–19.10.2023.

(4) Muutoksenhakija on hakenut työntekijän oleskelulupaa 15.9.2023.

(5) Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 26.1.2024 hylännyt oleskelulupahakemuksen, karkottanut muutoksenhakijan Marokkoon ja määrännyt hänet kahdeksi vuodeksi Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Hallinto-oikeus on hylännyt päätöstä koskevan valituksen 30.4.2025. Päätös on lainvoimainen.

(6) Muutoksenhakija on hakenut uudelleen työntekijän oleskelulupaa 6.3.2024.

(7) Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto on 9.9.2024 tehnyt asiassa myönteisen osapäätöksen.

(8) Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 11.10.2024 myöntänyt muutoksenhakijalle oleskelulupaa, koska hänet on määrätty 26.1.2024 kielteisen oleskelulupapäätöksen ja karkottamispäätöksen yhteydessä Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kahdeksi vuodeksi.

(9) Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen. Hallinto-oikeus on katsonut, että ulkomaalaislain 36 a ja e §:t ovat tulleet voimaan 1.9.2024 ja ne ovat siten olleet voimassa valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä. Lain voimaantuloa koskevassa siirtymäsäännöksessä ei ole säädetty, että ennen lain voimaantuloa vireille tulleisiin asioihin sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Valituksenalaiseen päätökseen on siten tullut soveltaa päätöksentekohetkellä voimassa ollutta lakia. Kun Maahanmuuttovirasto on 26.1.2024 tekemänsä karkottamispäätöksen yhteydessä määrännyt muutoksenhakijan Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon, muutoksenhakijan oleskeluvan epäämiselle on ollut ulkomaalaislain 36 a §:n 5 kohdan mukainen peruste. Asiassa ei ole ilmennyt perusteita oleskeluluvan myöntämiselle ulkomaalaislain 36 e §:n nojalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hanna Lähdeniemi ja Hanna Kauppila. Esittelijä Antti Uosukainen.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10) Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset tulee kumota ja muutoksenhakijalle myöntää oleskelulupa. Asiassa tulee pyytää ennakkoratkaisu Euroopan unioin tuomioistuimelta.

(11) Muutoksenhakija on valituksessaan viitannut erityisesti unionin tuomioistuimen tuomioon asiassa C-225/16, Ouhrami, ja vedonnut siihen, että ulkomaalaislain 36 a §:n 5 kohta on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön vastainen. Muutoksenhakija ei ole poistunut Euroopan unionin alueelta maahantulokiellon määräämisen jälkeen. Valituksenalainen päätös on siten myös vastoin korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksessä KHO 2023:17 lausuttua, koska muutoksenhakijalle määrätty maahantulokielto ei ole tullut voimaan. Maahanmuuttovirasto on soveltanut 1.9.2024 voimaan tulleita ulkomaalaislain säännöksiä takautuvasti.

(12) Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon ja vaatinut valituksen hylkäämistä.

(13) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

(14) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

(15) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

(16) Kun otetaan huomioon jäljempänä unionin oikeudesta kohdissa 24–25 ja 30–32 lausuttu, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi asian ratkaisemisen kannalta tarpeen.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

(17) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko Maahanmuuttovirasto voinut jättää oleskeluluvan myöntämättä ulkomaalaislain 36 a §:n 5 kohdan perusteella, kun oleskeluluvan hakija on aikaisemmin määrätty kahdeksi vuodeksi Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon, mutta hän ei ole poistunut unionin alueelta.

2.2 Sovellettava lainsäädäntö esitöineen

(18) Ulkomaalaislain 11 § 1 momentin 4 kohdan mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon.

(19) Ulkomaalaislain 36 a §:n 5 kohdan mukaan oleskelulupaa ei myönnetä, jos ulkomaalainen on määrätty maahantulokieltoon Suomeen tai hänellä on toisessa Schengen-valtiossa määrätty voimassa oleva maahantulokielto Schengen-alueelle.

(20) Ulkomaalaislain 36 e §:n mukaan poiketen siitä, mitä 36 ja 36 a– 36 d §:ssä säädetään, oleskelulupa kuitenkin myönnetään, jos oleskeluluvan epääminen olisi kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta eikä myöntämättä jättäminen ole tarpeen yleisen lainkuuliaisuuden, maahanmuuton hallinnan tai sisäisen turvallisuuden vuoksi.

(21) Hallituksen esityksessä (HE 26/2024 vp) ulkomaalaislain 36 a §:n säännöskohtaisissa perusteluissa todetaan, että pykälässä ehdotetaan säädettäväksi yleisistä perusteista jättää oleskelulupa myöntämättä. Säännös koskisi kaikkia oleskeluluvan myöntämisen tilanteita riippumatta siitä, onko kyseessä ensimmäinen oleskelulupa, jatkolupa tai pysyvä oleskelulupa tai onko oleskelulupaa haettu ulkomailta tai Suomessa oleskellessa.

(22) Perustelujen mukaan ulkomaalaislain 36 a §:n 5 kohtaan ehdotetaan säännöstä siitä, että oleskelulupaa ei myönnettäisi, jos ulkomaalainen on Suomessa määrätty maahantulokieltoon tai hänellä on muun Schengen-valtion määräämä maahantulokielto. Suomessa määrätty maahantulokielto tulee oleskeluluvan epäämisperusteeksi heti sen määräämisen jälkeen ja myös ennen kuin hakija esimerkiksi poistuu maasta tai Schengen-alueelta. Toisen jäsenvaltion määräämän maahantulokiellon tulee olla voimassa.

(23) Hallituksen esityksessä viitataan korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätökseen KHO 2023:17, jossa oli kyse maahantulokiellon oikeusvaikutusten ajankohdasta ja Euroopan unionin paluudirektiivin tulkinnasta. Ehdotetun pykälän 5 kohdan säännöksen oleskeluluvan epäämisestä maahantulokiellon määräämisen perusteella ei voida katsoa olevan vastoin unionin tuomioistuimen paluudirektiivistä tekemää tulkintaa. Paluudirektiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen. Direktiivillä ei säädetä oleskelulupajärjestelmän perusteista. Ehdotuksessa kyse olisi kansallisella lainsäädännöllä säädetystä oleskeluluvan epäämisestä sillä perusteella, että ulkomaalaiselle olisi kansallisesti määrätty maahantulokielto, jolla ei ole vielä Schengenin säännöstön mukaista oikeusvaikutusta.

(24) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (jäljempänä paluudirektiivi) säädetään 1 artiklan mukaisesti yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on yhteisön oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.

2.3 Oikeuskäytäntö

(25) Euroopan unionin tuomioistuin on asiassa C-225/16, Ouhrami antamassaan tuomiossa katsonut, että paluudirektiivin 11 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että siinä säädetty maahantulokiellon voimassaoloaika lasketaan siitä ajankohdasta lukien, jolloin kyseinen henkilö tosiasiallisesti poistui jäsenvaltioiden alueelta.

(26) Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksessä KHO 2023:17 oli kyse tilanteesta, jossa Maahanmuuttovirasto oli hylännyt muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen sillä perusteella, että hänelle oli aiemmalla päätöksellä määrätty Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto. Päätös perustui ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 4 kohtaan. Pykälässä säädettiin maahantulon edellytyksistä. Muutoksenhakija ei ollut poistunut Suomesta maahantulokiellon määräämisen jälkeen. Koska paluudirektiiviä koskevan Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella maahantulokiellon oikeusvaikutukset alkoivat vasta sen jälkeen, kun kolmannen maan kansalainen oli poistunut jäsenvaltioiden alueelta, korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei oleskelulupahakemuksen hylkääminen yksinomaan hakijalle määrätyn maahantulokiellon perusteella ollut paluudirektiivin valossa mahdollista.

2.4 Oikeudellinen arvio ja lopputulos

(27) Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 26.1.2024 määrännyt muutoksenhakijan kahdeksi vuodeksi Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Hallinto-oikeus on hylännyt päätöstä koskevan valituksen 30.4.2025. Päätös on lainvoimainen.

(28) Muutoksenhakija ei ole poistunut Suomesta ja on hakenut uudelleen työntekijän oleskelulupaa 6.3.2024. Maahanmuuttovirasto on hylännyt hakemuksen 11.10.2024.

(29) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ulkomaalaislain 36 a §:n 5 kohta on tullut voimaan 1.9.2024 ilman siirtymäsäännöstä. Näin ollen 36 a §:n 5 kohtaa tulee soveltaa 1.9.2024 jälkeen ratkaistuihin oleskelulupahakemuksiin. Muutoksenhakijan oleskelulupahakemus on ratkaistu Maahanmuuttoviraston päätöksellä 11.10.2024. Asiassa on siten tullut soveltaa ulkomaalaislain 36 a §:ää.

(30) Ulkomaalaislain 36 a §:n 5 kohdassa on kysymys kansallisesta lainsäädännöstä, jolla säädetään oleskeluluvan epäämisen yleisistä perusteista. Lainkohdan mukaan oleskeluluvan hakijalle aikaisemmalla päätöksellä määrätty maahantulokielto on tullut ottaa huomioon ulkomaalaislain 36 a §:n 5 momentissa säädetyllä tavalla harkittaessa oleskeluluvan myöntämistä ulkomaalaiselle. Oleskelulupahakemuksen hylkääminen ei hallituksen esityksen (ks. kohdat 21–23) perustelujen mukaan edellytä, että maahantulokiellon välittömät oikeusvaikutukset ovat alkaneet ulkomaalaisen poistuttua jäsenvaltioiden alueelta. Ulkomaalaislain 36 e §:stä ilmenee, että aikaisemmin määrätyn maahantulokiellon huomioon ottaminen tosiseikkana tapahtuu osana oleskeluluvan myöntämisen kokonaisharkintaa ja oleskelulupa voidaan myöntää maahantulokiellosta huolimatta, jos oleskeluluvan epääminen olisi kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta eikä myöntämättä jättäminen ole tarpeen yleisen lainkuuliaisuuden, maahanmuuton hallinnan tai sisäisen turvallisuuden vuoksi.

(31) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että muutoksenhaun kohteena oleva päätös perustuu eri sääntelyyn kuin ennakkopäätös KHO 2023:17. Aikaisemmin ulkomaalaislaissa ei ollut erikseen säännelty oleskelulupahakemuksen hylkäämisestä ulkomaalaiselle määrätyn maahantulokiellon perusteella. Ennakkopäätös koski tilannetta, jossa Maahanmuuttovirasto oli määrättyään muutoksenhakijalle maahantulokiellon hylännyt oleskelulupahakemuksen ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella. Hakemuksen hylkäämisen sanotulla perusteella katsottiin edellyttävän, että ulkomaalaiselle määrätty maahantulokielto oli voimassa. Maahantulokiellon oikeusvaikutuksesta maahantulon kannalta on säädetty paluudirektiivissä. Ennakkopäätöksessä seurattiin Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiossa C-225/16, Ouhrami ilmaistua tulkintaa paluudirektiivin sääntelystä. Korkein hallinto-oikeus totesi ratkaisussaan, että maahantulokiellon oikeusvaikutukset alkoivat vasta, kun kolmannen maan kansalainen poistui jäsenvaltioiden alueelta. Koska maahantulokielto ei siten ollut voimassa, korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei oleskelulupahakemusta voitu hylätä yksinomaan maahantulokiellon määräämisen perusteella.

(32) Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole kysymys maahantulon edellytysten tutkinnasta eikä maahantulokiellon välittömästä oikeusvaikutuksesta, vaan oleskeluluvan edellytysten kokonaisharkinnassa huomioon otettavista seikoista. Oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä ei säännellä paluudirektiivillä. Tähän nähden myöskään ennakkopäätöksessä KHO 2023:17 ilmaistulla tulkinnalla, joka koskee maahantulokiellon voimaantulon merkitystä ulkomaalaislain 11 §:n maahantulon yleisten edellytysten kannalta, ei ole tässä tapauksessa tulkinnallista merkitystä.

(33) Edellä mainituilla perusteilla Maahanmuuttoviraston on tullut ottaa huomioon tosiseikkana muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen käsittelyssä hänelle aikaisemmalla päätöksellä määrätty maahantulokielto, vaikka muutoksenhakija ei ole aikaisemman päätöksen jälkeen poistunut jäsenvaltioiden alueelta. Maahanmuuttovirasto on voinut maahantulokiellon perusteella hylätä muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen. Kokonaisharkinnassa oleskeluluvan epäämistä ei ole pidettävä ulkomaalaislain 36 e §:ssä tarkoitetulla tavalla kohtuuttomana. Maahanmuuttoviraston päätös ei ole lainvastainen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Janne Aer, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Robert Utter ja Antti Belinskij. Asian esittelijä Karoliina Hyttinen.